（法学理论专业论文）循环经济发展中的行政问责制度研究.pdf

i ：海人学硕十论文 循环经济发展中行政问责制度研究 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：高妾l 日期：丝! 臣：6 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：边新签够嗍型 海大学硕1 j 论文循环经济发展中行政问责制度研究 摘要 循环经济的制度安排不是由于市场的原因引致的，其产生的动力 来自于自然资源枯竭与人类生存的环境极度恶化的双重压力，它是外 生的，所以这个制度建设的过程不能单从市场的角度来完成，政府应 该扮演重要、甚至更为重要的角色。进入二十一世纪，中国的经济发 展到了一个新的关键时期，虽然对于资源与环境的危急现状普遍有认 同感，但是，由于制度建设的滞后，没有人愿意轻易放弃对自然资源 的掠夺和为追求经济增长的高速度而污染环境的行为，根据循环经济 的发展具有一定社会公益性的特点，这需要加大政府的宏观调控力 度。 在今天越来越多的国家和地区把环境保护、发展循环经济列入了 行政保护的范围，在对发展循环经济问题上引入行政问责制，有着非 常必要的原因。行政问责制作为对传统行政机关规则和观念的一种冲 击，面临的困难更是艰巨，其完善也需要从各个方面全面推进。对循 环经济发展中行政问责制的主要问题进行分析，进而研究循环经济发 展中行政问责制的改革与完善是本论文研究的主要内容。 关键词：循环经济行政责任制度行政问责制度完善 海人学硕 ：论文循环经济发展中行政问责制度研究 a b s t r a c t t h es y s t e mo fc i r c u l a re c o n o m yw a sn o tc a u s e db yt h em a r k e t , b u t f r o mt h ep r e s s u r eo fb o t ht h er u n d o w no fn a t u r a lr e s o u r c e sa n dt h e d e t e r i o r a t i o no ft h el i v i n ge n v i r o n m e n to fh u m a n b e i n g s i ti se x t e r n a l ，s o t h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mc a nn o tb ed o n eb yt h em a r k e ti t s e l f t h e g o v e m m e n ts h o u l dp l a y am o r ei m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so f c o n s t r u c t i o n e n t e r i n gt h e213 c e n t u r y , t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc h i n ah a s s t e p p e di n t oa n e wc r u c i a lp e r i o d t h o u g ht h e r ei sac o n v e n t i o n a lw i s d o m t h a tt h en a t u r a lr e s o u r c e sa n dt h ee n v i r o n m e n ta r ei nad e s p e r a t es t a t e ， n o b o d yw a n t s t os t o pr a p i n gt h en a t u r a lr e s o u r c e sa n dp o l l u t i n gt h e e n v i r o n m e n ti no r d e rt op u r s u et h eh i g hs p e e do fe c o n o m i cg r o w t h t h i s o w n st ot h el a gi ni n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t t h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a r e c o n o m yh a ss o m ep u b l i cw e l f a r e a c c o r d i n gt o t h i sc h a r a c t e r , t h e g o v e m m e n ts h o u l di n c r e a s et h ei n t e n s i t yo fm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o n a n dc o n t r 0 1 t o d a y , m o r ea n dm o r ec o u n t r i e sa n dr e g i o n sh a v ep u te n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m yi n t ot h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n ，a n di n t r o d u c e da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mi n t ot h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m y t h e s em e a s u r e sa r e n e c e s s a r y a s as h o c kt ot h et r a d i t i o n a lr u l e sa n do p t i o n so ft h e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s ，t h e a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i s 7 ：海人学硕j ：论文 循环经济发展中行政问责制度研究 c o n f r o n t e dw i t hg r e a td i f f i c u l t i e sa n dn e e d st ob ep e r f e c t e di na l l d i r e c t i o n s t h em a i np o i n to ft h i st h e s i si st oa n a l y z et h em a i np r o b l e m s i nt h ed e v e l o p m e n to fc i r c u l a re c o n o m ys oa st oe x p l o r et h er e f o r ma n d i m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m k e y w o r d s ：c i r c u l a re c o n o m y a d m i n i sg m i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m a d m i n i s t r a t i v ed e n o u n c er e f o r ma n di m p r o v e m e n t 8 海大学硕1 j 论文循环经济发展中行政问责制度研究 引言 ( 一) 选题背景与意义 ， 改革开放以来，我们用能源消费翻一番支撑了g d p 翻两番。到2 0 2 0 年，要 再实现g d p 翻两番，即便是按能源再翻一番考虑，保障能源供给也有很大的困难。 如果继续沿袭传统的发展模式，以资源的大量消耗实现工业化和现代化，是难以 为继的。为了减轻经济增长对资源供给的压力，必须大力发展循环经济，实现资 源的高效利用和循环利用。 发展循环经济是从根本上减轻环境污染的有效途径。据测算，我国能源利用 率若能达到世界先进水平，每年可减少二氧化硫排放4 0 0 万吨左右；固体废弃物 综合利用率若提高1 个百分点，每年就可减少约1 0 0 0 万吨废弃物的排放：粉煤 灰综合利用率若能提高2 0 个百分点，就可以减少排放近4 0 0 0 万吨，这将使环境 质量得到极大改善。大力发展循环经济，推行清洁生产，可将经济社会活动对自 然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，从根本上解决经济发展与环境 保护之间的矛盾。 许多发达国家业已建立了与循环经济发展相适应的循环型社会，而作为中国 这样一个人口众多、人均资源相对不足的国家，今天和许多发达国家同台竞技， 再靠“大量生产、大量消费、大量废弃”来发展经济是没有前途的。面对日益严 峻的资源环境状况，我国应大力发展循环经济已成为共识，学术界、政府决策高 层把发展循环经济、建立资源节约型社会提到了空前的高度。 如同市场经济在其它领域存在“缺陷一样，对资源环境问题的控制，仅仅 依靠市场经济自身的机制是难以办到的，因此，市场“失灵 必然导致政府这只 “有形之手”的介入。各级人民政府，应当对本辖区的资源环境负责，资源环境 管理成为政府重要的职能和责任，许多地方政府针对本辖区严峻的资源环境状况 提出了行政问责制，我国的环境法规中也出现了环保问责的有关规定。本文拟针 对这种各地发展循环经济中越来越多出现的行政问责制度进行研究，探讨它的合 理合法性和改革完善。 ( 二) 文献综述 对循环经济发展中行政问责制度的研究，通常是作为循环经济的综合性研究 成果的一部分出现，例如循环经济发展阶段与政府循环经济政策张思峰周 华，中国发展循环经济的社会机制建构探略贺新元王晓林，循环经济：从 超前性理念到体系和制度创新牛桂敏，论循环经济发展及其面临的问题李 建阎淑萍苑清敏等，鲜有专门论述循环经济发展中的行政问责制度的文章出 人民网20 0 4 1 i 0 50 8 ：0 9 ：0 6 ，马凯：贯彻落实科学发展观推进循环经济发展 上海人学硕士论文循环经济发展中行政问责制度研究 现，然而环境保护的主要责任在于国家和政府，作为循环经济的主导者和引导者， 再好的制度设计、政策法规都要靠政府来执行，这就使行政问责成为循环经济发 展的关键之所在。 