（财政学专业论文）地方预算管理制度设计的研究.pdf

摘要 进入2 0 0 0 年，我国正在进行的国家预算管理制度的改攀将对我圜的经济、政 治制度产生深远的影响。国家预算管理制度是一个统一完憋的体系，在中央部门 预算改革开始后，必须避一步实施地方预算管理制度的配套改革。当前，我国各 级圭氇方也在探索继方预葬管纛澍瘦静改革，偿铳乏全褥、完整豹制度设计。论文 在镞鉴婪赛各凰较完善熬鞭算管理理论霉豇经验黪基础上，缝合我国蟪方政癍熬实 际，试图探索建立一套遁合我国地方的预算管理制度，主骤包括地方预算编制制 度、地方预算执行制度和地方预算管理体制三个方面。 首先，遗方预算编制翻发改革的核心与基确是建立更合理驹、可操作性的部 门预舞编铡割攫。部门收入颈算麴编铡要戳疆算戆完整统一注为乐烈，缡测综合 财政预算。部门支出预算的编制曹先要避彳亍零斗学地分类，将部f 1 支出预算分为基 本支出预算与颈目支出预算；支出预算编制的基本方法是零基预算法，包括对基 本支出实行定员定额管瑕，对项目支出实行项目库管理。在对部门收支进行探讨 的基磴上，论文馐签蔽毅了2 0 0 2 年中夹帮门预算编澍表格，设计出了圭氇方政府预 算的缡别表播。 其次，地方预算执行的基本形式是国库集中收付制，笑具体制度设计包括国 库单一账户体系、规范的收入收缴程序与规范的支出拨付形式：政府采购制度是 完善遗方预莽支出执行韵基本形式。 再次，圭迄方颈箨管理体剡熬改革一方蘑是建方政躯收支管攥体制静改革，包 括健全和宠善地方税收体系、收费体系与债务收入体系、两在支出体系的划分上， 廊以建立地方公共财政体系为目标，进行合理的支出界定。另方面，论文提出 要完善地方政府转移支付制度，包括增加省级政府财力、摊道省以下地方政府转 移支付铡度瀚改棼、侥纯与骛蕤范圭篷方竣府转移支付方式三个方添。 关键词l 地疗预搏部门预算嗣库集中收付制度政府采购转移支付 a b s t r a c t t h er e f o r mo fn a t i o n a lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mw i l lh a v ei m p o r t a n te f f e c to n t h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls y s t e ms i n c e2 0 0 0a si ti saw h o l ea n du n i t e ds y s t e m , t h e l o c a lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mm u s tk e e pu pw i t ht h er e f o r mo fc e n t r a lg o v e r n m e n t d e p a r t m e n tb u d g e to nt h eb a s eo fl e a r n i n gt h et h e o r i e sa n de x p e r i e n c e sa b o u tb u d g e t m a n a g e m e n to ft h ec o u n t r i e si nt h ew o r l d ，a n dw i t ht h ef a c to fo u rc o u n t r y , it r yt o d e s i g nt h el o c a lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi ti n c l u d e sl o c a lb u d g e tc o m p i l i n gs y s t e m , l o c a lb u d g ee n f o r c e m e n ts y s t e ma n dl o c a lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mt h a ts u i tt oo u r l o c a lg o v e r n m e n t a tf i r s t ，t h ec o r ea n db a s e o fb u d g e tc o m p i l i n gs y s t e mr e f o r mi st od e s i g na r e a s o n a b l ea n dp r a c t i c a b l ed e p a r t m e n tb u d g e tf o rt h ed e p a r t m e n t ，t h ei n c o m eb u d g e ti s u n i t e db u d g e t ，t h ee x p e n d i t u r eb u d g e ti sd i v i d e di n t ob a s i ce x p e n d i t u r eb u d g e ta n d p r o j e c te x p e n d i t u r eb u d g e ta n dw eu s ez e r ob a s eb u d g e tt oe s