（产业经济学专业论文）我国道路客运班线管理问题研究.pdf

摘要 现阶段，我国道路客运班线作为道路公共客运存在的首要条件和载体，承担着道路 旅客运输中的主要运输任务，在社会经济当中发挥着举足轻重的作用。但由于理论研究 和措施实施的局限，政府部门对于道路客运班线的管理存在着一些不足，主要表现在客 运班线规划、准入以及监管这三个方面。道路客运班线缺乏系统地规划，导致了许多线 路长度过短或过长，局部地区线路覆盖率不均，给群众出行造成不便。客运班线准入管 理并未提高进入客运市场经营的门槛，使得客运市场主体仍旧数量多、规模小、竞争能 力和抗风险能力弱，与现代道路客运发展趋势不一致。此外，运管部门对道路客运班线 缺乏有效的市场控制与监督，违章经营与不正当竞争现象时有发生，运输行为不规范， 市场秩序比较混乱，严重侵害了旅客的合法权益。因此，研究道路客运班线管理，采取 有效的规制措施，对于实现道路客运班线的可持续发展具有十分重要的现实意义。 本文首先对道路客运班线无形资产属性和产权进行深入的探讨，为进一步探索客运 班线管理改革作好铺垫。然后综述了国内道路客运班线的发展以及管理现状，在列举其 存在的主要问题后，论文将研究重点放在道路客运班线网络布局规划、准入管理及市场 监督管理。由于道路客运班线规划与城市公交规划存在许多相似之处，可以经过适当改 进，将城市公交网络规划技术借鉴使用到道路客运班线规划上来。道路客运班线准入管 理应当准确把握道路客运市场发展规律与目标，将特许投标理论与道路客运班线准入相 结合，实行道路客运班线运价招投标，兼顾充分竞争和社会福利最大化。最后依据我国 目前道路客运班线市场发展的特定阶段，总结出市场监督管理的思路和措施。 关键词：道路客运；道路客运班线管理；规划管理；准入管理；市场监管，特许投 标 a b s t r a c t r e c e n t l ga st h em e d i aa n db a s i so fr o a dp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ，p a s s e n g e rt r a n s p o r tr o u t e i sad o m i n a n tf o r c ei nt h er o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r tw h i c hh a sp l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei no u r e c o n o m i c a ls o c i e t y h o w e v e r , b e c a u s eo ft h el i m i t a t i o n so ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n d i m p l e m e n t a t i o nm e a s u r e s ，t h eg o v e r n m e n th a sm a d es o m em i s t a k e sa n ds h o r t c o m i n g si nt h e m a n a g e m e n to fp a s s e n g e rt r a n s p o r tr o u t ei nt h r e ea s p e c t s ，s u c ha sr o u t ep l a n n i n g ，a c c e s sa n d s u p e r v i s i o n l a c ko fr o u t es y s t e mp l a n n i n gh a sc a u s e dt o os h o r to rt o ol o n gl i n e sa n ds o m e u n e v e nl i n e sc o v e r a g ei ns o m ea r e a s ，w h i c ha r ei n c o n v e n i e n tt ot h ep a s s e n g e r s r o u t ea c c e s s m a n a g e m e n td o e sn o ti m p r o v er o u t e so p e r a t i n gt h r e s h o l d ，a n dp a s s e n g e rm a r k e ti ss t i l lf u l lo f l o t so fs m a l lb u s i n e s s w e a kc o m p e t i t i v ea n dr i s k - r e s i s t i n ga b i l i t ya r e n ts u i t a b l et ot h e d e v e l o p m e n tt r e n do fm o d e mr o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r t i na d d