（民商法学专业论文）完善我国政府间财政转移支付法律制度的思考.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 我国现行的政府间转移支付制度是1 9 9 4 年实行分税制改革时建立起来的。 从目前转移支付制度的现状和实施效果看，转移支付无论在制度本身的内容体系 还是相关的配套制度，都存在许多不科学、不规范的地方，与西方发达国家规范 的财政转移支付制度存在很大差距。面对现状，财税理论界和实务界的众多学者 分别从理论和实证角度对目前我国政府间财政转移支付制度现存的问题以及如 何建立规范、科学的转移支付制度都进行了细致深入的探讨和研究，并且也提出 了种种方案和建议，但意见不一，分歧很多。随着经济体制和财政体制改革的深 入，国家宏观调控职能的加强，转移支付制度的重要作用更加凸显。顺应改革趋 势，我国的政府间财政转移支付制度进行大幅度的调整和完善是势在必行。因此， 建立符合我国国情，适应社会主义制度下市场经济要求的财政转移支付制度是一 项重要任务。 基于以上认识，本文选择建市我国完善的财政转移支付制度作为论题，其研 究目的是为我国建立规范的转移支付制度提出自己的建议，进而为转移支付制度 的实践操作提供参考依据。建立完善的财政转移支付制度对于我国具有重要意 义。弥补现行财政转移支付制度的缺陷，切实解决转移支付制度运行至中的现实 问题，从而更好的发挥财政转移支付作为一种国家进行宏观调控的手段的作用， 通过解决各级政府间财政横向和纵向不平衡，保证各级政府提供均等化服务的财 力水平，最终实现各地区均衡发展，保证社会公平。 本文注重理论和实践相结合，总体分为四个部分： 第一部分，首先初步解析政府间财政转移支付制度的内涵，在此基础上，详 细分析了政府间财政转移支付在经济学、法理学、经济法学三个方面的基本理论， 为我国建立完善的财政转移支付制度提供理论指导。 第二部分，通过考察我国政府问财政转移支付制度的现状，分类整理了我国 财政转移支付制度存在的种种问题，并且有针对性的分析了导致我国财政转移支 付制度众多问题的原因。 第三部分，选择美国和日本作为典型代表国家，通过详细考察两国财政转移 支付制度的具体内容，提炼总结出这两个国家财政转移支付制度的成功经验对我 山东大学硕二学位论文 囝的启示，为我国建立完善的财政转移支付制度提供了实证经验指导。 第四部分，根据转移支付制度的基本理论和发达国家的实证经验，结合我国 现状，有针对性的提出了完善我国政府问财政转移支付制度的基本框架。主要涉 及与财政转移支付相关的配套制度改革、财政转移支付法律体系、实体内容、专 门机构和监督机制。 关键词：政府间财政转移支付宏观调控财政均等化 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nc h i n a t h e i n t e r - g o v e r n m e n t a i f i n a n c et r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mw a s t a b l i s h e di nl9 9 4 ，w h e nc h i n at a xs y s t e mb e g a nr e f o r m i n g ，c o n s i d e r i n gt h ec u r r e n t e f f e c to fi m p l e m e n t a t i o n ，t h ew h o l et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mw a su n s c i e n t i f i ca n d n o n s t a n d a r d i nai o to ff a c e t s i n c l u d i n gt h ec o n t e n t so ft h es y s t e mi t s e l fa n d s u p p o r t i n gs y s t e m s i nc o n t r a s to fs t a n d a r df i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n to fw e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h e r ew a sab i gg a p i nf a c eo ft h es t a t u sq u o ，f r o mt h et h e o r e t i c a la n de m p i r i c a lp e r s p e c t i v e ，m a n y s c h o l a r sh a v ec a l l r i e do ns o u n dr e s e a r c h e sa n dt h e np u tf o r w a r dd i f f e r e n tp r o p o s a l s a n dr e c o m m e n d a t i o n so nt h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc h i n a sf i n a