（金融学专业论文）关于我国建立存款保险制度的思考.pdf

内容提要 p 3 6 2 3 2 9 银行业经营的不稳定性以及银行恐慌所造成的巨大社会成本，促使大多数 发达国家和一些发展中国家纷纷建立起存款保险制度。实践证明，存款保险制 度在保护存款人利益和维护金融体系稳定方面起着积极的作用，但同时也诱发 了道德风险和逆选择效应等问题，因此，存款保险制度在不断地发挥其正面作 用的同时正经历变革。这些实践经验和变革主张构成了我国建立存款保险制度 的基本依据和重要参考。 随着我国经济体制改革的深化，我国建立存款保险制度已提上议事日程。 但迄今为止，我国现有的研究大部分只涉及到我国建立存款保险制度的必要性 讨论和一些初步的构思。因此，本文在详尽阐述存款保险制度的理论依据、运 作机制和改革建议的基础上，深入分析了我国建立存款保险制度的必要性和条 件，并进一步探讨了我国存款保险制度的基本构想，同时就我国存款保险制度 设计中的一些难点提出了一些可供参考的对策。文章的主要贡献是详细分析了 我国银行业面临的风险，深入探讨了我国存款保险制度可能面临的一些制约因 素，同时对我国存款保险制度的一些设计难点进行了尝试性的探讨。 文章内容分为五章：第一章介绍了存款保险制度的发展概况和理论依据 为后面的分析提供了个理解的基础；第二章阐述了存款保险制度的运作原理、 作用和缺陷以及改革建议，为我国存款保险制度提供依据和参考；第三章在详 细分析我国银行业风险的基础上提出了我国建立存款保险制度的必要性，并进 一步提出我国应尽快实现从隐性存款保险制度向明确存款保险制度的转变；第 四章在阐述我国己基本具备建立存款保险制度基本条件的同时深入分析了存在 的制约因素，实事求是地揭示了我国建立存款保险制度面i 临的条件；第五章在 前面分析的基础上提出了我国存款保险制度的基本构想，并对我国存款保险制 受的设计难点进行了分析。每章后面的小结简要概括了各章的主要内容。 关键字：存款保险，风险，挤兑，银行恐慌，金融监管 分类号：f 8 3 21 a b s t r a c t d u et ot h ei n s t a b i l i t yo ft h e b a n k i n gi n d u s t r ya n dt h eh e a v ys o c i a l c o s tc a u s e db y b a n k i n gp a n i c s ，m o s td e v e l o p e dc o u n t r i e s a n ds o m ed e v e l o p i n gc o u n t e r p a r t sh a v e e s t a b l i s h e dt h e i ro w n d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ( d i s ) t h ep r a c t i c e & t h e s ec o u n t r i e s d e m o n s t r a t e st h a tt h ep r e s e n c eo fs u c has y s t e me f f e c t i v e l yp r o t e c t sd e p o s i t o r sa n d a d d ss y s t e m i cs t a b i l i t y t ot h ef i n a n c i a ls e c t o rh o w e v e r , d e p o s i ti n s u r a n c eh a si t so w n s e to f p r o b l e m s 、e x a c e r b a t i n gm o r a lh a z a r da n di n d u c i n ga d v e r s es e l e c t i o n f o rt h i s r e a s o n ，d i si t s e l fi su n d e r g o i n gas e r i e so fi n f o r m st h u s ，t h ee x p e r i e n c e so fr u n n i n g a n dr e f o r m i n gd i si nt h e s ec o u n t r i e sp r o v i d eu sv a l u a b l er e f e r e n c ea n d g o o d l e s s o n s a st h ee c o n o m i cr e f o r mi s b e c o m i n gm o r ea n dm o r ed e e p e n e di nc h i n a ，t h ei s s u eo f e s t a b l i s h i n gi t s o ，nd i sh a sj u m p e do n t ot h ea g e n d a h o v x ，e v e r , u pt od a t e ，t b e r ei s v e t t oc o m eac o m p r e h e n s i v et h e o r e t