t i m a t et h ec o u n to f e x p e n d i t u r ea st h a tf i n i s h e d id e s i g nt h ec h a no f l o c a ld e p a r t m e n tb u d g e t a ts e c o n d ，t h eb a s i ce n f o r c e m e n tf o r mi st h ed i r e c ti n c o m eg a t h e r i n ga n dp a y m e n t b yt r e a s u r y i ti n c l u d e s ：s i n g l ea c c o u n ts y s t e m ，s t a n d a r d i z i n gt h ep r o c e d u r e so fi n c o m e g a t h e r i n ga n dp a y m e n t ia l s ou s et h eg o v e r n m e n t p u r c h a s i n gs y s t e m a st h e i m p r o v e m e n to fl o c a lg o v e r n m e n te x p e n d i t u r ee n f o r c e m e n t a tl a s t ，id e s i g nt h em a n a g e m e n ts y s t e mb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t so no n eh a n d ， i ti n c l u d e st h ei n c o m ea n de x p e n d i t u r es y s t e ma b o u tt a x ，f e ea n dd e b ti n c o m e a n di t s h o u l dg e tt h ea i mo fl o c a lp u b l i cf i n a n c ei nt h ed i v i d i n go fe x p e n d i t u r eo nt h eo t h e r h a n d ，i ts h o u l di m p r o v et h eg o v e r n m e n tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi ti n c l u d e sl i f t i n gt h e e c o n o m i ca b i l i t yo fp r o v i n c eg o v e r n m e n t ，t h er e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n tt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e ma n dt h ed e s i g no fs c i e n t i f i ct r a n s f e rp a y m e n tn l e a n s ik e yw o r d s l l o c a lb u d g e t d e p a r t m e n tb u d g e t d i r e c ti n c o m eg a t h e r i n ga n dp a y m e n tb yt r e a s u r y g o v e r n m e n tp u r c h a s et r a n s f e rp a y m e n t 绪论 进入2 0 0 0 年以后，我国经济体制改革特别强调经济的法制化、制度化建设， 首当其冲的是关于国家财政预算管理制度的改革。从2 0 0 0 年开始，我国已经在中 央四个部门试编部门预算，这标志着我国预算管理制度改革的起步。而预算管理 制度的改革是一项复杂而庞大的系统工程，它涉及到各地方、各部门、各单位。 在中央推行部门预算这一步试点改革完成以后，进而就必须全面实行地方预算管 理制度的相应改革。当前，各个地方也在探索地方各级预算、各个部门的配套改 革措施，但对改革的一般性思路提的较多，而具体制度的设计则相对薄弱。相对 中央而言，地方各级政府具有自己的特殊性。因此，在进行地方预算管理制度改 革时，必须在与中央保持一致的条件下，从地方各级政府的实际情况出发，在理 论与实践相结合的基础上，提出适合于地方政府的具体的、可操作性的制度设计。 论文拟采取实证研究和规范研究相结合的方法一是借鉴西方国家较成熟的 预算管理理论，结合我国财政预算管理方面最新的理论研究成果，建立一套适合 我国国情的设计地方预算管理制度的指导性理论。二是广泛收集我国各地方近期 在预算管理制度方面改革探索的成功经验，加以综合提练，形成较为规范、协调 的一套具体的管理制度规定，也试图建立一套较为科学、合理、适用的预算科目 和表格。三是依靠财政预算管理的计算机信息系统的支持，来进行研究和制度设 汁。论文在这方法论的指导下进行研究，为深入推进我国地方预算管理制度改 革提出了自己的构想。 