（法学理论专业论文）论人大对一府两院的监督.pdf

中文摘要 人大及其常委会对一府两院的监督，是宪法和法律赋予国家权力 机关的重要职权。对其进行理论探讨既有助于填补理论研究空白，也 有助于对相应实践提供理论参考。本文从监督一词辨析入手，探究了 监督的基本内涵。在此基础上，重点探讨了人大监督一府两院的法理 基础。认为人大对一府两院监督具有正当性，其正当性体现在：监督 是人民主权的体现，是防止权力滥用的客观需要，是法制的重要内容 和保障；人大监督一府两院不仅有正当性，而且具有现实合理性，其 合理性体现在：监督由宪法和法律规定，由人大的地位决定，有限政 府、责任政府需要人大监督，而司法公正和司法的相对独立性是人大 监督司法的主要理由。分析法理基础后，探析了人大监督一府两院的 具体构建和运行机理，进而对人大监督一府两院的现状进行了反思， 深入分析了人大监督所涉及的政府财政、政府责任和司法个案等问 题，最后提出了若干完善人大对一府两院监督制度的对策和建议，对 策主要有：健全人大监督机制，把监督事和监督人结合起来；明确国 家权力机关的处置权；明确规范询问和质询的程序；建立信任投票制 度；尽快制定和出台监督法。 关键词：人大一府两院监督 a b s t r a c t t h e s u p e r x i s o r s h i p t h a tt h e p e o p l e sc o n g r e s s a n di t s s t a n d i n g c o m m i t t e ee x e r c i s e so nt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o u r ta n dt h ep r o c u r a t o r a t ei s i m p o r t a n tf u n c t i o na n dp o w e r o ft h eo r g a no fs t a t ep o w e re n d u e dw i t hb y t h ec o n s t i t u t i o na n dl a w t or e s e a r c hi n t ot h et h e o r y o fs u c hs u p e r v i s i o n c o n d u c e st o s u p p l y i n gn o to n l yag a po ft h e o r y s t u d y , b u ta l s o at h e o r y r e f e r e n c et ot h ec o r r e s p o n d i n g p r a c t i c e t h e e s s a yf i r s t l yd i f f e r e n t i a t e sa n da n a l y s e st h ew o r d o f s u p e r v i s i o n t o r e s e a r c hi n t oi t sb a s i cc o n n o t a t i o n t h e ni tc o m e st ot h ek e y s t o n eo ft h e s t u d yo ft h ee s s a y - - - t h et h e o r e t i c a lb a s i c so fl a wo fs u p e r v i s i o no ft h e p e o p l e sc o n g r e s so nt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o u r ta n dt h ep r o c u r a t o r a t e i t d e e m st h a ts u c hs u p e r v i s i o ni so f r i g h t n e s s ，w h i c hi st os a y , s u p e r v i s i o no f t h ep e o p l e sc o n g r e s si se m b o d i m e n to ft h ep e o p l e sd o m i n i o n ，d e m a n do f p r e v e n t i n gp o w e r a b u s e a n d e n s u r i n g u n i f i c a t i o no f l e g a ls y s t e m s u p e r v i s i o no f t h ep e o p l e sc o n g r e s so nt h e9 0 、e m m e n t ，t h ec o u r ta n dt h e p r o c u r a t o r a t ei s o fb o t hr i g h m e s sa n dp r a c t i c a l r a t i o n a l i t y , o fw h i c ht h e l a t t e re m b o d i e s ：s u p e r v i s o r s h i pi s p r e s c r i b e db yt h ec o n s t i t u t i o na n dl a w a n dd e c i d e db yt h es t a t u so ft h ep e o p l e