i c a lf r a m e w o r kf o rt h es t u d yo fd i si nc h i n a f r o mt h i s p e r c e p t i o n ，t h i sa r t i c l ef i r s t t r i e st oi n t r o d u c ei nd e t a i lt h ef o u n d a t i o n ，t h e p r i n c i p l e sa n dt h er e f o r m so fd i s ，a n db a s i n go nt h i sp o i n t ，t h o r o u g h l ya n a l y z et h e n e c e s s i t y a n dc o n d i t i o n so fe s t a b l i s h i n gad 1 si nc h i n at h ea r t i c l e s t e p s o nt o p r o i d e af r a m e w o r ko fs u c has y s t e ma n dr a i s es o m es o l u t i o n st ot h ed i f f i c u l t i e si n d e s l g n i n gt h es y s t e m t h ea r t i c l ec o n s i s t so ff i v ep a r t st h ef i r s t c h a p t e ri n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n ta n d f o u n d a t i o no fd i si nt h ew o r l dt h es e c o n dc h a p t e rf o c u s e so nt h ep r i n c i p l e s ，t h e b e n e f i t sa n dp i t f a l l s ，a n dt h eu n d e r g o i n gr e f o r m so fd i st h et h i r dc h a p t e r ，c o u p l e d b y a no v e r l o o ka tt h er i s k sf a c e d b y 7 c h i n a s b a n k i n gi n d u s t r y ，d e m o n s t r a t e s t h e n e c e s s i t y o fe s t a b l i s h i n gc h i n a s o w l d i st h ef o u r t hc h a p t e rt h o r o u g h l ya n a l y z e s b o t hf a v o r a b l ea n da d v e r s ec o n d i t i o n sr e l e v a n tt ot h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n a sd i s t h ee n d i n gf i f t h c h a p t e ra t t e m p t s ，o nt h eb a s i so f t h ef o r e g o i n gp a n s ，t od e v e l o pa f r a m e a r o r ko fc h i n a sd i s ，w i t has p e c i a la t t e n t i o np a i dt ot h ep o t e n t i a ld i f f i c u l t i e s a n dp o s s i b l es o l u t i o n sab r i e fs u m m a r yi sa v a i l a b l ea tt h ee n do fe a c hc h a p t e rf o ra q u i c kr e v i e w k e y w o r d s ：d e p o s i ti n s u r a n c e ，r i s k ，b a n kr u n ，b a n k i n gp a n i c s ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n c a t a l o g n u m b e r ：f 8 3 21 关于我国建立存款保险制度的思者 第一章存款保险制度的理论依据 第一节存款保险制度的发展概况 一、存款保险制度的概念与特征 存款性金融机构在国民经济中起着极其重要的作用，然而鉴于其内在的不 稳定性，西方各国普遍建立起了昌在维持金融体系稳定性的“金融安全网”，存 款保险制度便是其中的核心组成部分。所谓存款保险制度，就是根据特定的存 款保险法规，由政府或民间出面组建存款保险机构，为存款性金融机构( 主要 是商业银行) 某些类别的存款提供保险服务，以保障存款人权益，维持公众信 心，维护金融稳定的一种风险补偿制度，也是一种针对银行支付危机的资金储 备制度。 