i t i o n ，t h ed e p a r t m e n t so f t r a n s p o r tr o u t e sh a d n tt a k e ne f f e c t i v ec o n t r o la n ds u p e r v i s i o ni nt h em a r k e t i l l e g a lo p e r a t i n g a n du n f a i rc o m p e t i t i o nh a v eo c c u r r e df r o mt i m et ot i m ea n dt r a n s p o r tb e h a v i o ri sn o t s t a n d a r d i z e d ，w h i c hh a v ed i s o r d e r e dm a r k e ta n ds e r i o u s l ye n c r o a c h e du p o ni n t e r e s t so f p a s s e n g e r s t h e r e f o r e ，t h es t u d yo fr o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r tr o u t e sm a n a g e m e n ti so fg r e a t p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o ri t ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e p a p e rf i r s td i s c u s s e sp a s s e n g e rt r a n s p o r tr o u t e s i n t a n g i b l ea t t r i b u t e sp r o p e r t yf i g h t s t os e tf o u n d a t i o nt of u r t h e re x p l o r et h em a n a g e m e n tr e f o r m t h em a i ns t u d yf o c u s e so nr o u t e m a n a g e m e n ti np l a n n i n g , m a r k e t a c c e s sa n ds u p e r v i s i o na f t e rr e v i e w e dt h ed o m e s t i c p a s s e n g e rt r a n s p o r tr o u t e s d e v e l o p m e n ta n d t h em a n a g e m e n to ft h es t a t u sa n dc i t e dt h em a i n i s s u e s o n l yt h r o u g ha p p r o p r i a t ei m p r o v e m e n t s ，r o u t ep l a n n i n gc a ni m i t a t eu r b a np u b l i c t r a n s p o r tn e t w o r kp l a n n i n gt e c h n i q u e sb e c a u s et h e ya r es i m i l a r r o u t ea c c e s sm a n a g e m e n t s h o u l da c c u r a t e l yg r a s pt h ed e v e l o p m e n tl a w so fr o a dt r a n s p o r t a c c o r d i n gt oc h a r t e r e dt e n d e r t h e o r y , w eo u g h tt ot a k et r a n s p o r tp r i c e sb i d d i n ga sa c c e s sr e f o r m a t i o n ，w h i c hw i l la c h i e v e f u l lc o m p e t i t i o na n ds o c i a lw e l f a r em a x i m i z a t i o n a n dm e a s u r e st om a r k e ts u p e r v i s i o n f i n a l l y , t h ep a p e rp r o v i d e ss o m ep o l i c i e s k e yw o r d s ：r o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r t ；r o a dp a s s e n g e rr o u t em a n a g e m e n t ；r o