（环境与资源保护法学专业论文）我国自然资源行政许可制度的法经济学分析.pdf

内容摘要 自然资源的“准公共物品”特征，使得自然资源开发利用过程中难免会产生负外部 性。因此，必须采取市场谈判或政府干预等措施，以减少负外部性所造成的损害。但是， 采用市场谈判措施，由于交易成本过大，不能有效解决自然资源开发利用负外部性问题， 即所谓市场失灵。 市场失灵为政府于预自然资源的配置提供了基础。当前，通过行政许可制度保护自 然资源是各国通行的做法，它为解决自然资源开发利用负外部性提供了重要的补救办法。 但是，政府不是天使，政府的一些行为和自然入一样，以“经济人”理念为指导， 追求自身利益的最大化当前，由于我国行政许可法律制度的不完善，行政机关通过设定、 实施自然资源行政许可，创造寻租机会，与被许可人博弈，恶意串通等，实现政府自身利 益最大化。这些因素导致政府配置自然资源的失灵。 由此可得，要使自然资源行政许可制度发挥作用，必须完善行政许可法律制度，加 强自然资源行政管理枧关的责任约束，增加自然资源行政管理机关的违法寻租成本，减少 政府追求自身利益的空间同时，还必须充分发挥市场机制以及经济法律制度的作用，通 过招标、拍卖等市场竞争手段，采取自然资源所有权与经营权分离的方式，将国有自然资 源经营权专门赋予自然资源的经营企业以及通过生态税和生态补偿费等行政许可的替代 性手段，减少自然资源行政许可的组织成本，管理成本以及机会成本。只有这样，才能较 好地解决自然资源开发利用的负外部性问题，实现自然资源的可持续利用和生态环境的保 护。 关键词：自然资源行政许可法经济学外部性经济人 a b s t r a c t n a t u r a lr e s o u r c e sa r en a m e d “w i l l b ep u b l i cg o o d s ”o ne c o n o m y i t s i n e v i t a b l yt ob r i n gp a s s i v ee t e r n a l i t yd u r i n gd e v e l o p i n ga n du t i l i z i n gp r o c e s s ， b e c a u s eo ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fn a t u r a lr e s o u r c e s c o l l e c t i v ec o n s u m p t i o n h e n c e ，i tm u s tb et ot a k es o m ei n n e rs o l v i n gm e t h o d s ，s u c ha sm a r k e t i n gn e g o t i a t i o n o rg o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o n s ，i no r d e rt or e d u c et h ed a m a g e sr e s u l t e db yp a s s i v e e x t e r n a l i t y b u tm a r k e tn e g o t i a t i o nc o u l d n ts o l v ep a s s i v ee x t e r n a l i t yb r o u g h t b ye x p l o r i n ga n du t i l i z i n gn a t u r a lr e s o u r c e s ，b e c a u s eo ft o om u c hn e g o t i a t i n g c o s t s ，w h i c hi ss o c a l l e dm a r k e tf a i l u r e t h em a r k e tf a i l u r ep r o v i d e sab a s ef o rg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n a tp r e s e n t ， i t st h eg e n e r a lm e t h o dt op r o t e c tn a t u r a lr e s o u r c e st h r o u g ha d m i n i s t r a t i v e 1 i c e n s es y s t e mi nt h ew o r l d w i d et h a tp r o v i d e sa ni m p o r t a n tr e m e d yf o rs o l v i n gt h e p a s s i v ee t e r n a l i t y h o w e v e r ，t h eg o v e r n m e n ti sn o ta n g e l h i sa c t sa r es a m ea sp h y s i c a lb o d y ， s e e k i n gt h