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第一章行政法的基本范畴与学科体系 行政 行政权 行政法 行政法的渊源参考阅读 1 中华人民共和国宪法 2 中华人民共和国立法法 第一节行政法的基本概念 一 行政所谓行政 语源出于拉丁文administrare 原义是 执行事务 一般意义上的 行政 行政指的是一定的社会组织 在其活动过程中所进行的各种组织 控制 协调 监督等活动的总称 行政分为公共行政与一般行政 1 一般行政不属于行政法的调整范围 一般行政与国家没有必然或特定联系的日常组织和管理活动 公共行政行政法意义上的行政指的是公共行政 与国家有必然或特定联系的组织管理活动 指国家行政机关对公共事务的组织与管理活动 公共行政的职能 提供公共产品 实现社会公平 实施管制 宏观调控 实例 企业内部的 行政 是否为行政法中的 行政 某国营农业机械厂于1999年7月由该厂行政办公室发布了一个分房通知 将机械厂新购置的10套二居室住宅分给有关人员 并将分房的条件列出 机械厂工程师黄波认为 它在该厂已工作近10年 对该厂机械设备的更新改造做出过较大贡献 且他家一直住房紧张 老少三代11口人挤在21平方米的平房里 急需改善住房条件 而且他也符合分房通知中所列的分房条件 但分房名单中却没有他 黄波认为很不公平 便多次向厂行政办公室 厂长及该机械厂的上级主管部门申诉 但均未获得解决 黄波一气之下 于1997年9月已该机械厂行政办公室为被告向人民法院提起行政诉讼 分析 本案涉及到的是行政法中的一个首要问题 即行政法中的 行政 是指什么 企业内部的 行政 是否为行政法中的 行政 我国各企业 事业单位中从事后勤 总务 人事 工会 财务等方面组织管理工作的人员 被称为行政人员 是一般行政 实例 王某要求省教育委员会撤销学校行政科给予的 行政处罚 案王某是某高校的本科生 他在学校宿舍里私自用电炉煮饭时不慎失火 造成部分公私财物毁损 本人也被轻微烧伤 因其行为严重违反了学校关于禁止在学生宿舍使用燃煤 燃油炉具和各种用于煮饭 烧水的电热器的规定 故受到记大过的处分 同时学校总务处行政科依据学校有关规定给予其罚款100元的 行政处罚 这期间 中华人民共和国行政处罚法 刚刚施行 自1996年10月1日起施行 传媒正在广泛宣传该法有关知识 王某看报后认为学校行政科不是国家行政机关 无权对他实施行政处罚 要求退还100元罚款 但校方不予退还 于是 王某将此争执情况反映到省教育委员会 要求撤销学校作出的 行政处罚 责令学校退还该项罚款 评析 公共行政的基本含义一般是在两个层面上使用 在静态层面上是指国家行政机关 在动态层面上是指国家行政机关进行的决策 组织和调控等行政管理活动过程 本案的焦点 对学校行政科及其处罚行为的定性 行政科的处罚行为是否是行政行为 这个问题 我们可从学校行政科及其处罚行为的性质和那100元罚款的性质这样两个方面来加以认识和理解 1 学校行政科及其 行政处罚 行为的性质 从公共行政的静态层面的含义不难看出 该校 包括学校行政科 不是国家行政机关 不具有公共行政权力 在没有法律法规授权的情况下不能以自己的名义对外从事公共行政管理活动即 公共行政 在许多情形之下 学校的组织性质是行政相对人 行政科的性质是学校这个行政相对人的内部行政 管理 部门 其管理活动是内部管理活动 其罚款行为是学校采用经济手段进行的内部管理措施 属于 私人行政 的范畴 与我国 行政处罚法 所说的行政处罚不是一回事 只要不违反法律规定 省教委就不应干预 撤销 其正常的管理活动 2 学校行政科所处罚的100元罚款的性质 显然 学校行政科无权作出 行政处罚法 所规范的行政处罚 但是 学校的公共财物因学生的过错行为受到人为毁损后 按照 有损害必有救济 的民事原则 是有权要求责任人予以赔偿的 而有关违反校规的罚款规定虽然是由学校单方面制定的 但学生入校报到注册后 实际上已与学校就此达成了某种合意 