（经济法学专业论文）法治政府评价初论.pdf

摘要 法治政府是一种理想的政府运行状态，是政府在依法行政过程中对自身建设 的内在追求，也是实现依法治国基本方略的关键环节。法治政府建设作为一项长 期而艰巨的任务，在实践过程中必然会遇到各种各样的问题，这就需要一定的学 术支撑和理论指导。本文的初衷就是从理论与实践两个层面回答法治政府建设过 程中遇到的难题。 本文所关注的是法治政府的评价问题，我们不但要建成法治政府，而且要使 得法治政府建设可控、可测和可预期，从而分阶段、分步骤地逐步实现法治政府。 为此，本文的研究内容主要包括法治政府评价的基本理论以及对法治政府建设的 科学评价及测评指标体系的设计与操作。对多属于价值层面的法治政府进行评价 是一件很困难的事情，本文借鉴了其他社会事项评价的经验，着重分析了我国目 前法治政府建设的现状和存在的问题，详细阐释了我国法治政府评价的相关理论 问题，并进而引入法治政府评价指标体系，作为衡量和评价法治政府建设状况的 基本手段。本文不惜笔墨地从关联性阐释、功能分析、案例分析及由此引发的现 实思考等方面予以关注，目的就是试图全面展现法治政府建设的图景，突显法治 政府评价至关重要的作用，从而吸引更多人对法治政府建设和法治政府评价进行 关注和参与，全社会齐心协力共同加快法治政府建设的步伐。 具体来说本文的研究内容主要包括法治政府评价的理论与法治政府评价指 标体系的设计与操作两个部分，法治政府评价理论的初探主要涉及到我国依法行 政现状和存在问题的梳理，继而提出进行法治政府评价研究的重要性，然后从法 治政府评价的必要性和可行性分析、法治政府评价的基本要求和目标、西方法治 政府评价的借鉴等方面详细阐述了法治政府评价理论的相关内容，在此基础上提 出构建法治政府评价指标体系，作为评价法治政府建设的基本手段和方法，并对 法治政府评价指标体系的设计原则，基本要项、框架结构、操作流程等进行了论 述。本文的创新之处主要体现在对法治政府评价、法治政府建设规律与方法论的 揭示，以及对法治政府建设进度测评指标体系的设计与操作上，力图从理论到实 践全面论述法治政府评价的论题。 关键词：法治政府评价指标体系运作 a b s t r a c t t h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n ti sa l li d e a ls t a t eo fg o v e r n m e n to p e r a t i o n i ti st h e i n t e r n a lp u r s u i to fs e l f - c o n s t r u c t i o ni nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n gt ol a w a i s oi sk e yt or e a l i z et h eb a s i cs t r a t e g yo fg o v e r n i n gt h ec o u n t r y a c c o r d i n gt ol a w t h ec o n s t r u c t i o no fl e g a lr u l i n gg o v e r n m e n t a sal o n g t e r ma n d a r d u o u st a s ki np r a c t i c ei sb o u n dt oe n c o u n t e raw i d er a n g eo fi s s u c s t h i sr e q u i r e sa c e r t a i nd e g r e eo fa c a d e m i cs u p p o r ta n dg u i d a n c eo ft h et h e o r y t h eo r i g i n a li n t e n t i o n o ft h ea r t i c l ei sf r o mt w ol e v e l so ft h e o r ya n dp r a c t i c et oa n s w e rp r o b l e m s e n c o u n t e r e di nt h ep r o c e s so ft h ec o n s t r u c t i o no fl e g a lr u l i n gg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ei sc o n c e r n e da b o u tt h eq u e s t i o no fe v a l u a t i o no fl e g a lr u l i n g g o v e r n m e n t n o to n l yd ow ea c c o m p l i s ht h et a s k ，b u ta l s om a k ei tc o n t r o l l a b l e ， m e a s u r a b l ea n d p r e d i c t a b l e t h u s w ec a nr e a l i z et h ea i mi n s t a g e s a n d s t e p - b y s