em a x i m u mo fs e l f - i n t e r e s t su n d e rt h el e a d i n go fb r o k e r si d e a t h e p r e s e n ts i t u a t i o ni st h a tc h i n a sl a w f u ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s el a c k s i m p r o v e m e n t t h ea d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o ns e e k st h e i rm a x i m u mi n t e r e s t st h r o u g h e s t a b l i s h i n ga n dc a r r y i n go u tn a t u r a lr e c o u r s e sl i c e n s ea n dc r e a t i n gl e a s ec h a n c e t h e yc o m p e t ea n da r ei nm a l i c i o u sc o l l u s i o nw i t h1 i c e n s e e s a 1 1o ft h e s er e a s o n s l e a d st om a l f u n c t i o no fg o v e r n m e n t sa s s o r t i n gn a t u r a lr e c o u r s e s s oi t sn o t c e r t a i nt h a ta d m i n i s t r a t i v el i c e n s ec o u l db r i n gh i g he f f i c i e n c y t h a ti st os a y ，n a t u r a lr e c o u r s e sa d m i n i s t r a t i v el i c e n s ew o u l df u l l yf u n c t i o n ， i t so n l yt oi m p r o v et h er e s p o n s i b i l i t yo fn a t u r a lr e c o u r s e sa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t i n s t i t u t i o na n d l e v e lc o s t so fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n si l l e g a ll e a s eo fn a t u r a lr e c o u r s e sa n dr e d u c ec h a n c e so ft h e g o v e r n m e n t ss e e k i n gs e l f i n t e r e s t s i t so n l yp o s s i b l et ob e t t e rs o l v ea n d r e a li z ec o n s t a n td e v e l o p m e n to fn a t u r a lr e c o u r s e sa n dp r o t e c te c o l o g y w h e nf u l l y u t i l i z i n gm a r k e ts y s t e ma n de c o n o m i cl a w sa n dt a k i n gt h em e t h o do fs e g r e g a t i n g d o m i n a t o r s a n dm a n a g e m e n tp o w e ro fn a t u r a lr e c o u r s e sa n da u t h o r i z i n gs t a t e d n a t u r a lr e c o u r s e sm a n a g e m e n tp o w e rt ot h em a n a g i n gn a t u r a lr e c o u r s e sc o o p e r a t e s a n dr e d u c i n go r g a n i z a t i o nc o s t sa n dm a n a g e m e n tc o s t sa n do p p o r t u n i t yc o s t so f n a t u r a lr e c o u r s e st h r o u g he c o l o g yt a xa n de c o l o g yc o m p e n s a ti v ep a y m e n t ，e t c a d m i n i s t r a t i v el i c e n s es u b s t i t u t i v em e t h o d s k e y - w o r d s ：n a t u r a lr e s o u r c e sa d m i n i s t r a t i v e1 i c e n s ee c o n o m i c so fl a w e x t e r n a l i t y b r o k e r 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本 人负全部责任。 