全文分为三个部分：上篇认为地方预算编制制度改革的綦础与核心是部门预 饽，而地方实旌的部门预算改革亟待进一步完善与深化。中篇提出地方预算执行 制度是国库集 _ - 收付制与政府采购制度，论文的设计将具有更强的可操作性。下 i ：i 提出了地方预算管理体制的改革设想。当前，中央政府与地方政府、地方政府 之间的预算管理体制亟待进步理顺，从这一基础出发，论文将致力于设计个 科学、合理的地方预算管理体制。 上篇地方预算编制制度的研究 我国从2 0 0 0 年开始实行部门预算，即一个部门一本预算。从而使政府对每个 部门的财力资源总量有一个清晰的了解。这也使部门( 单位) 预算成为政府预算 的编制基础。当前，我国各级地方部门预算的改革收到了一定的成效，但就目前 来看，很多地方仅从形式上建立起部门预算，而对根本性的、深层次的改革涉及 甚少。对我国各级政府来说，部门预算的关键问题包括两个方面：收入预算仍需 强调完整统一性，体现在要将预算外收入纳入预算管理，这是一项触动部门利益 的改革；而关系部门利益的另一项改革则是部门支出科目的合理分类与数额的合 理计算，科目的细化会使财政资金使用落实到具体项目，改变财政资金分配的随 意性以及由此产生的“黑箱操作”现象，而支出数额的科学计算将会对部门一视 同仁，从而改变“基数加增长方法”下不合理的利益分配格局。这两项改革将深 深地触动部门( 单位) 的利益，因而关系到预算编制制度改革的成败，也是政府 预算改革的真正目的。所以，对部门收入预算与支出预算的改革成为论文的研究 重点。 在地方部门预算编制改革的基础上，论文提出了地方政府预算编制制度的改 革。从1 9 9 2 年开始，财政部开始试编复式预算，但未能完全实施和推广，地方实 质上仍按单式方式编制地方总预算。单式预算是与我国计划经济体制相适应的产 物，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善这一编制方式己越来越 不适应现代政府预算管理的需要。因此应改进和完善政府预算编制制度，建立地 方复式预算编制制度，地方复式预算制度包括政府公共预算、国有资产经营预算、 社会保障预算三大部分。 第一章地方部门预算编制制度的改革 1 1 地方部门收入预算的编制与改革 1 1 1 部门预算外资金现状的分析 当前，我国部门预算编制存在的突出问题是预算内容不完整，大量的预算外 资金游离于部门预算之外。究其来源，我国的预算外资金早在建国初期就开始设 置。1 9 5 2 年至1 9 7 8 年预算外资金相当于预算内收入的比例仅由7 8 升至3 1 ， 而其快速的增长时期则产生于1 9 7 9 年经济体制改革以后，为了调动各利益主体发 展经济、推动改革的积极性，我国对高度集中的预算管理体制、企业财务管理制 度、事业行政财务管理制度作了放权让利的重大改革，这些措旌扩大了由地方、 部门、企事业单位掌握资金的范围，但国家财政能力也付出了急骤下降的代价， 而为推进改革和推动经济发展所产生的财政支出需要却有增无减。【l 】因此，仅靠财 政所掌握的预算内收入无法满足财政支出的需要，在这种情况下，财政只能从预 算外找出路，给各部门、各单位留下硬缺口。鼓励他们通过创收方式来弥补缺口。 1 9 8 0 年党中央、国务院在节约非生产性开支、反对浪费的通知中规定：切有条 件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入， 以解决经费不足的问题。这一规定打破了事业单位开支由财政包揽起来的管理模 式，为减轻财政负担、增加事业发展开辟了一条新渠道，也使得与行政事业单位 的相关收费大大增加，主要有养路费、隧道车辆通行费、港口费、环境保护费、 排污费以及名目繁多的管理费等等。1 9 9 1 年至1 9 9 3 年中央又公布了6 8 种证照费 标准。在农村由于收费增加，农民负担加重，尽管中央三令五申要减轻农民负担， 但负担却与日俱增，有的地方对农民的收费多达1 0 0 多种。从8 0 年代到现在，尽 管国家多次加强对预算外资金的管理，但缺乏治根之策，因而预算外资金产，# 了 诸多的问题。 1 1 1 1 预算外资金总量膨胀，分散了政府财力，削弱了政府宏观调控能力 从8 0 年代以来，预算外资金开始迅速增长，在1 9 9 2 年，预算外收入相当于 预算收入的9 79 ，成为名副其实的“第二预算”( 见表1 1 ) 。尽管在1 9 9 3 年以后， 国务院根据企业财务通则和企业会计准则规定，对国有企业折旧基金和 税后留用资金由企业自主支配，不再作为预算外资金管理，从而预算外资金只包 括各级财政的预算外资金和行政事业单位的收费( 基金) 两部分。按调整后的口 径，1 9 9 3 年预算外资金相当于预算收入的3 29 。但9 3 年以后预算外资金的总 量仍呈现出迅速增长的态势。 