试论地籍调查的一般原则.doc

第二章 地籍调查的一般原则2-1 土地权属调查的基本概念土地权属，即土地所有权和土地使用权归谁所有的问题，简称地权。地权与劳动人民的生产、劳动、生活及社会活动、思想意识等密切相关，是国家经济结构和社会安定的基础。从根本意义上说。没有土地就不能生存。因此，就有“劳动是财富之父，土地是财富之母”的说法。在我国，历次社会变革的基本问题就是农民问题，而实质则是土地问题。在地籍测量和权属调查中，要确认国家的和农民集体的土地所有权，保护公民个人对土地的使用权，本节着重讨论土地权属方面的问题。一、土地所有权所有权是所有指在法律上的表现，是从法律上确认人们对生产资料和生活资料所享有的权利。土地所有权是土地所有指在法律上的表现，是指土地所有者在法律规定的范围内，对他所拥有的土地所享有的占有权、使用权、收益权和处分权，包括与土地相联的生产物、建筑物的占有、支配、使用的权利。土地所有者除上述权利外，同时要对土地合理利用、改良、保护、防止土地污染、防止荒芜的义务。因此，土地所有制是经济基础，而土地所有权是上层建筑，后者是为前者服务的。我国建国以来，土地的所有关系经历了如下三个阶段：建国初1957年，建立了土地国有和农民劳动者私有并存的土地关系；1958年1978年，建立了土地全民所有和农村劳动群众（农业社、人民公社）集体所有并存的关系；1978年以后，我国城乡进行了经济体制改革，建立了土地全民所有、集体所有的所有制关系，同时，确立了国家、集体、个人使用和农民以户承包使用的所有权与使用权分离的土地使用制度。二、土地使用权土地使用权就是依法对已定的土地加以利用和取得收益的权利。按照有关规定，我国的企业、机关、团体、学校、农村集体经济组织、以及其他企事业单位和公民，根据法律的规定并经有关单位批准，可以有偿（亦有无偿的）使用国有土地或集体土地。土地使用权是针对土地所有权根据社会经济活动的需要派生出来的一项权能，两者的登记人可能一致，也可能不一致。当土地所有权人同时使使用权人的时候，称为所有权人的土地使用权；当土地使用权不是土地所用权人的时候，称之为非所有权人的土地使用权。二者的权利和义务是有区别的。土地所有权人可以在法律规定的范围内对土地的归宿作出决定，例如征用、划拨、调整、承包和变更登记等，必须经土地所有权人的同意和认可。而土地使用权人只有使用、支配这块土地从而获得利益和收益的权利，它无权变更土地的权属。所以，土地使用权也称土地支配权或收益权。根据我国土地使用权法人代表（主体）的不同，土地使用权可分为：全民所致单位土地的使用权，集体所有制单位土地使用权，个人土地使用权，同时，还有“三资”企业土地使用权。按土地使用权客体，可将土地使用权分为国有土地使用权，集体土地使用权，以及土地承包经营权，前者主要是城市，后者主要是农村或城市郊区。三、土地使用权拍卖拍卖也称竞卖，一般是由卖方把现货或样品展示，在拍卖现场用叫价的办法把物品出售给最高的购买者（竞买人）。一般用上增叫价（亦有下降叫价）先由拍卖人叫最低价开始，然后任竞买人争相加价，直到无人再加价时，拍卖人用锤子在桌上一敲，表示买卖成交，土地使用权拍卖是土地使用制度改革、受认人有权得到土地使用权的一种方式。2-2 地籍调查土地权属的确认原则地籍调查土地权属的确认，是指在主管部门的主持下，由权属主（授权指界人）、相邻土地权属主（授权指界人）、地籍调查员或其他必要人员参加的集体依法对土地权属的认定，包括权属类别和权属主的确认。权属类别是指土地所有权和土地使用权。