n c i a it r a n s f e rp a y m e n t a n dh o wt oe s t a b li s has c i e n t i f i ct r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e mi nc h i n a w i t ht h ed e e p e n i n gr e f o i i t io fc h i n a se c o n o m i c a ia n df i n a n c i a ls y s t e m t h e t r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e mh a v ep l a y e dm o r ea n dm o r ep r o m i n e n tr o l ei ns t r e n g t h e n i n g m a c r o - c o n t r o if u n c t i o n so fc h i n a sc e n t r a ig o v e r n m e n t f o l l o w i n gt h et r e n do fr e f o i t o i ti si m p e r a t i v et oi m p r o v ec h i n a sf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ss y s t e mi sas i g n i f i c a n t a d j u s t m e n ta n di m p r o v e m e n ti si m p e r a t i v e t h e r e f o r e ，i ti sa ni m p o r t a n tt a s kf o r c h i n e s eg o v e r n m e n tt oe s t a b l i s has c i e n t i f i cf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，w h i c h m u s tb ec o n s i s t e n tw i t ho u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，e s p e c i a i l ym e e tt h er e q u i r e m e n t so f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y b a s e do nt h ea b o v ek n o w l e d g e ，t h i sa r t i c l et a k e st h ep e r f e c t i o no fc h i n a s f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma sr e s e a r c ht o p i c t h eo b j e c t i v eo ft h i sa r t i c l ew a s t og i v em yp e r s o n a la d v i c ea n dp r o v i d ef o re s t a b l i s hs c i e n t i f i cf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ti nc h i n a i nw h o l e ，t h es t a n d a r dt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mp l a ya nc r u c i a lr o l e i nc h i n a i nl i g h to fe c o n o m i c a ii a w , a sam e a n so fn a t i o n a lm a c r o c o n t r o lr o l e t h e s t a n d a r dt r a n s f e r , p a y m e n ts y s t e mc a nm a k eu pt h ee x i s t i n gd e f i c i e n c i e sa n ds o l v e p r a c t i c a lp r o b l e m s 。