sc o n g r e s s ；af i n i t ea n d r e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t i si nn e e do f s u p e r v i s i o nb yt h ep e o p l e sc o n g r e s s ；m a i n t a i n i n g f a i ra d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c ea n dr e l a t i v ej u d i c i a li n d e p e n d e n c ei st h em a i n r e a s o nf b rt h e p e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s i n gt h ej u d i c i a ls y s t e m a f t e ra n a l y s e so ft h eb a s i ct h e o r yo fl a w , t h ee s s a ye x p l o r e si n t ot h e s t r u c t t t r i n gp r i n c i p l e s a n d r u n n i n gf u n d a m e n t a l so fs u p e r v i s i o no ft h e p e o p l e sc o n g r e s so nt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o u r ta n dt h ep r o c u r a t o r a t e t o d e e p e n i t s s t u d y , t h ee s s a yr e v i e w st h e s t a t u s q u oo fs u c hs u p e r v i s i o n ， a n a l y s e s i n d e p t h i t si n v o l v e di s s u e s i n c l u d i n gg o v e r n m e n tf i n a n c e ， g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n dj u d i c i a lc a s e s ，a n df i n a l l yp r o p o s e ss e v e r a l c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st op e r f e c tt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h e p e o p l e sc o n g r e s so n t h eg o v e r n m e n t t h ec o l 【r ta n dt h ep r o c u r a t o r a t e t h e m a i nc o u n t e r m e a s u r e sn a m e l ya r e ：m a k i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h e p e o p l e sc o n g r e s sm o r eh e a l t h ya n dc o m b i n i n ga f f a i r s s u p e r v i s i o nw i t ht h e r e l a t i v ep a r t y s u p e r v i s i o n ；c l a f i f y i n gd i s p o s i t i o n p o w e r o ft h e o r g a no f s t a t e p o w e r ；d e f i n i t i z i n g t h e p r o c e d u r e s o fn o r m a l i z i n g e n q u i r y a n di n q u i r y ； e s t a b l i s h i n gac r e d i tv o t i n g s u p e r v i s i o n a se a r l ya sp o s s i s y s t e m ；e n a c t i n ga n dp r o m u l g a t i n gal a wo f b l e k e yw o r d s ：t h ep e o p l e sc o n g r e s s t h e g o v e r n m e n t ，t h ec o u r ta n dt h ep r o c u r a t o r a t e s u p e r v i s i o n 玎s u p e r v i s o r s h i p 门s u p e r v i s e v 引言 权力监督问题源远流长，现代意义上的监督起源于资产阶级革 命，监督制度已成为现代民主政治的重要支柱。我国人民代表大会 及其常委会( 以下简称人大) 对人民政府和人民法院、人民检察院 ( 以下简称一府两院) 的监督，是我国监督制度和政治制度的重要内 容。