权属主的认定是讨论一宗地归谁所有或归谁使用的问题，它涉及各权属单元的边界、界址，涉及到用地的历史、现状和权源文件，是初始地籍调查中一件细致而复杂的工作，必须根据有关文件和实际状况，妥善处理好。一、权属主的确认方式1、文件确认 它是根据权属主所出示并被现行法律所认可的权源文件来确定土地使用权或所有权的归属，这是一种较规范的土地权属认定手段，城市地产使用权的确认大多用此方法。2、惯用确认 这是基于解放后长期未进行地籍测量，而根据若干年以来没有争议的惯用土地边界而进行认定的一种方法，是一种非规范化的认定手段，主要适用于农村和城市郊区。在使用这种认定方法时要注意，一是不违背现行政策，而是尊重历史，实事求是，三是注意四邻认可和旁证，防止错误认定。 3、协商确认 当权源文件不详，或认识不一致时，本着团结、互谅的精神，在主管部门派员和地籍调查员到场的情况下，采用权属双方或几方协商一致的原则进行认定。4、仲裁确权 在有争议而达不成协议的情况下，双方都能出示文件而惯用的边界又互不承认，由主管部门约定时间、地点，在几方都到场时，地籍管理部门依照有关规定，充分听取权属各方的申述，实事求是地、合理地进行划分界线裁决，不服从裁决者，可以向法院申诉，并以法律程序解决之。二、城市土地使用权的确认由2-1知，城市土地所有权是国家全民所有，因此，城市各权属单元只有土地使用权，而无土地所有权（郊区集体土地除外）。城市地产主要以下述文件确认：1.单位用地红线图 它是审核宗地权属最具权威的文件，是申请建设用地审批的重要依据。审批过程包括：立项、上级机关审批、用地所在市县审批、城市规划部门审核选址、地籍主管部门和建设用地部门审定和办理征（拨）地手续，再由城市勘测部门划定红线。因此，红线图是经过一系列法定手续的最后结果。它一般是标绘在1/2000的地形图上，其上除绘有用地红线外，并标有用地单位名称，用地审批文的文件名、批文时间、用地面积、征地时间、经办人和经办单位盖章等。红线图一般存在城市规划部门档案馆，用地单位应有副本或转绘件。在进行地籍调查时，根据该红线图来判定归属，也可到实地根据红线图与地物的相对关系位置，对照长度勘定边界。在红线图上，如果有城市规划道路，代征地等，其面积应在单位用地总量中扣除。2.地产使用证 解放后的几十年中，有的城市曾经核发过地产使用证。改革开放以来，在土地管理法公布以前，城市房地部门曾经组织过地籍测量，绘制过房产图，这在当时是由政府授权进行的。根据有关文件精神，发放的房地产使用证应该有效，土地管理部门应予以确权。3.土地使用合同书和协议书 解放后一直到土地管理法出台的几十年中，随着社会经济的变化，各用地单位变化也很大。有各系统之间的调整、变更，有各企业单位的合并、分割，有企业单位的兼并、转产，使用土地的权属发生了变化。在国家土地管理机构成立之前，只要它们达成了土地使用合同书或协议书的，就本着尊重历史的原则，应予承认。同时，为了有利生产，方便生活，在土地管理法颁布之前，各权属单元之间的换地协议书与合同书应视为有效。在进行地籍测量时，应予确权。4.征（拨）地批准书和合同书 在解放后直至国有土地有偿使用制度出台前，企事业单位建设用地采取征（拨）地制度。只要持有建设单位征（拨）地批准书和合同书的，在进行权属调查时，应予确权，补办土地使用证。与四至单位有争议，应予协商解决或仲裁解决，不留后患。5.有偿使用合同书（协议书） 自改革开放以来，特别是土地管理法颁布实施之后，实行土地所有权与使用权分离，改过去的无偿使用土地为有偿使用。要以政府土地管理部门为国有土地所有权人，以一定的使用期限（最长50年）和审批手续，以有偿出让，转让或拍卖等方式推行之。