表1 1 预算外资金数额与比例分析 预算外资金预算外资金收入相当预算外资金预算外资金收入相 年份 年份 收入( 亿元)于预算收入( )收入( 亿元)当于预算收入( ) 1 9 8 05 5 7 4 05 3 51 9 9 l3 2 4 3 3 09 4 5 1 9 8 16 0 1 0 75 9 11 9 9 23 8 5 4 9 29 7 9 1 9 8 28 0 2 7 47 4 11 9 9 31 4 3 2 5 43 2 9 1 9 8 39 6 7 6 87 9 91 9 9 41 8 6 25 33 57 1 9 8 41 1 8 8 4 8 8 1 01 9 9 5 2 4 0 6 5 03 86 1 9 8 51 5 3 00 38 3 11 9 9 63 8 9 3 3 45 26 1 9 8 61 7 3 7 3 l7 9 ，51 9 9 72 8 2 6 o o3 27 1 9 8 72 0 2 8 3 08 9 71 9 9 83 0 4 2 1 03 3 5 1 9 8 82 3 6 0 7 79 4 81 9 9 93 4 5 64 03 46 1 9 8 92 6 5 8 8 39 4 82 0 0 03 8 9 0 5 l3 6 1 1 9 9 02 7 0 86 48 6 4 预算外资金的存在与政府应该具有的统一性和权威性是相违背的。从理财的 角度说，政府预算应具有完整性，可以说在市场经济发展完善的国家，即使是政 府的各种收费都是统一纳入预算内管理，从而使预算具有完整性，覆盖所有的政 府为主体的财力收支。而在我国存在的大量预算外资金，一方面从数量、金额上 可与预算内资金相当，却游离于预算控制之外，这就分散了政府财力。而政府财 力对于其实施宏观经济调控起着至关重要的保证作用，财力的分散直接导致了政 府宏观调控能力的削弱；另一方面，由于预算外资金的利益主体是地方政府和部 门，当中央的宏观调控政策触动部门利益时，便会出现“上有政策、下有对策” 的局面，从而导致政府宏观调控的“传递机制”失效。 1 1 1 2 收费项目繁杂，加重人民负担，影响党群关系 预算外资金的项目繁杂是一个相当严重的问题。尽管在1 9 9 6 年国务院颁布实 施了关于加强预算外资金管理的决定重新界定了预算外资金的性质，即认为 预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国 家法律、法规和具有法律效力的规章而收取，提取和安排使用的未纳入国家预算 管理的各种财政性资金。1 2 】但是，预算外资金的项目仍然相当之多，据统计1 9 9 6 年中央批准设立的收费项目3 4 4 项，地方收费项目最多的省4 7 0 项，最少的省也 有5 0 多项，全国各种政府性基金4 2 1 项，这类收费总量达3 3 1 5 亿元，为当年财 政预算内收入的4 5 。1 9 9 7 年，全国性的收费项目3 4 4 个，涉及企业的2 1 7 个， 各类部门基金4 2 1 项，而省以下的收费项目更是多得不计其数。从1 9 9 8 年到2 0 0 1 年，各类收费项目亦呈增长趋势。以收费载体电力收费为例，征收电力建设基金、 三峡工程建设基础、城市公用事业附加费、供电工程补贴、农村低压维护费等， 使1 9 9 7 年国家电价达0 3 6 6 元，千瓦时，加上地方各项附加，现在有些省、市、县 的电价为0 7 4 4 元，千瓦时，升高了1 1 倍，大大加重了企业和居民负担。 i i 1 3 预算外资金的管理缺乏监督，滋生腐败，败坏了党风和社会风气 预算外资金的主体部分是行政事业性收费和政府性基金。首先，就政府性基 金而言，其管理和使用是很不规范的，尽管在1 9 9 6 年国务院将养路费、电力建设 基金等1 3 项数额较大的政府性基金( 约1 5 0 0 亿元) 纳入预算管理，但是对数目 庞大的政府性基金而言，其管理仍然存在着很严重的问题。一是在收入管理上， 有些具体征收部门，没有按照预算管理的规定，无条件、及时、足额将基金预算 收入缴入国库。截留、拖缴、挪用现象时有发生。例如有些地方由农村经管站代 收的教育费附加，长期存在经管站账户上，有的甚至直接由经管站划拨给乡镇教 育部门。二是征管监督机制不完善，存在擅自减征、免征、缓征现象。三是支出 预算弱化，擅自开户存取。多头开户或搞储蓄性存款将利息转作“小金库”，在 支出使用上扩大支出范围或开支标准，有的甚至挪用基金为部门建楼堂馆所、搞 部门福利、乱发奖金、实物和补贴。其次，对行政事业性收费，由于数额较小、 项目多，其管理就更加混乱，多由收费单位自收自支：在支出方面，有些单位乱 发资金、补贴、化公为私，有些单位公款私存、挪用购买高级小轿车、修建楼堂 馆所、超标准盖办公房，甚至贪污私分、中饱私囊、挥霍浪费，败坏了党在人民 群众中的形象。 1 1 2 地方部门收入预算的改革设想 预算外资金产生后，对缓解预算内资金不足的矛盾，减轻财政负担，促进社 会经济事业发展产生了一定的积极作用，但其产生的负面影响也是不容忽视的。 因此，地方财政部门应积极配合中央开展的清理分流预算外资金工作，严格规定 省以下政府及所属部门不得越权设立不合理的基金( 收费) 项目，并督促地县和 省级有关部门认真落实己被q ，央明令取消的收费项目，在此基础上对预算外资金 进行进一步地改革，从而建立完整、合理的收入预算管理制度。 1 i 2 1 第一层次的改革：预算编制制度的改革 一是依据完整往添翊编裁全蟊懿收入预算，窝施综合舫致颡冀。蠢大季j 瓣蔽 学家尼琪( f n i t t ) 认为，政府所有财政收支都应列入预算，避免预算外收支，即 所有的财政收支活动都成通过预算程序的批准才能谶行，政府所有收支均应梦入 矮雾，苓褥滋磐诿算潋努戆瓣玫资金毂变活葫。薅嚣辫致学家遘萼毙( fo n c u m a r k ) 认为，预算编制应坚持完全原则，一切公共开支和预算收入，必须完全计入预算， 其思想核心就是预算的完艇性。