t e p t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ei n c l u d e st h es t u d yo fb a s i ct h e o r yo fl e g a lr u l i n g g o v e r n m e n te v a l u a t i o n ，t h es c i e n t i f i ca s s e s s m e n to fb u i l d i n g ，a n dt h ed e s i g na n d o p e r a t i o no fe v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m i ti sav e r yd i f f c u l tt h i n gt oe v a l u a t et h el e g a l r u l i n gg o v e r n m e n tb e l o n g i n gt ov a l u el e v e lm u c h t h i sa r t i c l el e a r n sf r o me x p e r i e n c e o fo t h e rs o c i a li s s u e se v a l u a t i o n ，f o c u s i n go na na n a l y s i so fs t a t u sa n dp r o b l e m so ft h e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tr u l e db yl a w , e x p l a i n i n gi nd e t a i lt h er e l a t e dt h e o r e t i c a l i s s u e si ne v a l u a t i n gt h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w a n dt h e ni n t r o d u c i n gt h ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo ft h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w , a sb a s i cm e a n so fm e a s u r i n ga n d e v a l u a t i n gt h es i t u a t i o no ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ep a y sc l o s e a t t e n t i o nt oi tf r o ma s p e c t so fr e l e v a n c et oe x p l a i n ，f u n c t i o n a la n a l y s i s ，c a s ea n a l y s i s a n dt h i n k i n ga r i s i n gf r o mt h er e a l i t ye t c f o rt h ep u r p o s eo fa t t e m p t i n gt os h o wt h e f u l lp i c t u r eo ft h el e g a lg o v e r n m e n tb u i l d i n g ，h i g h l i g h t i n gt h ev i t a lr o l eo fl e g a l g o v e r n m e n te v a l u a t i o n t h u si tc a na t t r a c tm o r ep e o p l et oc o n c e r na n dp a r t i c i p a t ei n t h ec o n s t r u c t i o na n de v a l u a t i o n go ft h el e g a lg o v e r n m e n t t h ew h o l es o c i e t yw o r k s t o g e t h e rt os p e e du pt h ep a c eo ft h el e g a lg o v e r n m e n t b a s i c a l l yt h i sa r t i c l ei n c l u d e st w od e p a r t m e n t s ：t h et h e o r yo ft h el e g a lr u l i n g g o v e r n m e n te v a l u a t i o na m dd e s i g na n do p e r a t i o no fe v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m t h e p r e l i m i n a r yr e s e a r c ho ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n tt h e o r yi nc h i e fi n v o l v e si n c a r d i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wa n dt h e e x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m s t h e np u tf o r w a r dt h ei m p o r t a n c eo ft h el e g a lr u l i n g g o v e r n m e n te v a l u a t i o nr e s e a r c h a n dt h e ne x p o u n di nd e t a i lt h er e l a t e dc o n t e n t so f t h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n tt h e o r yi nt e r m so ft h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t ya n a l y s i s ， t h eb a s i cr e q u i r e m e n t sa n dg o a l s t h er e f e r e n c eo ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n t e v a l u a t i o ni nt h ew e s t o nt h i sb a s i s p u tf o r w a r dt ob u i l dt h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n t e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，a st h eb a s i cm e a n sa n dm e t h o d s t h ed e s i g np r i n c i p l e s ，t h e b a s i ci t e m s ，t h ef r a m e w o r ka n do p e r a t i o n a lp r o c e d u r e sa n ds oo na r ed i s c u s s e d i nt h i s p a p e rt h em a i ni n n o v a t i o ne m b o d i e si nt h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n te v a l u a t i o n t h e l a wo ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o na n dt h em e t h o d o l o g ya n dt h ed e s i g n a n do p e r a t i o no ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m a t t e m p tt o c o m p r e h e n s i v l ye x p o u n dt h es u b j e c to ft h el e g a lr u l i n gg o v e r n m e n te v a l u a t i o nf r o m t h e o r yt op r a c t i c e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tb yl a w ；e v a l u a t i o n ；i n d e xs y s t e m ；o p e r a t i o n i i 武汉理工大学学位论文独创性声明及使用授权书 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了谢意。 研究生( 签名) ： 茎盔幺盏日期益盟车! 盈! 星宣 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权 武汉理工大学可以将本学位论文的全部内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存或汇编本学位论文。同时授权经武汉理工大学认可的国家有关 机构或论文数据库使用或收录本学位论文，并向社会公众提供信息服务。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生( 签名) ：盗益盘导师( 签名) ：里堡亟 日期 注：此表经研究生及导师签名后，请装订在学位论文摘要前页。 武汉理工大学硕士学位论文 1 1 研究动因 第1 章导论 法治( n er u l eo fl a w ) 一词发端于古希腊，在中国最早是由梁启超提出 这一概念的。