另外，循环经济发展中推行行政问责制在理论上少有论述，大部分研究限于 环境执法研究或者专门进行行政问责制度研究，例如王英秸的环境行政执法问 题研究、杜万平的环境行政权的监督机制研究，杨金明行政问责制度研究， 龙小泉我国行政问责制的现状分析及路径选择，李玉杰我国行政问责制研 究，但行政问责在循环经济实践中却得以广泛推行，例如从2 0 0 6 年开始，湖北 省j 下式实施湖北省汉江流域水污染防治目标责任与考核办法，将汉江流域水 污染防治工作纳入县级以上人民政府的任期目标责任制，把辖区水环境质量作为 考核和评价当地主要负责人政绩的重要指标。河北保定问责4 名治污不力官员： 区环保局局长引咎辞职，新市区一名副区长受到行政警告处分，该区环保局局长 引咎辞职，两名环保局副局长被免职。“正是在这个意义上，我们可以用相当注 重事实的方式论及一种朝向确定变化的内在推动力 2 为动力，入手研究循环经 济发展中的行政问责职。 我国处于循环经济发展的初级阶段，虽然学术界、领导层高度重视，但还处 于“摸着石头过河阶段 ，笔者认为发展循环经济政府主导是关键，在政府的引 导和推行下才能发挥企业和公众的作用，再者，循环经济某种程度上是一种制度 经济，循环经济的执行需要依靠政府制定和执行发展循环经济的政策措施，不能 单靠市场来完成，要想尽快转变思想观念、发展循环经济，政府起到主导者、管 理者、执行者的角色。企业虽然是发展循环经济的主体，但由于经济的外部性， 企业不可能主动执行循环经济的发展策略，需要政府的各项政策的引导和支持， 公众虽然有发展循环经济的要求，但处于无力操作整个社会经济发展的地位，只 有政府作为公共利益的维护者、公共服务的提供者，负有维护公共环境不被破坏、 人类经济持续发展的重责，发展循环经济政府负有不可推卸的责任，作为现代经 济的发展趋势，现代公共权力要求有权必有责，有责必有责任，作为循环经济的 发展责任，要落实到对发展循环经济负有责任的每一个部门、每一个个体，这就 是循环经济行政问责制度的起源和初衷，事实证明，这一制度也确实是发展循环 经济所必需，现实实践中，已有多省市在循环经济发展中推行了行政问责制，并 取得了不错的效果。无论从深层次的法理学的探讨还是实践的证明，循环经济发 展推行行政问责都有着深刻的必要性。 笔者从法理学研究入手来探讨循环经济发展实行行政问责制的必要性，以支 2p 诺内特p 塞尔兹尼克著转变中的法律与社会：迈向回应型法中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月修订 版，2 4 贞 1 2 海人学硕十论文循环经济发展中行政问责制度研究 持循环经济实践中广为推广的行政问责制，探讨它的合法合理性。 f 二海人学硕十论文 循环经济发展中行政问责制度研究 一、问题的提出 2 0 0 7 年是国务院全面推进依法行政实施纲要提出十年建设法治政府的 第三个年头，国家法制办主任曹康泰总结，过去一年，各级政府主要从严格执法、 加强监督、强化责任三个方面入手，做了大量卓有成效的工作，去年全国共追究 执法责任9 力多人次。1 5 个省、自治区、直辖市及1 9 个较大的市的人民政府共 追究执法责任2 0 5 3 2 人次，公安部、海关总署、税务总局、质检总局等四个部门 共追究执法责任7 0 5 1 5 人次。 2 0 0 3 年中央对因防治非典、工作不力的卫生部部长张文康、北京市市长孟 学农采取了罢免去职，这一果断动作在中国政坛引起极大震动，被认为开了中国 官员问责制的先河。进入2 0 0 4 年对失职官员的追究力度不断加大，又有包括省 部级干部在内的多名官员在重大安全事故和责任事件中负有责任，受到追究，形 成了又一波来势甚猛的“问责风暴”。2 0 0 4 年6 月份随着国家审计署一份触目惊 心的审计清单的公布，更是一石激起千层浪，追究有关部委违规和决策失误责任 的呼声再度高涨。2 0 0 4 年4 月底到6 月初，国务院先后责成严查江苏“铁本” 案，安徽“阜阳劣质奶粉”案和湖南“嘉禾违法拆迁”案，包括常州市市委书记， 杨中市市委书记、副书记，阜阳市市长、副市长，嘉禾县县委书记、副书记、县 长、副县长等2 3 名政府官员分别受到党纪政纪的严肃处分。2 0 0 4 年4 月1 8 日， 湖北省检察厅通报全省去年下半年至今年初发生的4 其重特大事故查处情况1 1 8 名责任人受到查处。 舆论惊呼：“问责风暴”正在中国政坛掀起。 在新一届中央领导集体“权为民所用”、“有权必有责，用权受监督”的执政理 念和问责力度之余，人们也意识到，欲使“问责风暴”得以延续，制度建构将是最 终的选择。 在行政问责过程中，以下问题值得深思： ( 二) 向什么事问责? 到2 0 0 4 年4 月下旬时，几乎阜阳城的每个角落都遍布着为采访劣质奶粉事 件而来的记者。记者们向遍布全国各地的媒体发出报道时，有一种声音异常的 整齐而洪亮：问责。 2 0 0 4 年4 月1 4 日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取监 察部关于中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县“2 5 特大伤亡事 故和吉林省吉林市中百商厦“2 1 5 ”特大火灾事故调查情况的汇报，并对有关 责任人作出处理决定。最后，中国石油天然气集团公司党组书记马富才；密云 县委副书记、县长张文：吉林市委副书记、市长刚占标，纷纷引咎辞职。 1 4 f ：海人学硕i ：论文 循环经济发展中行政问责制度研究 党中央、国务院的几个“动作”无疑起到了示范作用。2 0 0 4 年2 月1 5 日， 浙江省海宁市黄湾镇五丰村部分村民聚众在一所简易草棚内进行迷信活动，由 于部分村民用火不当，引燃草棚起火成灾，火灾共造成4 0 人死亡。浙江省委、 省政府迅速成立了事故处理领导小组及事故调查小组，开展事故调查和处理工 作。