论文作者：之堕主 2 。6 年；月犷日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者： 20 0 6 年弓月日 河海大学硕士论文 我国自然资源行政许可制度的法经济学分析 一、导言 ( 一) 闯题的提出 自然资源是指存在于自然界中在一定的经济技术条件下可以被用来改善生 产和生活状态的物质和能量。“1 自然资源为人类社会提供备种生活资料和生产资 料是人类社会存在和发展的物质基础同时，自然资源往往被视为一个国家或 地区财富的象征 我国是一个自然资源丰富的国家我国地域辽阔，自然资源种类多，数量丰 富，向有“地大物博”之说。但是，长期以来，人们忽视对自然资源合理的保护、 开发和利用，沿用以追求增长速度、大量消耗资源为特征的粗放型发展模式，在 由贫穷落后逐渐走向繁荣富强的同时，自然资源的消耗也在大幅度上升，自然资 源的开发利用已经超过了自然资源的再生能力，自然资源对国民经济的瓶颈作用 日益显现；土地进一步缩减、水资源日益桔竭、草原荒漠化加剧、森林面积锐 减 而且。在人们肆无忌惮地开发利用自然资源的同时也将生态恶化的后 果转稼给了全社会，我国的环境与生态问题越来越严重 人们普遍认为，导致自然资源枯竭及生态破坏的主要原因是自然资源的准公 共物品脚特征导致自然资源开发者对自然资源的过量使用。现实中，对自然资 源开发者过量使用自然资源产生的不利后果又没有通过价格机制反映出来，自然 资源开发利用行为显现出强烈的负外部性啪，主要表现在以下三个方面：一是存 量外部性，某一区域一定时期自然资源存置是有限的，是一种稀缺资源，某一厂商 过度利用自然资源会影响其他厂商的效用，由此而引起存置外部性；二是代际外 【。l 参见垒璃林t 环境洼学 ，北京大学出版社，2 0 0 2 年。第2 4 5 页 鳓见捧淑芳。准公共秭晶的内涵皿其分类 ， 町南财政税务高等专科学校学擐) 2 0 0 3 年第1 0 期准公 菇物品是指那些。不纯粹的公共物晶即不能同时满足。纯粹的。公拭物品所同时具有的“消费非竞争 性一和。受益非捧他性。的公共物品具体说有两类，一类是指具有受益捧他性但不具有消费竞争性的公 共物品，也称为。拥挤性的公共物品。，靠见的锻子是公路、挢豢t 另一类是具有消费竞争性但不具受益排 他性的公共物品又称为。共同壹谭，常见的例子则是草场和矿山 d l 外部性理论是2 0 世纪韧由剑桥大学的马敏尔和庇古提出的外部性又称溢出效应外部性( e x t e r n a l i t y ) 是某种经济变量所产生的成奉戚利益，这种成本或利益在第三方身上面交易者并投有考虑到经济学上 外部性有两种一种是井部经济性即莱一市场主体的活动馀剐的主体带来了可戳无偿得到的收益，这是 好的积撮的影响l 另一种是外部不经济性。即某一市场主体给别的主体造成损失或使他增加成本却无需 赔偿这悬坏的消撮的影响，亦称负外部性外部性在现实经济生活中警追存在它导致私人成本和社会 庸本之同、私人效苴和社会效益乏i 霹存在差异使得商品的市场价播不毖通过价格机制反映出来。这种定 价搬的缺陷会使经济譬一配置不船达到量优状鸯，叩通常所说的达不到帕累托最优因为在市场经济 中资潭的有效配置。要求市场价格等于社会成本 1 我田自然资源行政许可棚度的法经济学分析 部性，自然资源可以现在使用，也可以将来使用。人们由于短视行为而过度使用 自然资源，造成自然资源的枯竭，对将来的自然资源开发利用构成威胁；三是生 态外部性，对自然资源的超限开发利用，破坏了生态平衡，危害到生物多样性； 同时对自然资源的毁灭性开采，导致环境的破坏和污染，严重威胁到人们的生活 生产秩序。比如，一些地区由于水资源短缺，超采地下水，导致地面沉降的事屡 有发生，增加了地质灾害发生的可能性，严重威胁到人民的生命财产安全。 自然资源开发利用过程中的负外部性使自然资源的配鼍偏离了帕雷托最优 “，导致自然资源枯竭与环境问题愈演愈烈。因此，必须采取市场谈判和政府干 预等内在化措施，以减少负外部性所造成的损害根据科斯定理，采用市场谈判 手段解决自然资源开发利用的负外部性，由于自然资源开发利用负外部性的受影 响耆人数众多，协调费用高昂等原因，使得市场谈判的交易成本瑚过大，不能有 效解决自然资源开发利用过程中的负外部性问题。由此可得，市场机制在解决自 然资源开发利用的负外部效应上存在局限性，其作用范围在客观上受到限制，这 就决定了“市场失灵”的存在，即市场手段在解决自然资源开发利用外部性问题 上的低效率状况。 