关于法治的含义学界理解不一，最为经典的表述当属古希腊先贤亚 里士多德的名言：“法治应包含两种意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大 家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。心法治作为一种社会治理和控 制方式，是与人治相对的，法治优于一人之治。“良法善治”乃是其应有之意。随 着时代的变迁，社会文明的进步和权利的复兴，法治也越来越多为更多人所重视 和青睐，西方发达国家有着悠久的法律文化传统，在依法治理方面一直处于世界 的前沿，而我国法治建设进程起步较晚，党的十五大将依法治国确定为党领导人 民治理国家的基本方略。1 9 9 9 年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治 国，建设社会主义法治国家。”2 0 0 4 年3 月，国务院颁布了全面推进依法行政实 施纲要( 以下简称纲要) ，对建设法治政府的指导思想、基本原则、目标要 求、主要内容、实施步骤等方面作了详细的规定，这就为今后政府治理和运行指 明了前进的道路和方向。至此，全社会各行业诸领域在贯彻落实依法治国伟大战 略方面形成了普遍共识，也极大地推动了我国的法治进程。而推进行政体制改革， 优化政府行政职能，进一步强化依法行政，并最终建成法治政府则是政府层面行 政领域对依法治国宏大方略的贯彻和回应。 依法治理是一种控制和运行模式，是社会顺应历史潮流和时代发展的一种明 智选择。法治精义已深入人心并为世人所崇尚，并业已成为宪法与法律的指导原 则。但是，在法治实践的过程中却会出现对法治的误读和偏离，显现出诸种错误 的倾向：“法治万能论”和“法治无用论”。前者极力鼓吹法治无所不能，标榜至善 至美，宣扬完美至上，天真地认为一旦真正实现法治社会，便可一劳永逸，建成 天下大同的理想国。其实，法治只是适应历史更迭和时代变迁的一种更优的选择 模式，同样会带来各种社会问题，与其说是终极目标倒不如说是更高社会进化的 阶梯，被赋予的更多意义远非法治所能包容和消解，最终会被现实从法治万能的 天国打入法治无用的冷狱，从至上膜拜的美梦到无比仇恨的幻灭。与其相反主张 法治无用论者或者怀有别样的叵测，或者根本没有领会法治的要义，只是看到了 法治进程中出现的林种问题，就匆忙归咎于法治原罪，违历史发展规律，冒天下 之大不韪，阻碍否定法治建设。全面推进依法行政、建设法治政府，已成为我国 政府坚定不移的追求和目标。为此，国务院和地方各级政府相继制定了建设法治 政府的一系列规章制度，并取得了一定的成效。但是这些文件往往内容规定的较 国【古希腊】哑里：b 多德：政治学吴寿彭译【m 】，商务印书馆，1 9 8 1 年版，第1 9 9 页。 1 武汉理工大学硕士学位论文 为宏观、抽象和概括，可操作性不强。这就为有些地方逃避责任，敷衍应付，将 纲要形式化、口号化留下了空间。基于此，我们在推进法治进程的过程中， 有必要进行有效灵活的制度建构，扫清笼罩的阴霾，充分释放法治的能量，消蚀 法治带来的不利影响，实现看得见的正义。法治政府建设实践中，由于缺乏统一 可行的操作标准，各个地方往往会感到目标明确，任务重大，但却无从下手。这 种认识和做法上的盲目性和不确定性，对构建法治政府是不利的。法治政府指标 体系正是在这样的诉求下应运而生的，它承载了反映法治理念、把握法治规律、 实现行政法治的目标价值和科学评价、规范测评、正确导向的工具价值，对建设 法治政府具有重大意义。本文的初衷和宗旨就是希望在对法治政府评价理论有充 分认知的基础上，更多关注法治政府建设进程的可控性和可预见性，通过测评的 手段和方法，以评促改，以评促建，以评促管，督促和鞭策政府进行法治化管理 和服务，从而达到限制行政权力和保障公民权利的宪政诉求。虽然只是粗浅的论 述，但是希望能够抛砖引玉，以此引起更多人的关注，共同参与到法治政府建设 进程当中来。 1 2 研究状况概览 法治政府是一种理想的政府运行状态，是政府在依法行政过程中对自身建设 的内在追求和深刻内省。学界对于政府治理和法治内涵的研究颇多，如王人博、 程燎原主编的法治论；李步云主编的走向法治；文正邦、陆汉成主编的法 治政府构建论：依法行政理论与实践研究；应松年，袁曙宏主编的走向法治 政府：依法行政理论研究与实证调查；刘靖华，姜宪利主编的中国法治政府； 何士青主编的以人为本与法治政府建设等等，这些都对法治概念和政府建设 有关理论问题有鞭辟入里的论述，但是将二者有机结合起来对法治政府进行研究 的并不多见，对于法治政府进行系统评价的研究更是凤毛麟角。为数不多的代表 性论文有：袁曙宏关于构建我国法治政府指标体系的设想；田应斌，贵义华 法治政府的价值取向及指标体系探析等。这些成果为进一步系统研究法治政 府及其评价奠定了坚实的基础，尽管这些论述视角不一，但总结起来在以下几个 方面达成了共识：( 一) 法治政府是有限政府。有限政府是现代行政法治发展的 必然要求，也是现代公共行政管理范式转换的嵌入点，是公权力和私权利相互博 弈的结果。职能、职权和职责的有限为行政权力的活动划定了范围，让政府从过 去“全能政府”的桎梏中解放出来，有效地避免了行政权力的滥用和异化。( 二) 法治政府是服务政府。从管理型政府向服务型政府的转变是政府在面对风云突变 的现代市场经济时对自身角色的一种重新定位，是一种理念上的更新和衍化，也 充分体现了分权和民主的现代法律精神。