a d d r e s si n t e r - g o v e r n m e n t a lf i s c a ii m b a l a n c ei n v e r t i c a l a n d h o r i z o n t a ll e v e l s ，i nt h ee n d ，t oe n s u r eb a l a n c e dd e v e l o p m e n ti na l lr e g i o n sa n ds o c i a l e q u i t y t h i sa r t i c l ee m p h a s i so nm i xo f t h e o r ya n dp r a c t i c e ，g e n e r a l l y , i ti sd i v i d e di n t o f o u rp a r t s d i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s t p a r t ，a n a l y s et h eb a s i cc o n t e n to fi n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mf o rc o n t e n t ；o nt h i sb a s i s ，d e t a i lt h r e et h e o r i e so fi n t e r - g o v e r n m e n t a l f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi ne c o n o m i c s 、e c o n o m yl a w , j u r i s p r u d e n c er e s p e c t s a n dp r o v i d et h e o r e t i c a lg u i d a n c ef o r e s t a b l i s h i n gas t a n d a r df i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m t h es e c o n dp a r t b a s e do nt h ec u r r e n ts a t u r a t i o no fi n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a i t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，c a t e g o r ya l lk i n d so fp r o b l e m si nc h i n a sf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e m ，t h e na n a l y s er e a s o n s ； t h et h i r d p a r t ，t a k eu n i t e d s t a t e sa n dj a p a na sat y p i c a l e x a m p l e s a n d s p e c i f i c i t yi n t r o d u c et h ec o n t e n t so ft h e i rf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m s ，t h e n i n 山东大学顾士学位论文 c o n c l u d es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei ns t a n d a r df i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m i nt h e e n d ，p r o v i d el e s s o n sf o rc h i n at oe s t a b l i s has t a n d a r df i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m ； t h ef o u r t hp a r t ，a c c o r d i o nt ob a s i ct h e o r i e sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c eo f f i n a n c i a i t r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mi nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c o m b i n e dw i t ho u rc u r r e n ts i t u a t i o n t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r dt h eb a s i cf o r u mf o ri m p r o v i n gc h i n a s i n t e r - g o v e r n m e n t a l f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t t h ef o r u mm a i n l yr e l a t e dt os u p p o r t i n gr e f o r m 、l a ws y s t e m 、 s p e c i f i cc o n t e n t s 、s p e c i a l i z e da g e n c i e sa n dm o n i t o r i n ga n dt r a c k i n gm e c h a n i s m so n f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t k e y w o r d s ：i n t e r - g o v e r n m e n t a l ；f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ；m a c r o c o n t r o l ；f i s c a le q u i t y i v 山东大学硕士学位论文 引言 政府间财政转移支付制度一直是实行分税制财政管理体制的国家普遍采取 的一项财政平衡制度。