协议 双方都应遵守 可见 所谓 行政处罚 的那100元 罚款 并不是我国 行政处罚法 第8条第2项所指的行政处罚种类之一的 罚款 其性质属于一种比较特殊的赔偿金 简言之 尽管王某认为学校行政科无权作出行政处罚的意见是有一定道理的 但其提出的退还 罚款 的要求是不能予以满足的 显然 该校的有关规章制度的用语不规范 易误解 二 行政权 行政权一词在英文中通常被表述为 ExecutivePowers AdministrativePowers 我国大陆学者则使用 行政权力 行政职权 行政管理权 等不同提法 而至于应该如何界定行政权的概念 更是众说纷纭 莫衷一是 近代资本主义思想家对行政权的定义是建立在近代资本主义 三权分立 理论基础之上的 是对应于立法权 司法权的一种权力 国家的职能分别由立法 行政和司法三种国家机关行使 由行政机关行使的权力就是行政权 洛克 孟德斯鸠都曾认为 立法就是制定法律 行政是执行法律 注入法律效果 司法是用法律解决争论 现代意义的行政权不论是形式还是内容都与经典意义上的行政权不同 首先 从行政权的主体来看 既有传统意义上的国家行政机关 又有像美国那样的独立行政机构 还有行政机关以外的其他组织 其次 从行政权的来源看 行政权源于法律尤其是源于宪法这是现代法治国家的基本要求 最后 从行政权的基本内容看 行政权成为了传统意义上的立法权 司法权和行政权的混和物 因此 行政权可以定义为 国家行政机关及有关社会组织运用多种形式执行国家法律 管理国家事务和社会事务的权力 是国家权力的重要组成部分 实例 美国的分权与制衡制度 第一 在横向权力领域议会立法权受到的制约是 总统享有对国会立法的批准权和否决权 法院也可以通过司法审查权来制约立法权 总统的行政权受到的制约是 国会可以通过同意权和否定权来制约总统任命内阁部长以及对外缔结条约的权力 国会还可以运用弹劾权来制约总统 部长等高级行政官员的违法失职行为 最高法院也有权审理经国会弹劾的总统和高级官员 还可以对行政行为进行违宪审查 法院的司法权受到的制约是 最高法院的法官需要总统提名和国会批准 国会还可以对违法的法官行使弹劾权 第二 在纵向权力领域美国实行的是联邦制的国家结构形式 而这种联邦制的国家结构形式 事实上就是中央和地方的分权 从而使地方权力可以制约中央权力 中央权力也可以制约地方权力 实例 中国人民代表大会制度 中国统一行使国家权利的最高权利机关 全国人民代表大会 其他机关 包括行政 司法 军事等国家机关是从属于它的 它们与人民代表大会之间不是并列关系 而是决定与执行 授权与负责 监督与被监督的从属关系 一般的认识 行政权是职权与职责的统一 行政权是派生于宪法权力的一种权力 是国家行政主体为了实现一定行政目的而综合运用各种行政管理方式的权力 行政权的法律特征 1 行政权具有法律性 它为宪法权力所设定 且不得违反宪法权力的设定目的和精神 2 行政权具有执行性 行政权从根本上来说 是执行法律和权力机关意志的权力 因此 行政权的运行必须对权力机关 或立法机关 负责 3 行政优益性行政优益权 是国家为确保行政主体有效地行使职权 履行职责 而赋予其享受各种职务上或物质上优益条件的资格 行政优益权由行政优先权和行政受益权组合构成 第一 行政受益权是一种物质上优益条件 行政相对人均不享有这些优益条件 第二 行政优先权是行政主体行使行政职权的一种职务上的优益条件 其包括以下3个方面的内容 先行处置权 获得社会协助权 推定有效权 先行处置权 行政主体行使行政职权 实施行政行为都必须遵循法定的程序 例如 根据 治安管理处罚条例 第34条的规定 公安机关对违法相对人进行治安行政处罚 必须依法遵循以下四个步骤 传唤 讯问 取证 裁决 但是 在紧急情况下 公安机关可以不受程序的制约 现行处置 如先行扣留等 获得社会协助权 行政主体在从事紧急公务时 有关组织和个人由协助执行或提供方便的强制性义务 违反这将承担法律责任 例如 