存款保险的核心内容是由符合条件的存款性金融机构按规定向存款保险机 构缴纳保险费，存款保险机构对其吸收的合格存款给予一定形式的保险，一旦 投保银行叫因经营不善或破产倒i ；1 1 i 无力支付存款人本息，存款人可从存款保险 机构获得一定补偿。经过多年的发展，存款保险制度所涉及的内容不断丰富， 具有事前风险控制和事后风险补偿的双重职能。 存款保险的基本原理与商业保险是一样的，但作为一种特殊的保险形式， 它具有一些特殊的性质，了解这些特性对于存款保险制度的设计和改革是十分 必要的。 1 垄断性。存款保险的垄断性源自于其非盈利性。无论是官方的、民间的 或是合办的存款保险都不属于商业保险公司业务，因为存款保险肩负着维护金 融体系稳定的社会使命，其经营目的不在于盈利，而在于通过存款保险建立一 种保障机制，提高存款人对银行业t 9 , i i 心，因此，存款保险就自然具有了垄断 性。 2 法定性。存款保险是一种特殊的保险形式，是保险当事人关系行为的法 定约束，一旦投保银行倒闭，存款人的受保损失必须按事先确定的条款进行赔 偿。因此，存款保险是一种保障机制，但却不同于慈善机构的救济，也区别于 q 、为了行文的方便，除非特别说明本文所称银行泛指存款性金融机构。 1 关于我国建立存款保险制度的思考 隐性的存款保险机制。 3 互助性。存款保险是靠众多的投保银行互助共济实现的，如果只有少数 银行投保，则保险基金规模过小，难以承担银行倒闭对存款人给予赔偿的责任。 4 风险的特殊性。这一性质也是存款保险与其它形式保险的根本区别之处。 商业保险所承保的风险事件( 如死亡、火灾、车祸等) 的发生是随机分布的， 因而可以通过大数定律等方法作出比较准确的测量，而银行倒闭的可能性却很 难予以测量，而且银行倒闭可以通过传染而具有系统性，往往使存款保险机构 面临着无法预料的巨大风险。 二、存款保险制度的发展概况 存款保险制度的产生可以追溯到十九世纪，当时中国的票号钱庄就已有同 业间互助性的安全基金制度。可惜的是，限于中国当时的经济发展水平，这种 制度未能发展成熟，也未能引起世人的关注i 而此后不久，美国就建立了州立 存款保险制度并逐渐扩大了影响。纽约州于1 8 2 9 年率先设立了安全基金制度 ( s a f e t yf u n ds y s t e m ) ，对银行券( b a n kn o t e s ) 及存款提供担保。这种州存款 保险制度，是由一位名叫j o s h u af o r m a n 的s y r a c u s e 商人依照位姓洪的中国 广东商人的建议，参照“广东商人互保计划”( c a n t o n e s em e r c h a n t s g u a r a n t e e s c h e m e ) 而设立的“，此后其它州也纷纷建立了类似的制度。各州存款保险制 度的实施有成有败，到二十世纪初，随着经济环境的改变，农业歉收引起银行 破产的事件接连发生，而且大银行倒闭比率偏高，这种没有中央银行作为后盾 通力合作的州存款保险制度难以克服其与生俱来的局限性，无法经受大的经济 震荡的考验，在二十世纪初的二、三十年中逐渐消亡，转而被现代存款保险制 度全国性存款保险制度所取代。 捷克早在19 2 4 年就建立了相当复杂的全国性信用及存款保险制度，成为世 界上第一个实施全国性存款保险制度的国家。捷克设立两种存款保证基金：一 种是“特别保证基金”( s p e c i a lg u a r a n t e ef u n d ) ，最初目的是为了协助第一次世 界大战后银行的复兴，对综合性商业银行、合作金库及储蓄银行均提供担保； 乏，隐性存款保险制度相对于本文所讨论的明确存款保险制度，详见本文第三章第三节。 盛慕杰，中央银行学，北京，中国金融出版社，19 9 2 年版，第3 4 1 页c f d i c ，“f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o n ：t h ef i f i f o ，y e a r s ah i s t o r 3 ，o f f d i c ”，w a s h i n g t o n d c ，1 9 8 4 ，p 3 9 同注。 关于我国建立存款保险制度的思考 另一种是“一般保证基金”( g e n e r a lg u a r a n t e ef u n d ) ，成立宗旨是为增加存款 的安全性以鼓励储蓄，并确保银行业务的最佳发展，它承保所有从事储蓄及活 期存款的机构。两类基金原以独立经营为原则，但均因发生严重亏损，政府不 得不介入，并予以资金支持。这两种基金虽有银行代表参加，但是实际上由财 政部对其进行管理。 美国虽然不是全国性存款保险制度的首创国，但其存款保险制度却是发展 得最好、影响最广泛的存款保险制度之一，因而人们普遍认为美国的存款保险 制度开创了现代存款保险制度的新纪元。在大萧条( g r e a td e p r e s s i o n ) 之际， 令美约有三分之一的银行经营破产。从1 9 3 0 年到1 9 3 3 年，破产的商业银行超 过了9 、0 0 0 家，而此前全美商业银行总数为2 5 ，0 0 0 家，这使得一股大众的利益 受到严重的伤害，并进一步扩大了社会的不安。