考察历史，我国人大监督( 包括人大对一府两院的监督) 经历了 一个曲折和艰难的发展历程。它大致可以分为六个阶段：建国初期 是人民代表大会的过渡时期为第一阶段，这一阶段主要是对人大监 督的初探和摸索。监督的主要形式是听取和审查政府工作报告。从 1 9 5 4 年到1 9 5 8 年是人大监督的第二阶段，即人大监督工作的初创 阶段。1 9 5 4 年宪法规定，全国人大和地方各级人大都由民主选举产 生，对人民负责，受人民监督；国家行政、审判、检察机关都由人 大产生，对它负责，受它监督。宪法为人大监督提供了根本性的法 律保障。这一阶段，全国和地方各级人大的监督初步建立和发展， 监督的内容和形式都有所发展。第三阶段为1 9 5 8 年至1 9 6 6 年，这 一阶段人大监督被削弱甚至失效。文革时期，人民代表大会制度被 严重破坏，人大监督虚设和没有行使。姑且把这算作人大监督历史 的第四阶段。文革后至2 0 世纪8 0 年代是人大监督的第五阶段。这 一阶段各级人大逐步恢复活动，人大监督工作逐步展开，无论在内 容和范围上，还是监督的手段运用上都有较大发展。2 0 世纪9 0 年 代以来，是人大监督大发展的阶段。随着我国社会主义市场经济的 建立和民主法制建设的发展，我国确立和实施了依法治国，建设社 会主义法治国家的方略，从而使人大监督有了空前的发展，也对人 大监督提出了更新更高的要求。适应这种形势，各级人大积极探索 和改进加强监督工作的路子，随着人大监督工作的深入开展，关于 人大监督的理论探索也有较大发展，并取得了一定的成果。但是， 近年来在人大监督问题上，也遇到了一系列深层次的理论和现实性 的问题，引起了理论界的特别关注甚至争议。从对人大监督问题探 讨的情况看，过往理论界与实践界对监督制度抽象探讨较多，而对 人大监督一府两院这一制度探讨较少，基于此认识，本文从理论与 实践双视角探析此问题。 1法的视野中的“监督” 概念乃是研究问题的基本因素，也是研究问题的基础。虽然“在 探究词的意义时，就词论词的做法不足为训。”但是，分析词义 能够加深我们对现象的理解，同时也有利于我们对词或者词所表达 的概念及其内涵的把握。o 研究问题从研究词开始不失为深入研究 的入口或门径。实际上，过去人们在探讨人大对一府两院的监督中 也从多层面使用该词，因而，先对监督一词进行准确定位就成了理 论研究的逻辑起点。 监督一词在社会生活中被广泛使用。在我国现实生活中就有诸 如党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、检察监督、民主监 督、社会监督、舆论监督、群众监督等等。但就作者所知，目前对 监督一词进行解析的还比较少见。监督一词究竟是何涵义? 在中文 中，现代汉语词典这样解释监督：监督，指“察看并督促”。3 辞 海的解释是，监督，指“监察督促”。3 鼹种词典都还同时说明“监 督”系旧时官名或做监督工作的人。有关学者在研究监督一词时， 这样解释：监督，“从字面上讲就是由上面监视或在上视察。川5 j “监 督，从词义上看，有察看、督促之意。英文s u p e r v i s i o n 亦有 控制、管理之义，两者在本质上是一致的，即包括了一切表示 制约或控制的概念。”3 中文监督与英文中的s u p e r v i s e 直接对应， s u p e r v is e 的英语解释是“w a t c ha n dd i r e c t ( w o r k ，w o r k e r s ，a n d o r g a n i z a t i o n ”这说明有监督、管理、指导的含义。实际上， 监督与英文中的w a t c h ( 守望、监视) ，c h a r g e ( 看管) ，c o n t r o l ( 控 制) ，i n s p e c t ( 检查，视察) ，d i r e c t ( 指引) 等都有关。仔细分析一 下监督一词的中英文含义，可以进一步弄清监督一词含义以及与其 他相关词语的联系和区别。以下为对监督的初步分析得出的认识： 1 、监督与制约或制衡密切相关。制约和制衡是监督的核心内 容。从c o n t r 0 1 和c h a r g e 即可看出，监督与控制是密切相关的。 事实上，人民委托或者让渡权力或权利于代行权力的组织和个人， 要避免权力滥用以致危及权利主体自身，就必须对权力控制或限 制，通过监督以控制被监督的事物和制约被监督对象的行为，因而 不能没有监督。分权制衡理论则是对这一要求的深化或升华。当然， 监督与制约、制衡不足完全相同的。制约、制衡的作用主要是通过 合理配置权力以达到防止权力滥用的目的，而监督的作用不仅在于 制约权力，防止权力滥用，而且还通过监督对被监督对象的活动进 行合法性、合理性评价，并对违法行为加以纠正。 2 、监督具有引导或指引性。从d i r e c t 可以看出，监督有引导 或指引的含义。而中文的“督”实际也可以有“督导”的含义。实 际中人们比较容易将引导或指引与领导混淆，事实上两者是不同 的。 3 、监督有视察、检查( i n s p e c t ) 的含义。要监督就不能没有 了解权、知情权和检查权。在中文的词法结构上讲监督一词是由 “监”与“督”组成的偏正词组。“监”有察看之意，而“督”有 督促之意。监是督的前提和基础，而督是监的目的和结果。“监” 与被监应是同步或几乎同步，而“督”是在“监”之后发生。因此， 监督应是同步与事后的结合。 4 、监督具有间接性。监即在一旁察看，或w a t c h 。这说明监督 者本身不是被监督者职权的行使者，监督不能代替被监督者行使其 本身的职能。 