2 0 0 4 年4 月2 9 日，浙江省委、省政府根据调查结果，依据有关条例、法规， 对海宁“2 1 5 ”特大事故的相关责任人进行了严肃处理，海宁市市长、市委副 书记张仁贵引咎辞职。 中国政法大学马怀德教授讲到从年初“铁本事件”到后来的“阜阳奶粉事 件”，到“龙口粉丝事件”一系列大家发现的社会重大的法治事件和问题靠什么 途径解决呢? 这个程序是，第一新闻媒体报道，第二领导批示，第三执法机关动 用执法力量去解决。 出现上述情况的原因，似乎取决于事故或事件是否引起了中央高层的关注。 正部级的卫生部长、北京市长、中石油集团老总被问责，这无疑是中央的权限， 而派往密云、吉林、海宁、嘉禾、阜阳的调查组，又几乎都有国务院部委的身影， 有的处分决定甚至直接上了国务院的会议。可以说，正是党中央、国务院对这些 事故或事件的高度重视，才强力促成了“问责风暴”的生成。 而全国的行政工作如此之庞大，仅仅靠媒体去批露、国务院去体察，恐怕是 容易“挂一漏万”了，何以穷尽? 由此可见，问责制必须法制化。要建立真正的 问责制度，并有效地运转，需要建立相应的法律体系，及早建立一套普遍、公开、 细致的问责事由标准，方可使地方国家机关政府打造“责任政府”，进而在各地都 达致“有责必问”。 ( 二) 向哪一级官员问责? 应松年教授认为，问责还没有真正地制度化，事故发生后追究到哪一级是不 可琢磨的事情，官员无法预见自己行为的后果，也就无法从被问责者身上吸取教 训。 在迄今公开“问责的所有案例中，除几位主要领导外，其他人应负何责、 受何处罚、问责程序怎样进行均未对公众有所说明。这就使得“问责表面上是 问出了一个大快民心的“责任”，但最终仍然“问”得一头雾水。这样的“问责”， 结果或许是可喜的，但效果却是可疑的。 “规则是使权力合法化的一种有效方法，他们准确地确定官方权威的范围和 界线，因而就提供了看来是清晰的检验责任的标准。”3 在问责过程中，被问责官 员具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任不清楚，以及党政 3 p 诺内特p 塞尔兹尼克著转变中的法律与杜会：迈向回应型法中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月修订 版，6 8 贞 海人学硕l j 论文循环经济发展中行政问责制度研究 之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，很难下结论。责、权不清 晰，会导致责任人不清，问责的效果难免就会打折扣，一个没有明确责任体系的 问责制度只是一种摆设。 所以问责制的一个重要的基础，就是对每个官员的权力与责任有明确的划 定，被问责者应该是负有明确责任的官员，而现实中在这一方面至今仍存在着不 足。如果缺乏这一点，被问责官员甚至局外人就会以为只是“背运”。更令人担忧 的是，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员为避问责而“跑官”的隐 患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。 ( 三) 谁有权问责? 在我国行政问责过程中，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即 政府部门内部，上级对下级的问责。而事实上，政府官员经过人大授权才拥有公 共权力，其责任对象应是人民，官员问责的主体也应是人民群众。按照宪法的规 定，各级人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都 要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。但遗憾的是，不少地方人大 的最高权力得不到体现。上级机关问责下级机关，无疑是一种重要的方式，也完 全符合法律的规定，但如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要 承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性，而且容易出现问责“白条” 的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施行政问责制 一个难题。 对政府高官而言，严格意义上的问责就是罢免和弹劾了。而最师出有名的问 责机关，就是有权选任并罢免他们的人大。有专家指出，湖南省七届人大二次会 议上，1 7 7 名代表提出罢免副省长杨汇泉的议案并最终获全会表决通过的案例， 才是真正的、宪政意义上的问责。 在时下的“问责风暴”中，人大作为最高权力机关，多少有点“大音希声”了。 既然宪法和法律已经明确规定人大有质问、特定问题调查、罢免的权限，而人大 又未能善用这些监督手段启动对政府高官的问责，这不能不说是“风暴”中的一个 遗憾。 ( 四) 按照什么程序问责? 正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，“程序成为公正使用规则的 显而易见的主要保障”，4 正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。 一年来的问责之所以被称作“风暴”，除喻其严厉、果敢之外，恐怕还在一个侧面 说明，问责在程序设置上尚需完善。 