推进司法体制改革的调查与思考.doc

推进司法体制改革的调查与思考为贯彻落实党的十六大提出的“推进司法体制改革”的精神，笔者在湖南省的一些地方进行深入调研，就司法体制改革意义的认识、当前的问题、今后的建议分别听取了法院、党政部门和专家学者的意见。总的看来，当前的司法体制格局不适应形势的发展，推进司法体制改革是英明之举，希望能坚持从中国的国情出发，借鉴外国的有益经验，自上而下有序地进行。党的十一届三中全会以来，特别是党的十五大确定了依法治国的基本方略之后，我国的法制建设取得了很大成就。但客观地看，随着我国政治、经济、社会的发展，特别是加入WTO之后，现行司法体制的弊端日益显现。从法院的体制分析，主要表现为“五个冲突”：官本位主义观念与现代法治理念相冲突、司法权配置不科学与依法独立行使审判权相冲突、行政化管理模式与审判工作的自身特性相冲突、法官职业大众化与社会对法官的职业化要求相冲突、经费保障不到位与公正廉洁文明司法相冲突。这些冲突产生出种种弊端，其根本原因在于保障法院依法独立审判的根本制度问题还没有很好地解决。因此，必须提高认识，加大力度，深化司法体制改革。司法体制改革属于政治体制改革的重要组成部分，涉及司法机关机构重构、职责调整和管理制度创新，乃至国家立法权、行政权、司法权的重新配置。必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导、人民代表大会制度和国家法制统一的原则，自上而下、积极稳妥、系统有序地推进。改革的根本目标是保障在全社会实现公平和正义，这就需要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，正确有效地执行法律。主要任务是，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。其目的是为我党依法执政、执政为民、全面建设小康社会和实现国家长治久安提供司法保障。根据调查中各方面的意见，笔者认为法院体制改革主要应从以下方面入手：一、改革完善法院设置在整个法律体系中，宪法处于最高的地位，保证宪法的贯彻实施尤为重要。建议全国人大常委会设置宪法监督委员会，也可以通过修改宪法，国家设立宪法法院。各级法院的设置，有三种意见：第一，全国划分为若干司法区，法院按照司法区设置，最高法院由全国人大产生，下级法院由最高法院垂直管理，但这种模式目前难以做到。多数人认为最高法院设立分院或巡回法庭，复核全部死刑案件和审理不服高级法院再审的省际之间有分歧需要协调的申诉案件是可行的，且有利于严肃公正司法。第二，中、基层法院收归省里统管，高级法院以上由全国人大产生，中、基层法院由省人大产生。中、基层法院既可以按照现行行政区划设置，也可以跨行政区划设置。根据实际情况，这种办法比较理想，也是笔者主张的。第三，如果按行政区划设置不变，至少也要上管一级，基层法院由地市管，中级法院由省里管，高级法院由最高法院管，法院按照管理级别由相应的人大产生。在中级法院的辖区内单独设立一个行政案件初审法院，负责审理一审行政诉讼案件，其他基层法院不再受理行政案件;城市城区基层法院改为刑事、民商事初审法院。至于铁路、林业、农垦法院，应脱离企业管理，并入地方法院系统。这样，才能优化司法资源配置，从根本上排除地方和部门保护主义的干扰，确保司法独立和公正。二、改革完善人事制度法院人事管理必须坚持党管干部的原则，遵循人民代表大会制度的要求，并应与法院设置改革相配套。如法院设置由省级统管的，最高法院和高级法院副院长以上干部按法官级别，分别由中央和最高法院党组管理，审判职务报请全国人大常委会任免;高级法院的其他干部，中、基层法院的干部，除属于省委管的外，都由高级法院党组管理，审判职务报请省人大常委会任免。法院设置上管一级的，按照干部管理权限由上一级党委和法院党组主管，当地党委协管，审判职务报请上管一级的人大常委会任免。法院系统设立法官管理委员会，依照法官法对法官进行培训、考核、监督和奖惩。完善法官遴选制度，取消套用行政级别任命法官的做法，严格按照法官法规定的条件，逐步从资深律师、法学家、优秀法官助理中选任法官，从下级法院法官中选拔上级法院的法官。加强法官队伍职业化建设，走精英之路，实行法官、法官助理、书记官和法院其他工作人员分类管理，并按照职业化要求，在大量进行培训、提高的基础上，采取能进能出、能上能下的办法，擢优汰庸。三、改革完善管理机制调查中，比较一致的意见是，法院审判管理必须紧紧围绕“公正与效率”这个主题，一是彻底改变行政化管理模式，切实落实法院的宪法地位，纠正把审判机关当成政府下属的一个行政部门，用行政办法管理司法机关的错误做法。法院内部也要解决审判管理行政化问题。当前取消审委会的条件尚不成熟，应当改善和规范其职能和结构，改变那种把审判委员会委员作为一种行政待遇的做法，按照职业化的要求，选任那些熟悉法律、具有丰富审判实践经验的法官担任审判委员会委员来讨论疑难案件的法律适用问题和审判工作的重大问题。取消现行审判庭下设若干合议庭的做法，在不同的法院按照三大诉讼法要求直接设置若干合议庭或审判庭，实行审判合一，赋予法官独立裁决案件的权力。二是完善监督制度。制定监督法，废除有些地方搞的“个案监督法规”。规范和加强人大对司法工作的监督，坚决依法惩治司法领域中的腐败。同时完善上下级法院的审判监督关系，上级法院对下级法院的案子，非因法定程序不得随意干预，改变下级法院向上级法院就个案先请示、后定案的错误做法，维护不同审级之间的审判独立性。三是规范诉讼程序，继续进行审判方式改革，扩大简易程序的适用范围，推行普通程序简易审。改革现行的审判监督制度，实行三审终审，第三审为法律审，维护生效裁判的确定性，实现公正司法，提高效率，降低司法成本。四、改革完善执行架构执行权本质上是一种行政权，从长远讲，应当通过加快制度创新和体制改革，把它从法院分离出去，由政府的司法行政部门管。在现行司法体制没有根本改变的情况下，主要是进一步完善统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作机制，这是解决执行难的根本措施。建议地方法院执行机构的人财物由省高级法院直管，下级法院协助;省院设总局，中院设分局，基层法院设支局，真正做到执行权的行使不受地方制约和干预。建立和完善以委托执行为主的工作机制，最高法院设立执行协作办公室，负责委托执行工作的监督和指导，为跨省辖区的执行案件最终实现全部委托执行提供组织保障。还建议加快强制执行法的立法步伐，对不履行裁判义务的当事人应规定一系列履行义务的强制法律措施。例如凡有偿还能力的一定要偿还，因挥霍浪费导致没有偿还能力的要判处劳役。又如，对拒不执行法院判决、裁定罪应通过立法改为法院直接管辖，从而完善和强化执行工作的保障机制。五、改革完善经费保障世界各国司法实践表明，法官应实行高薪养廉，审判工作和法院建设必须获得充足的经费。如何从体制上解决经费保障问题，法院和社会各界极为关注，提出了一些建议：1.由中央财政统一管理，统一编制预算，交由最高法院实施。如果现阶段办不到，中央也要加大对地方司法经费的补助力度。2.按管辖范围分级负责。凡属省统管的法院经费，最高法院、高级法院由中央财政负责，中、基层法院由省里负责。如果上管一级的，高级法院以上的由中央财政负责，中级法院由省里负责，基层法院由地方负责。3.实行分类承担，分为三块即业务费、行