5 、监督具有外部性，由一个主体对另一主体实施。监督与内 省、自律是不同的。所谓内部监督，如果不是由外部或由监督者向 被监督者施加，则只是内省或自律，与监督是不同的。可见，由监 督者从外部向被监督者施加的监督更符合监督的本义。 6 、监督具有督促功能，通过监督以督促被监督对象按照监督 者的意志实施行为。从这一意义上讲，没有处置、强制和制裁的监 督势必缺乏有效性。 2人大对一府两院监督的法理基础 “法律监督制度的建立与完善无不基于特定的理论基础，监督 活动必定在一定的思想、理念、主旨和信仰的支配下进行。”1 因此，对人大监督一府两院问题的研究，就应当进一步探寻其法理 基础，并结合法理和现实进行分析和论证。 马克思说：“合法”必须以“合理”为前提条件，“合理”则是 “合法”的内在根据；“合理”必须得到法律的承认，而“合法” 则体现法律对合法性的事物的保障，换言之，只有合理的法律，才 具有普遍性和必然性。3 任何制度的构建都应具有合理性、科学性， 应当符合事物的内在规律，符合人类理性的要求，符合社会公平正 义的要求，符合现代社会法治的要求，也应当符合社会进步与时俱 进的要求。应当说，人大对一府两院的监督具有正当性、合法性、 现实合理性，具有深厚的法理基础。 2 1 人大对一府两院监督的正当性 无论从我国社会主义民主政治的本质还是宪法赋予人大的权 力来看，也不管是从民主制度的发展还是从法制建设的加强来看， 人大对一府两院监督都是符合我国国情的制度选择，具有正当性。 这种正当性体现在以下几个方面： 2 1 1 人大对一府两院监督体现了人民主权和权利保障原则。 人类历史发展到今日，除了一些特别的例外，国家的权力来源 于人民，属于人民，由人民或通过人民的代表行使，已成为不争之 事实。从监督的角度讲人民主权体现在以下几方面： 一是国家权力的主人是人民，人民行使监督权天然正义。“国 民存在于一切之前，它是一切之本源。它的意志永远合法，它本身 便是法律。”州法国著名宪法学家艾斯曼认为，主权存在于国民， 并不存在于现实的个人，而是存在于各个集团，人民参与这个集团 的权利就是参政权。他进而提出了代表制原理。代议制是现代国家 人民表达意志和行使权力的基本形式。“无论是资本主义国家还是 社会主义国家，也不论在政体上采用的是共和制还是君主制，均承 认和奉行人民主权的原则，并以代议制为实现人民主权 的基本形式。即通过人民直接或间接选出的代表组成代表机关，代 表人民行使国家权力。”代表“在主权者人民授予之权限内， 以人民名义自由地决定事务，人民通过他们的口头及行为来表达自 己的意志。”纠马克思主义批判地吸收了人民主权理论，阐明了 民主即人民当家作主，把这一理论与实践结合起来，承认主权属于 国民全体，而非某个人；主权在一国之中具有最高性，国家权力是 由其派生而来；认为政府为代表国民全体行使主权的机关，然而政 府的权力应是有限的，应受制于人民的主权，且应当以实现人民的 福祉为归宿。这些都说明，作为国家权力的主人的人民有权行使监 督权，而代表机关的监督则是人民行使监督权最直接、最有效的监 督方式。人大的权力直接来自人民，一府两院接受人大监督，就是 接受人民的监督，不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊 重人民的政治权力。动摇了人大的监督权，就是动摇了人民当家作 主的地位。一府两院接受人大监督，不是一般的业务性工作，而是 一项重要的政治责任和法律义务。 二是人大监督一府两院乃是实现社会公正的必然要求。无论从 人民主权出发，还是从权力与权利的关系出发，人民有权通过代表 机关以权力监督权力，以权利抗衡权力，以保障人民权利的实现。 人民让渡或委托权力和权利，政府( 这里指有权机关) 则握有权力。 因而在政府与人民之间形成了权力与权利的关系。在英语中权力 p o w e r 与权利r i g h t 是完全不同的两个概念。“权力的出现和存在， 自有它不可代替的功用。权力不同于权利。权利表明，一个人具有 做某种事的资格。而权力则不同，它是一种力量，是组织对个人或 某个人对另一个人的控制力。”从权力与权利的关系来看，权 力处于强势的地位，而权利处于弱势的地位。因此，应当对权力与 权利进行平衡，以避免权力对权利的侵犯，实现全社会的公平正义。 政府或组织行使权力，而人民或公民保有权利和享有权利。当权力 侵犯权利时，或者权利不能实现时，人民有权以“权利”对“权力” 实施监督和抗衡，“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构， 应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导 民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛。” 叫因此，人们也可以经由国家权力机关监督实现权利对权力的抗 衡。 三是人大监督一府两院可以为人民基本权利提供保障。宪法乃 是“一张写着人民权利的纸”，朝是“法律的准绳”。叫关键的问 题是，如何把这张纸刻在官与民的心中，并转变为实际的行动加以 落实。如何实现人民的权力或权利，如何保障人民的基本权利，监 督不失为重要的途径。在我国宪法赋予了公民广泛的权利，公民人 人享有监督权力，但主要体现在举报、检举、信访等方面，实质是 反映问题，而没有处理问题的权力。如果只有问题的反映而没有问 题的处理机制，也就形同虚设，也不能保障人民基本权利的实现。 这显然是与人民当家作主的民主精神相违背的。在西方资本主义国 家，公民对国家机关的监督主要是通过新闻舆论、选举制度和司法 得以实现。