面对这种情况，国会迅速采取 了立法措施，在】9 3 3 年先后通过了“格拉斯斯蒂格尔法”( g l a s s - s t e a g a l la c t ) 和“国家住宅法”，依据上述两项立法相继成立了联邦存款保险公司( f e d e r a l d e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o n ，f d i c ) 和联邦储蓄信贷保险公司( f e d e r a ls a v i n g s a n dl o a n si n s u r a n c ec o r p o r a t i o n 、f s l i c ) 。在经历了8 0 年代储贷协会危机后， f s l i c 的保险基金于1 9 8 7 年耗尽，1 9 8 9 年国会通过了1 9 8 9 年金融机构改革、 复兴和实施法案，根据该法创建的“储蓄协会保险基金”( s a v i n ga s s o c i a t i o n i n s u r a n c ef u n d 、s a i f ) 取代了f s l i c ，对储蓄贷款协会和储蓄银行提供存款保 险。该基金由f d i c 全权管理，没有独立雇员，在业务需要时借用f d i c 的职员， 但f d i c 必须保持基金的独立性。 自设立以来，f d i c 的运作为保持金融体系的稳定作出了很大贡献。从6 0 年代开始，这种贡献逐渐为其它国家所认识，一些国家和地区( 包括印度、巴 拉圭、阿根廷和巴西等发展中国家) 纷纷以美国f d i c 为蓝本建立起自己的存 款保险制度。 各国的实践证明，存款保险制度的实施有效地控制了金融失败，在保护存 款人利益和维护金融体系稳定方面起了重大作用。1 9 3 4 年至今，美国破产银行 的平均数目每年不到3 5 家，而1 9 2 1 年至1 9 3 3 年间每年平均有近1 0 0 0 家银行 倒闭o 。但是，存款保险制度也存在着自身的缺陷，在实践过程中这种缺陷所造 成的问题日益显露出来，尤其是8 0 年代以后，西方各国银行破产事件不断增多， 丁根据国际互联网美国联邦存款保险公司网页披露数据计算( h t t p ：w w ：f d l cg o v ) 。 3 关于我国建立存款保险制度的思考 睦涉及金额增大。美国联邦储蓄信贷保险公司( f s l i c ) 的破产更集中体现了 存款保险制度的弊端。这些问题引起了社会的广泛关注，学术界纷纷提出针对 存款保险制度缺陷的改革建议，各国也正在积极探索改革的方案，以尽量减少 存款保险制度带来的负面影响。 第二节存款保险制度的理论依据 以商业银行为代表的存款性金融机构是社会融资体系的一条重要渠道，在 国民经济中起着极其关键的作用。银行一方面创造出资产来为政府部门和私人 部门的支出提供了融资，另一方面起着社会储蓄的蓄水池作用，为债权人提供 收益和支付便利。因此，银行运营是否顺利直接对金融体系和国民经济产生重 大影响。然而，实践证明银行具有内在的不稳定性，通过健全内部管理制度和 加强金融监督力度并不足以完全消除银行发生危机的可能性。银行经营危机和 倒闭总是有破坏性的，这促使人们寻找有效的机制和手段来减少危机的发生频 率，降低银行倒闭对经济的冲击。存款保险便是针对银行业不稳定而采取的一 项措施，它是经济发展到一定阶段的产物。 一、银行业经雷的不稳定性 银行业经营的不稳定性是存款保险制度存在的根本原因。这种不稳定性既 有银行业经营的内在原因，也与银行业经营环境的不确定性分不开，同时也是 银行同业竞争的结果。 】银行业的内在不稳定性 相对于其它行! 业银行业的经营是特殊的，这种特殊性主要表现在资产负 债流动性不对称和低资本高负债两个方面，正是这两方面原因使银行业具有内 在的不稳定性。 第一，资产负债流动性不对称。 银行的资产负债业务是多方面的，但主要是存款和贷款业务。为了分析简 便，银行的资产负债等式可以简单表示为： 贷款+ 现金储备= 存款+ 所有者权益 存款是银行的主要负债形式，主要包括活期存款和定期存款。活期存款的 关于我国建立存款保险制度的思者 流动性非常高，银行必须随时满足存款人的提款要求：定期存款虽有期限约定， 但这种约定对存款人并不具有强制性，存款人在放弃部分收益的情况下可以提 前支取，因此定期存款也有一定的流动性。可见，存款合同对存款人的法律约 束并不是很严格的。相反，对于贷款来讲，贷款合同明确规定了贷款的期限， 在未到期之前，如果没有极为特殊的理由银行是不能提前收回贷款的；而且， 银行贷款由于缺乏二级市场，在银行需要流动性时，一般不能通过出售贷款来 获取，因此，从贷款的期限约束和市场性角度来说贷款的流动性很差。 正是这种资产负债流动性不对称的特点使银行具有内在的不稳定性。在一 股情况下，存款人的提款行为完全是随机发生的，银行完全可以从统计上或凭 经验作出较为准确的预测并维持足够的流动性：然而，一旦存款人对银行的清 偿力感到担心或怀疑( 不管出于何种原因) ，提款行为就变成一种系统性的行为， 使银行突然面临支付危机。这种突然发生的系统性的大量提款现象称为“挤兑” b a n ki x l n ) 。 