u t e p l a nm a n a g e m e n t ；r o u t ea c c e s sm a n a g e m e n t ；r o u t es u p e r v i s i o nm a n a g e m e n t ；c h a r t e r e d t e n d e r 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 矽尹y 月彳日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： 弓咨【毗 w 刁年歹月巧日 i 7 沙哆年岁月巧1 3 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 随着我国国民经济的快速发展，道路旅客运输作为综合运输体系的重要组成部分 取到了长足发展，运输总量增长较快，运输能力有了较大提高，对国民经济和社会发展 起到了重要的促进和保障作用。“十五 期间，各级交通部门认真贯彻落实党的十六大 精神和中央一系列重要部署，坚持以发展为主题，以结构调整为主线，道路旅客运输取 得了令人瞩目的成就，初步实现了由运输能力增长向服务质量提高的转变，适应了国民 经济发展和社会进步的基本需要。 2 0 0 6 年，运力结构优化以及城乡经济交流活动频繁和假日经济繁荣，引发人员流量 加大，道路客运生产能力持续增长。中国公路全年完成客运量1 8 4 5 亿人次，旅客周转 量1 0 1 3 5 9 亿人公里，分别比上年同期增长了8 7 和9 1 。道路客运承担了全社会新 增客运量中的9 5 ，其中绝大部分的客运量和旅客周转量是通过道路客运班线完成的， 有力地消化了经济社会发展带来的新增运量，其在综合运输体系中的主导作用和连接功 能进一步增强。道路旅客运输包括道路班线客运、道路包车客运、道路旅游客运和道路。 出租车客运四种营运方式。班线客运属于公共客运的范畴，正是因为依托道路客运班线， 其发挥的运输功能远远超出其它出行三种方式以及私人交通，成为道路旅客运输中最主 要和最基本的一种运输组织形式。道路客运班线承载着大量的道路运力资源，成为衔接 其他运输方式集、疏、运的重要媒介，为多式联运的实现奠定了基础。道路客运班线在 道路客运中居于重要地位，对我国运输经济活动所发挥的作用已然十分明显，可以为道 路客运市场创造一个良性发展的环境，推动整个道路客运行业持续、稳定、健康的发展。 近十年来，在国家大力提倡公交优先的交通政策下，我国道路客运班线的发展速度 很快，取得了历史性的辉煌成就。特别是交通部加快建设国家高速公路网、提升国道省 道干线公路等级以及实施“村村通 工程，依托公路基础设施形成的客运班线数量逐年 递增，跨省( 直辖市) 、跨地( 市) 和地市内的班线里程不断增长，各地开始规划省际 城际班线的对接，客运班线联网的条件已日趋成熟，为社会创建通达、集约、节能的公 路运输系统的时机将致。客运班线经营业户总量缓慢减少，生产经营方式逐渐朝规模化、 集约化的方向发展，市场结构得到一定程度的优化。营运客车总量趋于平稳，车辆更新 提档升级的速度加快，大型高级客车比重迅速增加，客车类型不断翻新，技术性能普遍 第一章绪论 提升，渐渐改善了道路客运市场的运力结构，基本适应了安全、快捷、舒适的现代运输 目标。实施道路客运班线服务质量招投标以来，班线客运服务质量初现好转，大多数客 运企业重新意识到服务质量对企业发展的重要性，自觉地投入大量资金、人员去改善服 务质量，各地出现了许多利用服务质量打造企业品牌的成功案例，为道路客运行业的发 展注入了新活力。 尽管道路客运班线的发展取得了一些瞩目的成绩，但是，由于历史发展形成的先天 不足，在其管理方面也暴露出不少历史性问题和结构性矛盾，从而在很大程度上影响和 制约着道路客运班线的发展前景。第一，运管部门对道路客运班线研究与管理的重视程 度不足，认识常常停留在表面，基于现象的肤浅性研究导致了只可以暂时缓解客运市场 发育过程中出现的矛盾，而许多根本性的症结却得不到有效根治，给道路旅客运输深深 地留下了后遗症。第二，完善的道路客运班线管理体制尚未建立，职能部门对道路客运 班线管理的基本理论与职能范围不清晰，甚至连一些诸如产权这类基本的问题仍存在争 议，引发相关政策法规朝令夕改，这恰好表明了基础管理工作的薄弱性以及管理措施的 乏力与缺失。第三，公路网络形成后，运管部门尚未结合近期与远期的运输需求，切实 实施客运班线网络规划和调整。我国长期存在着公路规划就等同于道路客运班线规划的 错误观点，认为道路基础设施建设完成后，新班线理应随之出现，一般情况下并未经过 科学系统地规划，从而造成客运企业之间经济利益矛盾冲突和运力资源配置失衡，导致 客运市场运输秩序混乱。第四，客运班线准入管理体制不健全，找不到真正适合和促进 我国道路客运市场发展的准入制度。长期以来，直接审批制度是客运班线准入管理中应 用最为广泛的一种管理制度，但其日益呈现出与市场需求不协调，成为一种陈旧落后的 管理模式，严重制约了客运班线市场的发展活力；经营权有偿使用和企业经营资质管理 也由于种种原因推出历史舞台；客运班线经营权服务质量招投标尚处探索和初步应用阶 段，由于招投标考核标准的特殊性使得实施效果差强人意。