我国这些民主监督机制尚不完善，如果人民的权力和权 利仅仅通过立法写在纸上而不去实行，如果不监督那些代表人民行 使权力的组织和个人去实现人民的权利，那么，人民的权力和权利 可能就是一张纸，并仅仅是一张纸。人大作为我国重要的民主政治 机关，一方面要通过监督确保人民基本权利的实现，另一方面有责 任把人民的意志和愿望转化为国家意志，支持人民群众行使民主监 督权力。或许正是在这个意义上，我国高层领导近来强调：监督与 立法同样重要。这是明智之言。从这一意义上讲，人大对一府两院 的监督，既是人民赋予的权力，更是人太的一项义务和职责。 2 1 2 人大对一府两院监督是防止权力滥用的客观需要。 “权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”英国历史学 家约翰阿克顿勋爵针对罗马教皇发布其“统治和权威至高无上的 信条”时所发表的这一名言反复为人们引用。7 ，历史和现实都表明， 不受监督的权力必然导致腐败。防止滥用权力，防止腐败乃是监督 存在的重要理由之。对权力实行监督源于权力本身的特性，我国 古代就有御史制度，近代清朝也有所谓言官制度，都在一定意义上 执行监督权力之职责。西方国家防止权力滥用的主要模式是以权力 制约权力。在古代欧洲政治思想发展史上，亚里士多德、波利比和 西塞罗均不同程度地提出过分权或制衡的思想。而孟德斯鸠是分权 学说最具代表性的人物和集大成者。孟德斯鸠指出：“一切有权力 的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。”“有权力的人们使用 权力一直到遇有界限的地方才休止”。引权力本来是用来为公众服 务的，为公众谋取利益的。然而，权力也是由权力主体行使的，当 他运用这种权力不是为公众服务、为公众谋取利益，而是为自己服 务、为自己谋取利益时，甚至只要是超越权限时，就构成权力的滥 用，就可能导致权力对权利的侵犯，导致腐败。所以，“从事物的 性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”叫汉密 尔顿则从人性恶的观念m 发认为，“如果人是天使，就不需要仔何 政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在 的控制了。”“我们不相信谁是天使，而宁愿相信大家部是魔鬼；但 是当魔鬼们相互监视时，大家彼此受惠，或许都成了天使。” ”1 在这些思想和理论的影响和指导下，西方国家创立了“三权分立” 的国家权力模式。诚如恩格斯曾经指出的：三权分立“只不过为了 简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。”在这 里他指出了三权分立的局限性，但也应该说是对分权制衡的部分肯 定。客观地说，权力制约是权力分立的目标，分权学说的价值并不 仅在分权的本身，而在于分立后权力间的相互制约，在于对权力的 监督，进而言之，它找到了资产阶级民主政治合理的运行模式，是 历史性的进步。我国社会主义监督制度的理论基础是马克思主义批 判地继承“以权力制约权力”学说的合理因素而发展起来的关于人 民监督的思想，制约的目的是为了更好地实现人民当家作主，权力 机关与其他国家机关的关系不是平起平坐、分权鼎立的关系，而是 决定与执行，监督和被监督，制约和被制约的分工合作关系，因此 与资本主义制约制度具有根本性不同。尽管公共权力结构形成的历 史与文化背景不同，中西方的权力运行过程不同，但有一点是相同 的：即都为防止权力遭滥用危及公民的权利而设计了权力间监督的 机制。西方国家的分权制也是一种监督国家机构、防止独裁专制的 民主政治形式。这一点与中国的人大监督是相通的。美国法哲学家 埃德加博登海默说：“凡是在人类建立了政治或社会组织单位的 地方，他们都曾力图防止不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种 适于生存的秩序形式。”剀“正如计划和市场都是资源配置的机制 和发展经济的手段一样，无论是集权的议会还是分权的总统制，它 们也都不过是权力配置的机制和行使权力的形式和手段，并非而且 从来都没有固定地分属于两种不同的社会制度，无所谓哪个姓社或 哪个姓资的问题，甚至也无所谓哪个绝对的好或哪个绝对的坏的根 本区别。” 2 朝虽然政治和法律是否可以作以上类比尚可争议，但 是在防止权力滥用这一点上，我们完全可以说，以权力制约权力是 监督的重要模式，是人类政治文明的重要成果。 2 1 ，3 人大对一府两院监督是法治的重要内容和保障。 “法律是人类最人的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然， 而法律让人类学会了如何驾驭自己。”1 1 这种驾驭自己的力量来自 于法律的特征。首先，法律具有国家意志性，它是绝大多数公民的 意志和利益的体现，是公平、正义、自由和秩序等法律价值观念实 现的基础；其次，法律是一种严谨的行为规范体系，通过规范的表 述、严格的制度、合理的程序，对所控制的对象起引导、保护、协 调惩治作用，并使控制建立在国家强制力的基础上；再次，法律具 有稳定性和持久性，是治理国家的长久之计，是人们依赖的可靠依 据：第四，法律最为重要的性能之一，法律的基本作用之一，乃是 约束和限制权力。列总之，法律作为统治阶级需要的、实现其秩序 和正义的综合体比统治阶级中任何个人的统治更具有稳定性、连续 性、确定性。它能避免这样一种情况：“君主一个随意的念头或怪 诞想法，都可作全民族、全社会的统一行动，因此，个错误的决 策与执行就衾导致社会太灾难。”