在市场经济国家，转移支付制度已成为处理政府间关系的 基本方式。它既是解决中央与地方财政纵向不平衡和各地区财政横向不平衡的重 要手段，同时也是中央政府进行宏观调控的必要手段。按照分税制的有关理论， 运行有效的转移支付制度，将在实现各级政府事权、财权基本统一，公共服务水 平的均等化以及各地区经济的均衡协调发展中起着重要的作用。由于我国的分税 制财政体制改革很不彻底，尤其是其中作为分税制财政体制重要组成部分及主要 保障的政府间财政转移支付制度在实现国家宏观调控政策意图、解决财政横向和 纵向不平衡尤其是缓解基层政府财政困难、缩小地区差距等问题上长期处于缺乏 效率的状态。对此我国学者进行了各种各样的理论研究。 这些理论从多种角度对我国政府间财政转移支付制度进行了深入研究。有的 学者从我国政府问转移支付制度运行过程中的外部环境运行的理出发，指出了建 立规范的政府间转移支付制度的外部环境的制约因素；有的学者从我国政府间财 政转移支付制度的现状出发，深刻剖析了该制度内部运行过程中自身存在的问 题；有的学者从我国政府间财政转移支付的形式、模式、结构和规模出发，有针 对性的指出了其中的弊端：还有的学者重点从实证角度出发，具体分析了我国政 府间财政转移支付制度各对地区政府财政差距和地区均衡发展的影响。 总之，这些研究为我们全面认识我国政府间财政转移支付制度提供了丰富的 理论基础，同时也为我们从不同角度清楚认识该制度提供许多有益的启示。世界 上发达国家的财政转移支付制度已经基本上达到完善的程度，而我国现行政府间 转移支付制度的最大问题是存在制度缺陷，与发达国家标准的政府间转移支付制 度还存在很大差距，那么探析发达国家政府问财政转移支付制度的经验，分析我 国政府问财政转移支付制度存在缺陷的原因，进而借鉴国际经验完善我国政府间 财政转移支付制度势在必行。 山东大学硕士学位论文 一、政府问财政转移支付制度的理论依据 我国政府问财政转移支付制度的完善首先需要有一定的理论依据做指引，即 财政转移支付制度的基础理论。 ( 一) 转移支付的内涵解析 “转移支付( t r a n s f e rp a y m e n t ) 这一专业术语最早发源于来源于西方国家 的财政学，它被视为中央政府财政支出的重要组成部分，”其涵盖的支出项目一 般包含社会保障、收入保障、公债利息、补助金等。但是经过长时间的发展，迄 今对这一术语仍然没有达成比较统一的认识。目前主要有以下几种观点： “著名经济学家庇古首次提出并界定了转移支付的概念。”茗在他的著作财 政学研究中，他称转移支付为转移经费，其性质是一笔国家经费，这笔费用“不 直接消耗任何资财，只是在国民经济中通过国内购买力的转移调节所得分配关 系，对国民经济的作用是间接的。”固这是对转移支付基本内涵的最初表述。在 现代经济词典中，转移支付被定义为“政府或企业的一种不以取得商品或劳 务补偿的支出”。联合国1 9 9 0 年国民帐户制度修订案中给出了更为宽泛的 定义：“财政支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一 方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。”莺 “转移支付是财政转移支付的代名词，二者概念的内涵与外延是相同的。”哩： “转移支付有广义和狭义之分。”锄转移支付从广义上讲是指“政府为实现其特定 的政策目标，通过一定的渠道或形式，将一部分社会资源无偿地从一个( 几个) 群体转移给另一个( 几个) 群体。根据转移支付对象不同，可以将转移支付大致 区分为政府对居民( 公司) 的转移支付和政府间的转移支付两类。” “转移支付从狭义上讲仅指政府间转移支付”。 “所谓政府问转移支付，是 指一个国家的各级政府之间在既得的事权、支出责任和税收划分框架下，为实现 2 甚吴加顺：财政转移支付的理论及其制度建设研究，河北大学2 0 0 7 年第5 页。 嚣参见邹勇：完善我困转移支付制度的对策选择，载f 辽宁经济2 0 0 3 年6 期第3 页。 学赵晓宏：我国财政转移支付立法的思考，载丁东岳论丛2 0 0 9 年3 期第1 9 页。 格林沃尔德主编：现代经济辞典，商务印书馆出版社1 9 8 1 年版第4 5 0 页。 蕾陶继侃主编：当代西方财政学，人民出版社1 9 9 2 年版第1 3 3 页。 掣刘小明t 编：财政转移支付制度研究，中国财政经济出版社2 0 0 1 年版第7 、8 贞。 o 董静：我围政府问转移支付有效性的研究浙# l ：人学2 0 0 9 年第6 页。 婵丛树海丰编：财政支出学中国人民大学出版社2 0 0 2 年版第1 6 5 贝。 