第五，道路客运班线市场的 监督管理一直也是一个困扰运管部门的难题。运输安全形势不容乐观，特大事故时有发 生，道路运输安全生产工作必须引起更加高度的重视；部分客运企业的非法交易与违章 经营行为严重地干扰着市场秩序。 因此，为合理配置运力资源，规范道路客运班线的市场秩序，本文选定道路客运班 线作为研究对象，立足于政府职能部门的角度，通过对我国道路客运班线的现状、存在 的问题及原因进行深入分析，运用经济学相关理论和原理，寻求对其规范化管理的措施 与对策，为其今后客运班线的发展确定坐标，实现道路旅客运输的经济效益和社会效益 2 长安大学硕士学位论文 的协调与统一。 1 2 研究意义 随着我国经济的快速发展，道路客运班线的运输能力有了较大提高，对国民经济和 社会发展起到了重要的促进和保障作用。然而，如何建设全国统一、开放、竞争、有序 的道路客运班线市场，离不开科学化、合理化、规范化、制度化的管理工作。要认真分 析道路客运班线管理中存在的问题，把握市场的发展，深入探索客运班线的政策研究、 理论创新、法规建设和措施改革，从客运班线规划、准入及市场监管进行研究，进一步 完善、健全道路客运班线管理体制，引进竞争机制推进市场开放，保障道路客运班线管 理的全面性和可行性，为政府提供一套完整与全新的管理改革方案，协助政府职能部门 更好地履行客运班线管理职能，转变工作作风，提高管制效率。 重视道路客运班线的研究与管理，可以直接促进客运班线市场的培育，改善当前经 营、竞争无序的混乱局面，为道路公共客运的发展创造良好外部环境，为社会提供安全、 可靠、经济、高效的运输服务，满足经济社会发展对旅客运输更多更高的要求。当前， 我国正处在经济和社会发展的重要时期，为全面建设小康社会、构建和谐社会、适应国 民经济发展和经济结构战略性调整要求，加强政府对客运班线宏观调控与行业管理的力 度，必将加快道路客运行业的现代化进程，促进运输结构调整，优化线路与运力资源配 置，推广组织化、集约化、规模化、专业化的经营模式，提高社会经济效益与服务质量。 由于客运班线是道路旅客运输和综合运输的重要媒介，其发展的快慢可以影响到道路客 运行业和综合运输的进程速率，因此，在加强道路客运班线管理、推进客运班线自我发 展的同时，道路旅客运输行业整体水平和保障能力也可以得到全面提升，最终实现综合 运输的可持续发展。 加强道路客运班线管理，可以调节相关经济主体的利益冲突，缓解社会矛盾。针对 某些地区出行难的问题，通过系统规划与整合客运班线，可以调节冷热线路运力不平衡 的压力，及时合理地引导群众的出行和流动，缓解出行的矛盾。准入管理引进公平充分 的竞争机制，使客运企业具有均等机会进入客运班线市场，同时加快完善竞争机制，消 除不合理的经济利润空间，减少客运企业之间的利益摩擦及消费者对高额出行费用的抱 怨，增加社会资源的利用效率和提高社会福利。严格客运班线市场监督管理可以打击不 正当经营行为与交易行为，最大限度地消除安全隐患，防止安全事故发生，规范客运企 业的服务质量，切实保障旅客的合法权益不受侵害，维护和营造良好的运输市场秩序。 3 第一章绪论 总之，要认真贯彻落实党的十六大、十六届四中、五中全会精神和中央加强改善宏 观调控的部署要求，以邓小平理论和“三个代表 重要思想为指导，以科学发展观为统 领，坚持统筹规划、平等竞争、合理利用、社会效益与经济效益并重和依法治运的原则， 紧紧围绕加强道路客运班线管理研究的工作主线，突出改革创新，按照一定的程序、方 法、标准，积极推进依法行政来规范道路客运班线管制，进一步提高道路客运班线的组 织、协调和监督效果，全面提升道路客运整体服务水平，逐步建立安全、便捷、优质、 舒适的客运市场体系，尽快实现国民经济和社会发展“十一五 计划中道路运输的发展 目标。 1 3 研究的主要内容 论文第一章通过阐述本文的研究背景、意义、研究思路与内容，提出研究题目的重 要性与必要性。 第二章结合道路客运班线的特点分析了其无形资产属性，重点针对其产权归属问题 进行了深入探讨，从而明确了其管理主体，为下文进一步寻求客运班线管理改革起到铺 垫作用。 第三章主要介绍改革开放以来我国道路客运班线的发展历程与取得的成就，并在此 基础上，综合论述了目前我国道路客运班线管理的现状、存在的问题以及简单介绍了国 内外相关的研究成果。 接下来的三章主要是针对当前客运班线管理中亟待解决的矛盾，结合国际新形势对 我国道路客运班线发展提出的要求，有层次、有重点的对客运班线网络布局规划、准入 管理及市场监督管理勾画出改革设计思路。首先，客运班线规划技术尚属空白，但其与 城市公交线路存在许多共性，因此尝试地将公交网络的“逐条布设、优化成网 规划方 法加以适当改进，引入客运班线网络规划当中。接下来的客运班线准入管理中，简单描 述了国外客运班线准入管理模式，从中得到一些借鉴和启示，再详细分析我国客运班线 准入制度的演化历程以及不足，引用德姆塞茨的特许投标理论对现有准入制度进行调 整，并提出改革实施程序。论文的最后针对影响我国客运班线市场可持续发展的薄弱环 节提出市场治理措施，主要包括：强化运输安全管理、规范市场经营行为以及加强市场 违法交易治理。 本文最后将论文的主要观点和结论做出总结性描述，并指出今后需要进一步研究和 探索的问题。 