4p 诺内特p 塞尔兹尼克著转变中的法律与社会：迈向回应型法中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月修订 版6 6 贞 1 6 二海大学硕士论文循环经济发展中行政问责制度研究 有些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，还是引咎辞职的，大都 是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行 政上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应 的法律制度做支撑，往往导致在执行过程中存在不确定性。“法律是政府的社会 控制，或者说它是国家和公民的规范性的生活”，5 如果“问责制度 不能实现 法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至主要领导一言而定这样 的负面影响。官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来 的意义。 给问责双方充分、平等的发表意见的机会，更是程序得以正当的基本根据。 而且在程序运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权 力救济渠道，因为，此时的官员已沦为“千夫所指”，从强者衰变为弱者。程序对 待他们，决不能以“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”的其人之道还治其人 之身。如此，他们才会对结局心服口服，才会对制度产生由衷敬畏，也才使他们 对依法行政产生清晰的概念。 至于人大问责政府官员的程序，宪法和法律的现行规定已初具框架。如人 大常委会如何成立对重大责任事故、恶性违法事件等的特定问题调查委员会，罢 免案如何提出与审泌被提出罢免的人员如何申端等等。待人大监督法出台后， 相信问责程序会更为完善、精致。 以上四个问题，一、二关乎问责制的客体，第三关乎问责制的主体，第四 则关乎连接主客体的程序。只要制度制定者能从每一侧面展示问责制的细节之 美，问责就能尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型过渡到制度型，进而在中 国政坛培育出新型的问责文化，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。 解振华是中国因环境污染事件被解职的最高级官员。6 据中共中央办公厅、 国务院办公厅发布的一份通报称，松花江重大水污染事件发生后，国家环保总局 作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足， 对这起事件造成的损失负有责任。解振华为此请辞，并获得中共中央、国务院批 准。全国人大环资委委员蒋承菘说“在松花江污染事件发生不久，国务院就免去 了环保部门最高官员的职务，这说明，中国的政治制度愈来愈完善，官员问责制 越来越健全。 蒋承菘指出，过去中国的官员基本上是终身制，如果受到处分也多是由于贪 污、腐化等个人问题，因工作失误受处罚的官员极少，在环保领域更是如此。中 国的环境保护在一些官员眼中一直是发展中的次要问题。为了所谓政绩，一些地 5 唐纳德j 布莱克著庸越、苏力译法律的运作行为中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月修订版第2 页 6 资料来自：h t tp ：w w w h n o i n e t , 2 0 0 5 - 1 2 - 0 50 8 ：2 3 ：2 2 1 7 海人学硕 ：论文 循环经济发展中行政问责制度研究 方以环境为代价盲目追求g d p 增长数字，造成环境日趋恶化，人民的健康受到 影响，国家的可持续发展受到严重威胁。统计数据表明，目前，中国近1 3 的国 土被酸雨污染，流经城市的9 0 以上的河流遭受严重污染，3 亿多农村人口喝不 到干净的水，大气污染最严重的世界1 0 大城市中，中国占3 座城市，l 亿多城 市居民呼吸不到清洁空气，1 5 0 0 万人因此得上支气管疾病和呼吸道癌症。 这次中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸后，约1 0 0 吨苯类物质流入松花 江，造成了江水严重污染，沿岸数百万居民的生活受到影响。蒋承菘说“中央这 次迅速查处环保最高官员，给那些只顾眼前利益，不顾将来发展的官员敲响了警 钟。” 在此事件后，全国各地在发展循环经济过程中也都纷纷引入了行政问责制 度，例如：河南省委、省政府下发的关于实行节能减排目标问责制和“一票否 决”制的规定明确，2 0 0 8 年起将把各地能耗降低和污染物减排完成情况纳入各 地经济社会发展综合考核体系，作为政府领导干部综合考核和企业负责人业绩考 核的重要内容。根据节能减排目标责任考核办法，对各省辖市政府和巩义、邓州、 永城、固始、项城、中牟六个扩权县( 市) 政府的节能减排目标责任考核结果， 经省政府审定后，交由干部管理部门依照有关规定实行严格的问责制和“一票否 决制。7 邯郸市把节能减排指标完成情况纳入各县( 市、区) 经济社会发展综合评价体 系，作为党政领导班子和领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内 容，对完不成年度节能减排任务的县( 市、区) 和“双百”企业给予黄牌警告，取消 年度综合评先资格。