这就鬃求政府预算威包括全部的财政收支，反映 它的反面财政收支活动，不允许有预舞以外蛇公共收支活动。舆体到收入预冀编 涮改革对惫括两个方萄，一是酃门( 攀位) 要编糕垒嚣豹牧入籁算。二是编潮预 算外资金收入预算以全谳，详细地反映部门( 单位) 的预算外资众收入情况。在 收入执行时，使执收执罚与缴款分离采取“单位执收执罚，银行定点代收，资金 缴存慰致”憋方式p l ，爨锻孬将毅入藏遮晷痒或怼玻专户。 二是依据明晰原贝i j ，明晰预算外资金收支。诺筠克认为；所谓明晰，是搬财 政收支的项目内容明白概括，分类表j j 鼋有条不紊、清晰一致，财政收入的来源与 支出的用途也髓了如指掌，便于审议执行预算，进褥提毒致麝弦竣工 乍效率。当 前，我国颥舞舛赍金存在静突出同遴楚支密无法簸餐，支密豹侵瘸方淘不含联。 因此，更黼依据明晰原则，在预算编制上，编制专门的预算外资金支出预算寝。 与政府性篡金收支预算袭。以全面反映预算外资金的收支。 1 1 。2 2 第二层浚韵改辇：潢簧立裁，赛燕费改耩 尽管这一层次超出了预算编制制度的改革，但它代表了以此为基础的长远改 革，因此也成为论文的研究重点之。在将预算外资金全面纳入预算管理后，进 两裁必疆遴行蹇深入豹改革，实蕤费毅税。困秀麸浚入警瑾载热菠看，筏牧羧久 比之收费或为规范，税收的“确实原则”不仅能够限制政府及税务机关、税务人 员的任意行事，而且纳税地点、方式、数量能预先给予清楚地规定，纳税人肖铰 为唆确的鞭期，这对趣藏蠢场秩序、均麓经济运行嚣猿定政麝收入其奄重要 乍瘸燃。 正困如此， 建界各国主瑟是采取薤裁掰不是波费豹方式来筹集辫敢收入。对我国 各种名目繁多的收费，嫩应以费改税的方式来进彳亍规范，这被视为清理预算外资 金的治根之策。其中包括；其一，通过开征新税种，将一部分收费、基金改为税 浚，蘩瑟一燕傣甏致露敬毵、收入数额较大、来源攘对稳定、爨窍裁牧或壤裁浚 特征的收赞和基金分别用相应的税收取代。例如我国目前己将车辆购驽附加赞改 为车辆购置税。今后，要继续加大这方面的力度，比如开征社会保障税取代养老、 失韭、医疗保险基金，趱环保税取代掩污费，拜援数鸯税取l 弋教育赞瞪艇与撼方 教育基金，歼征豹韭税淑代城建方磷的基金与收赞，开征特剐建设项目税取代国 6 家关于熬础设施、基础产业方面设置的基金。葳二增加税种的税融威税率，将 一部分收费、基金著入税收，主要是将与某些税种有密切关系，或谢搭车收费特 经豹毅爨巍基金著天该禚秘。铡絮，通过调整资源装税嚣，将矿产资源蛰绥费、 资滚赞、城市承资源费势入瓷源税。其三，邋进正在遘 亍匏农村税费改革，改变 农村收赞混乱、税费不清的岗面，切实减轻农民煎担，清理预算外与制度外资金， 特别是制度外资金，理顺农村的财政收入。 1 2 地方部门支出预算编制制度的改革 1 2 1 地方部门支出颓冀编制科目的改革 对我国各级地方政府来说支出预算编制制度的改革是地方部门预算编制制 度的个重要组成部分。所以，论文在设计地方部门收入预算编制制度后，将继 续设计圭| 煞方郝f 1 支出预算缀涮剃度，从而为控粼缝方财政支出过发瀵长，优化支 窭结秘，为嶷毫薅竣瓷金袋惩效釜捷袋合理裁壤浚计。 当前，我国地方各缀政府支出预算编制存猩的突出闯题是预算支出科目简单、 粗糙。丽在市场经济发达的网家政府预算的编制则非常具体、细致。如美国联邦 政府每年提交国会审议的年度预算及相关材料多达8 0 0 0 页，内容j e 常细致、具 体。地方预算以日本爱知基必例，每年县政府撤送审批的预算有磁本，一本是概 要，菇一本楚买 奉酶疆翼，瓷预算及辐关资瓣孛，尼乎每个爱款肇绽豹每令矮款 项目都熊在预算中查到，这样每个公民都可戳簸督，预算执行也荫严格的菝据。 而我国锫级政府向同级人大报送的预算草案通常只有几千字，预算报表所列科目 缎次太少，大多数地方财政部门预算草案科目只列到类一级，只有一个该类的预 蜉总颈。还肖 醍多地力类级也1 i 企，只列2 0 寐个大类，更没有款、项、目的具体 凌容。鸯弱逮鸯逐馥罄 1 缡剿溺蠹套稻缓一些，髓篷其裂“款”缀枣萼嚣，没有爨 体豹项和舀。共至许多资衾巧i ：预算，髓弼随弛，“暗箱揉律”，怒不到预算的作 川。 由于支出撷筇编制笼绕、通i 抛度低，其内释是甭科学、合理，蛾以审查监督。 i 砸部门支出联鳃作为政府支出预蜉编制的基础，长期以来，政府预算编制的简单、 瓤髓 蹙逸浚r 溜门预募编涮瓣楚单纯，劳臻乏萋睾攀翡分类。一方瓣，强入贫经费 7 蕊妊本支氆j ：预算安撵不羽位，有经多地方经常撬欠工资等人受缀赞，彰嫡广大 职1 ：的积极制。j 3 _ 一方面。托项l ：；】支出安排一【= ，般是财政将资惫切决分配给部 再幽部门将资金落实到具体单位和具体项目，先批预算后落实项目。同时， ：一些项刚伯巾请和安排i ：，无论是项目的立项还是项目的预算，谯往没有经过 科学规范的论证和审核。从而导致财政无法对部门项目支出进行有效控制和监督。 从2 0 0 1 年7 月开始，中央开始进一步深化部门预算改革，并将部门支出划分 为基本支出和项目支出两大类，1 5 1 支出预算进一步地细化并落实到具体项目。因此。 地方必须紧根中央改革。将地方部门支出预算进行科学的分类和细化在支出预算 编制改革时，将部门支出分为基本支出和项目支出两大类。基本支出是指行政事 业单位为保障其机构正常运转，完成日常工作任务所必需的开支，包括人员经费 支出和日常公用经费支出两部分。