公安机关或消防机构在执行紧急公务时 有权要求其他交通车量避让或取得其他优先条件 推定有效权 行政主体的行政决定 并不是一经作出即具有终局效力 其中有许多还需经过行政复议 行政诉讼程序后 才能产生终局效力 为了保障秩序的稳定性和连续性 行政法律规范特许可以推定行政决定有效 即在行政复议和行政诉讼期间 不停止该行政决定的执行 如税务机关要求纳税人纳税 某纳税人不服 但也只能先交上税再通过合法渠道解决 但是 法律另有规定的除外 4 强制性 行政的实施以国家强制力为保障 相对人有服从的义务 有关机关有协助的职责 5 不可处分性 行政主体有权实施行政权 但无权对它作任意处分 不可处分性包括以下两项内容 第一 一定的行政职权必须有相应的行政主体行使 未经法律许可行政主体不得随意转让行政职权 除非符合法定条件并经过法律程序 法律上对行政授权和行政委托的规定就反映了这种要求 第二 行政职权不得随意放弃或抛弃 行政权的行使过程意味着行政职责的履行过程 放弃权力就意味着放弃职责 因此 公务员在有关机关接受他的辞职请求以前 不得停止履行职责 否则 应视作失职行为 需承担法律责任 三 行政法 一 概念行政法是关于行政权利的授予 行使以及对行政权利进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称 行政法是一个独立的法律部门 与宪法关系最为密切的普通法律部门 是最具社会影响力的部门法 行政法的本质 控制与规范行政权 案情 原告 被上诉人 江苏省泗洪县建明食品有限责任公司 以下简称建明食品公司 被告 上诉人 江苏省泗洪县人民政府 以下简称泗洪县政府 第三人 被上诉人 江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所 以下简称县兽检所 建明食品公司认为泗洪县政府分管副县长的电话指示侵犯其合法权益 于2005年4月21日提起行政诉讼 宿迁市中级人民法院认为 县兽检所同提起的行政诉讼有利害关系 依照 中华人民共和国行政诉讼法 以下简称 行政诉讼法 第二十七条之规定 通知其作为第三人参加诉讼 原告诉称 原告是经被告批准设立的生猪定点屠宰单位 原告的生猪被屠宰前后 依法应由第三人进行检疫 检验 2003年5月22日 被告的分管副县长电话指示第三人停止对原告的生猪进行检疫 致使原告的生猪无法屠宰和上市销售 被迫停业 请求确认被告分管副县长的电话指示违法 被告辩称 被告的分管副县长是根据2003年5月18日的 屠宰管理通知 才作出内容为 停止对县肉联厂以外的单位进行生猪检疫 的电话指示 这个电话指示是分管副县长对下属单位县兽检所作出的 是行政机关内部的行政指导行为 指示内容中没有提到原告 不会直接对原告的权利义务产生影响 因此 这个电话指示不属于人民法院行政诉讼的受案范围 原告无权对其提起行政诉讼 第三人述称 国务院颁布的 生猪屠宰管理条例 规定 被告有权设定和取消生猪定点屠宰单位 在被告下设的县生猪办发布的 屠宰管理通知 里 生猪定点屠宰单位中没有原告 说明原告的生猪定点屠宰资格已被取消 非定点屠宰单位的生猪 依法不能上市销售 故第三人拒绝对原告的生猪进行检疫 是正确的 宿迁市中级人民法院查明 2001年4月 经被告泗洪县政府批准 原告建明食品公司成为泗洪县的生猪定点屠宰单位之一 在分别领取了相关部门颁发的企业法人营业执照 动物防疫合格证 税务登记证等证件后 建明食品公司开始经营生猪养殖 收购 屠宰 销售和深加工等业务 2003年5月18日 泗洪县政府下设的临时办事机构县生猪办 向本县各宾馆 饭店 学校食堂 集体伙食单位 肉食品经营单位以及个体经营户发出 屠宰管理通知 该通知第一项称 县城所有经营肉食品的单位及个体户 从5月20日起到县指定的生猪定点屠宰厂采购生猪产品 个体猪肉经销户一律到定点屠宰厂 县肉联厂 屠宰生猪 2003年5月22日 泗洪县政府分管兽医卫生监督检验工作的副县长电话指示县兽检所 