连续3 年完不成“十一五”节能减排任务的各县( 市、区) 委、 政府主要领导不得提拔重用，主管领导责令引咎辞职；“双百”企业中国有、国有 控股企业法人代表就地免职，民营企业依法责令停产整顿，法人代表不得担任各 级党代表、人大代表、政协委员。 在中国发展循环经济过程中，越来越多地引入了行政问责，人们的行为有些 是从经验意义上的考量，但经验需要理性的思考，只有经过理性的思维和考察才 能把某种经验上升为具有规律性的东西，从制度层面而言，循环经济发展中行政 问责制的现有状况及制度承担责任的不足是什么? 如何实际解决发展循环经济 的行政问责问题? 这些都是笔者在后面的行文中要加以解决的。 二、循环经济发展中不同主体的作用与所承担的责任 显然，面对日益严重的资源环境现状，学术界、政府决策高层把发展循环经 济提到了空前的高度8 ，胡锦涛总书记多次提出中国要努力构建节约型的经济发 7 资料来自：h t t p ：w w w h e n a n g o v c 叫r h n s y s t e m 2 0 0 8 0 3 0 3 。尹力军政府制度安排0 循环经济发展载十环境科学与管理第3 l 卷第3 期2 0 0 6 年6 月 1 8 ：海人学硕十论文 循环经济发展中行政问责制度研究 展模式，大力发展循环经济。什么是循环经济? ( 一) 循环经济的概念 循环经济的萌芽状态可追溯到2 0 世纪6 0 年代，根据当时美国著名经济学家 k 波尔丁的理解，循环经济是指在资源投入、企业生产、产品消费及其废物处理 的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源 循环来发展的经济。 全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、中国政法大学教授、博士生 导师孙佑海认为：循环经济是在经济发展过程中，遵循生态规律、以废物减量化、 再利用、资源化为原则，以抑制生产、回收利用、再生利用、热回收、无害化合 理处置为顺序的经济活动，目的在于保护环境、节约资源、促进经济和社会发展 9 o 国家发改委对循环经济的定义是：“循环经济是一种以资源的高效利用和循 环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以低消耗、低排放、高 效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对大量生产、大量 消费、大量废弃的传统增长模式的根本变革。 我国首个循环经济试点城市贵阳于2 0 0 4 年1 1 月1 日起正式实施的贵阳市 建设循环经济生态城市条例首次以立法的形式对循环经济进行了界定。该条例 第2 条明确规定：“本条例所称循环经济，是指最合理有效利用资源和保护环境， 以减量、再用、循环为原则组织经济活动的经济发展模式。”1 0 应该说，这一 法律界定是对循环经济概念研究的有实践意义的理论探讨。 ( 二) 循环经济发展中不同主体的作用 同济大学经济与管理学院教授诸大建认为，中国的循环经济不是被界定为由 环保部门执行的一种环境管理行动，而是被界定为在国家总体指导下由经济社会 发展综合部门即国家发展和改革委员会统筹协调的一种新的经济发展模式。这 就使得有关资源节约和环境友好的行动有可能走出被动应对的局面，而渗透到具 有源头意义的生产活动、消费活动和宏观管理活动之中。这对政府、企业、社会 面向循环经济的共同行动提出了较高要求。政府部门应该通力合作，通过规划、 法律、经济政策等手段推进循环经济的发展，利用价格、税收、政策法规等方式 引导循环经济的发展。 1 、政府在发展循环经济中的作用 循环经济是经济发展的新阶段和新模式，涵盖公众、企业、社区、社会等 多个层次，要求企业循环生产，产业循环布局，社会循环消费，共建节约社会、 9 孙佑海循环经济讧法问题研究载于环境保护2 0 05 年第l 期 1 0 尹海萍循环经济的法理分析与法制变革，理论探讨2 0 0 5 年第6 期 诸人建从町持续发展到循环型经济【j 】，世界环境2 0 0 0 年第3 期 1 9 l ：海人学硕卜论文循环经济发展中行政问责制度研究 生态经济。我国的循环经济，还处在起步阶段，迫切需要政府的整体策划和积极 推动。循环经济就是一种政府经济，与政府行为联系密切，离不开政府支持和推 动。2 。具体来说，政府在发展循环经济中的作用，主要有以下几点： 第一、政府引导是树立循环经济伦理价值观的必要条件。发展循环经济离 不开公众的积极参与，然而公众的行为主要受其伦理价值观支配。目前，传统的 伦理价值观仍占统治地位，这是一种追求物质消费，并以物质消费的多少来衡量 幸福大小的价值观。正是在这种价值观指导下，促使人们极尽全力地攫取自然资 源来满足自己不可穷尽的物质欲望，尤其是在当前人民生活水平较低的阶段，以 生态环境和自然资源换取经济增长的愿望十分强烈。在此背景下，要使循环经济 伦理价值观为整个社会普遍接受并付诸实践，显然是不能自发实现的。 因此，只有政府通过一系列政策措施加以引导，才能改变人们的思想观念和行动 方式，确立循环经济伦理价值观的统治地位。1 3 第二，政府是循环经济制度创新的供给主体。首先，制度创新的直接承担者 一般不外乎个人、团体和政府机构三类。然而，政府、合作团体、个人在制度创 新过程中并不处于同等地位，政府是最重要的一个。“权力有公共的一面，它们 自身无法维护和执行，要依靠公共机构”，政府可以采取行动来矫正制度供给 不足，而且，政府供给也是最有效的。其次，在现代社会中，政府具有多重角色： 即制度创新的组织者、推广者和维护者。