项目支出是指行政事业单位为完成特定的行政 工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的支出。 1 2 1 1 基本支出预算的编制 1 21 1l 基本支出预算编制的原则 第一是综合预算的原则。在编制基本支出预算时要统筹部门预算内、外资金， 并合理安排。政府以维护预算应具有完整性，可以说，在市场经济发展完善的国 家。即使存在预算外资金，但规模和数量都当于小，而且政府的各种收费都是统 一纳入预算管理的。但是我国存在的大量预算外资金与制度外资金数额巨大， 并长期游离于预算监督之外，这就分散了政府财力，不利于统筹政府财力、安排 预算支出。因此在安排部门支出时，首先必须编制综合财政预算，从而有利于统 筹部门财力，缓解财政收支矛盾。有效提高资金使用效益。 第二是优先保障的原则。基本支出预算主要包括人员经费和公用经费两个方 面。人员经费包括基本工资、津贴及资金、福利费、社会保障费、离退休费、助 学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费。人员经费起着保障行政、事业单 位人员生活需要的作用；而公用经费则包括办公费、专用材料及一般设备购置费、 水电费、邮电及通讯费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、维修及租赁费、 会议费、专项业务费等费用，公用经费对于保证行政事业单位日常工作的正常运 转起着重要作用。因此，在安排支出时要优先考虑，特别注意要把“吃饭钱”打 实、打足，保证工资及时足额发放。 第三是勤俭节约的原则。当前，我国尚处于社会主义初级阶段，这决定了各 级政府部门在相当长的时间内要过紧日子，也决定了必须长期发扬勤俭建国、艰 苦奋斗、厉行节约、反对浪费的优良传统作风。基本支出属于消费性支出，在政 府财政资源总量既定的条件下，尚需安排大量财政资金投入到基础设施、重点建 设等领域，因此，对基本支出，应贯彻厉节约的原则，建立严格的约束机制，控 制人员经费和公用经费的过快增长。 1 2 1 2 基本支出预算编制的具体内容 1 2 1 2 i 基本支出预算的科目设计 在预算科目上，可以将原来1 2 个目级科目调整为“个目级科目。其中将基 本支出预算分为人员经费和公用经费两个大类，其中人员经费又具体包括人员支 出、对个人和家庭补助支出两类。而人员支出包括基本工资、津贴、奖金、福利 费、社会保障缴费、其他共6 个目级科目。对个人和家庭补助支出则包括离休费、 退休费、退职( 役) 费、就业补助费、抚恤金、救济金、医疗费、生活补助、提 租补贴、住房公积金、购房补贴和助学金、其他共1 3 个目级科目。日常公用经费 包括日常公用支出、固定资产购建和大修理支出两大类。其中，日常公用支出包 括办公费、专用材料购置费、专项业务费、劳务费、水电费、邮寄费、电话通讯 费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、维修费、租赁费、会议费、培训费、 招待费、其他共1 7 个目级科目。而固定资产购建和大修理支出则包括办公设备购 置费、一般专用设备购置费、一般交通工具购置费3 个目级科目。 1 2 12 2 实行定员定额管理的定额项目 根据基本支出特点和定员定额管理要求，我们对政府预算基本支出目级科目 进行了合并和调整，共形成了2 1 个定额项目，其中，人员经费包括9 个定额项目， 它们是：基本工资、津贴及奖金( 由津贴与奖金科目合并) 、福利费、社会保障缴 费、离退休费( 由离休费、退休费、退职( 役) 费合并) 、住房补助支出( 由住房 公积金、房租补贴、购房补贴合并) 、其他人员经费( 由人员支出类中的其他、对 个人和家庭的补助支出类中的就业补助费、抚恤金、救济费、生活补贴、其他合 并) 。而公用经费包括1 2 个定额项目，它们是：办公费、专用材料及一般设备购 置费( 由专用材料购置费、办公设备购置费、一般专用设备购置费、一般交通工 具购置费合并) 、水电费、邮电及通讯费( 由邮寄费、电话通讯费合并) 、取暖费、 交通费、差旅费、维修及租赁费( 由维修与租赁费合并) 、物业管理费、会议费、 专项业务费和其他费用( 由劳务费、招待费、培训费和其他合并) 。 1 2 1 2 项目支出预算的编制 1 21 2 1 项目支出预算编制的原则 所谓项目支出预算是指行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发 展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。1 6 1 其编制与管理的基本原 则是： 第一，综合预算的原则。我国实行部门预算改革的 j 标就是要将预算外资金 纳入预算内管理，统筹预算内外财力，以维护部门预算的完整性。因此，在项目 支出预算管理上，也要根据综合财政预算要求，在项目支出预算编制及安排上， 统筹预算内外资金。使用于项目支出安排的资金得到稳定、可靠的保证。因此， 在安排项目支出预算时，也要填列项目投资的资金来源，包括财政拨款、预算外 资金其他资金三大块。 第二，科学论证、合理排序的原则。地方政府及部门要在对申报项目进行充 分的可行性论证和严格审核的基础上，结合政府财力情况，按照轻重缓急排序。 