成交后，签订有偿使用合同书（或协议书），规定权利和义务，交清款项，发放国有土地使用证。在地籍调查确权是，以土地有偿使用的文件和附图确权。6.城市住宅地产的确权 我国的城市住宅形成了三种所有制并存的局面，即全民所有制住宅、集体所有制住宅和个人所有制住宅。一般情况下，住宅的权属主同时是该住宅所座落的土地使用权人，确认其土地使用权。单位住宅根据其征（拨）地红线图和有关文件确定之；个人住宅（含购商品房住宅）根据房产证、契约等文件确定之；奖励、赠与的房屋应根据奖励证书、赠与证书和有关文件（如房产证）确认土地使用权。三、农村土地所有权和使用权的确认农村，特别是城市郊区农村土地所有权的确认比较复杂，它涉及到村与村，乡与乡的边界，乡村与城市的边界，村与独立厂矿及事业单位的边界等。它不但形式复杂，而往往用地手续不甚齐全。因此，农村土地调查应将依据文件确权、惯用确权、协商确权或仲裁确权几种形式结合起来，方能完成初始地籍调查的土地权属确认问题。 当进行过土地利用现状调查工作之后，其调查成果的表册和图件是最完善的权属界线文件，应予承认。四、铁路、公路和军队国有土地使用权的确认铁路、公路及军队各权属单元所使用的土地，其所有权属国家，使用权归各系统。由于铁路、公路的分布范围广，管理分散，且与各农村集体土地、城市、村庄接壤，权属界限比较复杂。军队担负着为改革开放保驾护航的光荣任务，要充分保证军队建设使用土地的需要。在进行土地权属调查时，按照有关铁路、公路和军事单位所使用的土地确权原则，切实搞好权属调查。1.铁路我国的铁路用地，一部分是解放时接收的铁路路基地产，其余是解放后征地新建的。前者如契据资料完整的话，按有关规定划定界址。无据可查的，按惯用原则的现状进行确权。后者在建设铁路时已经进行过征地或拨地，按有关文件和协议确权。铁路两侧有用地界桩者，以界桩为界确权。铁路两侧为保护路基，均留有一定宽度作为保护带。在这带状区域内，或是植树护堤，或用附近群众种庄稼，也可能是凹凸不平的土坑，均不得按征地不用的土地对待，应按规定确权。护路带的宽度，解放初或解放前建成的铁路，路堤高在3m以下者，双轨线自线路中心起，两旁各占30m；单轨线自线路中心起各占20m；铁路大桥头两旁各占60m。1957年以后建设的铁路，两侧护路带按如下规定：路堤堤高小于3m的 每侧距线路中心的宽度 1215m堤高36m的 每侧距线路中心的宽度 1520m堤高612m的 每侧距线路中心的宽度 2030m大于12m或特殊路段 每侧距线路中心的宽度 按设计要求确定路堑路堑高小于3m的 每侧距线路中心的宽度 1618m路堑高36m的 每侧线路中心的宽度 1823m路堑高612m的 每侧线路中心的宽度 2332m大于12m或特殊路段 每侧线路中心的宽度 按设计需要确定2.公路本节所致的公路，即国道、省道等一级公路，低等级公路按公路所在地的征地和用地有关批件和文件确权。当国道和省道在修建后或土地详查中已埋设界桩的，以界桩所示的范围确权。当没有界桩时，按公路设计标准和征地协议书确权，即公路两侧自护坡道和排水沟内外边缘起外扩1m，公路路堑处自坡顶截水沟外边缘向外扩1m；在路堤处无排水沟的，自路堤坡脚起向外各留3m作为保护路基之用。3.军队用地军队用地包括人民解放军和武警部队的营房、院校，团以上办公区，、生活区、干休所，国防要塞、守备区、训练场、军用飞机场、军用码头、炮兵靶场、射击场、军马场和部队农副产品生产基地、仓库等，应根据有关规定，实事求是地对军队所属用地予以确权。解放时，军队接管的伪军政系统的房地产部队一直占用的，按规定确定确认为军产。