4 长安大学硕士学位论文 1 4 研究思路 本文主要遵循了从理论到实践，从一般到特殊的研究思路。从政府的政策研究角度 入手，经过理论分析和实证研究，以现行的行业法规、条例及相关法令的宏观背景为基 点，探讨与道路客运班线管理相关的基本理论，结合道路客运班线的发展趋势剖析影响 我国道路客运班线发展的管理问题，以改善和提高道路客运班线管理水平为研究目的， 按照其管理体制中规划、准入和监督三方面的目标与要求，通过运用产业经济学、运输 经济学等理论，并适当地借鉴国外发达国家的发展规律和经验，构建出一套适合我国道 路客运班线健康发展的政府管制改革思路，并希望对道路交通运输行政管理部门的实际 工作有一定的帮助和借鉴意义。 5 第二章道路客运班线管理概述 第二章道路客运班线管理概述 道路客运班线是指营运客车在城乡道路上固定行驶和从事旅客运输服务经营的线 路，它以始发点、经过点、到达点为路径界限，名称一般以客运班车起点站和终点站的 地名简称命名。它是道路旅客运输线路中的一种重要表现形式，也是道路班车客运存在 的首要条件和载体。下面我们先分析来它的属性。 2 1 道路客运班线属性分析 道路客运班线是一种无形资产。无形资产是看不见，摸不着，没有实体且不具有流 动性，为特定主体所有，并在将来给企业带来额外经济利益的一种资产，例如专利权、 版权、特许权、租赁权、商标权等。道路客运班线在其形成和使用过程中，具有无形资 产的特性，主要包括非实体性、高效性、排他使用性及收益风险性等。 ( 1 ) 非实体性。一条完整且能维持正常经营的客运班线需要道路、车站、车辆、 旅客等作支撑，缺少其中任何一样都开辟不成或不能正常运转，这一特性决定了它不能 脱离上述因素而单独存在。道路客运班线又有其相对的独立性和完整性，它虽依附于上 述条件，产生于上述条件，但却不等同于上述条件。它不是路也不是站，它产生于物质， 却形成于无形，没有人们感官可感触的物质形态，只能从观念上感觉它，是以特许权形 式表现为社会关系范畴，它在使用过程中没有有形损耗，报废时也无残值。无形性是它 独立于上述有形物质条件的重要特征。 ( 2 ) 高效性。客运班线相当于一般商品的市场，有了它就等于有了生产与销售渠 道，接着产生了经济效益。它可以在经营期限内为企业创造远远高于其成本的经济效益。 企业拥有的客运班线越多，则其获利能力越强，反之，企业的客运班线短缺，企业的获 利能力与市场竞争力也就越差。同时，这个属性也能合理地解释一些企业虽没有营运车 辆但只靠班线租赁或使用权转让就可以生存的原因。 ( 3 ) 排他性。排他性又称垄断性，客运班线的垄断性表现在以下两个方面：禁止 非持有人无偿地使用；排斥他人的非法竞争。班线的取得方式无论是通过经营资质还是 招投标，都是由政府批准授予的。客运班线一旦授权于运输企业，就形成独占，政府应 当保护班线授予人合法权益的同时，阻止他人的非法介入与营运。 ( 4 ) 收益风险性。投放运力经营的客运班线，受企业经营状况、地理位置、周边 环境、尤其是经济环境等多种因素制约，未来运输市场和线路客流量的变化很难准确预 6 长安大学硕上学位论文 测，这给客运班线经营者的经济收益带来较大的不确定性。 2 2 道路客运班线产权研究 道路客运班线产权归属是当前客运班线管理亟待解决的一个基本问题。近年来，一 些地方的运管部门为促进运输市场的公平竞争和服务质量的提高，对本地经营的班线以 招投标方式重新确定经营者和经营期限。此举在运输业户中引起了一些争议，赞同者有 之，反对者有之，质疑者有之，顾虑者有之。为什么会产生分歧? 原因是没有搞清楚道 路客运班线的产权到底归谁所有。客运市场上的一些混乱现象都与此息息相关。比如， 运输主管部门和国有运输企业谁是实施客运班线招标的主体；民营、私有客运企业在经 营过程中该不该享受与国有运输企业平等的待遇；国有运输企业转让或租赁客运班线经 营权的对与错；等等。这些问题只有在明确了其产权归属后才能做出最终判断。为明晰 道路客运班线的产权问题，让我们先从产权的一般性定义开始分析。 产权，或财产权( p r o p e r t yr i g h t s ) ，在本质上是由人在使用稀缺物时所发生的与 他人之间的行为关系或制度安排，它已经与稀缺性、理性等一样成为现代经济学的分析 基础，而且产权的排他性已成为市场交换的必要条件。关于产权的概念在经济学界还没 有达成一致，不同的学者从不同角度赋予它不同的含义。在这里引出了几例权威的产权 定义。在新帕尔格雷夫经济学大辞典中的产权定义为：“产权是一种通过社会强制 而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。现代产权经济学的开山鼻祖科 斯，在现代产权理论的经典论文中，把产权定义为“财产所有者的行为权利，即可以做 什么和不可以做什么的权利 。菲吕博腾和佩杰威齐在综述现代产权理论时，对产权下 了一个认为能为大多数人认可的定义，即“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物 的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定 每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”这一定义基本上符合罗马法、 普通法和现行的法律，以及马克思主义经济学和现代经济学对产权的理解。 