挤兑行为不仅会破坏问题银行的清偿力并造成倒闭，而且会通过“传染” ( c o n t a g i o n ) 造成“银行恐慌”( b a n k i n gp a n i c s ) 而引起一系列银行破产倒闭， 即所谓的“多米诺效应”( d o m i n oe f f e c t ) ，最终导致整个银行体系的危机。挤 泡的“传染”可通过以下四种渠道进行u ： ( 1 ) 问题银行通常不再愿意也通常不再有能力向其它非问题银行提供资金 融通，从而使非问题银行也可能面临流动性短缺： ( 2 ) 由于存款人对整个银行体系的担一l 、，从问题银行提出的存款通常不再 存到银行，因而造成整个银行体系的流动性短缺； ( 3 ) 对问题银行有要求权的非问题银行很可能受到存款人的怀疑而成为第 二轮被挤兑的对象： ( 4 ) 即使与问题银行无债权债务关系的银行，其存款人也可能被怀疑它会 面临同样的冲击而大量提现。 无论挤兑是通过以上哪一条渠道“传染”，存款人都会盲目进行挤兑而不考 虑其忧虑是否合理。在问题银行的规模很大时这种“传染”将造成非常严重的 后果。事实上，发生问题的银行越大，“传染”就越快越广，造成银行体系的信 寸a n t l m n ) ms a m o m e r o ，d e p o s i t i n s u r a n c e i d o n e e d i l a n d h l 柑，i m e s d i s c u s s i o np a p e r s e r i e s9 3 5 a u g u s t1 9 9 7 ，p 1 0 ，h t t p ：w ：s s mc o r l a 。 关于我国建立存款保险制度的思考 心危机就越严重。 第二，低资本高负债。 资本是银行开展业务的前提条件，也是弥补意外损失的物质保证，是银行 信誉高低的重要标志。工商企业的资本通常占总资产的5 0 以上；而按照巴塞 尔协议，银行的自有资本与风险资产之比不低于8 就符合要求。实际上，不少 银行连这个比率都达不到。 与低资本相对应的特点是高负债。事实上，商业银行主要是通过增加负债 来增加资产从而取得利润的，而且负债的绝大部分是存款。不难理解，负债( 特 别是存款) 比例越高，发生挤兑的可能性就越大。 这种低资本高负债的经营特点进一步加大了银行业的不稳定性。 2 银行经营环境具有很大的不确定性。 银行是国民经济的一个有机组成部分，同时与国民经济中各微观主体发生 着密切的业务联系，因此，它的生存与发展摆脱不了宏观经济景气的影响，而 且微观主体的行为也对它的经营状况构成巨大影响。 在市场经济中，国民经济的发展总是呈现出波动性和周期性。在经济周期 的不同阶段上，银行的状况也不一样：在复苏高涨时期，银行业务发展迅速， 一片兴旺景象；在衰退萧条时期则是业务收缩，利润剧减，出现亏损，甚至倒 闭。根据弗里德曼和施瓦兹( a j s c h w a r t z ) 对美国金融史的研究，在大萧条 h j 期倒闭的银行大多数相当健全，由于经营不稳健而倒闭者仅占少数，因受波 ；之而倒闭者却很大比例，可见经济波动对银行业经营的影响是很大的。 除了宏观环境影响银行外，与银行发生业务关系的企事业单位和居民所构 成的微观经营环境也会对银行产生重大影响。各经济主体行为变化和经济状况 将直接反映到相关银行经营状况的变化上。例如，存款人的变现行为和存款企 业破产倒闭都直接影响银行存款余额的变化，而贷款人经营失败或逃废债务等 原因将直接影响银行的资产质量和收益状况，甚至威胁银行的生存与发展。 这说明，银行经营的宏观和微观环境的不确定性是造成银行业不稳定的重 要因素。 3 同业竞争性。 市场准入使银行同业竞争在宏观上被限制在一定水平，但业已存在的银行 之间的竞争并不会因此而减弱。扩大市场份额是银行业竞争的重要原因和方式。 关于我国建立存款保险制度的思考 诚然，竞争能提高效率，改善服务质量，淘汰不适应经济发展需要的银行，因 而银行破产本是正常的现象。但是银行破产却往往会动摇存款人对整个银行体 系的信心，出现银行恐慌，危及其它银行的安全，付出过大的代价。因此，竞 争本身也是导致银行不稳定的一个因素，必须采取措施，既促进公平竞争，又 能保护存款人利益，从而稳定整个金融体系。 从以上的分析可以看出，银行经营过程中，由于内在的不稳定性、环境变 化的不确定性及同业竞争性容易使银行陷入危机，甚至发生破产倒闭，因此， 需要建立一种保护存款人利益、防止挤兑恶化、稳定银行体系的保护机制，存 款保险制度正是作为这样一种机制被创造出来并长期存在的。 二、银行挤兑和银行恐慌的社会成本 存款保险制度存在的另一个重要理论依据是银行挤兑和银行恐慌的巨大社 会成本。挤兑和恐慌的社会成本有多种表现形式，其中最普遍接受的是弗里德 曼和施瓦茨的观点，即挤兑和恐慌会迅速减少货币供应量，导致信贷收缩，使 实质经济萎缩，使正常的生产和消费计划被打乱。贝尔南克( b e r n a n k e ，1 9 8 3 ) 也指出，挤兑降低了银行信用分配的功能，破坏了投资的融资渠道，因此对产 出有很大影响。 其实，挤兑虽不等于银行破产，但却是导致银行破产的主要原因。对银行 来讲，倒闭并非一定是资不抵债，而往往是由于出现流动性短缺。因此，破产 虽是市场经济的正常现象，却又有着消极的一面，造成多方面的社会成本： ( 1 ) 银行破产的最直接受害者是存款人。