政府的三重角色，都与个人和集团存在 着密切的联系，通常政府的行为是个人和集团选择的重要参数和条件。再者，从 循环经济本身的涵义和特征来看，发展循环经济本质上是一个制度创新过程，在 这一制度变迁过程中，除了个人和团体的利益蒙受损失之外，整个社会的短期利 益也可能受到损害，这必然需要由政府强制执行。最后，作为循环经济核心内涵 之一的生态环境保护，其效益和成本都具有非常显著的跨区域流动性和外部性， 这一特性决定了发展循环经济，治理经济发展中的环境泡沫，消除新的结构危机， 不是市场和企业能够做到的，它必须是政府行为。 第三，政府是循环经济科技创新的主体。从西方发达国家的经验来看，科技 创新应当由政府与企业共同驱动，并且企业应当是科技创新的主体。但是，从我 国的实际情况来看，当前循环经济科技创新的主体仍是政府，这主要基于以下几 个因素：首先，从科技投入来看，我国科技投入仍以政府为主，企业特别是高新 技术企业用于研究与开发的资金占总产值的比重过低，投资多元化的体制还没形 成。其次，从科技资源配置上看，我国科技创新的主体是政府所属科研机构，企 业没有成为科技创新的第一主体。据统计，我国科技人员分布在企业、政府部门 2 尹力军政府制度安排与循环经济发展，环境科学与管理第3 1 卷第3 期2 0 0 6 年6 月 3 j 树义、吴宇关于促进我国循环型社会建设的法律思考，环境保护2 0 0 4 年第l 期 4 劳伦斯m 弗瞿德曼法律制度从社会学角度观察中国政法大学出版社2 0 0 4 年版2 6 7 页 2 0 海人学硕r j 论文循环经济发展中行政问责制度研究 所属科研机构、大学中的比率分别为2 5 、4 5 、2 7 。最后，从我国企业的 现状来看，作为我国企业中坚力量的国有大中型企业，由于政企不分的状况仍没 有得到根本改变，市场对企业的调节和监督功能被弱化，导致企业缺乏进行科技 创新压力与动机，而且，我国国有企业规模普遍偏小，资金实力不足，风险承担 能力小，技术人才缺乏，导致企业科技创新能力不足，因此，当前循环经济科技 创新仍以政府为主，企业为辅。 第四，政府是构造循环经济微观主体的主导力量。企业是发展循环经济的微 观基础。只有将企业纳入循环经济模式下才能使循环经济发展、壮大。市场机制 虽然是当代有效配置资源的一种方式，但它也会产生许多阻碍循环经济发展的弊 端，如生态环境破坏、资源浪费等，这些都需要政府的调节才能得到克服或缓解 1 5 。政府的调节可以使环境的使用成本与真实价值一致，让企业在消费环境时付 出相应的成本，遏制环境资源的过度使用、滥用；政府的调节可以使企业按照清 洁生产的理念来组织生产，减少原料和能源的消耗，减少废弃物的排放。因此， 政府在引导企业逐步融入循环经济模式方面具有举足轻重的作用。 2 、企业在发展循环经济中的作用 企业在发展循环经济中承担着重要的责任，也是促进和发展循环经济的主 体，明确企业在促进和发展循环经济中所承担责任和义务，实行企业的责任制度， 是发展循环经济的基础。 企业在循环经济模式中社会责任的主要表现形式，是企业在遵循生产的“减 量化、资源化、再利用”的过程中，主要担负起的责任就是对于生态环境和自然 资源的保护和科学利用的责任。企业应该通过循环经济改变生产方式，在提高经 济效益的同时实现积极的生态效益。 企业必须及时对其建设过程中产生的污染采取补救措施，恢复植被，防止水 土流失：企业在开采后，必须要回填或者善后处理，以尽可能地恢复对地表、地 下层的损伤：企业在生产过程中的排放物，不应超标污染大自然，包括废水、废 气、废料或废渣和生产中形成的粉尘、放射物、废热等；企业所生产的产品，在 使用过程中和在使用后，都不应超标污染大自然，企业应尽量在产品设计之初降 低其对环境的污染，并承担起产品废弃回收的责任。 企业应当树立起人与自然和谐的价值观，努力做到尊重自然、爱护自然、 合理的利用自然资源；企业作为市场经济运作的一方主体，应当以绿色价格观为 指导，强化绿色角色意识，实施绿色管理，积极倡导绿色生产和消费，从企业内 部管理角度，在严格自律的同时，应当按照绿色审计的要求，把绿色审计作为企 业管理的一部分，进行严格的企业自我管理；在利益价值的追求上，不仅要谋求 5 齐建国关卡循环经济理论与政策的思考，经济纵横2 0 0 4 年第2 期 2 l 海人学硕i ：论文循环经济发展中行政问责制度研究 经济效益的最优化，而且要谋求经济利益与环境利益的最佳结合，实现经济与环 境的协调发展，协同企业自身可持续发展目标与社会经济可持续发展目标的一致 化。 在市场竞争策略定位上，企业应该清楚的是，未来消费者关注的不仅仅是产 品的质量和价格，同样关注产品的环保水平，政府、用户和公众将优先购买符合 环境要求的产品：在经营战略的创立上，不仅考虑到企业的利益、消费者的需求， 还要考虑到公共利益以及其他对自然环境享有相关利益的群体的需求；在企业的 战略发展目标上，现代企业走绿色发展的建设之路，实施可持续经济发展战略， 应把经济目标、社会目标、生态目标作为企业发展的三个支撑点并将其有机统一 起来，以达到企业的生态效益、经济效益、社会效益的整体实现。哺 3 、公众在发展循环经济中的作用 公众是推动循环经济的社会基本力量，没有公众层面的广泛参与，循环经济 的实现是不可想象的。在中国，从认识、提出到开始实施可持续发展战略，公众 参与都应该受到广泛的重视，公众的要求和公众的参与对于循环经济的发展将起 到根本的推动作用，公众的行为将是循环型社会建设的实质性行动，公众的活动 和公众的参与是循环经济真正落实的保证1 7 。 公众参与的信息交流机制是发展循环经济的重要保证。