根据产权涵义的各种描述，道路客运班线的产权可以定义为：第一，它不能简单地 被看作人与道路客运班线之间的关系，而要看作人在使用它时所发生的与他人之间的行 为关系。第二，其不只是道路客运班线所有权，而是组权利束，包括：使用权，即在 法律所允许的范围内以各种方式使用它的权利；收益权，即在不损害他人的情况下可以 直接从权利本身或经由合同关系从别人那罩获取收益；转让权，即通过出租或出售有关 的权利让渡给他人。第三，其作为一种人造的社会工具或制度安排，在协调和规范人们 7 第二章道路客运班线管理概述 争夺与使用道路客运班线的过程中必须得到社会的强制实施，否则，就是“一纸空文， 毫无意义可言。 除了要明确道路客运班线的产权含义，更为重要的是弄清道路客运班线产权的归 属。社会上关于这个问题的分歧，归纳起来主要包括“国有 与“私有”两类观点。 ( 1 ) 交通运管部门普遍持“国有说法，认为道路客运班线是国家的无形资产， 姓“公 不姓“私 ，就像山川河流一样，属于国家资源。如果没有国家公路网的建设， 没有普遍城镇化和市场化的建设，就不会有如此发达的客运班线。更何况所有客运班线 都是经运管部门批准和日常管理的。因而，它理应归国家所有，不管是拟开发的还是正 在经营的，政府代表国家应当享有班线的实际所有权。交通运输行政管理机关作为政府 的职能部门，代表政府对其进行公开招投标，也是合理合法、名正言顺的。 ( 2 ) 汽车运输企业普遍持“私有 观点，认为客运班线是企业开发出来的产品， 属于企业无形资产，是汽车运输企业正常经营的必备条件之一，和客车一起构成运输企 业重要的生产要素。客运班线的产权归属应遵循“谁投资、谁受益、谁所有 的原则。 如果没有运输企业冒着风险投入人力、物力、资金等，进行市场调研、商洽签约、申报 审批和投入车辆经营，客运班线就无法开辟，客运市场也培育不出来，道路就永远是道 路而成为不了班线。虽然客运班线离不开道路，但二者毕竟是两码事，许多班线跨经数 个地区或省市，经过的道路有国家修的，有地方修的，有贷款修的，也有合资或集资修 的，重要的是不管走谁的路，运输企业每月都掏了养路费，每趟又都缴纳了过路费过桥 费，所以企业车辆具有为经营自己的客运班线而经过这些道路的权力，不能说“道路归 谁班线就归谁 。运管部门负有宏观调控和班线审批管理的职责，但并不意味着对企业 开发出来的客运班线就具有生杀予夺的权力。运管部门以线路费或招投标的形式随意处 理运输企业正在经营的班线，实际上构成了对运输企业的侵权。 “私有”观点的论据过于偏激，由错误的前提推出来的结论自然也不可信。按照“谁 投资、谁受益、谁所有 的原则，可以推出这样的结论：率先进入班线经营的企业拥有 班线产权，不仅运管部门不具有干预企业经营的权力，连其他企业进入该班线运营实际 上都构成了对它的侵权，那么形成永久性独占经营和市场垄断就是一个合理而又必然的 结果，运管部门也失去了管理的权力和存在的意义。显然，这个结论是荒谬的。 客运班线是一种资源。所谓资源，是指自然界和人类社会中一种可以用以创造物质 财富和精神财富的具有一定量积累的客观存在形态。不管作为资源的要素，其本身是自 然的产物还是人类劳动的结果，只要是用于生产过程以创造财富的要素，都属于资源范 8 长安大学硕士学位论文 围。道路本身就是资源，客运班线是道路的衍生物，它伴随着经济、社会的发展而自然 形成，既方便了人们的出行，又带动商业、工业、文化业、旅游业等发展，为国民经济 增长做出了卓越的贡献。所以，道路客运班线应当属于资源的范畴。资源是不归属任何 个人或组织，应当归国家所有。所以，从法律的角度讲，它与其他资源一样，产权归国 家所有，这是毫无疑问的。 2 2 道路客运班线管理及其主体 道路客运班线管理是道路运输行政管理机构为优化配置道路旅客运输班线资源，建 立完善统一开放、竞争有序、优胜劣汰的道路运输市场机制，依据中华人民共和国招 标投标法、中华人民共和国道路运输条例及配套规章，以道路客运班线为对象， 围绕科学规划道路客运班线、规范道路旅客运输班线经营权行政许可、引导与监督道路 旅客运输经营者行为等展开的一系列控制与协调活动。 明确了道路客运班线的产权归属，自然可以确定它的管理主体。在我国，道路客运 班线的管理权力应属于交通运输部门，可以行使客运班线产权包括的一切权利，不仅包 括人们通常说的使用权、转让权、收益权等权利，还包括每一类权利下的多种可选择权 利。例如转让权，其既可以选择市场拍卖的方式转让，也可以选择授予的方式转让。客 运班线的管理主体分为中央和地方道路运输行政管理机关，主要包括交通部公路管理 司、省( 自治区、直辖市) 道路运输管理局、市( 地、盟州) 道路运输管理处以及县( 市、 旗) 道路运输管理所，它们代表国家政府对其实行一切管理职能，贯彻执行国家有关政 策、法规，行使政府对道路客运班线的行政管理职权，负责做好全行业的指导、组织、 协调、服务、监督和保障等工作，维护客运市场的正常秩序，提高行业经济效益和社会 效益，保障社会公众、各类业户和运输经营者各方的合法权益。