转变政府职能，服务大众，切实践行全 2 武汉理工大学硕士学位论文 心全意为人民服务的宗旨，已是建设法治政府的必然抉择。( 三) 法治政府是诚 信政府。言必信，行必果不仅仅是人们道德层面的要求和修炼，更应成为社会的 精神信仰。作为管理和服务者的政府，更应该洁身自好模范带头诚信执法，严格 遵从信赖保护原则，诚信服务，友情管理，树立政府权威，提升政府品格。( 四) 法治政府是责任政府。有义务就有责任，二者是相伴相随的。无义务的责任是强 人所难，无责任的义务则是空中楼阁。一个负责任的政府无论如何都是一个可以 托付和信赖的守护神，行政机关违法不当行使职权，理应承担相应的法律后果， 实现权力与责任的有机统一。责任政府要求行政机关依法做到执法有保障、有权 必有责、用权受监督、违法受监督、侵权需赔偿。( 五) 法治政府是效能政府。 现代公共行政管理改革的趋势不仅仅是规范公权力的行使，使政府依法行政，而 且要求精简政府机构，节约行政成本，培育服务观念和意识，提高政府效能，这 是政府治理更高层次的升华和飞跃。因此行政机关在施行行政管理的过程中，要 严格遵守正当程序，提高办事效率，以最少的公共资源支出取得更多的社会管理 效益。( 六) 法治政府是廉洁政府。阳光是最好的防腐剂。凡阳光照到的地方， 腐败滋生的几率就会大大减少，这已为历史的经验所佐证而成为不言自明的公 理。继续加大反腐败的力度，防惩控相结合，扩大社会的监督，用法治的利器铲 除腐败孵育的温床，将是建设法治政府至关重要的制度保障。( 七) 法治政府是 透明政府。政府职权的法定化和公开化，可以有效防止行政权力滥用，制约权力 寻租，便于社会监督，从而发挥规范政府行为和保障公众权利的双重功效。因此， 要借助政府信息公开条例颁行的契机，加快电子政务建设，强化政务公开， 促进和保障社会公平。 我国法治政府建设起步较晚，遇到的问题也比较多，加之对法治政府的研究 也比较滞后。因此，在建设法治政府的过程中，必然会面i 临理论上的困境和实践 中的障碍。西方已有的较为成熟的法治思想学说和较为成功的实践经验，对我们 建设法治政府有着示范和镜鉴作用。 1 3 研究目标、内容和方法 本文的研究目标是从理论与实践两个层面回应当今社会对建设法治政府的 需求，通过对现实问题的梳理，基本理论的阐释，实践经验的总结，再进行有效 的制度设计安排，从而期望能够对构建科学、规范、合理的法治政府评价体系有 所裨益。 本文的研究内容主要包括法治政府评价的基本理论以及对法治政府建设的 科学评价及测评指标体系的设计与操作。因此开篇首先研究了法治政府评价的基 本理论问题，以依法行政现状为切入点，阐述了法治政府评价理论提出的现实基 3 武汉理工大学硕士学位论文 础，分析了进行法治政府评价的必要性与可行性，并进一步论述了法治政府评价 的意义、原则及目标。紧接着对法治政府进行历史梳理和域外比较，总结借鉴了 英、法、德、美、韩等国家政府治理的成功经验，这些基本理论问题的研究为接 下来对法治政府评价基本内容的构成及测评的研究奠定了基础。接下来分两章着 重对法治政府评价指标体系设计所遵循的原则、指标体系的结构框架、指标体系 的实务与操作等方面的问题进行了阐述，期望在法治政府评价理论的指导下，使 法治政府评价指标体系更具有可操作性，能够真实、准确和客观地反映依法行政 的水平和现状，对勾画法治政府的宏伟蓝图有所裨益。 本文综合运用了多种研究方法，如分析与综合的方法，价值分析与实证分析 的方法，历史与逻辑的方法，比较的方法，制度分析的方法，系统论的方法等， 希望能够从多个角度不同侧面展现本文所要研究的主旨，使法治政府评价理论更 为系统和全面，法治政府测评更为科学和客观，最终在法治政府评价理论的指导 下，通过切实可行有效的评估，准确反映出各级政府及其部门的法治政府建设现 状和进度，为进一步的科学决策提供参考依据。为此，特采取了以下技术路线： 先论述了法治政府评价的理论，在该理论的指导下，设计出法治政府评价指标体 系，进而对法治政府评价指标体系的操作进行说明。 法治政府评价权变模型 4 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章法治政府评价理论初探 社会评价兴起于2 0 世纪6 0 年代中期，如今已经广泛地应用于社会生活的各个 领域，成为一种基本和重要的社会管理和控制工具。法治政府作为一项系统的宏 大工程，在实施的过程中同样可以借鉴这种社会评价的方法，因此本章首先简要 论述有关法治政府评价的有关基本理论问题。 2 1 我国目前法治政府建设现状 从2 0 0 4 年国务院颁布纲要至今，已经有4 年多时间了，距离纲要规 定的用十年时间建成法治政府的预期目标已经过半，这几年来社会生活领域发生 了巨大的变化，人民生活水平不断提高，法治精神渐入人心，行政管理体制改革 不断深入，行政立法不断加强，政府抗灾救灾和处理突发事件的应变能力不断增 强，无论从观念到制度，还是从自身建设到外部环境，行政法治领域都发生着深 刻的变化。但同时，也存在着诸种与改革发展不适应不和谐的问题。无视这些问 题的存在，将会严重影响甚至阻碍法治政府建设的进程。因此，有必要对当前法 治政府建设现状作系统的梳理和客观的评价，总结成功的经验，反思经历的教训， 找出问题的症结所在，看到尚存的差距，从而为进一步推进法治政府建设提供参 考。 