锥赵利民：我 q 政府间转移支付制度的改进与完善，载t - 长春市委党校学报2 0 0 6 年6 期第8 页。 山东大学硕：t 学位论文 双向均衡而进行的财政资金的相互转移。”从本质卜来讲，它属于财政收入的 再分配；从形式上来讲，根据学者们的概括，具体包括两类：第一类是单向纵级 转移，包括中央政府向下转移给地方政府和地方政府向上转移给中央政府；第二 大类是双向横级转移，即同级政府之间部分财政收入的转移；“从各国实际采用 的转移支付制度的实践来看，狭义上的转移支付专指相邻两级政府间的上级政府 对下级政府的单向财力转移。” 根据以上分析，从财政法的角度，政府间转移支付制度可以被定义为：“以 各级政府制度所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为 主旨，而实行的一种财政能够资金转移或平衡制度。” ( 二) 转移支付制度依据的理论依据 1 转移支付制度建立的法经济学依据：地方政府的存在 对于地方政府存在的原因，经济学上主要有三种理论：第一，偏好误识论。 根据此理论，中央政府掌握的信息不完全，对社会偏好可能判断有误，因此可能 作出错误的决策进而导致整体福利损失。而地方政府由于地域上与居民更加接 近，而地相比中央政府可能掌握更加全面、正确的信息，更可能正确判断居民偏 好，作出正确决策。为保证正确判断社会偏好和居民偏好，有必要设置地方政府； 第二，用脚投票论。蒂布认为“居民想在全国寻找地方政府提供的服务于所征收 的税收之间的一种精确组合，从而使自己的效益达到最大化，于是具有相同偏好 和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。” 此时，地方政府就像市 场机制中的一个市场主体，必须根据辖区内居民的需求确立自己的政府职责从而 壮大本辖区的整体发展，因此该地方政府必须最大限度的满足居民福利的需求， 优质的提供公共产品；第三，利益空间论，马斯格雷夫认为，“公共产品受规模 经济的限制，其受益范围不是无限的。所以根据成本与受益对应原则，某种公共 产品的成本应由受益地区的人负担这样就产生了公共财政的地区性问题。从这一 倪红日：对我国财力性转移支付制度的分析与完善建议，载于调查研究报告2 0 0 5 年1 8 8 期第1 9 页。 学参见唐迪：财政转移支付体制的国际比较及其对我国的借鉴意义，载于体制改革2 0 0 3 年1 期第5 页。 。杨萍丰编：财政法新论，法律出版社1 9 9 9 年版第4 3 页。 口t i e b o u l ：c h a r l e sm ap u r et h e o r yo fl o c a le x p e n d i t u r e s , j o u r n a lo fp o l i t i c a le c o n o m y , v 0 1 6 4 ( 5 ) ：p p 416 - 4 2 4 ， o c t o b e rl9 5 6 山东大学硕士学位论文 角度看，必须通过政府间转移支付制度来保证各地居民享受大致相同水平的公共 服务。 依据该理论，由于收入阶层的高低决定了消费水平的高低，也决定了 对地方各级政府提供公共服务别的高低，根据成本收益相称，同一个地区内部会 出现分化，低、中、高收入阶级最终会聚集在不i j 的区域，从某种程度上讲，财 政转移支付制度正好可以解决这种收入水平的等级分化和差距问题。 2 转移支付制度的法理依据：公平 公平，从一般意义上来讲是指参与各方某种游戏规则中的平均或相等；从逻 辑上讲，这种公平至少要体现在起点、过程、结果三个方面。“现代社会的公平 应该是一个多层次的复合体系，包括三个基本层次：第一层次是伦理公平，即所 有人在人格上是平等的：第二层次为经济公平，包括机会均等与结果的对称性两 个方面的含义：第三层次是社会公平，亦称政治上的公平。” “经济公平包括竞争机会平等和竞争结果公平。”固首先，对于竞争机会均 等，是指人们应该在相同竞争条件下享有平等竞争的权力。在市场经济中，市场 机制适用的是一种优胜略汰的丛林法则，这个法则只能基本保证市场主体处于平 等竞争的场所，相对的提供较为相同的起始条件，根本不可能实现绝对的平等和 公平竞争。其次，对于结果公平，从很大程度上主要指收入分配的公平。从逻辑 上讲，具有同等或相似才能和水平的人应该被赋予同样的竞争机会，但是市场机 制下市场需求的多样化以及市场主体自身需求的不同和竞争实力的差别，使得市 场主体得不到共赢的理想结果，最终导致其收入水平的巨大差异。从社会正义和 道德的角度来讲，这种市场机制下造成的收入差异均是不公平的。 总之，在市场经济中，市场规则和体制不能保证经济公平，这是市场机制的 必然结果，只能在市场机制之外寻求解决办法，国家干预应运而生。国家对市场 的干预主要是通过各级政府发挥政府职能，综合应用各种法律、行政、政策手段 和工具，进而保障公平的竞争机会，调节收入分配差距，实现经济公平。转移支 付作为一种财政政策工具，当然应该成为实现经济公平的手段之一，这也是市场 体制的客观要求。 “姜海：政府间财政转移支付制度的国际比较与借鉴，载7 - 山东财政学院学报2 0 0 2 年2 期第1 2 页。 蒙丽珍： 转移支付分析比较及选择东北财经大学出版社1 9 9 6 年第3 、4 页。 参见张辉：竞争起点公平与过程公平的实现我因构建公平竞争的法律保障制度刍议，载于华南 师范大学学报2 0 0 7 年6 期第5 页。 