在没有存款保障措施的情况下， 对于居民存款人而言，其财富将遭受损失，消费和储蓄计划被打乱； 对于企事业存款人而言，其正常的经营活动将受到影响，资金和收益 都将受到损害，甚至可能引起破产倒闭。 ( 2 ) 银行破产对银行业本身造成的影响也是巨大的。一方面，存款人对银 行业信一l 、的下降势必使资金来源减少，不利于银行业的稳定发展；另 一方面，银j f i n 存在密切联系，一旦个别银行( 特别是大银行) 破产 倒闭容易引发银行间多米诺骨牌式连锁破产。 ( 3 ) 银行作为国民经济的中枢，一旦破产容易引起局部或较大范围的经济 关于我国建立存款保险制度的思者 动荡，引起社会融资渠道和支伺系统的紊乱，给企事业单位的生产经 营和居民消费造成不良影响。 ( 4 ) 更严重的是，银行破产可以造成净现金流出银行体系，削弱银行的信 用创造能力，减少货币供应量，进而引起经济衰退和萧条。 正因为银行挤兑和银行恐慌会造成如此巨大的社会成本，所以必须采取有 力措施，防止银行倒闭，并把倒闭对经济的不利影响限制在一个尽可能小的范 i 蔼。 三、中央银行在金融管理中的局限 存款保险制度存在的第三个理论依据是中央银行在避免和控制银行业信心 危机方面的局限性。鉴于银行业的特殊性，各国的中央银行均采取各种手段来 对银行进行监管，以维护银行体系的稳定。中央银行在保障银行安全方面的第 一重机制是最低资本比率，第二重机制是存款准备金制度并充当最后贷款人。 从前面的分析我们已经知道，最低资本比率的约束根本无法应付信心危机下的 挤兑和恐慌；而至于存款准备金制度，一些经济学家( 如美国的保罗m 霍 维兹、j l 克莱因、古德弗兰德等) 认为实际上并不能发挥维持银行流动性 的作用。存款准备金只占存款的极小比例，我国目前的存款准备金比率为6 而西方主要工业国家一般都在5 以下，根本无法满足问题银行在面临挤兑时 的流动性需要。 通常，在没有存款保险的国家，中央银行在处理银行挤兑和恐慌时是充当 晟后贷款人的角色，即所谓的隐性存款保险方案。诚然，中央银行作为最后贷 款人的确起到了金融稳定器的作用，但在这一过程中，中央银行却面临着“两 难”( d i l e m m a ) 问题，即稳定币值的目标与最后贷款人的职能之间的矛盾： 一方面，中央银行作为最后贷款人，在个别银行出现清偿力危机时，有责 j 翻j 其遵行援助，通常是向问题银行提供贷款，增加额外的清偿手段。但是， 如果原来货币流通处于正常状态，则这部分额外的货币投放会使正常的货币流 通遭到破坏，成为经济发展的不稳定因素：如果原来的货币流通本身就已超量 则为救助银行提供的额外清偿手段，对货币流通的影响无异于火上加油。这与 3 李安力关于我国存款准各金制度若干问题的研究，经济论坛1 9 9 9 年第5 期，e 8 6 。 2 同注e 8 7 。 8 关于我国建立存款保险制度的恩者 中央银行以稳定币值为首要目标相矛盾。 而另一方面，不向问题银行提供资金援助 央银行作为最后贷款人的职能相矛盾。 更重要的是，最后贷款人对问题银行的支 存款人事前也不知道中央银行关于支持银行的 证存款安全的承诺对于防止存款挤兑不是十分 的担心的作用是非常有限的。正是因为中央银 业不稳定性可能造成的银行恐慌及其巨大的社 在有着充分的理论依据。 虽然有利于币值稳定，又与中 援并非中央银行的确定性行为， 决策，因此，最后贷款人功能保 有效，对减轻存款人对存款安全 行的金融管理无法有效避免银行 会成本，所以存款保险制度的存 四、关于产生银行恐慌的两种理论模型 上述分析表明，银行经营中的不稳定因素往往会诱使银行恐慌的发生，造 成巨大的社会成本。由于对引起恐慌原因的认识不同，形成了不同的理论模型 进而得出不同的政策主张，但都认为引起恐慌的原因在于存款人的行为。无论 什么动机，大量提取存款都会破坏银行的服务效率和使投资中断，因此，存款 者的行为被看作是引起银行不稳定的关键因素。此外银行清算系统的建立使得 大银行的支付危机更容易引起其它银行也陷入困境，因而个别大银行的危机也 可能是大规模银行危机的原因。 关于引起银行恐慌的原因，主要有两种理论模型。 1非根本性理论( n o n f u n d a m e n t a lt h e o r y ) 这是由d i a m o n d 和d y b v i g 于1 9 8 3 年提出的，他们认为存款的挤兑是由存 款者对未来低收益业绩报告、经济形式变坏、甚至太阳黑子的出现等的预期引 起的。因此，银行恐慌是一种社会公众的随机心理现象。这种理论又称随机提 款理论( r a n d o mw i t h d r a w a lt h e o r y ) 。该理论进一步认为，可以由政府建立存 款保险制度来改变这一现象，保险的资金来源于政府对提前取款的存款人收入 的事后征说。 这一理论揭示了存款人行为的改变是诱使银行恐慌的根本原因，同时提供 了种建立存款保险制度的思路但其根本缺陷在于它假设引起存款人行为改 变的因素是完全随机的，这一假设不完全切合实际。 关- j - 我国建立存款保险制度的思考 2 根本性理论 陔理论认为存款人能根据他们对银行风险水平的认识而作出合理的行为决 策。银行恐慌与银行其它风险事件的发生有系统的相关关系，是由存款人觉察 到银行债务的风险后理性地改变其行为所引起的。如果个别银行给他们以可能 倒闭的感觉，他们便会不加区分地从所有银行提取大量的存款，而未得到这类 信息的存款人在觉察到后，也加入提款行列，从而造成大规模存款挤兑。