为了达到资源配置的高 效率，促进道路客运班线的可持续发展，运管机关的管理手段以市场宏观调控为重点， 一般不直接干预运输企业的微观经济活动。 9 第三章我国道路客运班线管理现状与问题分析 第三章我国道路客运班线管理现状与问题分析 改革开放以来，道路客运班线推动了道路公共客运的发展，极大地解放了运输生产 力，很大程度上解决了人民群众“出行难 的问题，使道路客运成为综合运输体系中最 具活力的运输方式。这一章我们回顾一下我国道路客运班线的发展成就及其管理当中存 在的问题。 3 1 我国道路客运班线发展状况 3 1 1 客运量与班线长度持续增长 道路旅客运输的客运量和周转量已超过了其它运输方式，其中大部分的客运量和周 转量都是通过道路客运班线完成的。2 0 0 6 年全社会完成公路客运量1 8 4 5 亿人，旅客周 转量1 0 1 3 5 9 亿人公里，分别比上年增加1 4 7 6 亿人和8 4 3 8 2 亿人公里，是1 9 7 8 年的 1 2 3 6 倍和1 9 4 4 倍。公路客运量、旅客周转量在综合运输体系中所占比重分别为9 1 9 和7 3 0 。旅客运输运距也发生较大变化，由1 9 7 8 年的3 5 公里增长到2 0 0 5 年的5 5 公 里，经济运距的概念越来越模糊，“一日经济圈 正逐步形成。班线长度尤其是省际间 跨省班线长度不断延长，部分超长途班线达到了1 0 0 0 公里，甚至突破了2 0 0 0 公里，运 输区域拓展到数省。公路运输完成的客运量、旅客周转量、比重及平均运距变化情况见 表3 1 。 表3 1 公路运输完成客运量、旅客周转量、比重及平均运距变化情况 客运量 在综合运输体旅客周转量在综合运输体旅客运输平均 年份 ( 万人)系的比重( )( 亿人公里) 系的比重( )运距( 公里) 1 9 7 81 4 9 2 2 95 8 7 55 2 1 32 9 9 13 5 1 9 8 0 2 2 2 7 9 96 5 1 97 2 9 53 1 9 83 3 1 9 8 54 7 6 4 8 67 6 8 31 7 2 4 8 83 8 8 83 6 1 9 8 96 4 4 5 0 8 8 1 4 42 6 6 2 14 3 8 24 1 1 9 9 06 4 8 0 8 58 3 8 72 6 2 0 3 2 4 6 5 6 4 0 1 9 9 16 8 2 6 8 1 8 4 6 92 8 7 1 7 44 6 4 84 2 1 9 9 27 3 1 7 7 48 5 0 13 1 9 2 6 44 5 9 44 4 1 9 9 38 6 0 7 1 9 8 6 3 63 7 0 0 74 7 0 94 3 1 9 9 49 5 3 9 4 08 7 2 94 2 2 0 34 9 1 24 4 1 9 9 51 0 4 0 8 1 0 8 8 7 64 6 0 3 15 1 1 3 4 4 1 9 9 61 1 2 2 1 l o9 0 1 04 9 0 8 7 9 5 3 5 6 4 4 1 9 9 71 2 0 4 5 8 3 9 0 8 45 5 4 1 45 5 1 14 6 1 9 9 81 2 5 7 3 3 29 1 2 05 9 4 2 8 15 5 8 74 7 1 9 9 91 2 6 9 0 0 49 1 0 16 1 9 9 2 45 4 8 6 4 9 l o 长安大学硕士学位论文 表3 1 公路运输完成客运量、旅客周转量、比重及平均运距变化情况( 续) 2 0 0 01 3 4 7 3 9 29 1 1 36 6 5 7 4 25 4 3 04 9 2 0 0 11 4 0 2 7 9 89 1 4 4 7 2 0 7 0 85 4 7 95 1 2 0 0 21 4 7 5 2 5 79 1 7 47 8 0 5 85 5 2 65 3 2 0 0 31 4 6 4 3 3 59 2 2 47 6 9 5 65 5 7 25 3 2 0 0 41 6 2 4 5 2 69 1 9 1 8 7 4 8 45 3 6 45 3 2 0 0 51 6 9 7 伽9 1 9 09 2 9 2 0 85 3 2 05 5 2 0 0 61 8 4 5 0 0 0 9 1 9 01 0 1 3 5 97 3 0 0 资料来源：中国交通统计年鉴和道路运输业“十一五”发展规划纲要 3 1 2 道路客运班线联网条件成熟 “十五期间，我国公路建设的重点是国道主干线、国家重点公路、路网改造及农 村公路。交通部开始重点建设“7 9 1 8 国家高速公路网，采用放射线与纵横网格相结合 的布局方案，形成由中心城市向外放射以及横连东西、纵贯南北的大通道，主要连接大 中城市，包括国家和区域性经济中心、交通枢纽、重要对外口岸，总规模约8 5 万公里， 其中：主线6 8 万公里，地区环线、联络线等其他路线约1 7 万公里。计划到2 0 0 7 年末， 建成4 2 万公里，完成“五纵七横 国道主干线系统中的高速公路；到2 0 1 0 年末，实现 “东网，中联，西通”的目标，建成5 至5 5 万公里，完成西部开发八条省际通道中的 高速公路建设。国道路面等级全面提升为二级以上，标志着我国公路基础设施全面升级 和优化的开始，逐步满足区域间、省际间以及大中城市间的快速客运对高效、便捷、安 全、舒适、可持续的服务需求。