发展循环经济是公众 根本利益所在，完备的信息系统是发展循环经济所必需的，形成决策者与公众之 间的信息交流机制，能够提高政府循环经济决策的透明度：另一方面，通过咨询 机构和大众信息网络的建立，使公众能够及时适当地获得有关循环经济发展的资 料信息，促使公众参与环保事业。1 8 公众与专家、媒体联合，积极参加环境信息 听证会，关注环境质量状况，举报环境污染事件，能够监督企业和地方政府发挥 各自在发展循环经济中的作用。 民间团体在发展循环经济中起着重要的中介作用。国际环境保护运动的实践 表明，非官方的环保社会团体及其发动的群众运动对环境保护、推动可持续发展 具有巨大的作用。发达国家的民间团体在发展循环经济中都发挥了极其重要的作 用。不同的是，我国民间团体无论就规模、数量，还是其所发挥的作用来看，都 相当有限。因此，各级政府应对民间环境保护和促进循环经济的工作给予积极支 持和引导，为民间组织参与可持续发展和循环经济建设提供必要的人力、物力、 技术和资金支持。 公众消费观念和消费行为的转变是循环经济得以落实的重要一环。公众选择 6 刘岚循环经济模式下企业环境社会责任的法制化中国政法大学优秀硕士论文2 0 0 6 年 7 顾向一循环经济法制相关问题研究， 环境与资源2 0 0 6 年第l 期 8 万劲波论环境保护中的公众参与，中国叮持续发展2 0 0 3 年第5 期，2 7 页 j ：海人学硕士论文循环经济发展中行政问责制度研究 合理的消费模式和适度的消费规模才是对循环经济的正向参与。目前，改变我国 公众的消费不尽合理的趋向，消除享乐主义理念的高消费模式的影响，根据我国 的消费标准为参照系来选择和规划自己的消费模式，适合我国人均资源拥有量 少、经济发展水平低的国情，按照循环经济发展的理念来引导公众由传统消费观 念向绿色消费观念的转变，由奢侈型消费向满足公平型消费转变将是循环经济真 j 下落到实处的保证。 发展循环经济的一个重要内容是不仅要求政府和企业积极参与，而且更需要 社会公众的共同参与。因为，社会公众是社会物质资源和产品的直接消费主体和 废弃物的排放主体，每一个人都在循环经济和循环社会建设中扮演着角色和承担 着责任。社会应该通过循环经济改变消费模式，建立起一种资源节约和环境友好 的生活方式。广泛而有效的公众参与是推动和保障循环经济最重要的决定性因 素，这一点必须在法律的基本原则中得到明确地体现。1 9 ( 三) 政府、企业、公众在发展循环经济中的责任的法理学分析 1 、公众在发展循环经济中的法理责任 从公共经济学的角度分析，环境保护本质上是一种公共产品，政府是环境保 护这一公共产品的提供者，国家的公民享有“环境权”，每一个公民都有在良好 环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到 确认并受法律的保护。发展循环经济事关整个国家和人民的利益，涉及社会公共 利益。“利益转化为要求，然后在法律中产生反应。 公民对其生活环境的环境 破坏和对其公共资源的滥用享有监督、检举和控告的权利。具体说来，公民对发 展循环经济的责任从法理上来说主要有这几个方面： 首先参与发展循环经济是公众的权力，姜明安谈行政过程中“公众参与”的宪 法和法律根据时谈到，“我国现行宪法对公众参与的规定主要有五个条款：其一， 宪法第二条第二款：人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和 文化事业，管理社会事务。这是最重要的一条，是关于公民参与的总的和基本的 规定。其二，宪法第二十七条第二款：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人 民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。其三，宪法 第四十一条，赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利2 1 这些权利既是 公民直接参与政治、参与管理权实现的保障；同时也是公民参与监督权实现的保 障。 其次发展循环经济是公众的利益诉求，公众是为了维护自身的利益而发展循 环经济，这是因为资源和环境就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它 1 9 顾向一循环经济法制相关问题研究河海大学优秀硕博七论文2 0 0 6 年3 月 2 0 劳伦斯m 弗掣德曼法律制度从社会学角度观察中国政法大学出版社2 0 0 4 年版第1 7 5 页 2 1 姜刚j 安行政法与行政诉讼法中国卓越出版社公司1 9 9 0 年版第1 6 页 2 3 海人学硕i ：论文循环经济发展中行政问责制度研究 应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能对其占有、支 配和损害。企业是发展循环经济的主体，公众在发展循环经济中也占有重要地位， 公众是发展循环经济的最直接受益者，发展循环经济对于公众来说，不但有益于 当代、而且惠及子孙后代。所以公众要树立循环经济的观念，自觉参与到循环经 济中来。 其三公众是循环经济建设的重要主体，公众的生活和消费都涉及到循环经济 的要求，除了企业的生产需要贯彻循环经济的要求以外，广大公众的绿色消费对 循环经济的实现也有很大的推动作用，公众的绿色消费可以引导企业的生产，构 建节约型社会是一项系统工程，既要建章立制，弥补体制、机制以及法律法规等 方面的诸多漏洞，还需要政府、企业、社会每一个成员切实行动起来，从现在做 起，珍惜每一滴水、每一度电、每一份资源，公众的资源节约会减