当前，对于自然资源开发利用的负外部性解决机制，大多数学者主要也是从 “市场失灵”角度切入来展开讨论，论述政府在保护自然资源过程中应发挥积极 的作用，为政府干预提供了理论基础和理由。他们认为，当市场机制失灵的时候， 避免“公地悲剧”发生的途径就是事前共同制定一个集体规则，一定限度地限制 个人利益，并将这个规则交付给具有公共权力的机关去执行。自然资源行政许可 就是在这种理论背景下应运而生：它是自然资源行政管理机关根据当事人的申 请，依法对申请人进行审查，并准予符合法定条件的申请人从事自然资源开发利 用活动的一种具体行政行为自然资源行政许可作为一种法律制度，它能确保自 然资源的合理利用，防止自然资源的破坏和浪费，最终有效配置自然瓷源，调节 自然资源开发利用过程中的市场失灵。 但是，政府不是天使，政府的一些行为和自然入一样，以“经济入”理念为 指导，追求其自身利益的最大化。在这种情形下，自然资源保护领域强制推行国 帕雷托最优是这样一种状卷。即当任何偏膏该状态的方案揶不可髓使一部分人受益而其他人不受损 f 封参见 美 理查德a 波斯蚋t 法搏的妊济分析( 上) ，蒋兆康译中蕾大酉科垒书出牍社。1 9 9 7 年。 第1 6 页市场交易成本是擅市场机制运行的费用即当事入双方在通过市场进行交墨时搜集有关信息、 进行谈判、订立契约并检查、监督契约实施所需要的费用 2 柯悔大学硕士论文 家干预政策的经济合理性和有效性方面，大量的实践证明，政府的行为也会产生 “负外部性”。就我国自然资源行政许可制度而论行政机关在设定、实施自然 资源行政许可及后续的监督过程中，该制度的目的被异化，政府通过自然资源行 政许可，创造寻租机会，与被许可人博弈，恶意串通等，实现自身利益的最大化。 这违背了自然资源行政许可制度的宗旨和目的，使得我国自然资源严重枯竭和生 态破坏的局面不但没有遏止。反而更加严重。这些因素表明，政府在自然资源保 护领域显现出外部效应，最终导致政府失灵。“1 通常讲，由于市场失灵，所以需要政府依法干预经济。其实市场失灵只是政 府干预的必要条件。其充分条件应当是：市场失灵；政府有发现市场缺陷的能力； 政府干预本身无缺陷，或政府缺陷小于市场缺陷。”综上所述，自然资源保护领 域政府的行政许可行为显现出很强的“负外部性”。也存在政府失灵。所以， 对于自然资源保护机制的研究，只有在全面了解自然资源保护过程中的“市场失 灵”和“政府失灵”基础上才可以更好地深入本课题从法经济学视角深入剖析 了我国自然资源行政许可制度存在的问题及原因；最后，对我国自然资源行政许 可靠崆的完善进行了深入的分析当前，从法经济学角度论述自然资源行政许可 制度，许多理论闯题仍属空自，本文的写作，在一定意义上丰富了现有的制度分 析方法，这将有助于我目自然资源行政许可理论研究的深入和发展。同时，本课 题研究还将有助于指导我国自然资源行政许可的实务工作，为自然资源行政许可 实务提供理论支撑。 因此，笔者选择了我国自然资源行政许可制度的法经济学分析作为硕士论文 题目。 ( = ) 相关问题的研究现状 2 0 0 4 年7 月1 日，行政许可法的实施对促避我国法治政府的建设具有里 程碑意义在这之前或之后，法学界对行政许可制度的研究已经形成了大量的成 果。对行政许可制度的缘起、概念、特征、价值 ：i 及当前我国行政许可制度的状 况等都有论述。 当前就我国行政许可的法律现状及突出问题，应松年教授和杨解君教授认 当前就我国行政许可灼法律现状及突出问题，应松年教授和杨解君教授认 i j 。政堕失灵。的垃济学解释是政府克服市蛹缺陷所导致的散率损失已超过了市场缺路所导致的烛串损 誊i 壁塞：取缔叁竺：孝生前机制以盈竟雕柏逢径是现代宏观经讲学、错度墨济学、新豉 白经济学( 公 麸选择理论) 帕t 蔓任务 俩w 柚嘶州剐k m 呦s m o o v 咖峨t l l e b 脚d 删帆1 9 9 钾9 8 我胃自然资潭行政许可制度的法经济学分析 为主要表现为以下几个方面：一、行政许可的设定权限不明，导致设定主体混乱； 二、行政许可设定不合理，导致许可范围过宽；三、行政许可程序不规范，导致 内外部程序异化；四、许可机关的权责不清，导致腐败丛生“1 国务院法制办的 张兴样同志认为，当前我国行政许可存在的问题是：谁都可以设定行政许可，行 政许可事项过多过滥，多头审批、重复许可严重，行政许可程序规则不明，行使 权力缺少制约，利用行政许可乱收费的现象比较突出。1 其他学者关于我国行政 许可制度现存问题的论述也是大同小异。 关于我国行政许可制度缺陷的解决机制问题，大多数学者提出的思路是：制 定统一的行政许可法，在法律中明确行政许可的设定、实旌、监督及法律责任。 可以说，我国行政许可法的颁布也是理论界多年积累的产物。 当前，环境法学界甚至整个法学界对自然资源行政许可制度的研究尚没有多 少成果。目前还没有专门研究自然资源行政许可制度的著作。在期刊上关于自然 资源行政许可制度的研究也廖廖无几。目前关于自然资源行政许可制度的研究主 要集中在以下几个方面：自然资源行政许可立法缺陷，水资源许可、土地资源许 可、矿产资源许可等各种自然资源许可工作情况的介绍和对各种自然资源法规关 于行政许可条款的简单阐述，至今缺少对自然资源行政许可制度的理论性、系统 性研究。 