划拨给军队使用，或军队与地方互相无偿占用，都办过手续，有据可查的，应予确权。经上级批准，与地方协商同意军队占用的土地，应予确权。五、其他单位土地使用权的确认1.三资企业三资企业凡以法定手续取得的土地使用权，经登记发证，在有效期内，应予确权。若取得使用权后，两年内不投入开发，不使用该土地者，或企业破产、停产、解散者，或使用权到期而没有办理延期使用土地者，不予确权。华侨和港澳、台胞投资办企业，除按国家规定享受优惠政策外，经政府批准办理了土地有偿使用手续者，地籍调查时应对其使用权予以确权，给予法律保护。2.风景名胜区根据政府主管部门对风景名胜区的审批范围（包括必要的保护地带）埋设界标，对其土地使用权予以确权，颁发土地使用证。3.水利设施水利设施是指水利工程建筑（电站厂房、灌溉工程、挡水、泄洪、引水建筑等）、水库辖区范围（移民线或土地征购线以下）、河道堤防及两侧护堤地、渠道及两侧护堤地等。地籍调查时，应根据上级审批的征地和土地使用范围，经权属双方指界，埋设界标，确认其土地使用权。2-3 城乡土地分等定级概述土地分等定级是对构成土地质量的各种自然和经济因素进行综合评估的土地评价系统，是指导土地利用、土地开发和城镇规划的重要科学依据。土地分等定级是地籍管理的重要内容之一。一、土地分等定级的原则和体系1.分等定级的原则土地等级受地域、自然、社会和经济诸因素的影响。因此，在进行土地分等定级时，应遵循以下原则：综合分析的原则 生产力和经济效益是受影响诸多因素影响的，有的是众多因素同时发生作用，有时是某些因素发生作用。因此，在土地分等定级中要全面考虑各因素的作用，研究它们对土地质量的联系、相互作用和综合效应，正确地反映土地经济效益的差异。主导因素原则 在影响土地质量的众多因素中，可能存在着一两个起决定作用的因素，它们在鉴定土地质量中起主导作用。突出了主导因素，同时结合其它因素的影响，才能准确而科学地评定土地等级。地域差异原则 我国地域广阔，各地的地域差异十分明显，而地域的差异意味着土地的生产力和经济效益的差别。此外，一个地域内（或一个城市内）的土地区位也是决定土地等级的重要因素。级差收益原则 土地质量评定，应进行土地在市场经济中的经济效益测算，构成不同的经济效益。这种经济效益梯度分布就构成了不同行业和不同地块级差收益，它是确定土地等级的重要依据。定量和定性相结合的原则 土地质量评定应尽量把定性的、经济的分析量化，采用数量经济学的定量计算为主，它是分等定级的最佳方法。但当对现阶段某些因素难以定量时，采用定性分析，以减少人为的任意性，提高土地分等定级的精确度。2.土地分等定级体系城乡土地分等定级采用“土地等”和“土地级”两个层次划分体系。在条件不具备或多用途的分等定级中，也采用其他类似土地等级划分体系的。土地等是反映全国城镇或农村间的土地的地域差异，土地等的顺序在全国范围内统一排列。城镇的土地级是反映城镇内部土地的区位条件和利益效益的差异，土地级的顺序在城镇内部统一排列。农村土地级是反映在土地等的影响下土地的差异，它是土地利用水平和土地利用效益的细微差异。农村地级的数目、级差和排列顺序在县的范围内按相对差异评定。因此，土地等是以稳定因素作基本依据，而土地级是以易变因素作为基本依据。土地分等定级是两个互相联系而又互相独立的步骤，定级是在分等的基础上进行的，且等的评定结果是分级的一个重要依托。一般来说，先明确了土地的等，才便于进行分级，但在目前全国的土地等未明确的情况下，先进行城市内部的土地定级也是市场经济发展的客观需要。