停止对县肉联厂以外的单位进行生猪检疫 建明食品公司报请县兽检所对其生猪进行检疫时 该所即以分管副县长有指示为由拒绝 建明食品公司认为 分管副县长的电话指示侵犯其合法权益 遂提起本案行政诉讼 另查明 原告建明食品公司因对县生猪办在 屠宰管理通知 中仅标注县肉联厂为生猪定点屠宰厂不服 曾于2004年8月4日以泗洪县政府为被告 另案提起过行政诉讼 宿迁市中级人民法院的 2004 宿中行初字第06号行政判决书确认 泗洪县政府下设的县生猪办在 屠宰管理通知 中仅将县肉联厂标注为生猪定点屠宰厂 侵犯了建明食品公司的公平竞争权 这一行政行为违法 该行政判决已发生法律效力 审判 宿迁市中级人民法院经审理认为 中华人民共和国动物防疫法 第六条第二款规定 县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门 主管本行政区域内的动物防疫工作 第三款规定 县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督 第三十条规定 动物防疫监督机构按照国家标准和国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准 检疫管理办法和检疫对象 依法对动物 动物产品实施检疫 动物防疫是第三人县兽检所的法定职责 县兽检所应当按照国家 行业的标准和管理办法确定检疫范围 对象 依法对动物 动物产品实施检疫 而不是根据分管副县长的电话指示实施检疫 被告泗洪县政府的分管副县长为进一步贯彻落实县生猪办发布的 屠宰管理通知 才给县兽检所发出电话指示 指示内容与 屠宰管理通知 一致 这个电话指示对县兽检所的检疫职责不具有强制力 是行政机关内部的行政指导行为 电话指示内容未提及原告建明食品公司 不会对建明食品公司的权利义务产生直接影响 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释 第一条第二款第 四 六 项规定 不具有强制力的行政指导行为和对公民 法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为 不属于人民法院行政诉讼的受案范围 行政诉讼法 第四十一条第 四 项规定 提起的诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖 泗洪县政府分管副县长的电话指示不是可诉的行政行为 据此 依照 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释 第四十四条第一款第 一 项关于 请求事项不属于行政审判权限范围的 应当裁定不予受理 已经受理的 裁定驳回起诉 的规定 裁定驳回原告建明食品公司的起诉 一审宣判后 建明食品公司不服 向江苏省高级人民法院提起上诉称 上诉人是经被上诉人依法批准设立的生猪定点屠宰单位之一 经营手续完备 享有与同类企业同等的权利和义务 任何单位和个人不得阻碍上诉人自主经营 上诉人报请检疫时 县兽检所不是以定点屠宰资格已在 屠宰管理通知 中被取消为由拒绝检疫 而是声称分管副县长电话指示停止对上诉人的生猪进行检疫 如果县兽检所当时是以定点屠宰资格已被取消为由拒绝检疫 则上诉人完全可以起诉县兽检所不作为 在 屠宰管理通知 中 县生猪办只是将泗洪县的定点屠宰场所标注为县肉联厂 并没有取消上诉人的定点屠宰资格 况且县生猪办的这个行政行为已被生效判决确认为违法 而分管副县长的电话指示 完全剥夺了上诉人作为定点屠宰单位享有的报请检疫权利 电话指示内容与 屠宰管理通知 不同 不是落实 屠宰管理通知 不能与 屠宰管理通知 混为一谈 事实证明 由于有了分管副县长的这个电话指示 县兽检所才拒绝履行对上诉人的生猪进行检疫的职责 电话指示是对内对外均具有约束力的行政强制命令 其目的是限制上诉人的正常经营 故属于可诉的行政行为 一审以电话指示属内部行政指导行为为由 