在古希腊，。杰出魄思想家们 围绕着城邦“是由最好的一人还是由最好的法律来统治更为有利” 的问题展开了激烈的辩论。亚里士多德明确提出了“相对于一人之 治来说，法治更、可取。”他认为，所谓法治：第一，建指已经制定 的法律应获得普遍的服从，即一切都应该依法办事；第二，指人们 服从的法律，其本身应是良好的法律，即法律必须符合“正义”的 目的。近代资产阶级革命胜利后，“法治”学说得到了空前的发展。 资产阶级法治理论大致可概括为：一是治国依靠法律，特别需要一 部通过三权分立制度来限制国家权力、指导政治体制运行的成文宪 法；二是法律至上，一切政党团体和个人都要在宪法和法律的范围 内活动：三是政府权力的行使要遵守法定的程序；四是司法独立， 设置司法机关，实行罪行法定主义，刑法不能溯及既往；五是法律 面前人人平等。除法律外，任何人的行动不受阻碍，任何人没有特 权，不允许任何人站在法律之上或法律之外；六是对违法行为设置 障碍的目的是为了对个人的合法权益加以法律保护等等。 “现代法治社会的一个重要标准是一切公共权力都受法律的 控制和约束。“”3 而“法律监督是中国通向社会主义法治道路的必 要环节或基本路径”。 “如果权力的运用没有规则，就必然会导 致权力的滥用。因此，在社会主义初级阶段，必须坚持法治原则， 把依法用权作为权力运用的最重要的准则。”叫笔者认为，监督 本身由法律规定，或者体现法律的精神，按照法定程序操作，对于 法律本身，监督可以保证法律体系的协调、统一；对于执法者，监 督可以检查国家行政机关及其工作人员活动的合法、合理和高效； 对于司法的监督，既能够督促对违法犯罪的惩治，又能够监督公正 司法。监督其实正是法治的重要内容和重要保障。 2 2 人大对一府两院监督的现实合理。l 生 “监督权力作为道德权力应当具有它的正当性、价值性、法定 性，作为现实权力应当具有它的实然性、效力性和权威性。”们如 果说通过以上从价值层面上的分析，说明人大对一府两院监督具有 正当性，那么，从现实的层面上讲，人大对一府两院监督还具有现 实合理性，这主要表现在以下几个方面： 2 ，2 。1 人大对一府两院的监督权是由人大的性质和地位决定的 “监督权是各国议会普遍具有的、与生俱来的一项权力。”一 议会制度是民主制的核心和主要标志，议会是随着资本主义政权的 建立和巩固，最先成为国家制度的重要组成部分。对于议会的法律 地位，尽管各国的宪法或法律的规定有所不同，但却有共同的表述： 议会是民意的代表机关。因此，议会的地位超越其他机关。议会的 地位，主要基于下列两点认识：首先，议会的成员一般是由公民选 举产生的，议会的活动方式是以公开讨论、多数票决定等形式为主， 特别是内阁制国家政府的产生在形式上要经过议会，通过议会实现 政权的执行者( 或担当者) 的和平交替，加之政党政治形成后，通 过政党作媒介，把民意带到议会中，经过讨论和交涉，使复杂、多 元化的社会利益达成一致，议会因此就成为“统一的全体的意志” 的机构。“议会作为主权所在之机关，是国家权力的源泉，行政和 司法均源于议会的创设或授予。”明“像英国之类的国家，作为代 表机关的议会被认为是法律上的主权机关，居于至高无上的地位， 行使无限的权力。”1 1 而像瑞典王国议会的权力则更加强大。其 次，议会的地位由立法优先决定，尽管立法、行政、司法有分工， 但现代国家不是把立法事务事无巨细地交由立法机关进行，行政机 关、司法机关也创制一般法律规范。当议会与司法机关、行政机关 创制的规范性文件之间发生冲突时，立法机关的规范性文件在效力 上优先于非立法机关。这是法治理论中应有的精神。 “社会主义国家中，普遍采用民主集中制，国家政权机关 按议行合一的原则来组织和活动，由人民通过直接或间接选举 产生的代表机关在国家机构中居于比其他机关优越的地位。”4 1 “我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是 人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制 度，不照搬西方政治的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、 实现人民民主具有决定意义。”h ”。我国的人民代表大会制度是指 国家的一切权力属于人民，由人民选举代表组成各级人民代表大会 作为行使国家权力的机关，其他国家机关都由同级国家权力机关产 生，对它负责，并受它监督，而权力机关最终对人民负责的制度。 人大的地位是超脱的，其基本特征表现为：首先，国家的一切权力 属于人民，而不属于某些公民或者某一公民，国家权力属于人民全 体，单独的个人不能享有部分的国家权力。其次，国家权力属于人 民，是说属，于由普选产生的代表组成的各级人大，而不能属于组成 集体的个人或由人民选举的个别代表。因为人民代表来自不同区 域，理论上只选举产生他( 她) 的那一部分人民意志的代表者。第 三，人民代表大会是其他国家机关的组织者和监督者，居于其他国 家机关之上，是国家机关体系的核心。最后，人大常委会向本级人 大负责，人民代表大会向人民负责。在这一制度中，选举是完成人 民权力转换为国家机构权力的具体方式，就是说，人民通过选举将 自己的权力委托给他们选出的代表组成人民代表大会集体行使，人 民代表大会行使人民赋予的权力既要体现人民的集体意志，也要向 人民负责。“根据我国国家权力结构的特点，把它称之为“一院制 下的行政与司法分工”的结构模式，也许更为合适。我们可将它简 单表述为一与多的一体化模式。”