4 山东大学硕士学位论文 社会公平由于从社会全局考虑，尽量照顾每一个社会主体的利益，因此从 某种角度上讲社会公平重在正义，这种正义突出体现在解决收入分配不公问题 上。从转移支付的内涵中我们得出：财政转移支付本质上是一种财政再分配制度， 这种分配的内在属性正好契合了社会公平的需求。 综上分析，财政转移支付是经济公平和社会公平的必然要求。现代意义上的 财政转移支付制度中的公平理念是随着经济和政治理论的发展，市场自由竞争与 政府干预从彼此独立到相互吸收融合的大背景下确立的。“现代市场经济国家的 财政转移支付制度的天然使命就是克服市场的缺陷，通过政府的宏观调控权，来 缩小地区差异、阶层差异，实现社会的公平和正义。 3 转移支付制度建立的经济法依据 ( 1 ) 转移支付是解决市场失灵问题的客观要求 首先，由于公共物品导致的市场失灵。公共物品具有非排他性和非竞争性。 这两个特性会增加市场主体提供公共产品的成本，造成成本收益不平衡，进而阻 碍以盈利为目的市场主体提供公共产品的积极性。解决市场机制在公共物品提供 方面失灵的办法就是国家对市场的积极干预和政府参与，调控经济。在政府间转 移支付制度中表现为政府通过收支活动的合理干预以及相关政策的制定和实施， 综合运用多种财政手段对各种资源的流向与结构进行适度引导，保证公共物品的 有效供给。 其次，由于外部性导致的市场失灵。正负外部性的存在必然产生受益外溢和 成本外溢现象，市场机制无法自身矫正这种成本收益在地区间的平衡，客观上要 求国家和政府的参与，对市场进行积极有益的干预。对于负外部性造成的成本外 溢，政府的职责在于补偿这种成本；对于正外部性造成的受益外溢，政府的职责 在于补偿和奖励这种受益。设置政府间转移支付正是通过拨付一定数额的资金对 补偿地方政府因某公共产品收益外溢造成的收益和因某公共产品成本外溢造成 的成本。 因此从经济法的视角来看，政府间财政转移支付是国家为了克服市场失灵， 弥补市场缺陷而使用的一种财政政策工具和宏观调控的手段。 ( 2 ) 作为一种财政政策工具，转移支付是国家实施宏观调控的一种重要手 心徐阳光：财政转移支付法的公平正义理念解读，载于社会科学2 0 0 8 年第l 期第1 0 7 页。 5 山东大学硕士学位论文 段。 首先，“解决一k 。f 级政府财政纵向失衡和同级政府间横向财政失衡。”财政 体制中的分税制往往造成中央政府集中较多的财政收入，地方政府集中较少的财 政收入，富裕的地方政府集中较多的财政收入，贫穷的地方政府集中较少的财政 收入，从而政府间财权配置严重失衡：同时中央政府往往承担具有重大利益的财 政支出，地方政府承担具体繁琐的财政支出，从而政府间事权配置严重失衡。中 央政府和地方政府事权和财权的纵向不平衡客观上要求高层次的政府通过转移 支付来解决财政纵向不平衡： 国家内部各地自然、历史、地理、社会经济发展水平等现实情况整体上造 成地区差异巨大，客观上要求通过转移支付来实现财政横向均衡，促进公平。财 政横向均衡可以从不同的角度理解，实践中大多数国家是从地区平等角度理解 的。从地区平等的角度看，财政横向均衡是指“财力均等或财政能力均等，财政 能力平等侧重于调整地区间在税收能力和公共支出成本等方面客观存在的差异 因素，旨在实现基本公共服务均等化。” 可以看出这种角度解释财政横向均衡更 加重视结果公平。 其次，保证地方政府具有提供均等化公共服务水平的财政能力，缩小地区 差距，实现区域均衡发展。财政横向不平衡普遍、客观存在，如果不及时调节地 区筹距，会产生严重的两极分化，落后的地区越落后，发达地区越发达，既违背 公平正义的理念，义容易产生内部政治动乱的隐患。财政转移支付通过向落后地 区拨付一定量的资金，给以财力扶持，帮助落后地区进行经济建设，促进经济发 展，进而调剂政府间财力差异，促进区域间均衡发展。 再次，鼓励地方政府提供具有外溢性的公共产品，实现国家特殊的政策和 目标。市场经济中，公共产品外溢性客观存在，重点是一些成本高收益小的公共 服务、基础设施等领域，通过转移支付，矫正成本收益的不平衡，补偿损失，奖 励收益，进而实现国家在这些特殊领域的特殊政策和目的。 综上，在明晰转移支付内涵的基础上，通过从经济学、法理学、经济法学 三个角度论证转移支付的理论依据，笔者认为：转移支付是国家为了克服市场失 参见马建霞：完善民族自治地方财政转移支付制度的思考，载于内蒙古大学学报2 0 0 7 年6 期第 2 2 页。 蕾刘德吉：基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择基于制度经济学视角) ，上海社会科学 院经济研究所出版社2 0 1 0q i 第9 2 页。 6 山东大学硕士学位论文 灵、弥补市场缺陷而使用的一种财政政策工具，是国家实施宏观调控的重要手段。 二、目前我国政府间财政转移支付制度现存的问题及形成原因 ( 一) 目前我国政府间财政转移支付制度现存的问题 1 财政转移支付制度没有系统的规范性依据 1 9 9 3 年，“转移支付”概念首次在在党的十四届三中全会通过的有关中央文 件中被正式提出。1 9 9 4 我国进行财政体制改革，明确提出了构建与分税制相适 应的财政转移支付制度，此时初步形成了中央对地方政府的税收返还、体制补助、 专项补助等为主要内容的财政转移支付体系。在借鉴国际经验的基础上，1 9 9 5 年财政部颁布过渡期财政转移支付办法，形成了“以公式为基础、均等化为 基本目标的过渡期转移支付制度”。