该理 论有三种类型：即季节假说、倒闭假说和衰退假说。第一种类型认为恐慌是由 极端的季节波动引起的；第二种类型把个别金融机构未预料到的倒闭看作是引 起恐慌的原因；第三种类型认为恐慌是由经济衰退引起的。 无论哪一种类型，它们的最重要假设是存款人和银行双方所获得的信息是 不列称的。c h a r i 和j a g a n n a t h a n ( 1 9 8 4 年) 以及j a c k l i n 和b h a t t a c h a r g a ( 1 9 8 8 年) 把 信息不对称分布看作是引起危机事件的重要原因。他们认为信息不对称有两种 表现形式：其一，银行不能准确地认识到存款人的流动性需要，难以预测提款 的时间、原因和金额；其二，存款人对银行资产质量的认识也不准确，这样， 一旦存款人感觉到或了解到银行资产质量下降，收益减少，便会挤兑存款。 根据该理论，一家银行发生挤兑，可能会进一步使另一些有清偿力的银行 陷入危机，而存款人的损失将增加人们对银行体系不确定性的认识。危机对银 行体系和经济的影响取决于存款人的行为。存款人有三种选择：第一，将存款 、一家银行转移到另一家被看作是更安全的银行：第二，提取存款购买安全性 更高的有价证券；第三，持有现金。 第一种选择意味着存款人的担心仅限于一家或少数几家银行，存款转移只 是存款在不同银行间的重新组合，列银行体系来讲存款总量没影响，但对存款 他转移出去的银行就会产生局部的影响，它要么收回贷款或投资，要么从同业 或央行得到资金来弥补缺口。 第二种选择意味着存款人对银行体系丧失信一巴、( 或者是因为收益率太低， 或者是认为银行变得不安全) 。在这种情况下，存款人用其存款购买别的金融资 产，但有价证券的出售者将把资金重新存入银行，因而银行体系的存款总量变 化不大。然而，这一过程使存款结构发生了变化，同时对社会来讲，相关的利 息和其它费用成本上升，引起有价证券价格上升。 如果存款人作出第三种选择，存款从银行体系外流，在货币乘数的作用下 关于我国建立存款保险制度的思考 引起多倍的货币和信用紧缩，影响正常的经济活动。此时，一些银行被迫折价 出售资产，银行挤兑蔓延到本来有清偿力的银行，进而演变成银行恐慌，危机 呈现出系统性。这对社会来说，代价是很大的。 根本性理论详尽分析了银行恐慌的形成过程和影响渠道，阐述了存款保险 存在的理论依据，但并未形成存款保险制度的制度框架。 小结 存款保险制度作为一种针对银行支付危机的风险补偿和资金储备制度，具 有垄断性、法定性、互助性以及风险的特殊性等特征。一般认为，美国1 9 3 4 年 建立的存款保险制度标志着现代存款保险制度的开端。6 0 年代后，多数发达国 家和一些发展中国家纷纷建立起了自己的存款保险制度。各国的实践表明，存 款保险制度的实施能有效控制金融失败，在保护存款人和维护金融体系稳定方 面起着重大作用，但针对其自身缺陷的改革一直在进行。 银行业经营的不稳定性是存款保险制度存在的根本原因，这种不稳定性的 内在原因是银行经营具有资产负债流动性不对称和低资本高负债两个特点，同 时银行经营环境的不确定性以及银行同业竞争性加剧了这种不稳定性。存款 保险制度存在的另一个重要理论依据是银行挤兑和银行恐慌造成的巨大社会成 本。而中央银行在稳定存款人对银行体系信心方面的局限性则为存款保险制度 的存在提供了第三个理论依据。 由于对引起银行恐慌的原因认识不同，形成了两种关于银行恐慌的主要理 论模型非根本性理论和根本性理论。它们都认为引起银行恐慌的根本原因 在于存款人行为的改变。然而，在解释存款人行为的原因时两者出现了分歧： 前者认为任何预期因素都可能引起存款人提前取款并最终导致恐慌：而后者则 更切合实际地提出存款人和银行双方信息的不对称是引起恐慌事件的根本原 因。这些理论模型都在一定程度上分析了银行恐慌的形成过程，为存款保险制 度的存在提供了进一步的理论依据，但均未形成存款保险的制度框架。 关于我国建立存款保险制度的思考 第二章存款保险制度的运作与改革 第一节存款保险的运作原理 要设计合理的存款保险制度，必须首先了解存款保险的基本运作原理。尽 管各国在存款保险的具体内容上存在一定差异，但其基本的运作原理是一致的。 一、机构设置 由于存款保险有着与商业保险不同的特性，各国在建立存款保险制度时， 均设立专门的保险运营机构，而不是由商业保险公司或中央银行负责。尽管各 国存款保险机构的名称各异，各具特色，但均有一个共同的特点：即不以盈利 为目的，有一定监管权。 1 机构的类型 根据各国存款保险机构的性质不同可分为三种类型： 第一类是由政府建立的存款保险机构，如美国、加拿大、英国、荷兰、西 班牙、土耳其、挪威等多数国家的存款保险机构都是官方性的。 第二类是由民间建立的存款保险机构，一般由银行同业协会在官方的支持 f 组建，典型的如德国、法国、意大利和瑞士等。 第三类是由官方和民间共同建立的存款保险机构，如日本。 2 组织结构 各存款保险机构都设立相应的班子来处理日常的存款保险业务。例如，芙 同联邦储备保险公司( f d l c ) 的最高机构是理事会，下设各职能部门，f d i c 还设6 个地区分公司，具体贯彻保险政策，办理保险业务，执行对投保银行的 髓督职能：德国的存款保护委员会在主体上接受中央银行的全面领导，下设存 款保险基金和监管处。 