叫就具体内容( 即权 力的行使) 而言，全体人民委托给人民代表大会行使的权力至少可 以分解成两部分：一部分是由人民代表大会直接行使的，表现为宪 法和法律规定的各级人大的各项职权；另一部分是宪法授予其他国 家机关行使的职权，而由人民代表大会组织和监督它们去行使。作 为国家的代表机关的人大不仅进行立法，而且对国家的重大问题和 事项行使决定权，还组织其他机关，并将它们置于自己的监督之下， 来体现和保障人民权力与意志同国家权力与意志的统一。国家根本 制度的国体和政体，对人大的监督权力和运作起决定性作用，我国 人大不像资本主义国家的议会那样是纯粹的立法机关，而是具有权 力机关的性质。“人大及其常委会的监督，则是代表国家和人民对 其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。由于国家权力机关 是代表人民的意志行使监督，所以这种监督具有至上性和不可侵犯 性。”73 国家行政机关、审判机关、检察机关只能对人大负责、 接受人大监督，而不能拒绝和逃避人大监督。 2 2 2 有限政府、责任政府需要人大对政府实施监督。 “从议会的历史看，早期议会产生的时候，其职权就是从监督 政府财政开始的。后来人们把注意力集中于议会的立法权，直到本 世纪初政府权力开始膨胀时，资产阶级议会理论家大声疾呼议会要 重视它的监督职能。”副议会要“做民众意见的代言人，并且做 民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。“严密监督政府的每项 工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”h 州 “代议制度议会的适当职能不是管理，而是监督和控制政府。把政 府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分 的说明和辩解。”“如果组成政府的人员滥用职权或者履行责任的方 式同国民明显的舆论相冲突，就将他们撤职。”叫可见，议会对 政府的监督乃是监督的主要部分，具有重要的地位。 人大对政府的监督的理由之一是有限政府论。政府是在一定的 地域内通过运用国家权力，实施一定规则，保持一定秩序的组织体。 从古到令，政府的行政权力都是最为实在、最为广大、最为权威的 权力。这一方面有利于发挥行政机关的能动性，体现高效，但另一 方面，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但也是危险的。 它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。 行政权力的扩大是当代政治发展的基本趋势，行政权力的扩大强化 了政府对社会的管理和对经济的干预。在公共生活和公共利益密切 的当代社会，政府管理权限的扩大具有客观必要性和必然性。但日 益膨胀的权力对于法治社会是一个严重的威胁，一旦失控，就可能 危及政权，侵犯公民的权利。“无数政治思想家、法学家们都在论 证：政府的权力应该是有限的，不能对人民实施无限的统治权力， 政府机关和国家工作人员必须在宪法和法律的范围内进行活动，超 出了法律授权的限度，特别是侵犯了人民的权利，就是越权、就是 暴政。”n “为了提高效率而将权力集中起来，然后从尽责的角度 对此种权力密切地加以监督”。1 监督行政的目的是防止行政机关 及其工作人员滥用手中的权力牟取私利，损害他人和社会。人大对 政府的监督就是根据有限政府原则，对易于扩张的权力在外部设定 一种控制，这种控制也是一种动力，能推动政府的行为合法、正当。 人大对政府监督的另一理由是责任行政论。一个法治社会，必 然是一个责任社会。责任行政是指国家行政机关必须对自己所实施 的行政活动承担责任，使整个行政活动处于一种负责任的状态，不 允许行政机关只实施行政活动，而对自己的行为不承担责任。民主 政治下的政府必须对公民承担政治责任，其理由根植于民主政治中 的一种深刻的“委托责任关系理论”。该理论认为国家的一切权力 属于人民，由于人民不便直接行、使国家权力，因而要靠确立一种合 理程序推选人民的代表或官员，组成政府，行使国家的管理权：但 是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意。人民与政 府之间形成了种“委托责任关系”。人民把权力委托给政府，政 府则向人民负责，保证忠于入民的意志和利益，按人民选出的代表 制定的法律行事。如果政府违背人民的意志，损害人民利益，或行 使权力超出法定范围，应对人民承担政治责任，直至受到处罚，人 民在向政府委托授权的同时，规定了政府应负的责任，并保留了对 政府责任履行情况的监督。” 在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明 确规定，因此，对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负 责，而且要对法律负责。法治下的政府对法律负有责任，受法律监 督。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严 格依法行政；行政权不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权 力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任 人追究责任。 政府责任的实现不能仅仅依靠政府的自觉性，必须在制度上形 成监督机制来确保政府责任的履行。监督机制是责任政府的基础， 没有健全的监督机制对政府责任履行进行的监督，责任政府就会成 为公民的奢望。