关于我国自然资源行政许可制度存在的问题及解决机制，大多数学者套用对 我国一般行政许可制度的研究成果，没有突出自然资源行政许可的特殊性，没有 创新。这也是法学幼稚的表现。以法论法使对自然资源行政许可制度的研究面临 着严重缺乏法学理论积累的困境。 法经济学作为一种学术思潮，已经引起了各国学者的重视。法经济学是指用 经济学的方法和理论，而且主要是运用价格理论( 或称微观经济学) ，以及运用 福利经济学、公共选择理论及其他有关实证和规范方法考察、研究法律和法律制 度的形成、结构、过程、效果、效率及未来发展的学科。埘作为学科的法律经济 学是近4 0 年的事，2 0 世纪6 0 年代是法律经济学的初创阶段这一时期的经典 论文为法律经济学的研究打下了理论基础。其中最为杰出的是：罗纳德h 科 u l 参见应松年、杨解君ll 行政许可法的理论与制度群读) ，北京大学出版杜，2 0 0 4 年，第3 9 - 4 3 页 辟】参见张* 样。中田行敢许可法的基论与实务) ，北京大学出版社。2 0 年第3 9 - 4 5 页 3 培见 美 理查荐 波斯纳法律的经济分析( 上) 。蒋兆康译中国大百科全书出版社，1 9 9 7 年。 第3 页 4 河海大学硕士论文 斯( r o n a l dh c o a s e ) 的社会成本问题和a a 阿尔钱恩( a a a 1 c h a i n ) 的关于财产权的经济学等。当前，法经济学的发展已经比较成熟，这可以从 理查德a 波斯纳的法律的经济分析一书中得到印证。波斯纳作为法经济 学的集大成者，全面吸收了新制度经济学的成果构建了用经济方法分析法律制 度的宏大体系在国外，法经济学已经成为一个学派我国从2 0 世纪8 0 年代后 期开始法学和经济学相结合的研究进程。在对已有研究成果进行收集和梳理后， 目前国内法经济学研究主要集中在对西方法经济学著作的翻译引进、相关理论的 介绍评析、应用法经济学的理论和方法解释中图现实中的法律问题等几个方面。 主要著作包括张乃根的经济分析法学评价及其比较、魏建主编的法经 济学t 基础与比较、钱弘道的经济分析法学、彭汉英的财产法的经济分析 以及周林彬的法律经济学论纲等法学期刊中关于法经济学理论的论述则更 多同时，我国一些学者已经运用经济学方法来分析我嗣某些领域的法律制度， 比如李胜兰等的产品责任原则的经济分析、毕秀水的政府行为的法经济学 分析以及刘大洪的反垄断法的法经济学分析都悬法律经济分析的很好尝试。 这些研究成果对本论文的写作有许多可借鉴之处总之，对法学来讲，经济学的 。加盟”意味着一种思想的革命一种研究方法的革命。 如前所述。过去的法学研究深受褊狭之害，以法论法，缺乏范式的多样性。 这是对我国自然资源行政许可制度研究不深入的主要原因。法经济学让我们以一 种新的方式去体会法律制度，这种新的方式对予每一位研究法律的人以及任何一 位对公共政策问题感兴趣的人都极其有用 ( 三) 研究思路和方法 本论文主要包括四个部分：我国自然资源行政许可制度之起源及其价值、我 国自然资源行政许可制度存在的缺陷、我嗣自然资源行政许可制度存在缺陷的原 因剖析以及我国自然资源行政许可制度的完善本论文主要采用了法经济学分 析、逻辑和语义分析两种研究方法。之所以采用这两种分析方法，是由于本文的 研究意图所决定的本论文的题目命名为我国自然资源行政许可制度的法经济学 分析，意图就是通过经济学方法分析我国的自然资源行政许可法律制度。本论文 中，运用的经济学分析方法主要包括外部性理论、交易成本理论、公共选择理论、 博弈论以及成本一收益分析方法等 墨曼窒签墼翌堡墼塑里型壅丝鲨丝竖兰坌堑一 外部性理论主要用来研究公共物品配置失灵问题。由于公共物品集体消费和 非排他性的特征，使得公共物品在配置过程中出现“搭便车”现象，导致外部性 的产生。自然资源通常被认为是一种准公共物品。在一定程度上具有集体消费和 非排他性的特征，在自然资源开发利用过程中难免也会产生外部性本文正是以 自然资源开发利用的负外部性为逻辑起点，深入探讨解决自然资源开发利用负外 部性的措施及制度。 交易成本理论是著名经济学家科斯在社会成本一文中提出。交易成本理 论的进一步发展就是科斯定理的形成。科斯定理认为：如果交易成本为零，不管 怎样选择法律规则，配置权利，有效率的结果都会出现。根据科斯定理，市场谈 判是解决自然资源开发利用负外部性的一种措施，但是，在采用市场谈判措施解 决自然资源开发利用负外部性的过程中，由于谈判双方的人数众多，协调费用高 昂等原因，使得市场谈判的交易成本过大，不能有效率地解决自然资源开发利用 负外部性问题，即所谓市场失灵。交易成本以及市场失灵为自然资源行政许可制 度的存在提供了理论基础。 2 0 世纪6 0 年代以来，外部性理论被运用到研究政府行为方面。当时。公共 选择学派把经济分析工具运用于政治、法律研究领域，运用经济学的方法和理论 去考察政治、法律领域中的集体决策和其他非市场决策。公共选择学派认为，作 为公共选择主体，政府及其官员也是理性的、追求个人效用最大化的“经济人”， 没有理由将政府看作是超凡至圣的神造物。政府同样也有缺陷，会犯错误，也常 常会不顾公共利益而追求其官僚集团的自身私利。同时，对于政府行为而言，它 具有强制性，它对其他经济主体所施加的影响在许多时候很难定价，即很难通过 市场价格表现出来，政府行为也具有很强的外部效应。