浅议公安机关在环境噪声污染防治工作中的职责.doc

浅议公安机关在环境噪声污染防治工作中的职责2OO6年第6期总第98期<公安学刊浙江公安高等专科学校PublkSecurityScience如岍JoumalofZhejiangPoliceCollegeDec.,2006No.6Ser.No.98o公安法制研究专版主持人:古敏章幽萍浅议公安机关在环境噪声污染防治工作中的职责口应彦芬.孙毅(宁波市公安局,浙江宁波315040)摘要:随着我国经济的发展,人民生活水平的提高,城市工业,交通运输和文化娱乐事业的快速发展,生活噪声污染日益加重,噪声扰民的现象日渐突出.治安管理处罚法明确规定了公安机关对环境噪声污染的防治职责和处罚依据.对噪声污染行为进行处罚,应当着重把握五点:一,对噪声污染的法律认定.二,对违法行为主观方面的要求.三,做好取i-x-作是依法处罚的关键.四,制造噪声的违法工具一般不予收缴.五,噪声污染案件适用调解.关键词:噪声污染;环境保护;治安管理处罚法;公安机关中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:16712331(2006)06008304环境噪声是指在工业生产,建筑施工,交通运输和社会生活中所产生的干扰周围群众生活的声音.环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并影响他人正常生活,工作和学习,则为环境噪声污染.近年来,无论是政府,还是普通群众比较关注对废气,废水,固体废物污染的治理工作,而对环境噪声的防治则相对较为滞后.但随着我国经济的发展,人民生活水平的提高,城市工业,交通运输和文化娱乐事业的快速发展,人群户外活动明显增多及各种娱乐场所,商业活动不断增加,生活噪声污染日益加重,噪声扰民的现象日渐突出.据44个国控网络城市监测,全国三分之二以上的城市居民生活在噪声超标的环境中.噪声污染已严重影响城市居民的日常生活.随着噪声污染的加重,如何有效地防治噪声污染已成为各级有关部门的一项重要工作.一般认为环境噪声污染防治的主管部门是国务院和地方各级人民政府的环境保护行政主管部门,公安机关不承担对环境噪声污染的防治工作.但随着治安管理处罚法的颁布施行,公安机关已处于环境噪声污染防治工作的第一线.治安管理处收稿日期:2oo6o9一l1作者简介:应彦芬,浙江省宁波市公安局法制处行政复议科副科长;孙毅.该科民警.罚法明确规定了公安机关对环境噪声污染的防治职责和处罚依据.至今不少人甚至不少民警都对此感到疑惑,为什么环保部门的职责会让公安机关来承担,公安机关会不会越俎代庖?其实从我国环境立法的历史过程看将环境噪声污染防治工作纳入公安机关工作范围,并非治安管理处罚法首创,公安机关一直承担着环境噪声污染防治工作的职责.一,环境噪声污染防治工作是公安机关的法定职责据笔者了解,对公安机关的环境噪声污染防治职责作出明确规定的,最早见于1986年颁布的治安管理处罚条例.条例第二十五条第七项明确规定,违反规定在城镇使用音响器材,音量过大,影响周围居民的工作或者休息,不听制止的由公安机关处五十元罚款或者警告.之后1989年环境噪声污染防治条例对公安机关的相关职责做了进一步明确.1996年颁布的环境噪声污染防治法更是从环境噪声污染防治的母法位阶上对公安机关环境噪声污染的防治职责作了规定.环境噪声污染防治法明确规定,公安机关应当根据职责.对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理.具体可以分为以下五个方面:一,受理批准城市范围内从事生产活动确需产生的偶发性强烈噪声的排放,并向社会公告;二,交通噪声的防治;?83.三,对特殊环保要求区域的保护;四,对公共场所音响器材使用的管理;五,对城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭和对家庭娱乐噪声和住宅装修噪声的监督管理.但从环境噪声污染防治法的具体规定看,虽然规定了公安机关对噪声污染的防治职责,但并未明确详细的处罚幅度,且有关部门一直没有出台相应的实施细则,给公安机关履行相应职责带来了一定的困难,从而导致实际履行的空白,以致于包括公安民警在内的不少人认为噪声防治不属于公安机关职责.道路交通安全法和治安管理处罚法对噪声污染防治工作的规定,一定程度上可以说是对环境噪声污染防治法的补充和完善.二,公安机关在环境噪声污染防治工作中的实际执法现状及分析目前,公安机关在环境噪声污染防治工作中,除对交通噪声的防治外,其余基本上还处于空白状态.上至省市公安机关下到基层科所队,各级机关和民警尚无参与环境噪声污染防治的基本概念,对噪声污染防治尚处于与己的职责无关的认识状态,一旦遇到群众报警求助即推到环保部门.同时从机构设置和人员安排上看,目前,公安机关内尚无一专门部门和专职人员负责管理噪声污染的防治工作.谈不上将有关责任分解落实.随着噪声污染问题的日渐严重,矛盾逐步突出,群众要求公安机关切实履行环保职责的呼声也日益高涨.虽然不少公安机关已认识到该问题,但着手处理时却感到困难重重,有时甚至束手无策.