虽然这是我国第一部以财政转移支付为内 容的专门性的规范化法律，具有重要历史意义，但是可惜的是该法目前已经被废 止。在关于专f 1 性的财政转移支付法的法制发展中，2 0 0 2 年和2 0 0 3 年我国财政 部曾两次制定并颁布一般性转移支付办法，但是由于后期废止该法仍然没能 长久的发挥它的应有作用。2 0 0 3 年和2 0 0 6 年，为了配合国家相关政策的施行， 财政部相继出台了涉及农村税费改革、边境地区、革命老区的有关专项转移支付 的相关规定，些琐碎的规定目前只是在特殊领域局部性的发挥作用，其效果不是 很理想。 总体上来讲，目前没有一部专门、正式的关于转移支付的法律法规。虽然 2 0 0 4 年全国人大常委会已经决定起草财政转移支付法草案，可惜的是一直处于 草案起草阶段。 综上，自我国建立财政制度以来，中国的财政体制进行了一系列的重大改革， 但是这些改革主要集中于规范中央与地方政府的财政收入方面尤其是税收收入 权划分方面，而在以完善的法律形式确立各级政府之间的转移支付制度方面并无 意义重大，基本上都是修修改改的性质，完备、稳定的法律从来没有出台过，以 至于政府间的财政关系一直处于部规范状态，而财政转移支付制度也是一直游离 骨全国人大常委会预算j 二作委员会调研室主编：中外专家论财政转移支付，中国财政经济出版社2 0 0 3 年 版第2 4 页。 罾参见杨先明：财政转移支付制度研究：主持者言，载于思想战线2 0 0 6 年4 期第5 页。 山东大学硕士学位论文 于行政命令形式中。 2 目前我国政府间财政转移支付制度设计上存在的不足 整体上讲，我国政府间财政转移支付制度目前仍然处于摸索和实验阶段，整 体上呈现非规范性，转移支付制度设计上的不足主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 财政转移支付的具体形式混论，缺乏统一的体系。 总体情况是原包干体制中的传统方式与分税制中创新模式、改革新增模式同 时并存，体制性转移支付、一般财力性转移支付和专项转移支付共容，这反映出 我国目前转移支付形式混乱繁杂、没有形成完整健全的体系。目前我国的财政转 移支付形式有： 中央财政对地方财政的税收返还，这是分税制最初施行和后期改革的关键 内容之一，主要包括主要包括“增值税返还、消费税返还、所得税税收返还、成 品油价格核算税费改革税收返还；”g 专项补助或专项拨款，主要由中央政府自主决定，包括确定拨款的项目、 对象、金额，完全没有分配标准和依据。在每年的预算编制中仅列入中央财政支 出，不列入地方财政支出，专款专用，地方政府不得擅自挪作它用。目前这种形 式几乎覆盖各级政府所有的财政支出项目； 中央对地方的财力性转移支付，该形式整体设计比较规范，设计目的主要 是保证财政困难地区能够得到较多的财政资金补助，从而均衡地区间财力差异， 促进公共服务实现均等化，最终实现中央政府的宏观调控目标；基本采用统一的 公式作为分配依据，分配较为客观和科学。从实践来看，目前中国中央对地方财 力性转移支付主要有“一般性转移支付、调整工资转移支付，农村税费改革转移 支付、民族地区转移支付等”国； 补助和上解，具体包括原体制补助、原体制上解、年终结算补助、年终结 算上解。原体制补助或上解是原财政包干体制中的部分补助在分税制财政体制中 的保留。年终结算补助或上解是一种因非财政体制原因而发生的政府问财务结 算。从资金的流向来看，属于上下级政府之间的双向财力转移： 蕾方明：中国财政转移支付的宪政透视中国政法人学2 0 0 8 年第1 9 6 页。 2 参见赵晓宏：我咽般忡转移支付制度研究的梳理与思考，载- 东岳论丛2 0 0 8 年3 期第3 页。 8 山东大学硕士学位论文 省以下政府的转移支付，目前对省以下政府的财政转移支付制度的规定来 源于一些行政文件中的指导性意见。从这些行政文件中可以得出省对下级政府财 政转移支付的主要形式、模式和特点均是中央对下级政府的转移支付制度的翻版 复制，微小的差别在于各省市区由根据本地实际情况，在具体因素的选取、各种 标准的设定、参照比例系数等不同。 ( 2 ) 财政转移支付内部结构不合理，总体规模小 由于我国财政转移支付制度一直在摸索实验阶段，基本上是渐进式的改革方 式。也正是由于这种渐进式改革导致多种形式共存的转移支付缺乏完整的体系、 明确的目标不致使内部结构不合理，总体规模小。 首先，总体规模偏小。尽管随着经济的发展，我国财政转移支付的总体规模 逐渐在扩大，但是与发达国家相比，总体规模仍然存在巨大差距。这种转移支付 总量的不足将直接影响这种制度的发展空间，进而影响中央政府发挥宏观调控职 能的效益，妨碍宏观调控目标的实现。 其次，内部结构不合理。第一，具有均衡作用的转移支付在整个财政转移支 付体系中占据的比重过小。从我国现有的财政转移支付形式中看，只有一般性转 移支付才属于真正意义上的均等化转移支付形式，但是它在整个转移支付总规模 中所占比重一直很小，而不具有均等化作用的税收返还反而长期占据转移支付体 系的绝大部分，其比重大致保持在3 0 - 4 0 左右，挤占了一般性转移支付的资金 量，进而影响了一般性转移支付均等化作用发挥的规模，最终不利于实现缩小地 区差距的宏观调控目标。第二，专项转移支付的比重在不断扩大，而且呈快速增 长的趋势，挤占了一般性转移支付应有的比例份额，严重限制甚至弱化了一般性 转移支付的均等化作用。 ( 3 ) 财政转移支付模式单一，降低了财政转移支付制度的宏观调控效益 从实际操作来看，我国财政转移支付的模式可以归结为是纵向逐级传递式模 式。“逐级传递式转移支付是指上级政府只对相邻的下级政府进行转移支付，把 对更下级的转移支付包含在对相邻下级政府的转移支付中，由相邻下级政府再向 更下级政府逐级传递，”进而将财政收入分配给需要的地方政府，以解决财政纵 向不平衡，实现各地区间财力配置的大致平衡。可以看出这种转移支付的逐级传 递与我国各级行政机构设置体系相符，要求中央政府掌握大量事权和可控财力。 然而目前我国中央政府每年的财政赤字逐步扩大，我国广阔的地域决定了缩 9 山东大学硕士学位论文 小地区差距仍然是政府工作的重要任务。这种复杂多样的现实情况将会使得单一 的纵向转移支付模式很难独立发挥财政转移支付制度的应有功效。 ( 4 ) 财政转移支付资金的分配方法不统一、缺乏科学性和客观性。 首先，税收返还采用基数法；专项转移支付无任何分配依据，主要由中央 政府的主观判断、自由决定；财力性转移支付体系下很多转移支付形式已经采用 法定的公式来决定分配，但是这些公式在因素选择和选择的标准上多样且多变。 整个财政转移支付形式体系中分配依据完全不统一。 其次，基数法和已经采用的公式均设计不科学。对于基数法，虽然计算和操 作简便，但是它是原财政包干体制分配方法的遗留，无论是基期年的确定还是财 政收支基数的计算方法都已经过时，它的计算结果是延续了1 9 9 3 年分税制下各 地区的既得利益格局以及因此造成的地区间财力不平衡的历史；对于财力性转移 支付形式体系中已经采用的公式，公式凶素的选择和确定既粗糙又缺乏标准，如 在我国标准收入的测算中，有的财政收入项目采用实际数作标准数；在标准支出 的测算中，有的财政支出项目按照国家固定的支出标准加以核定：有的采用多元 回归法，有的采用实际支出额，总体上财力性转移支付已有公式确定公式因素的 标准非常混乱；对于专项补助，没有任何分配依据，专线补助项目的确定和资金 的分配都最终取决于中央政府的自主决定，这种决定机制必然产生中央政府和地 方政府的讨价还价，严重影响财政转移支付制度的公正性和透明度。 整体上，转移支付的现有分配依据由于不统一和欠缺科学性，会加剧地区差 距，严重违背了财政转移支付制度的公平理念，最终影响国家的宏观调控目标的 实现。 3 目前对财政转移支付的法律监督存在严重缺陷 首先，管理机构众多，分工不明，没有专门的监督机构。目前我国财政转移 支付主要由! 财政部门( 包括财政部的一些专业司局) 、发展改革委员会、民政 部门等制定并分配预算资金”，各个管理机构之间任务管理分工不明确；同时我 国行政机构的内部自身监督机制会隐形产生多个非规范的监督机构，并且监督职 责存在重叠或者空白；其次，财政转移支付制度监督效果不理想。实践中我国财 政转移支付制度的监督偏重于地方政府的内部监督和审计监督，这种非专业性的 监督受本身技术、职责等的限制，使得监督方向不会围绕财政转移支付资金的使 l o 山东大学硕士学位论文 用效益等主题展开完全没有专业针对性；并且这种监督往往流于形式，程式化 的监督效果大多数不理想。 ( 二) 探析我国政府间财政转移支付制度存在问题的形成原因 1 财政转移支付制度缺乏系统、详细的法律规范 首先，“目前我国转移支付制度的规范和调整多来源于中央政府相关会议通 过的有关行政文件，” 这些行政文件的法律定性充其量只能算其政府规章，所处 的立法位阶比较低，使得我国刚刚起步的财政转移支付制度建设一直没有法律权 威；其次，专门规范财政转移支付制度的法律体系基本没有起步，一直处于学者 专家研究讨论状态。从整个法律体系看，无论从宪法层次、部门法层次，还是从 配套制度层次，有关财政转移支付的相关内容几乎没有做出相关规定。现有唯一 具有可参考性的是中央政府下达的相关文件中对财政转移支付的意见或者建议， 这些意见或建议仅仅涉及财政转移支付制度的个别方面，散乱而且不系统，整体 上对财政转移支付制度的立法宗旨、政策目标、基本原则、概念、形式、法律关 系等没有全面、详细的规范性依据一直是空白状态。 总之，健全的财政转移支付制度法律规范体系的缺乏将会从根本上影响财政 转移支付制度的发展和效用发挥，最终不利于中央政府宏观调控职能的发挥以及 财政计划的全盘实施。 2 政府间各级政府问事权、财权配置缺乏科学的划分标准 ( 1 ) 政府间事权范围职责同构，复制现象严重。根据我国现行宪法的规定， “除一些事关国家整体、具有重大利害关系的事权划归中央政府外，地方政府配 置的事权几乎全部都是中央政府事权涵盖范围的复制”：立法法、地方各级 人民代表大会法、地方各级人民政府组织法等相关法律法规对地方政府的事 权虽然已经做了较为详细的觌定，本质上仍然是宪法中事权复制现象的再次复 制，唯一不同的只是各级政府事权范围仅限于自己的管辖地域，总体上各级政府 n 、盛光明：中国财政转移支付制度现状的思考，载于，。恧经济管理干l i ；学院学报2 0 0 9 年l 期第1 l 页。 管参见程香丽：论现阶段我国府际关系面临的主要问题从法制的视角分析，载予 河北科技师范学 院学报2 0 0 7 年2 期第1 6 页。 l l 山东大学硕士学位论文 事权安排上几乎看不出有科学标准可循，完全是职责同构。 ( 2 ) 现行分税制财政体制下财权划分失衡。第一，根据中国现行分税制以 及税法等涉及财政内容的相关部门法的规定，中央和省一级的财权虽然划分 比较明确，但是省、市、县纵向省级以下的财权划