第三，追踪问效的原则。地方财政机关和地方部门要对核定项目的实施过程 及完成结果进行绩效考评，以确保项目的实施能达到预期的目标，并监督项目预 算资金的使用。 1 2 1 2 2 项目支出预算编制的内容 编制项目支出预算包括三大块：行政事业性项目支出预算、基本建设项目支 出预算、其他项目支出预算。第一，行政事业性项目主要是指用行政事业经费安 排项目，包括大型修缮、大型会议和其他行政事业性项目。其中大型修缮是指连 续使用1 5 年以上的房屋维修。或者是按照国家有关规定。经鉴定属于危险性房屋 的维修。大型会议是指行政事业单位按照国家有关规定召开的一类会议。其他行 政事业性项目是指行政事业单位除大型修缮和大型会议以外，为开展某种专项业 务活动或完成特定工作任务而发生的支出项目。第二，基本建设项目。第三，地 方企业挖潜改造、地方农业综合开发等其他项目。对基本建设项目和其他项目而 言，虽然在管理体制、管理办法等方面有各自不同特点，但也应列入部门预算， 并按照部门预算原则进行管理，纳入财政部门项目库中。 1 2 2 地方部门支出预算编制方法的改革 1 2 2 1 “基数法”与零基预算编制方法的比较分析 1 z 2 1l 与“基数法”相比，零基预算编制方法能更有效地控制预算支出增 长，硬化了预算约束 长期以来，我国各级政府传统的支出预算编制采用的是“基数加增长“的编 制方法，即根据前几年支出平均数，加上因物价上涨和事业发展的部分，编制单 位的支出预算。这种方法对经济事业起过积极作用，但这种方法也存在着问题， 即基数一旦确定后，支出数额将只能增不能减，存在着争抢基数、盲目扩大的问 题。而采用零基预算制度则不受往年预算项目和数量束缚。一律重新编列。从零 开始，站在个新的起点上，对预算年度的支出项目进行评估和审核。凡是不必 要和效益不佳的项目则不予保留1 7 1 对需要保留列入预算的项目也要重新核定其支 出数额。通过这种方式，取消了一部分不必要支出，对列入预算的支出项目也进 行了准确核定，从而有利控制财政支出的盲目增长，改变了“基数法”下财政支 1 0 出只能增墨辘减的状况，祗挂零基预算一照确定，各单位姻支出数额就成为了一 令溺毪箨糖。懿票国家没蠢增支靛政策，一觳不缒遥燕赣鹑支篷，致蔫疆纯了羲 算约束，段变了传统预算执行过程中频繁追加、预算约柬软化、预算如同墩设的 情况。 1 2 2 1 , 2 与“基数法”相比，零基预黧编制方法更鸯效地促进了预葵分配的 公平与公援 我国传统预算编制实行的“基数加增长”的方法，邈一种以承认既褥利益为 前提保持原有利益分配格局，将许多不理的因素予以网定化的方法。从而使 原先厉行节约的单位少支，原先大把花钱肇位多支，分配不公、苦乐不均。实行 零基瑗舅鼷，鼹各擎位久受经费与公霉经费一凌霜仁，避免了各攀垃在穰薇蔽裁 下争基数，要增长，也可以减少节支措施好的单位吃亏酌现象，同时绘节嶷不力 的单位一定的压力和动力，从而避免了单像之间苦乐不均的现象，促进了预算分 配的公平岛公正。 l ，2 2 1 3 与基数法秘魄，零董疆算鳊翻蠢法键遴了鬏葵镶裁夔绥他，蠢刭予 预算支出计算的科学性 我国传统的支出预算编制粗糙，很多地方政府在编制支出预算时，只列到类 一级，没肖“款、项、耳”级科目，部门资金的分配采取分块的方式。以此为基 毯，“基数法”谵箕孵在嚣舞分配上存在案走戏性强、楚擎纯等潺露，不蒯母枣毒学、 合理遣计豁支出。丽零基羧算在核定支獭辩要求人员经费、公雳经费、专矮经费 落实到每个人、每个具体项目，1 8 】这就要求支出预算的编制必须细化到具体项目。 从而实行零基预算促进了支出预算编制的细化，1 9 1 提高了预髀资金分配的遗明度， 减少了预嚣凌衾分配的隧爨性，有利于含壤、葶毒学地计算文毖。 1 2 。2 2 零蒸预算编制方法的具体实践 i 2 2 2 ，i 对基本支出预髀，采用定员定额为主的测算方法 零基预算是指在核定收支数额时，不受以往预算的约柬，一切从零歼始，重 薮孩定支藩数额。薤基本交爨蘸算纛言，誉萋预算蒙测冀秀法圭要豢定受定凝标 准，定员怒指国家机掏编制主管部门根据行政事业单位的性质、职耗、渡务范围 和工作任务所f 达的人员配鼹标准，对个人工资性支出要按编制内实有人数核定。 定额是指财政部f j 根据行政事业单位的难常运转和日常工作任务的合理以及结合 赋力鳃可辘，对嚣顼基零支国所鬟定约摆糖颧疫。 1 2 2 2 1 制定定额糖；准要求 第一，要坚持公平的原则并适当考虑单位的实际支出水平。长期以来，对预 算支出测算我国实行的是“基数加增长”的方法使原先厉行节约的单位少支，原 先大把花钱的单位多支，分配不公、苦乐不均。实行定额标准后，必须立足于改 变这种分配不公的状况，对人员经费一视同仁，确定公用经费标准时，对于工作 量相当的同一项目要采取相同的定额。但由于长期以来形成的分配格局很难立刻 转变，因此在制定定额标准时，应适当考虑单位的实际支出水平。从而使制定的 标准更加符合实际。以便在实践过程中更顺利地实施。第二，在制定定额标准时。 要以政府财力为依据，坚持量入为出，量力而行的原则。在制定定额标准时，如 果标准过高，将会增加预算支出。加重财政负担，影响财政对重点建设投入；支 出标准过低，又会影响行政事业单位的正常运转。因此，定额标准的制定以坚持 量入为出的原则，从而制定切实可行的执行标准。第三制定标准要规范化制 定方法要具有科学性。 