试分析上述状况存在的原因,可以总结出以下几点:(一)各级公安机关参与环境噪声污染防治工作意识不强是首要原因.一般来说,各级公安机关及其负责人均比较重视本单位对违法犯罪的打击力度,对维稳,打击数等硬指标较为关注,而对噪声污染防治工作缺乏一定的重视.从笔者所见到有关材料看无论是年初的工作安排,还是年末的总结,极少有涉及该项职责的内容.而作为工作指挥棒的考核项目,就更无此项内容.以目前公安机关对履行噪声防治职责最有成效的交通噪声污染防治来看,很少人将禁止鸣号,限制使用警报器等内容与噪声污染防治联系起来,而只是将其视为一般的交通管理工作.(二)法律法规的不完善是公安机关履行职责不力的关键原因.如前文所说,虽然1996年颁布的环境噪声污染防治法对公安机关的相关职责作了基本规定,但并未就如何申报污染排放,如何公.84.告等实际操作程序和方式作明确的规定,甚至连处罚幅度亦未明确.而时至今日,国务院和其他有关部委亦未出台相关实施细则.环境噪声污染防治法-缺乏可操作性导致公安机关实际执法的困难,公安机关对噪声污染的防治工作长期以来只能停留在法律层面上.(三)公安机关缺乏相关专业人员和技术,设备是执法难的现实原因.长期以来,公安机关为打击社会危害明显的各类违法犯罪行为相应设立了各个专职部门,添置了不少设备.但可以说至今各级公安机关均没有设立噪声污染防治专业队伍,配备技术设备.而实际承担该工作的基层民警绝大多数又是该领域的门外汉,同时相应培训难以跟上,以致于无法有针对性地开展噪声污染防治工作.(四)噪声污染的物理特性是执法难的客观原因.噪声是一种物理性污染,它与化学性,生物性污染不同的地方在于环境噪声的污染的特点是局部性,区域性和无后效性.噪声污染往往存在偶发性和突发性特点,对其难以做到事前监督和管理,而对噪声污染行为的查处往往是一种事后监督管理.由于事后难以取证,对当事人的违法行为打击处理困难.亦助长了一部分违法行为.三,对环境噪声污染防治工作有关规定的实务理解治安管理处罚法第五十八条规定,违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定,制造噪声干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,处二百元以上五百元以下罚款.据笔者掌握的情况看,治安管理处罚法是惟一一部对违反社会生活噪声污染防治行为的处罚作出明确规定并设置具体罚则的法律,可以视为环境噪声污染防治法的延伸.因此,治安管理处罚法是公安机关履行环境噪声污染防治法定职责重要而最有效的法律工具之一.依照治安管理处罚法对噪声污染行为进行处罚,应当着重把握以下五点:(一)对噪声污染的法律认定.环境噪声污染防治法将噪声污染分为工业生产,建筑施工,交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音.因此首先应当区分哪些是社会生活噪声.根据环境噪声污染防治法第四十一条规定,社会生活噪声是指人为活动所产生的除工业噪声,建筑旌工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音.同时根据环保总局关于加强社会生活噪声污染管理的通知精神,生活噪音应当包括营业性饮食,服务单位和娱乐场所生产经营所产生的噪声;商业经营活动中产生的噪声;在公共场所组织的娱乐,集会等活动中产生的噪音;在已交付使用的住宅楼进行室内装修噪声和家庭娱乐噪声.环境噪声污染防治法对社会生活噪声污染防治的规定,主要体现在噪声排放量上.需要强调的是,并非所有噪声的产生均构成污染.只有环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并影响他人正常生活,工作和学习,才构成环境噪声污染.因此必须严格区分噪声和噪声污染.城市区域环境噪声标准对城市区域的环境噪声最高限值作了规定.标准规定城市区域分为五类:O类,昼间5O分贝夜间4O分贝,适用于疗养区,高级别墅区,高级宾馆区等特别需要安静的区域;l类,昼间55分贝夜间45分贝.适用于以居住,文教机关为主的区域;2类,昼间6O分贝夜间5O分贝,适用于居住,商业,工业混杂区;3类,昼间65分贝夜间55分贝,适用于工业区;4类,昼间7O分贝夜间55分贝,适用于城市中的道路交通干线两侧区域,穿越城区的内河航道两侧区域.同时,夜间突发的噪声,其最大值不准超过标准值l5分贝.超标排放噪声即属于违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定.另外,违反环境噪声污染防治法关于生活噪声排放禁止性内容的行为,亦属于违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定.(二)对违法行为主观方面的要求.虽然治安管理处罚法对违法行为的认定处罚没有对行为人主观方面作出明确要求,但笔者认为.对该行为的认定处罚,行为人的主观应为故意.首先应当有排放噪声污染的故意.