实践证明，高效率的组织结构是保证日常保险业务顺利进行以及在意外情 况下及时作出有效处理的重要保证。 3 权利 一般而言，存款保险机构有下列权利： 第一，审批加入存款保险体系的金融机构的申请， 第二，对投保银行进行定期或不定期的检查； 第三，要求各投保银行提供有关报告： 关于我国建立存款保险制度的思考 第四，决定保险费率的水平： 第五，取消保险资格： 第六，决定对投保的问题银行的援助方式以及对倒闭投保银行的存款人的 赔偿方式； 第七，修订存款保险有关条文。 二、资金来源和运用 存款保险机构的资金主要有三个来源： 第一是资本金，设立时由政府拨款和投保银行认购的股份构成。例如，美 国f d l c 设立时，由财政部出资15 亿美元，其余部分由联储体系认购，两部分 总计约2 9 亿美元；日本1 9 7 1 年成立存款保险公司时，资本总额为45 亿日元， 由日本政府、日本银行和私人金融机构各出资1 3 ；而英国、法国、德国的存款 保险机构均无资本。此外，存款保险机构还通过发行债券来融资。 第二是保费收入和投资收益。由存款保险机构按事先确定的费率向投保银 行收取的固定费用以及这些保费投资所取得的收益，是存款保险机构稳定的收 入，也是存款保险基金最重要的组成部分。 第三是资金不足时向政府借入的款项。为了应付可能出现的巨额赔付使保 险基金迅速下降的局面和维护存款保险机构的信誉，各国一般都允许存款保险 机构在特别情况下向政府融进资金。1 9 9 1 年f d i c 的保险基金仅存2 0 亿美元， 勾了维持其正常运作，联邦存款保险公司改进法5 5 扩大了f d i c 对联储和贝才政 爿：的借款数额，分别为4 0 0 亿美元和3 0 0 亿美元。 存款保险机构的资金运用主要有：支俐赔偿、管理费用、投资、现金和存 款、贷款等。 三、存款保险业务的主要内容 存款保险业务的主要内容包括：投保方式与保险资格、保险范围、保险费 率及保险理赔。 1 投保方式与保险资格 投保方式一般分强制投保、自愿投保、强制投保和自愿投保相结合三种。 强制投保要求所有存款性金融机构无条件地参加存款保险，大多数实行存款保 险制度的国家都是采取这种方式( 如日本、英国、法国、西班牙等) ；自愿投保 由银行自主决定是否参加保险，如德国、意大利、荷兰和中国台湾：美国则采 0 ( q - 我国建立存款保险制度的思考 月 第三种方式，凡是在联邦政府注册的银行及作为联储会员的州注册银行都是 强制投保，非联储成员的州注册银行则可自愿参加保险( 必须提出投保申请经 f d c 审查批准后方可投保) ，对于外资银行在美机构，则强制其参加存款保险。 事实上，由于存款保险制度对金融机构的稳定提供了较大的保险，各州银行一 般也都愿意参加，目前美国9 8 以上的银行都参加了联邦存款保险。 有些国家的存款保险机构还有权取消投保银行的保险资格，作为一种对投 保银行的纪律约束。美国法律规定，f d i c 有权取消它认为经营不好的银行的保 险资格，并进行全国通报。同时规定，被取消保险资格的银行，必须立即将被 取消资格的决定通知其每个存款人。但为了避免由于银行被取消保险资格而引 起挤兑或恐慌，f d i c 对该银行的原有存款仍实行为期两年的保险，并继续拥有 对其进行检查和监督的权利，但对其新吸收的存款不提供保险。 2 保险范围 银行存款的种类有多种，建立存款保险制度的国家并非把所有存款都纳入 保险范围，而是只对某些种类的存款提供保险。如f d i c 只负责对所有活期存 款帐户、定期存款帐户和储蓄存款帐户提供保险；日本则把外币存款、金融同 业存款、大额存单和境外金融中心存款排除在保护范围之外；英国也把外币存 款、金融机构存款、大额存单、有担保存款、5 年以上定期存款、海外存款排 除在受保护存款之外；德国对金融机构存款不提供保险；法国则把外币存款、 金融机构存款及大额存单排除在外。 确定保险范围时所遵循的一般逻辑是在保护绝大多数小储户利益和维持存 款保险基金的信誉之间找到最佳的平衡。金融机构存款、境外存款、外币存款 通常被排除在保护范围之外，是因为这些资金往往不代表广大小储户利益，且 流动快、金额大，容易对存款保险基金造成太大压力。 3 保险费率 保险费率是存款保险业务的最核心虎容，也是引起关于存款保险制度的争 论之最主要原因。由于银行倒闭发生的可能性无法用大数定律来描述，因此， 制定存款保险费率的基础不是根据大数定律计算损失率来确定，而是根据公平 合理、保证补偿、共同分担的原则制定。 各国存款保险费率水平由于金融体系的稳定程度不同而有高低之别。一般 来讲，金融体系越稳定，保险费率就越低；越不稳定，保险费率就越高。至今 0 郑霞、职念群，美国的存款保险制度及其启示，经济问题1 9 9 7 年第1 1 期，p 5 3 1 4 关于我国建立存款保险制度的思考 为止，绝大多数国家都采用单一费率制( f l a ti n s u r a n c er a t e ) ，即对不同风险水 平的投保银行按同一费率计算保险费。用等式表示为： 保险费= 单一的保险费率银行合格存款余额 可见，在单一费率制的情况下，银行所支付的保费与其风险是没有联系的， 阁此风险较低的银行付出的代价相对过高，而风险较高的银行付出的代价相对 过低。正因为如此，存款保险制度遭到了批