1 2 2 21 2 制定定员定额标准的方法 第一，部门分类。为了合理确定定额标准，从而使基本支出预算的安排更加 规范、科学，首先应按部门进行分类，将同级政府部门划分为若干类型，将那些 工作量相当、业务性质基本相近的部门划为同一类型。第二，制定定额标准的方 法。定额标准是根据财力可能结合部门的工作量、占有的资源、实际支出状况及 部门分类，以人或实物为测算对象制定的。r i o 在制定定额标准时，首先应测算出 各部门的单项基准支出。单项基准支出是同类部门、同一项目的平均开支水平， 是制定同类部门同一项目定额标准的基础，也是制定不同部门同一项目定额的一 个参照标准。其次在具体核定某部门某项定额时要结合部门实际进行，定额标准 可能高于、低于或等于基准支出。例如，对同类5 个业务性质基本相同的部门甲、 乙、丙、丁、戊，测算得出单项办公费人均支出分别为4 、5 、6 、7 、8 个货币单 位，其基准支出就是5 个部门的算术平均数6 个货币单位。在单项基准支出的基 础上确定同类部门的“分档定额标准”。【1 1 1 即兼顾公平和现状。采取折中分档的办 法将上述5 个部门分为3 档；丁、戊为l 档，定额标准为7 5 个货币单位，丙为2 档，定额标准为6 个货币单位；甲、乙为3 档，定额标准为4 5 个货币单位。根据 这种方法计算出定额标准以后，还应进一步分析各单位的历史演变过程和未来发 展趋势，看目前制定各单位的定额标准是否符合国家的方针政策和各单位对资金 的客观需求，经过反复比较论证以后，才能最终确定定额标准。 1222 2 对于项目支出预算实行项目库管理 对项目支出预算管理方式是实行项目库管理。项目库是指由财政部门和地方 部门( 单位) 设立的对申请预算的项日进行规范化、程序化管理的数据库系统 包括地方财政部门设立的项目库和地方部门( 单位) 设立的项目库。由于项目实 施至完成时间往往超过一年或者多年时间，因此在对项目支出预算实行零基预算 编制法时要结合项目的具体情况，对列入项目库的项目实行滚动管理。 t 2 l 将项目 分为三类：一是上年延续项目。即指以前年度财政预算批复确认的，本年度预算 中继续安排的项目，如需要在两年或更长年度预算安排的项目。二是上年结转备 选项目，指上年财政预算未安排，供本年度财政预算选择安排的项目。三是当年 新增项目，即本年度新增的供财政预算选择安排的项目在核定项目支出预算时， 要根据国家有关方针、政策和地方部门行政工作任务、事业发展目标，确定本年 度地方部门项目安排的原则和特点，并根据年度财力情况和项目进行排序安排项 目支出预算，列入地方部门年度预算。 1 3 地方部门预算编制表格的设计 由于部门预算是政府预算编制的表格和基础，因此，论文首先设计出了地方 部门预算的编制表格式，由于地方在预算表的编报时。其编报的格式必须与中央 部门预算编报格式保持高度一致，以保持预算编制的统一性因此论文借鉴吸 收了2 0 0 2 年中央部门预算表的格式，1 1 3 1 设计出地方部门( 单位) 在编制预算时应 遵循的格式。预算报表总共分为五大部分。第一部分包括表1 1 、表1 2 、表l _ 3 ， 反映部门( 单位) 总的预算收支情况。第二部分：包括表1 4 一表l8 反映分类 预算的支出情况。其中，表1 4 、表15 反映基本支出，表1 6 一表l8 反映项目支 出。第三部分包括表1 9 、表1 1 0 反映政府性资金即财政拨款与预算外资金的使 用情况。第四部分包括表l1 1 、表1 1 2 ，全面反映预算外资金收入与政府性基金 收支。第五部分为表1 1 3 ，是政府采购预算( 将在第四章详细地讨论) 。 表1 1 收支预算总表 填报单位：单位：万元 收 入 支出 项目预算敷项目琐算数 一财政攮t一、基奉建设支出 二，行政单位预算外壹盒二、企业挖者改造费盒 三、上级补助收入 四、事业收入 五，事业单位经营收入 、附属单位上缴收入 七、其他收入 十一、其笆支出 本年收入合计本年支出合计 用事业基全弥补收支差额结转下年 上年结转 收入总计支出总计 表1 2 收入预算表 填报单位：单位：万元 科目蝙码，址收八用事业基 单位 上年 财政行政单位预上凝补 事业单位 埘压单位其池 单位名称( 科目)合计 其中：预金弥补收 类薮埂 代码结转控款算井蛊盘助收垒摄经营收入上娥牧收入 算，卜隹金支差额 行政单位 业位 其他 合计 4 表1 3 支出预算表 填报单位：单位：万元 l 科目塌码 行政业性基车毫设其他嘎目上t 上域业单位对耐一位 单位代码单位名称( 科目)旨计基奉支出 i 娄教项 理目支出嘎目直出直出支出经营支出补助支出 行段单位 ，业单位 其他 告计 表1 4 基本支出人员经费预算表 填报单位：单位：万元 科目蝙码耐十人和宣鞋的朴助支出 单位代码单位名称( 科目)台计 熹敏 垭小计 基车工瓷 津贴 奖金福利费杜台保- i 擞费茸他 行政单位 事业单位 其他 音计 表14 ( 续) 基本支出人员经费预算表 填报单位：单位：万元 科目编码 耐十 和寡宜的补助支出 单位代吗单位名标( 科目】 离体遇体退职拽业仆抚恤鞋济医疗生活房租住鹰公购房肋学 娄敛j 夏 - - 计其它 费奠( 橙) 贵叻费金盘费朴砧补贴职盘朴贴金 行政单 皇 鄂业单他 h 他 台计 表1 5 基本支出日常公用经费预算表 填报单位：单位：万元 科目蝙丹日常盐用直出国定量产翦毫和大曩 等用办公 单也名称办寺项劳水邮屯话取物业变差