裁定驳回上诉人的起诉 是错误的 故请求撤销一审裁定 依法改判或发回重审 被上诉人泗洪县人民政府辩称 屠宰管理通知 要求 所有猪肉经销户 一律到定点屠宰厂 县肉联厂 屠宰生猪 分管副县长电话指示停止对县肉联厂以外单位的生猪进行检疫 正是对通知的贯彻落实 这是行政机关内部的行政指导行为 电话指示没有说不对上诉人的生猪进行检疫 没有直接指向上诉人 不会对上诉人的权利义务直接产生影响 故不属于人民法院行政诉讼受案范围 在分管副县长作出电话指示后 上诉人并未向县兽检所报请检疫 一审将此认定为本案事实 缺乏证据证实 除此以外 一审裁定认定事实清楚 适用法律正确 审判程序合法 上诉人的上诉理由不能成立 应当依法驳回上诉 维持原裁定 原审第三人县兽检所称 作为县政府的下级单位 第三人不可能不服从县领导的指示 第三人接到分管副县长的电话指示后 不对上诉人的生猪进行检疫 是正确的 分管副县长的电话指示 是对县生猪办 屠宰管理通知 内容的进一步强调及延续 至于该指示正确与否 不便发表意见 江苏省高级人民法院经审理查明 被上诉人泗洪县政府曾先后批准4个定点生猪屠宰单位 但2003年5月期间 只有县肉联厂和上诉人建明食品公司在从事正常的经营活动 其余两个单位因种种原因已歇业停产 分管副县长的电话指示作出后 建明食品公司向原审第三人县兽检所报请检疫时遭拒绝 县兽检所在诉讼中对这一事实明确表示认可 根据 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第六十五条关于 在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的 人民法院可以对该事实予以认定 的规定 一审将此认定为案件事实 并无不妥 除此以外 由于各方当事人对一审认定的其他事实均无异议 二审予以确认 江苏省高级人民法院经审理认为 被上诉人泗洪县政府的分管副县长2003年5月22日的电话指示 是对其下级单位原审第三人县兽检所作出的 审查行政机关内部上级对下级作出的指示是否属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为 应当从指示内容是否对公民 法人或者其他组织权利义务产生了实际影响着手 生猪屠宰管理条例 第五条 第十八条规定 生猪定点屠宰厂 场 的设立 应由市 县人民政府按照法定条件和程序批准 定点屠宰厂 场 有对生猪 生猪产品注水或者注入其他物质等违反条例规定的行为 情节严重的 经市 县人民政府批准 取消定点屠宰厂 场 资格 上诉人建明食品公司是依法经批准设立的定点生猪屠宰单位 至本案纠纷发生时 建明食品公司的定点屠宰厂 场 资格并没有被依法取消 在 屠宰管理通知 里 县生猪办仅是将该县生猪定点屠宰点标注为县肉联厂 没有否定建明食品公司的定点屠宰厂 场 资格 由于 屠宰管理通知 里没有将建明食品公司标注为该县生猪定点屠宰点 在建明食品公司起诉后 县生猪办的这个行政行为已经被人民法院的生效行政判决确认为违法 农业部发布的 动物检疫管理办法 第五条规定 国家对动物检疫实行报检制度 动物 动物产品在出售或者调出离开产地前 货主必须向所在地动物防疫监督机构提前报检 第十八条规定 动物防疫监督机构对依法设立的定点屠宰场 厂 点 派驻或派出动物检疫员 实施屠宰前和屠宰后检疫 参照这一规章的规定 作为依法设立的生猪定点屠宰点 上诉人建明食品公司有向该县动物防疫监督机构 原审第三人县兽检所报检的权利和义务 县兽检所接到报检后 对建明食品公司的生猪进行检疫 是其应当履行的法定职责 县兽检所当时以分管副县长有电话指示为由拒绝检疫 可见该电话指示是县兽检所拒绝履行法定职责的唯一依据 生猪定点屠宰场所的生猪未经当地动物防疫监督机构进行屠宰前 后的检疫和检验 不得屠宰 屠宰后的生猪及其产品也无法上市销售 尽管分管副县长对县兽检所的电话指示是行政机关内部的行政行为 但通过县兽检所拒绝对建明食品公司的生猪进行检疫来看 