因社会生活噪声具有偶发和突发及难以凭感观准确测量的特点,社会生活中难以避免产生一定的噪声,行为人也难以正确把握该噪声是否排放超标.对现实当中大量存在的因过失,意外而产生生活噪声行为进行处罚并不符合客观现实也违背了立法本意.其次,行为人应明知自己排放的噪音会对他人造成干扰.噪声大范围存在于社会生活中,仅凭感观难以直接推测其强度是否对他人造成了干扰,而且因人的个体差异和物理环境的不同.噪声对人体的影响亦明显不同.因此,认定处罚必须为行为人明知干扰他人为前提条件.(三)做好取证工作是依法处罚的关键.因为噪声的物理特性,任何设备均无法在噪声排放后取得相应证据证明其排放量.因此,要求执法人员对噪声的排放耍有一定的前瞻估计,运用先进设备及时对排放量进行固定.在本身技术条件无法实现的时候应当会同环保部门共同执法.由环保部门出具权威检测文件作为超标排放污染的证明.(四)制造噪声的违法工具是否可以收缴.噪声污染一般均是通过电视,广播,高音喇叭等工具排放的.根据治安管理处罚法规定,行为人直接用于实施违反治安管理行为的所有的工具,应当收缴.排放噪音的工具是否要收缴?从对法律条文的简单理解看,电视,广播,高音喇叭等放声设备其本身就是污染源和污染排放设备,予以收缴并无问题.但笔者认为,电视,广播,高音喇叭等放声设备与其他违法工具有所不同,一般不宜收缴.第一,播放声音是其主要功能和用途,是群众生产生活的工具,噪声排放仅是其在生产生活过程中被不合理使用.使用该设备的直接目的并不是排放噪声干扰他人,这与用于赌博的赌具和伤害他人的器械有明显的本质不同.其次,放声设备一般价值较大,而排放噪声违法行为的社会危害性不大,属于轻微违法行为,治安管理处罚法对其设定的量罚也只有警告和小额罚款.因此,对轻微违法行为收缴大价值财产亦违背立法精神.(五)噪声污染案件是否适用调解.治安管理处罚法规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理.制造噪声污染,干扰他人是否可以适用调解?一般认为只有民间纠纷引起的轻微违法案件才可以调解,而制造噪声污染往往并无缘由,出于无因,难以适用调解处理.笔者认为,制造噪声干扰他人其本身就是一种民间纠纷,且是其他违法行为的诱因.一般的制造噪声干扰他人案件行为人并无干扰他人的直接主观故意,且无明确的违法目的.同时作为极轻微的违法行为和常见邻里纠纷,适用调解处理并不违背法律规定,且比简单的处罚更能达到较好的社会效果.(六)常见几种噪声污染案件处理应注意的问题.目前,群众主要对商场,店铺高音喇叭排噪和公共场所早晚锻炼音响适用反映比较强烈.因此,对上述几类违法行为的查处应成为公安机关防止噪声污染的工作重点.首先,环境噪声污染防治法第四十五条规定,禁止任何单位,个人在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭.因此任何在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭的行为均属于违反噪声污染防治的行为.公安机关可不测量噪声值直接予以处罚.其次,环境噪声污染防治法五十八条规定,在城市市区街道,广场,公园等公共场所组织娱乐,集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的,必须遵守当地公安机关的规定.环境噪声污染防治法赋予了基层公安机关设定公共场所娱乐,集会等?85?2006年第6期总第98期<公安学刊>-一浙江公安高等专科学校PublicSecurityScienceJournal_JournalofZhejiangPoliceCollegeDoe.2006No.6Ser.No.98加强基层民警执法能力建设的若干思考口陆伟香,喻雷闻,李晓雯(绍兴市公安局,浙江绍兴.312000)摘要:当前,基层民警应具备的基本执法能力包括四个方面,即打击违法犯罪的能力,社会治安的管理能力,化解矛盾纠纷的能力,采集和分析研判情报信息的能力.当务之急是要针对执法实践需要,创新教育管理措施,加强针对性培训.为此,应争取在最短时间内使广大基层民警具备应有的基本执法能力.一要加强理论和实战培训,提高基层民警的综合素质.二要强化管理措施,促使民警自我提高.三要细化执法责任,严格责任倒查.四要建立基层民警执法能力考核评价体系.五要健全执法能力的激励机制.关键词:基层公安机关;执法能力;队伍管理中图分类号:D631.15文献标识码:A文章编号:16712331(2OO6)060086-04近年来,各级公安机关相继开展了大讨论,大练兵,大接访,三基工程建设等活动,收稿日期:2o06-1l一2O作者简介:陆伟香,浙江省绍兴市公安局法制处处长;喻雷阐,谊处副处长;李晓雯,谊处综合科科长.基层公安民警的执法能力有了明显提高,但离公安部提出的四大能力和两个提高的目标还相距较远.因此,加强基层公安民警四大能力建设之一的执法能力建设,仍然是公安机关面临的一个重要的课题.最近,笔者深入基层派出所进行了调研,在此就这一课题谈些浅见.一,基层民警应具备的基本执法能力活动音量控制的权利.从法律上解决了困扰公安