政府行为的外部性理论为 分析我国自然资源行政许可制度存在的问题提供了经济学基础。 博弈论( g a m et h e o r y ) ，是有关决策主体行为发生直接相互作用的时候的决 策以及对这种决策的均衡问题研究的一种理论。经济学中所谓的博弈是指这样一 种竞争状况，其中有两个或两个以上的人各自追求自身利益，而任何一个人都不 能单独决定其结果。博弈论作为一门学科，随羞人们认识的深入，已经渗透到社 会科学的各个领域，被普遍应用。博弈分析的价值也越来越被人们所认识。利用 博弈论可以分析各利益主体在自然资源行政许可过程中的行为、相互影响、做出 河海大学硕士论文 的决策以及决策的均衡问题；可以了解我国自然资源行政许可过程中政府及其官 员与被许可人恶意串通的深层原因。 成本一收益分析工具是法律经济分析的主要工具。成本一收益分析是对某投 资项目预期收益的现值予以估计，然后同它预期所需支出的成本相比较，以求出 该项目可能产生的全部收益与全部成本比率，最后将各项目的效率加以比较，决 定取舍，作出决策。这里的成本分为边际成本、机会成本、社会成本等等，所谓 的收益指的就是利润。在经济学上，人们采取何种方式从事行为，主要取决于成 本一收益分析。成本一收益分析工具应用于本文，主要考察作为“经济人”的政 府及官员在自然资源行政许可过程中违法行为的原因。同时，用来分析怎样完善 我国自然资源行政许可制度。 当前，理论界对于本课题的研究还存在不少的薄弱环节，如前所述，目前我 国学者还没有对我国自然资源行政许可制度进行系统研究，缺少许多素材。于是， 本文在结构安排上以及语言组织上就更显重要，这就必须运用逻辑和语义分析的 研究方法 二、我国自然资源行政许可制度之起源及价值的法经济 学基础 对自然资源行政许可制度基本理论问题的探讨是深入研究我国自然资源行 政许可制度的翦提取逻辑起点。臣前，理论晃对于自然资源行政许可制度基本理 论问题的讨论还比较初浅，许多理论问题仍属空白。因此，对许多问题的认识必 须深化本章主要论述以下两个基本闯题：自然资源行政许可带0 度之起源以及自 然资源行政许可制度之价值。 ( 一) 自然资源行政许可制度之起源的法经济学基础 1 市场手段解决自然资源开发利用负外部性时存在“交易成本”并导致市 场失灵 自然资源开发利用过程中的负外部性导致自然资源枯竭与环境问题愈演愈 烈因此，必须通过一定的机制遏制这种负外部性，经济学上称之为负外部性的 内在化，m 即将由负外部性所产生的外部成本通过各种不同方式最终由负外部性 t 1 外部性内在亿的经挤实质，是用市场谈判的方法或日交换的方法来解决外部性所导致的外部成本问趣 邳遇过经济手段蜘翦鲁授失。让市场主体把外在成本自觉地考虑在生产成本之中，即所谓的外在成本内部 7 我田自然资源行政许可黼度的法经济学分析 的制造者自己承担。“1 由此，一方面可以克服负外部性造成的效率损失，重新达到 帕累托最优状态；另一方面可使负外部性制造者认识到浪费自然资源并不是有利 可图的，在客观上促进自然资源和环境状况的改善。 在二十世纪六十年代以前，关于负外部性内在化措施主要因袭庇古传统，即 “庇古式税收”。但是，这个传统被罗纳德科斯的社会成本问题所打破。 科斯的分析表明，在政府不加干预的情况下，有关各方的自愿谈判在有些情况下 将矫正外部不经济性。他认为，在一个零交易成本世界里，不论如何选择法规、 配置资源，只要交易自由，总会产生高效率的结果。嘲此内容被斯蒂格勒在其价 格理论中谓之“科斯定律”。0 1 但是，科斯定理以零交易成本的假定为前提，这 个假定在许多冲突的情况下是非现实的。事实上。为了进行市场交易，有必要发 现谁希望进行交易。有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈 判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等；这些工作常常是成本很高的。啪 就自然资源开发利用过程中产生的纠纷而吉，当事人双方通常不得不花时间或资 金聚集在一起就自然资源开发利用中的争执进行商议，讨价还价、订立契约、寻 求可行的解决冲突的办法等。另外，自然资源开发利用产生负外部性后，负外部 性的造成者或受影响者的数量众多，贝d 造成者和受影响者达成协议的成本将会大 大增加。这些都是交易成本。因此，以市场谈判方法解决自然资源开发利用过程 中的负外部性是无效率的，达不到帕累托最优状态。 由于解决自然资源开发利用负外部性的“市场交易成本”过于高昂，市场机 制在解决自然资源开发利用的负外部效应上存在局限性，其作用范围在客观上受 到限制，这就决定了“市场失灵”的存在，即市场手段在解决自然资源开发利用 外部性问题上的低效率状况 2 自然资源行政许可能有效降低解决自然资源开发利用负外部性时的“交 易成本”并实现帕霄托最优 高昂的“市场交易成本”以致于科斯预期的自愿契约不能完全解决自然资源 开发利用的负外部性。这为赞成国家干预的经济学家提供了辩护词。因为政府由 化 f 1 】参见刘友芝：论负的外部性内在化的一般途径 ，经济评论，2 0 0 1 年第3 期 阻1 参见 美 理查德a 波斯纳z 法律的经济分析( 上) ，蒋兆康译，中嗣大百科全书出版社。