电话指示已经对建明食品公司的合法权益产生实际影响 成为具有强制力的行政行为 再有 分管副县长在该县仅有两家定点屠宰场所还在从事正常经营活动的情况下 电话指示停止对县肉联厂以外单位的生猪进行检疫 指示中虽未提及建明食品公司的名称 但实质是指向该公司 分管副县长就特定事项 针对特定对象所作的电话指示 对内 对外均发生了效力 并已产生了影响法人合法权益的实际后果 故属于人民法院行政诉讼的受案范围内的可诉行政行为 行政指导行为 是指行政机关在行政管理过程中作出的具有示范 倡导 咨询 建议等性质的行为 分析被上诉人泗洪县政府分管副县长作出的关于 停止 检疫 电话指示 既不是行政示范和倡导 也不具有咨询 建议等作用 实质是带有强制性的行政命令 泗洪县政府关于该指示属于行政机关内部行政指导行为的答辩理由 不能成立 综上 被上诉人泗洪县政府分管副县长的电话指示 属于人民法院行政诉讼的受案范围 该指示是分管副县长在履行公务活动中行使职权的行为 其后果应由泗洪县政府承担 上诉人建明食品公司不服该指示 以泗洪县政府为被告提起行政诉讼 该起诉符合法定条件 人民法院应当依法受理 一审以该指示属于内部行政指导行为为由 裁定驳回建明食品公司的起诉 是错误的 依照 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第六十八条关于 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误 且起诉符合法定条件的 应当裁定撤销原审人民法院的裁定 指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理 的规定 裁定如下 一 撤销一审行政裁定 二 本案由一审法院继续审理 本案争议的焦点是 被告泗洪县政府分管副县长的 电话指示 是否具有可诉性 可诉的行政行为必定具备以下特征 一是为拥有行政管理职权的组织所实施 二是与行使行政管理职权有关 三是对相对人的权利义务产生实际影响 四是在现实情况下有司法审查的可能性 五是具有司法审查的必要性 被告泗洪县政府分管副县长的 电话指示 是分管副县长在履行公务活动中行使职权的行为 在现实情况下具有司法审查的可能性 县兽检所正是按照 电话指示 的要求 拒绝对建明食品公司的生猪进行检疫并导致建明食品公司停产 停业的 所以 该 电话指示 已从内部行政指示外化为对相对人建明食品公司权利 义务产生实际影响的行政行为 它不再是不可诉的内部行政行为 而具有了司法审查的可能性 此外 该 电话指示 对建明食品公司的权利 义务产生了不利影响 其因生猪被县兽检所拒绝检疫 导致停产 停业 建明食品公司只有对该 电话指示 提起行政诉讼 才能有效维护自己的合法权益 故该 电话指示 具有司法审查的必要性 本案诉讼标的泗洪县政府分管副县长的 电话指示 不是内部行政行为 而是可诉的具体行政行为 一审法院对被诉 电话指示 的性质认定错误 故错误作出了驳回原告起诉的裁定 二审法院结合案件具体情况 对被诉 电话指示 的性质进行了正确认定 故其裁定撤销一审裁定 由一审法院继续审理 是正确的 二 行政法的特征 参见教材P16 行政法的特征表现在两个方面 即内容上的特征和形式上的特征 内容上的特征 内容的广泛性行政法是有关国家行政管理的法 而国家行政管理既涉及国家管理 覆盖社会管理 即调整政治 经济 科技 文化 有规范公安 民政 军事 外交等 国家行政管理的广泛性 决定了行政法内容的广泛性 内容的相对易变性 相对其它法律 行政法内容最易变动 国家行政管理领域广阔 内容复杂而具体 社会关系又发展较快 行政法内容也就必须随时修正 对象的确定性 虽然行政法的内容广泛 复杂 易变 但它的调整对象及其范围是确定的 即始终以行政关系为调整对象 这种调整对象的确定性 决定了行政法作为一个独立法律部门的地位 形式上的特征 具有多样性 行政法所调整的行政活动具有广泛性 