2 1 1 依法治x 模式的评价 所谓“依法治x ”模式是指严格依照法律的规定管理各项事务，树立法律的至 上权威，将法律作为治事最主要的手段和方法的一种管理模式。其中的“x ”是一 个变量，可以根据具体情况变化。随着我们国家推行依法治国伟大方略，各种依 法治理的称呼也如雨后春笋般涌现出来，如依法治省、依法治市、依法治县、依 法治乡、依法治厂、依法治校等等不一而终。这些称谓都有着独特的含义和特定 的意蕴。如依法治省，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法、法律、法规 和规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务， 保证各项工作都依法进行，逐步实现全省政治生活、文化生活、社会生活的法制 化和规范化。这些依法治理模式都不是跟风似的偶然现象，而是有着深层次的 内在变迁和社会发展的需求，是依法治国的生动社会实践，是建设法治政府的实 际行动。究其原因可以归纳总结如下：首先，依法治x 是适应社会变革和更高层 次发展的一种真实映照。改革开放三十年来，我们国家发生了翻天覆地的变化， 。参见河北省人民代表大会常务委员会关于伞面推进依法治省的决议l o l l h t t p ：w w w s o u t h c n c o m l a w f z z t f g ：s j k 2 0 0 5 1 0 0 8 0 2 7 6 h t m 5 武汉理工大学硕士学位论文 人民生活水平不断提高，社会经济发展迅猛，国力日渐强盛。但由于发展道路独 特和国情复杂等原因，也积累了不少潜在的问题。城乡二元结构差距的拉大，社 会收入分配的不公平，社会保障体系的不健全，经济全球化的连带效应，无法满 足人民群众日益增长的物质文化需要和进一步改革的体制要求。穷则变，变则通。 在反思改革和总结经验教训的基础上，我们有必要也必须进行旧体制的改良和新 制度的创新，借鉴国外先进的公共管理经验，为进一步改革和治理扫清道路，以 适应不断发展的社会经济需求。政治民主，社会文明，经济发达，思想先进，国 家法治，乃是吾国改革孜孜追求的目标。“依法治x 治理模式正是在这一大的背 景框架下的一种有益尝试和探索。其次，依法治x 是政府治理理念的更新和行政 法治的必然要求。现代公共行政正发生着经由全能政府向有限政府、管理型政府 向服务型政府、行政管理一元化向公共管理多元化的范式转换，政府不能在大包 大揽，重监管轻干预，要充分发挥市场机制的基础作用，市场主体能够解决好的 事项，政府不要轻易干涉，要把工作重点放在提供优质公共产品和服务上面，进 而有为，退而有序，做好看门人和救火队员的角色。从过去的“重典治民转向 “重典治官 ，加强廉政建设，重塑政府威信。这些也正体现了现代行政法治的 发展方向。再次，依法治x 是政府推进型法治道路的必然选择。与“社会演进型 法治道路不同，我们国家采取的是自上而下“政府推进型”法治道路，这是由我 国的国情和历史文化传统所决定的。政府推进型法治道路模式的典型特征就是政 府在依法治理活动中起主导作用，模范带头遵守宪法和法律，依据市场规律制定 市场活动的规则，有效地对市场进行引导和调控，灵活地对市场进行监督和管理， 妥善处理好中央和地方的分权和制衡，使得上行下效，政令畅通，政通人和。我 们国家现在进行的自上而下的层层推进的“大部制”行政机构改革、行政程序法 制建设，公务员职业伦理建设、行政问责制度建设都是在围绕依法行政不断健全 完善。最后，依法治x 是依法治理实践经验积累的全民共识。我国经历了四个普 法规划建设的宣传和教育，社会法律意识增强，公民权利意识提高，法治理念渐 入人心，形成了良好的法治氛围。牢固树立行政为公，执政为民，保障私权的法 治理念，规范和约束行政权力，提倡社会本位，平衡冲突利益，化解社会矛盾， 依法治理社会各项事务已成为全社会的普遍共识。依法治x 也恰好迎合和顺应了 民意，为公众广泛参与到社会经济文化管理当中提供了有利的平台。 法治政府建设是一项系统而宏大的工程，既是政府自身治理的内省，也是针 对外部环境变化和时代变迁的一种回应。依法行政是依法治国的核心，构建法治 政府是建设法治国家的重要组成部分。党中央、国务院高瞻远瞩，在深刻认识和 洞悉法治运行规律的基础上，借鉴国外法治治理有益经验，结合我国依法行政实 践现状，居安思危，适时地庄严提出要用1 0 年左右的时间建成法治政府。2 0 0 4 6 武汉理工大学硕士学位论文 年3 月，国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要。随后，各地方政府也给予 了充分的重视，纷纷出台了各地方贯彻实施纲要的办法，分配目标责任，层 层抓落实，取得了很大的成绩。总结各地实践经验，基本上是按照以下思路加强 依法治理的： 成立依法 行政领导 小组 聘请有关 专家学者 为顾闯提 供咨询 制定若干 年依法行 政规划纲 要 依法治x 流程图 层层分配 任务分工 负责落实 听取专家 意见进行 民意测评 制定依法 行政工作 年度报告 反馈结果 随着依法治x 治理模式的推行，各级政府及其工作部门加强法制建设，严格 行政执法，科学行政决策，扩大行政监督，加强对公务员的培训和教育，加大普 法工作的力度，政府依法办事的能力和水平不断提高，得到了社会的普遍认可， 行政法治建设取得了长足的进步。