1 9 9 7 年 第2 0 页 川q s t i n g i e r , t h et h e o r yo f p r i c e , m a c r a i l l a n 1 9 8 6 ”c o a s t ，rh t h ep r o b l e mo f s o c i a lc o s t ， o u r n a lo f l a w & e c o n o m i c s 。3 ，1 9 6 0 , p p 1 - 4 4 8 河海大学硕士论文 于其绝对垄断、市场回避、强制力后盾而可以避免市场交易成本。最终，政府 干预能降低市场交易成本来消除外部性不利于社会效率的因素。其实，科斯也认 识到，零交易成本假定的非现实性。于是，他分析指出：“每当交易成本过高， 以致不容许市场交易时，就会出现组织经济生活的非市场方式。川”这里的非市场 方式指的就是政府干预。因为政府通过纵向的行政权力指导和分配资源，并据此 权力避免了市场谈判过程中讨价还价之类的缔约和履约费用，由此降低了交易成 本。嘲可见，政府干预是自然资源开发利用负外部性内在化的重要措施。 现代社会是通过法律控制的社会，对人们不合理的生产和消费行为进行规 范，起决定性作用的是国家制定的法律制度。该动因的核心是；法律制度能节约 交易费用法律制度相对于其他行政干预手段具有比较优势，当法律的权威树 立时，可以减少资源配置“人为”手段的不确定性，更好地降低市场交易成本， 更有利于资源的有效配置，从而弥补市场机制解决负外部性的缺陷。正如科斯所 言，如果我们以交易成本为零的世界转向交易成本大于零的世界，那么立刻变得 清楚的是，在这个新天地里，法律制度至关重要。蜘此时，法律规则就会替代市 场发挥作用可见，人们之所以同意政府采取法律干预自然资源开发利用行为， 是因为这种形式能更有效地解决自然资源开发利用过程中的负外部性，因而能给 全社会带来更大的利益 政府干预解决自然资源开发利用负外部性，不能因为自然资源开发利用这种 活动产生负外部性，可能损害社会福利而走向剥夺个人自由的极端，这样的政府 干预是毫无效率的因此，政府不能通过绝对禁止性法律规则来解决自然资源开 发利用的负外部性问题同时，政府的干预不应是等待负外部性悲剧发生后的救 济，而应是对悲剧发生的积极预防。于是，政府干预只能在两者之间找到一个平 衡点，来实现帕霄托最优。在相关自然资源开发利用负外部性内在化的法律措旌 中，行政许可制度就是为实现这一平衡的手段而存在。 ( 二) 自然资源行政许可制度之价值的法经济学基础 行政许可制度作为国家对自然资源管理的一种法律手段，由政府代表全体公 i l l 参见c 羹】理查蕾 技斯纳t 法律的经济分析( 上) ，蒋兆康译，中国大百科全书出版杜，1 9 9 7 年 第培页 1 2 ) 参见【暮】科斯z 企业、市场与法律，。盛洪等译，三联书店，1 9 9 0 年第1 0 5 页 m 参见月韩栉t 法律蛭济举论蜩 北京大学出版社，1 9 9 8 年。第1 1 8 页。 f 4 j0 i h 茁e w 诅u l m 鲫日e 舶i ci n s t i t d t i o n so f c a p i t a l l s m , t h cf r e ep 阽醛，1 9 8 5 ，p1 6 ， 1 5 参见【羹】科斯t 生产的制度结构 经济社会体制比较研究 1 9 9 2 年第4 期 9 我蛋自然赉源行政_ 1 年可制度的法经济掌分析 民行使自然资源的所有权，以一般禁止为前提，通过行政机关的授权性方式，将 厂商的自然资源开发活动纳入了规范化的管理。自然资源行政许可既不绝对禁止 行政相对人的活动，也不绝对放任行政相对人的活动，而是一种事前预防和事后 监督相结合的法律手段。 1 自然资源行政许可旨在避免市场配置自然资源时所导致的“公地悲剧” 政府限制自然资源开发行为，政府对相对人是否符合行使自然资源开发权利 的条件进行审查核实，对于不符合法定条件的，则在其行使之前就予以控制，不 至于产生对社会公共利益不利的后果。同时，自然资源行政许可作为一种最强约 束力的行政行为。可通过法律的强制性义务或者事后的监督行为，强行约束自然 资源开发利用负外部性制造者的“制造”行为。自然资源行政许可制度正是通过 事前控制和事后监督的方式促使自然资源开发利用的单位更加合理地开发利用 和保护自然资源，有效地协调自然资源开发利用产生的纠纷，缓解自然资源的供 需矛盾，避免了自然资源开发利用负外部性导致的“公地悲剧”，有利于更好地 发挥自然资源的社会、经济和环境效益。 2 洎然资源行政许可旨在更好地考量自然资源的价值和机会成本并实现社 会公平 自然资源的稀缺性表明，随着技术的进步和消耗的积累，可以使一些现在十 分充足的自然资源在今后交得缺乏。自然资源的稀缺性决定了自然资源必须被合 理( 公正和有效率) 地分配。对于市场功能的研究表明，市场在资源的配置中追 随的是“货币选票”而非利益的最大满足。叫但是，对于不同的人来说，自然资 源及其稀缺性意味着不同的价值，不能通过货币进行衡量。有些人可能更希望牺 牲一些自然资源的经济价值来换取更美好的环境，维护自然资源的生态价值。