复杂性 专业性及多变性的特点 不可能制定一部包罗全部行政活动规则的统一法典 因而 行政法只能是分散的 大量的行政法规范的总和 及时制定一部行政法典 它也只能集中各个行政管理领域普遍适用的一般性行政法律规范 专门领域的特殊性行政法律规范只宜通过各种专门的法规来表现 行政法的这种特征有两大弊端其一 容易使人们产生误解 认为我国没有行政法 因为人们判断法律部门是否存在的标准往往是以法典为标准 其二 容易造成混乱 在立法上带来名称 用于 内容的不一致或矛盾 在司法和执行上带来依据不同意和行为前后不统一 在理论上带来体系庞杂和不完整 因此 行政法是一门理论性很强的学科 其复杂程度远超过其他法律部门 要掌握行政法必须具有深厚的理论基础 第二节行政法的渊源 行政法的渊源 又称为行政法的法源 就是行政法的具体表现形式 一 宪法和条约 一 宪法 中华人民共和国宪法 以下简称 宪法 是我国的根本大法 也是我国行政法的根本法源 二 条约我国缔结或加入的国际条约 或协定 需要在国内实施的 也是我国法律的渊源 涉及行政关系的 也是行政法的渊源 二 制定法 一 法律法律是我国行政法的基本法源 二 行政法规行政法规是国务院制定的具有国家强制力的普遍性行为规则 是行政法最重要的法源之一 三 地方性法规地方性法规 含自治条例和单行条例 是省 自治区 直辖市人民代表大会及其常务委员会 较大的市的人民代表大会及其常务委员会 自治州和自治县的人民代表大会及其常务委员会 最高国家权力机关授权的地方国家权力机关制定的具有国家强制力的普遍性行为规则 是行政法的重要法源之一 四 规章部门规章和地方规章是行政法的重要法源之一 三 法律解释 一 宪法解释根据 宪法 的规定 宪法解释是全国人大常委会对 宪法 条文含义的解释 二 立法性解释全国人大常委会对法律 国务院对行政法规 以及地方性法规和规章的制定主体对地方性法规和规章 就法律规范本身的含义所作的进一步明确界定 或者为了适应需要所作的补充规定 立法性解释与被解释的法律 法规和规章具有同等的法律效力 三 应用性解释法定机构对法律 法规和规章的具体应用所作的解释 四 司法解释最高人民法院和最高人民检察院对司法工作中具体应用法律问题所作的解释 四 其他渊源 一 民法规范民法规范及其法律解释是行政法的补充渊源 二 判例在我国 目前判例还不是行政法的渊源 但实践中 在 最高人民法院公报 上公布的案例具有重要的指导意义 三 法律原则行政合法性原则和行政合理性原则 以及其他具体的法律原则也应当作为行政法的渊源来对待 四 行政惯例我国目前大量存在的行政规范 除属于法律解释和具有法律规范的授权外 所创立的基本上是一种行政惯例 或者说它们是法律原则的体现 五 学说学说对法律活动的作用 但并不认为学说是行政法的渊源 附 行政法的效力等级构成行政法律部门的宪法 法律 法规和规章 具有一定的效力等级或位阶 一般而言 其效力等级依次为 1 宪法典和条约2 法律3 行政法规4 地方性法规5 行政规章当然 不同地位的制定机关制定的地方性法规之间 规章之间亦存在着效力等级上的差别 参见 立法法 第五章适用 丰祥公司诉盐务局行政强制案 原告 上海丰祥贸易有限公司被告 上海市盐务管理局上海丰祥贸易有限公司 以下简称丰祥公司 分别从山东省潍坊市寒亭区央子镇第一盐场 安徽省定远县盐矿调入工业盐302吨 于2001年5月16日到达上海铁路局金山卫西站 上海市盐务管理局 以下简称盐务局 认定丰祥公司在不具备经营工业盐资格的情况下 擅自从外省市调入工业盐至本市 违反了 上海市盐业管理若干规定 的有关规定 遂于2001年5月21日对丰祥公司作出盐业违法物品扣押强制措施 丰祥公司不服 向上海市商业委员会提起行政复议 上海市商业委员会于2001年8月21日作出行政复议决定 维持盐务局的扣押行为 丰祥公司起诉至上海市静安区人民法院 裁判要点 上海市静安区人民法院第一审公开审理后 判决维持盐务局于2001年5月21日作出的 沪 盐政 2