高速公路和国道建设加速了与全国各中心城市相连通的 快速客运体系的构成，为公路主干道班线开创了前所未有的发展空间。道路客运正以此 为契机，依托国家高速公路网，加速搭建以高速公路、国道为基础的主干道班线，推进 公路快速客运的发展，继续增加道路旅客运输在中远距离所承担的客运量与周转量，扩 大省际、城际的客运市场份额，从而达到进一步强化和突出道路旅客运输的竞争优势， 巩固和提高在综合运输体系中的基础地位和重要作用。 农村公路是关系到农民群众的生产、生活、农村经济的发展及全面建设小康社会和 构建和谐社会的重要基础设施，农村客运班车是一些地区最主要甚至是唯一的出行工 具。随着近几年中央加快落实“三农 工作的步伐，特别是“村村通公路、村村通客车 目标的逐步实现，农村客运通达深度得到了明显提高。随着“三农”政策的深入贯彻， 农村客运班线作为道路客运班线网络支线的重要组成，在未来时期也会有更大的发展空 间，覆盖面积更为广阔，乡镇、行政村通达率将继续提高，使道路客运支线得到进一步 第三章我国道路客运班线管理现状与问题分析 调整与完善。 交通部加大了建设高速公路网络、提高干线公路等级和农村公路通达深度的政策倾 斜，逐步健全与完善了公路运输体系。公路建设热潮涌动，必然会给客运班线带来巨大 成长空间，为道路客运班线联网提供了必要的基础设施，班线网络的雏形逐渐明朗。通 过表3 2 的数据显示，自1 9 9 6 年以来，全国道路客运班线总数不断增长，从其发展趋势 分析，跨省( 市) 班线、跨地( 市) 班线和地市内班线的数量仍将会继续上升。班车乡 镇通达率的发展速度较稳定，行政村通达率有明显提高，预计到2 0 1 0 年，二者将分别 达到9 9 和9 5 。目前，全国各地正逐渐将道路客运班线的建设重点由区域内班线向区 际班线转移，一些地处国境边界的地区还在加快开发国际客运班线，目的是加强、加速 区域之间、国家之间的经济、文化、人才等的交流。因此，区域间的部分班线开始衔接， 全国道路客运班线已呈现出网络雏形，规划和调整道路客运班线联网的时机越来越成 熟。 表3 2 道路客运班线及班车通达率统计表 班线( 万条)乡镇通达行政村通 年份 合计跨省( 市)跨地( 市)地市内 率( )达率( ) 1 9 9 61 1 6 81 7 83 1 06 8 09 5 7 06 9 4 1 1 9 9 71 2 6 32 1 62 9 17 5 69 5 0 06 8 3 9 1 9 9 81 2 6 32 1 62 9 97 4 89 5 0 07 1 7 8 1 9 9 91 3 1 62 4 63 2 77 4 49 5 5 07 4 8 0 2 0 0 01 3 5 32 6 13 1 57 7 79 7 9 07 8 6 0 2 0 0 11 3 9 02 7 43 2 07 9 59 8 。0 08 0 5 4 2 0 0 21 4 2 62 8 63 3 68 0 49 7 9 38 1 8 9 2 0 0 31 5 6 43 0 33 8 3 8 7 9 9 8 3 28 1 0 3 2 0 0 41 5 5 12 9 03 6 28 9 99 6 9 18 2 6 0 2 0 0 58 1 资料来源：根据交通部公路司相关统计资料整理 3 1 3 市场结构与运力结构得到优化 按照政企分开、规模经济和“抓大放小的原则，交通部对汽车运输企业进行重组， 积极培育并引导组建大型公司和企业集团，进一步提高客运市场集中度，促进道路运输 的集约化、规模化经营和规范化服务，并且力争用几年的时间，培育出5 0 个左右具有 全国性网络的骨干企业集团主导行业发展方向，彻底扭转道路客运行业多、小、散、弱 的现状。客运班线经营业户经过上世纪九十年代的迅速增长后，通过政策引导、道路运 输市场整顿、道路运输企业公司化改造和市场配置资源，运输企业兼并重组等活动十分 1 2 长安大学硕士学位论文 活跃，经营业户的总量开始回落。据统计，截止到2 0 0 5 年底，全国共有道路客运经营 业户3 7 3 万户，其中从事班车客运的业户达到1 2 2 万户，所占比重由1 9 9 6 年的4 1 3 降到3 2 7 。数量多、规模小、效率低、成本高、经营分散的粗放式经营状态逐步好转， 道路运输经营主体的规模化、市场集约化程度逐渐提高，大型运输企业在市场中的主导 性作用日益增强。近年来道路客运经营业户变化状况见表3 3 。 表3 3 近年来道路客运经营业户变化状况 经营业户( 万户) 年份 班车客运旅游客运出租客运合计 1 9 9 61 3 1 51 1 4 23 1 8 3 1 9 9 72 0 5 72 1 0 34 3 4 4 1 9 9 82 1 8 32 3 3 84 8 2 3 1 9 9 92 2 3 12 7 7 05 3 4 0 2 0 0 02 2 6 02 7 4 65 3 8 3 2 0 0 12 0 5 90 2 62 5 2 55 5 8 1 2 0 0 21 5 8 00 3 72 1 6 64 6 4 4 2 0 0 31 2 3 10 2 92 0 3 44 1 6 6 2 0 0 41 0 8 40 2 91 9 3 73 1 5 6 2 0 0 51 2 2 3 7 7 资料来源：中