市 场却无法反映不同的人们追求安全、环境等价值的真实偏好。因此。自由市场机 制配置自然资源的方式也就很难体现其公正。恰恰相反，在现代民主基础上建立 起来的行政许可制度强调行政机关对各方利益的权衡，强调多数人的意见对行政 许可结果的影响( 我国行政许可法规定的听证制度就是很好的佐证) ，因而是一 种既能有效节约成本t 又能考虑不同的人们的不同价值取向的资源配置方式，社 会的公平和公正就有望在这里得以实现，资源配置的结果有可能获得最大多数人 惨见杨登峰：行政许可价值分析 固原师专学报 2 0 0 5 年第7 期 ， l o 河海大学硕士论文 的支持。 3 自然资源行政许可旨在提高自然资源行政管制的成效并降低管制成本 随着法治的进程，现代行政法治对于社会的管制趋向于多元化，更注重行政 管理的人性化和效益化。就自然资源开发利用的负外部性来说，当个人从事自然 资源开发活动，可能会产生危害他人的后果和危害正常的社会发展秩序，对于政 府来讲，解决自然资源开发利用过程中产生的问题可以采取预防性管制，也可以 采用追惩性管制预防性管制是通过预设条件来消除自然资源开发利用活动可能 产生的危害，而追惩性管制仅是事后对行为人作出法律上的制裁，以达到消除这 些活动产生的危害比较这两种管制方式，作为预防性管制的自然资源行政许可， 管理成本低，对社会产生的负面影响小，更能体现人文关怀，更容易为社会所接 受，更能增强行政管制的成效。嘲这也反证了由科斯定律导出的另一项重要的原 理即t 在不同的经济法律环境下，降低交易费用的法律方法可以有多种选择，选 择的标准是何种法律方法节约的交易费用最低。， 可见，自然资源行政许可制度为解决自然资源开发利用负外部效应提供了重 要的补救办法。因此，在自然资源开发利用负外部性问豚日益严重的情形下，设 定自然资源行政许可制度是十分必要的，也是刻不容缓的。 三、我国自然资源行政许可制度之缺陷的法经济学背景 当前，我国自然资源行政管理领域，除了采取行政收费、设置资源保护名录、 行政处罚等管制手段外，也采用了大量的行政许可手段。我国新颁布的行政许 可法对自然资源行政许可作了总括性的规定：有限自然资源的开发利用事项可 以设定行政许可；实施有限自然资源开发利用行政许可的，行政机关应当通过招 标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是，法律、行政法规另有规定的除外。 目前我嗣自然资源行政管理机关设定、实施的具体自然资源行政许可主要包括： ( 1 ) 国土资源部门依据土地管理法、矿产资源法等设定的建设用地审批、 临时用地审批、困有土地使用权划拨用地审批、土地征用审批、矿产勘查许可证、 采矿许可证、海域使用权审批、废弃物海洋倾倒审批、海洋环境影响报告书核准 等； ( 2 ) 水行政主管鄣门根据水法、水土保持法、取水许可证制度实施 f i 】参见应松年、橱解君；行政许可法的理论与制度解读) ，北京大学出版社，2 0 0 4 年，第5 9 页 p 1 参见橱壁峰t 行政许可价值分析，t 周原师专学报，2 0 0 5 年第7 期 l 参见罔林彬t 法律经济学论垌 北京大学出版社，1 9 9 8 年，第7 6 页 1 1 我国自然费源行政许可制度的法经济学分析 办法及河道管理条例等确立的由水行政部门颁发的取水许可证、河道采砂 许可、入河排污口设置同意、水利工程开工审批、围垦河道审核同意、开垦荒坡 地批准、建设项目水土保持方案许可等；( 3 ) 渔业行政管理部门根据渔业法 及其实施细则、野生动物保护法确立的养殖许可证、捕捞许可证、渔船许可 证、捕捉国家一级重点保护水生野生动物审批、水生野生动物及其产品出口审批 等；( 4 ) 国家林业行政主管部门根据森林法、t 野生动物保护法、陆生野生 动物保护实施条例、野生植物保护条例等规定的由林业主管部门颁发的采伐 许可证、林区木材运输许可证、建设工程征占用林地审核、林术种子经营许可证 核发、特许捕猫证、狩猎证、驯养繁殖许可证、采集国家重点保护野生植物审批、 出口国家重点野生植物审批等。“1 上述几项只是对我国国务院自然资源行政主管部委经过行政审批改革后仍 然实施的自然资源行政许可所做的初步统计。除此之外，地方各级政府的自然资 源行政主管部门通过各种规范性文件对自然资源行政许可制度也都作了大量的 规定，这里不再一一详述。 从上述关于我国自然资源行政许可制度的具体法律规定看到，自然资源行政 许可制度在我国备受重视。而且，近年来，自然资源行政许可制度的应用领域成 逐步扩大的趋势。各级政府偏好通过行政许可来解决自然资源开发利用过程中出 现的矛盾和纠纷。这说明自然资源行政许可制度在解决自然资源开发利用负外部 性的过程中具有比较优势，体现了它的优越性。可以说，自然资源行政许可制度 对于缓和自然资源开发利用的负外部性地位举足轻重。但是，大量的自然资源行 政许可作为政府管理自然资源开发利用活动的法律手段，也存在着很多问题。这 些问题也显现出自然资源行政许可制度的负外部效应，我们称之为政府行为的外 部性。 2 0 世纪6 0 年代以来，随着国家干预经济逐渐暴露出来的弊病，以布坎南等 为代表的公共选择学派开始反击主流经济学对市场失灵的攻击。他们假设政府及 其官员是从利己动机出发的“经济人”。