在土地级的方法体系上，有直接评定和间接评定两种方法，可根据实际情况和有关资料来源选用。直接评定法是把土地看作一个封闭的“暗盒”系统，不考虑系统内部的特殊性和状况，只考察对该系统的投入状况和产出状况，用投入和产出比来评定土地的收益好坏，从而评定土地产量的优劣。直接评定法虽然简捷明了，应用方便，但也存在不足之处，如社会经济资料来源不同，影响它准确的可比性，剔出非土地因素对生产的影响存在较大的困难，使直接评定法在应用中准确度大受影响。间接评定法就是通过对于土地最终效益与反映土地肥力、区位、投入土地的资本等因素建立相关关系，分析每项土地因素的差异对土地最终效益的影响程度，然后根据土地单元所具备的土地条件综合评定它应达到的产量和级差收益水平，确定其土地等级。但在实际工作中，有时土地特性对土地生产力的影响是错综复杂的，因此，评定结果不一定与实际产量和收益成正比，这是它的不足之处。二、城市土地级的确定城市土地有其本身的作用特点，它主要是为市民的各种活动提供载体。当用于建筑时，其承载力就决定了土地的等级特征。另一方面，土地的区位条件就决定了它的经济价值，对级差收益起决定性的影响。此外，城市某些地域各种社会功能的齐全性和资本的集中性构成了该地域的强烈的吸引力，促使人流、物流的高频率性，就产生了极好的市场经济辐射，经济收益的极快的增长。1.定级因素 城市与地级的确定，主要依据下列定级因素：商业繁华程度交通条件 道路通达度 公交便捷度 对外交通便利度 路网密度基本设施状况 生活设施完善度 公用设施完善度环境状况 环境质量优劣度 文体设施影响度 绿地覆盖度 自然条件优越度人口状况 人口密度2.单元的划定划分定级单元的大小直接影响定级质量，为了保持地块的自然属性的完整性和揭示其差异，又要方便取样，通常在土地条件繁杂的城市中心区，单元面积取小块，约520公顷为宜。土地条件简单的区域，单元面积可在1520公顷之间，一般不大于50公顷为宜。但独立工矿区，单元面积也可大些。单元之间的界限通常是：自然线状地物，如街道，沟渠等；城市中的铁路、公路一般可作为分界线。但铁路、公路两侧是相同的繁华区时，也不应一定人为地分为两个单元；权属界线或地类界线也可作为单元界；有固定标志的其它线状地物，如管道、围墙等均可作为单元界。3.土地级的确定划分单元后，根据定级因素，采用专家打分评估等方法，初步确定土地等级。再经级差收益检验后，即可确定土地级。有的城市将土地划分六级，也有分为七级、九级或十五级的，这要根据城市的具体状况而定。例如，W是的土地分为：一级地城市最繁华的闹市区；二级地城市商业区；三级地历史形成的密度居民区；四级地科技、文化、港口和工业区；五级地新兴工业区；六级地城市规划发展用地。W是基本采用城市多个闹市区的地段分级法，但也有的城市采取大同心圆分级法，从城市中心向外递减，如G市的分级为：一级地市中心区（中心圆之圆心区）；二级地一般城建区；三级地市区边缘区；四级地城市近郊区；五级地特别工业区；六级地城市远郊区；七级地城市边远区。 这样，W市各土地等即可按街名或街区划分。而G市可划分若干个同心圆为土地等级界线，但这样可能以调节划成两个土地级。为克服这种缺陷，再按街道等线状地物或单元、街区作适当调整，使之便于应用。三、农村土地级的确定1.农用土地分等定级方法 农用土地的分等综合采用自然的和经济的评定方法评出土地等级。土地分级是不需要在全国范围内横向比较，只按照本地区的土地自然、经济差异，采用评分法、指数法等进行土地级的评定。参照全国第二次土壤普查的要求，将土地统一分为八级，各级土地指标如下：一级地：土地利用方面基本无限制，广泛适用于农、林、牧业生产。