但是，也应该看到在依法治理推行的过程中， 还存在着一些体制上的弊端和执法上的盲点，有些地方对依法行政还不够重视， 敷衍应付，上有政策下有对策，做表面形象工程，这都成为阻碍依法治理进一步 深化的无形障碍，必须予以剔除和肃清。因此，下一步推进依法治理要注意以下 几个方面的问题：首先，要把政府依法治理融入到依法治国的宏大方略之下，落 实科学发展观，以人为本，与时俱进，力争做到经济、文化、法治同步发展，节 约合理利用资源能源，保护环境，实现可持续发展。以经济文化发展加快促进政 府法治建设，以法治政府建设保障社会平衡发展。其次，要使得政治体制改革与 行政体制改革同步进行，破解行政体制改革的政治困境和制度障碍，实现物质文 明、精神文明和生态文明的有机统一。再次，要加强对依法行政的评价，制定法 治政府评估办法和配套措施，督促和监督全面推进依法行政的进程；最后，要加 大普法宣传的力度，扩大社会对法治政府建设的认知和认同，营造良好的法治氛 围，吸收公众参与到法治政府建设当中来，从而为法治政府建设创造政治、文化 条件和民主基础。 2 1 2 我国法治政府建设过程中存在的问题梳理及对策 十年法治政府建设，转眼已走过四年，即将迈入关键的后五年。回顾这几年 法治政府的建设历程，我们欣喜地看到我们国家政治经济生活发生了深刻的变 化，尤其是伴随着行政管理体制改革的深化，行政法治领域也迈向了一个新的历 史时期。经济飞速发展，行政立法更加科学，行政执法愈加文明，行政决策走向 7 武汉理工大学硕士学位论文 民主规范，社会监督更加广泛，政府行为更加高效务实，公务员依法行政的观念 和能力不断增强。同时，在理论界也有越来越多的学者开始关注法治政府建设， 进行了大量卓有成效的研究和深入细致的调研，并积极献计献策。这些都为进一 步深化改革，建设法治政府提供了良好的制度条件和法治环境。但是，我们也必 须清醒地看到，实践中还存在一些与改革发展不相适应的现象，我们必须重视在 这一过程中所暴露出来的深层次的问题和矛盾，找出解决问题的对策，从而为下 一步推进法治政府建设扫清障碍。我国在法治政府建设过程中还存在以下问题亟 需解决： ( 一) 有些地方政府及部门的领导对法治政府建设在思想上还没有给予足够 的重视，没有认识到建设法治政府的重大意义，在工作中还存在着敷衍应付，驻 足观望的现象，怀有上有政策下有对策的投机心理，抱有经济指标高，乌纱帽保 的官本位落后思想，没有真正做到以人为本，与时俱进，未达到落实科学发展观 的要求。这种认识上的粗浅和意识上的滞后，严重地影响和制约了法治政府的建 设步伐，必须予以坚决的肃清和拨乱反正。 ( 二) 制度建设方面有待完善。我国在近几年来法制建设方面有了突飞猛进 的发展，在行政领域也颁布了大量的法律、法规和规章，但是行政立法总体上还 是不够健全，在一些行政领域的立法还呈现出空白的状态，无法可依。尤其是在 组织法和程序法方面，是依法行政的薄弱环节，法律规范还很不完善，很不健全。 很多行政立法缺少前瞻性，只是社会出现了问题，行政机关才进行立法，缺乏立 法规划。现有的行政立法在执行上还存在一些问题，需要修改和完善。另外，行 政立法在质量上还有待提高，制度建设反映客观规律不够，难以全面有效解决行 政管理当中的问题，有些行政立法还出现与上位法律相抵触的情况。因此，要使 得行政立法清理制度化，修改或者废除其中不适当的规定。 ( 三) 行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政还 面临着诸多体制性的障碍。因此要继续深化行政管理体制改革，转变政府职能， 加快建立服务型政府。要保持经济体制和政治体制改革的同步进行，才能适应经 济发展的要求，促进社会的发展。行政管理体制改革涉及到很多方面，其中的关 键是要处理好政府与市场的关系。政府在行政管理当中应当充分优先运用市场机 制对市场进行调控，改变过去计划经济时代资源主导型的治理模式，重在对市场 进行引导和监管，主要运用经济和法律手段管理经济，促进社会的公平正义，建 设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。同时，要加快建立统一、公开、公 平、公正的现代公共服务体制，提供优质高效低廉便捷的公共服务，满足人民群 众同益增长的物质文化需求。 ( 四) 行政决策的机制和程序还不够健全和完善。很多行政决策尚缺乏制度 8 武汉理工大学硕士学位论文 化的规则和程序，那种拍脑门决策的事情还是存在。很多决策缺乏调研和专家论 证就仓促实施，带来了极大的资源浪费。行政决策的公众参与度不够，也造成了 有些行政决策不能充分反映民生，体恤民情，致使在贯彻实施过程中遇到很大的 阻力。还有些地方办“政绩工程 ，奢侈浪费，建设豪华的楼堂馆所，配置高档 的办公设备，劳民伤财。这些行政决策就是因为缺乏透明公开和有效的监督，才 使得这些行政行为仅仅是从其本部门或个别人的利益出发，脱离人民群众。还有 现在颇为流行的政府行政承诺，很多政府都大张旗鼓地在报刊媒体的显要位置高 调宣布每年要办好1 0 件大事，作为其改善民生的重要内容。但是效果如何呢，要 么不了了之，要么低调地宣布任务没有完成，而不会追究任何人的任何责任。这 种决策就严重地挫伤了政府在人民群众心目中诚信和负责任的形象，让人们对此 种决策怀有戒备心有余悸。其实，如果使这种行政决策制度化，按照“谁决策， 谁负责的原则，建立健全行政决策责任追究制度，这些让人民遗憾痛心的事情 就不会出现了。