建立有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前 提。 立法机关的职能经过历史的演变，正逐步在监督方面发挥愈来 愈重要的作用。从世界民主政治的实践来看，立法机关对政府监督 职能的确立，对政府构成了制度化的制约力量，形成了“以权力制 约权力”的政治体制，于是，为责任政府的建立提供了制度保障。 人民代表大会作为国家权力机关，政府由其产生，政府权力由 其授予，因此，对于建立责任政府，人民代表大会既有权力又有责 任。人民代表大会作为我国的权力机关，具有对政府责任履行情况 进行监督的法定权力。 2 2 3人大对司法监督的合理性取决于司法公正和司法相对 独立 “大凡认真考虑权力分配方案者，必可察觉在侵权的政府中， 司法部门的性质决定了该部门对宪法授予的政治权力危害最寡，由 其具备的干扰与危害能量最小。行政部门不仅拥有荣誉、地位的分 配权，而且拥有执掌社会的武力。立法部门不仅掌握财权，并且制 定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，又无财权， 不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故或正确 断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其 判断亦需借助于行政部门的力量。”。1 汉密尔顿这段话道出了司 法权与行政权的重大区别，也是西方国家除了分权制衡的理论外要 求司法独立的重要理由。“司法独立对现代社会的最大贡献莫过 于在当今以尊重、保护和扩大公民个人权利和社会团体的自由和权 利为归依的法治社会过渡中，发挥着强有力的推进器作用。司法独 立具有历史的进步性和对法治社会的重要价值，同时也具有时代的 局限性和词义的局限性。”刚 保证司法公正是人大对司法监督的理由之一。司法的最高目标 在于司法公正，对司法监督是保证司法公正的主要手段。“法的 目的在于一一主持公道，而法院的任务则是审判，公道地、不偏不 倚地适用法律，解决争议”司法的本质特征是，当事人之间的 权益之争终由居其之外的第三者来作出法律判定。”“司法是在既定 的法律关系出现失衡、遭到破坏的情况下，由中立的局外人来评判 当事人双方的对与错，恢复正常、合法的权利义务关系的过程，判 断是非和主持公道的性质决定了司法的基本属性和最终目标即“公 正”，“公正”是司法的生命所在。 司法公正是现代社会法治的基本要求，是现代社会法治实现的 基本途径，也是树立法律的权威，使法律取信于民，并使公民的权 利得到有效保护的重要一环。在法治构成的诸要素中，惟有公正的 司法才真正地把公民纸上的权利落到实处，才能够使公民真切地感 觉到法律的存在、法律的保障。培根的一段名言已被我国学者反复 引用：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不 平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”州 不公的裁判导致人们法律信仰的危机，导致法律功能的消减，它会 使社会在法律之外另寻它途以解决不公，导致法律的彻底失效，这 是法治社会之大忌。 。 司法公正表现为司法主体按照公平、公正、平等、正义的法律 原则行使司法权，司法过程和司法结果都符合公正的原则，它是诉 讼活动中实现法的正义的保障。任何权力都需要监督和制约，否则 就会产生腐败，这已经成为一条普遍的真理。司法权作为一项重要 约国家权力，它也同样需要接受监督和制约。我们就应该监督司法 权的行使，防止司法权的滥用。司法机关由人大产生，人大对司法 监督理所当然。 人大对司法监督的理由之二是，在我国现行体制下，司法独立 具有相对性。在实行三权分立的西方国家，司法权受到立法权、行 政权的制衡。虽然我们国家实行的是全国人民代表大会下的“一府 两院”制，与西方国家三权分立的政治体制存在本质的区别，我们 的司法权不可能与西方国家的司法权完全相对应，但是从司法权所 发挥的职能来看，两者还是有共同之处。我国的司法独立并不是按 照“三权分立”的模式建立的，“我国的司法独立只能是一种特殊 样式的司法独立。其特殊性在于：其一，系官署独立而非官员独立； 其二，系技术独立而非政治独立：其三，有限独立而非充分独市。” 叫因此，我国的司法独立是在国家权力机关的监督之下的司法独 立，司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下，人大有 权对司法进行监督。 我们在坚持司法独立的同时，还必须强化对司法机关的法律监 督。司法独立并不是一项无条件的绝对性律令，应当看到，只有在 具备适当和必要的条件时，司法独立才成为一项良性原则。司法独 立的相对性主要表现在两个方面：第一，司法独立的确立是以理性 的法院和公正的司法为前提的。如果法院的理性不足，缺乏合格的 法官与公正的程序，那么司法的公正就会受到普遍的质疑，司法的 独立性的增强可能造成法官擅权，专横腐败的灾难性后果。第二， 独立的司法制度的合理运行有赖于社会的监督。建立独立司法制度 所需的“理性的法院”并不意味着法院的全知全能以及法官的超凡 入圣，并且绝对的权力导致绝对的腐败的规律对于法院运作同样适 用，因此独立的司法制度的合理运行也需要其他权力的制约以及社 会的监督。司法独立与司法受制是相互依存、不能偏废同时相互作 用的矛盾的两个方面。司法公正是全部司法活动所追求的最高价值 取向，司法独立只是引导和保障司法公正的途径和手段。司法独立 应当从属于司法公正。司法独