一年2-3熟。土层深厚，无不良层次，质地适中，地势平缓，基本无侵蚀现象。保水保肥性能好，能灌能排，旱涝保收。气候条件良好，适种作物广泛，在一般施肥管理下，可获得良好收成。二级地：土地利用方面有某些限制，对作物有选择性，一年二熟或二年三熟。本级土地具有以下一项或几项限制：质地稍不适合；有轻微侵蚀或有潜在威胁；降水分配不均，需要灌排措施；有盐碱化威胁。本级土地主要是用于灌溉农业，要控制排灌定额，防止土地盐碱化，平整土地，加强耕作管理，防止水土流失。三级地：土地利用受较大限制，对作物的选择性较强，一年二熟，二年三熟或一年一熟。本级土地具有以下一项或几项限制：土层深度80，限制根系发育或质地不良；坡度较大（小于10），有中度侵蚀；排灌设施不完善，有旱涝威胁；保水保肥性差；有轻度或中度盐碱化。需要开展水利土壤改良工作，加强水土保持的工程措施，在细致管理下可种水稻。四级地：对农业有很大限制，要求细致的管理措施，主要利于牧业和林业。本级土地具有以下一项或几项限制：土层浅薄；有障碍层次；质地、结构很差；坡度较大（大于15），有中度侵蚀；中度以上盐化或其他障碍因素；有旱涝灾害；气候条件不良，一年一熟。生长季节短、限制了作物种类，适于耐寒、耐旱、耐涝、耐盐作物。需要改良土壤措施及时理措施。对牧业、牧草，林业较适合。五级地：不适宜农业，主要用于牧业或林业。具有下列因素：土层浅薄，砾石多；坡度15，土壤片状侵蚀重，有沟蚀发生；气候条件很差、寒冷、干旱多风；排水不良的沼泽地；盐碱较重。由于受地形及气候条件的限制，除非有严格的水土保持措施，一般禁止农业利用。六级地：只能用于牧业及林业。有以下一项或几项限制：坡度25；土少石块多；强度侵蚀，沟蚀严重；强度盐碱化；气候条件很差。七级地：能短期生长野生牧草及放牧，造林困难。限制因素同六级地，但程度严重，改良困难。八级地：不适宜生产性利用。2-4 房产调查的有关问题2-5 土地登记与统计概念一、土地登记土地登记时土地权属管理的一种手段，是指土地所有权和使用权的登记，是国家队土地权属的一项法律措施，土地一经登记就受法律保护。不仅如此，它还是对土地的数量、质量管理的必要手段。土地登记分土地初始登记和变更登记两种。1. 土地初始登记土地初始登记是最初的土地所有权、使用权的登记，即土地权属单位全部土地的第一次登记。登记的对象是指国有土地使用权、农村集体土地所有权、农村宅基地、乡（镇）企业用地使用权等。因此，凡集体土地的所有单位、使用国有土地的单位和个人、使用集体土地作建设用地的单位和个人，必须在规定的时间内，向县级以上的土地管理部门办理土地初始登记手续。土地初始登记的程序如下：土地登记申请 初始登记开始，土地登记机关通知申请人，申请人按规定填写土地登记申请书。连同其它证明文件、材料一并送交土地管理部门办理登记。审查地籍调查 土地管理部门对申请的土地进行实地调查、核实，经地籍测量、定界并绘制宗地图。审核批准 由县级以上人民政府根据土地管理部门的调查结果和审核意见，决定是否予以登记。注册登记、颁发证书 经审核批准后，填写土地登记卡和土地证书。根据土地权属的不同，分别颁发国有土地使用证、集体土地所有证和集体土地建设用地使用证。2.土地变更登记土地变更登记，又称经常登记，实在初始土地登记之后，由于土地权属、地类、面积等因素变化而进行的土地登记。土地变更登记的程序如下：变更登记申请：土地权属单位发生土地变更，须按规定的期限持土地证词向土地管理部门申请变更登记。调查核实：根据变更登记申请，土地管理部门派员进行调查核实，测量和计算变更面积。