凡属于法定职责范围内的事项，应当承诺不然就是行政不作为； 牢固树立无功即过的思想，对于承诺的事项没有完成的，即要依法追究其相应的 责任，政府将每年行政承诺的执行情况写进政府工作报告，接受人大、政协、上 级政府和全社会的监督，只有形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制 度，人民群众的要求和意愿才能得到及时反映，政府才会更加具有公信力和权威 性。 ( 五) 行政执法引起的问题还比较尖锐和突出。行政执法作为行政管理活动 的第一线，直接与广大人民群众接触，其行为的规范与否很大程度上成为人民群 众评价政府行为的一面镜子和一扇窗口，也更容易成为激化矛盾和扩大冲突的导 火索。我国目前的行政执法领域还存在着很多问题，行政立法比较薄弱，行政执 法主体比较混乱，约束控制行政执法自由裁量权的机制还比较匮乏，乱收费、乱 罚款、行政摊牌费用的现象还时有发生，粗暴野蛮执法更容易引起民愤，有法不 依，执法不严，违法不究的现象在现实中还很普遍，人民群众对此反映强烈，有 些地方甚至出现大规模的警民冲突。还有就是缺乏行政执法救济制度，在遭遇了 不公正的处罚后，缺乏有效的补救措施和救济渠道。因此，行政执法领域的规范 和治理应当是我国行政执法体制改革的关键和重点，加快建立权责明确、行为规 范、监督有效、保障有力的行政执法体制，严格依法执法，建立健全行政执法主 体资格制度，推行行政执法责任制应是破解执法困境的有效手段和突破口。 ( 六) 行政监督的渠道还不是很通畅，行政监督的力度还不到位。行政监督 重事后监督轻事前监督，重惩治轻预防，这就使得现实中监督多流于形式，不能 起到应有的作用。在改进和完善行政监督制度的基础上，还要加强对行政监督的 监督，对于行政监督不作为的现象，必须给予处罚，严惩不贷，正是由于行政监 9 武汉理工大学硕士学位论文 督的不力助长了歪风邪气的滋生和蔓延。同时还要扩大行政监督的范围，加强对 政府用权的监督，创新民主监督的形式，重视报刊媒体的舆论监督，要完善群众 举报检举制度，为揭发举报违法行为创造监督条件，并且积极探索社会监督奖励 制度，鼓励公众对行政违法行为进行举报。也只有铺开了一张天衣无缝的监督天 网，才不会为违法行为留下操作空间，权力行使才会规范合法。 ( 七) 公务员依法行政的观念和能力还有待加强和进一步的提高。作为行政 机关工作人员尤其是领导干部应当严于律己，模范遵守宪法和法律，遵守职业操 守，亲民爱民，践行人民公仆的誓言，追求思想上进，严格执法，造福一方人民。 可是现实中却出现“脸难看、门难进、事难办的现象，有些公务员顽固地抱有 “官本位的封建思想，工作敷衍应付，办事拖拉，态度恶劣，行为不检，作威 作福，俨然一派行政衙门的作风。这就严重地损害和丑化了公务员和政府在人民 心目当中的形象。为此要加强对公务员的管理，督促其遵守崇尚法律，推行行政 服务水平人民评议制度，将人民群众的满意程度与对其的行政考核奖惩挂钩，不 合格的给予处分，性质恶劣的依法予以辞退或开除，让公务员不在成为其高枕无 忧的“铁饭碗”，只有打造了一支具有高素质高水平和负责任的公务员队伍，党 中央和国务院的各项政策才能在基层得到完全和有效的落实，法治政府也才能真 正实现法律人之治。 2 2 法治政府评价理论的提出及法理分析 如前所述，在中央政府正式提出建设法治政府之前，各级政府普遍采用“依 法治x ”模式来推进依法行政工作的，并取得了良好的成效，为法治政府的提出 奠定了良好的制度基础。但是需要指出的是，我们有依法行政的实践，却缺乏行 之有效的依法行政的评价手段，致使行政法治建设面临很多体制上的障碍和制度 上的空白。当下提出建设法治政府，既要规定目标勾画蓝图，也要同步跟进法治 政府评价，这样才能保证不折不扣不偏不倚按时建成法治政府。法治政府评价的 制度化和系统化依赖于对法治的精确解读和对法治政府内涵的深层次认知。其 实，各行业诸领域对法治的认识对于法治政府建设都具有极大的借鉴意义。如， 著名经济学家吴敬琏先生就提出市场经济有“好的市场经济”和“坏的市场经济 之分，“法治”的市场经济才是好的市场经济。“现代的法治是用一套符合公认基 本正义的法律来规范人们的行动。第一是规范政府的行为，第二是规范市场参与 者的行为”，“现代法治的核心部分是要有一套法律体系，要建立一个法律框架。 一切人的行为不服从任何其他权威，只服从法律。但是有法律不等于有法治，法 制要求法律符合公认的基本正义。”，“这些最重要的准则应该体现在一个国家的 宪法之中，使宪法符合这些公认的基本正义。这些公认的基本正义首先规范政府 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 的行为和保护人们的基本权利。接下来的问题就是执法。执法问题的核心是司法 独立。刀从以上引述可以看出吴老关于法治的论述是很具真知灼见的，关于法治 内涵的阐释甚至比很多法学家都要丰富全面。同时，吴敬琏先生也认识到在目前 政府主导型语境下，只有政府职能的转变和加强社会监督，有效治理腐败和权力 寻租，发挥政府这只手在市场经济当中应有的作用，才会真正建成法治政府。在 法学理论界，马怀德教授提出“法治g d p ”的概念，认为法治的实质是良法之治， 有法律不等于有法治，只有制定良好的法律得到全社会一体遵行，法律才能够自 动运转，才可以算得上是真正意义上的法治。 此种理念的提