（民商法学专业论文）我国现行农村宅基地使用权制度研究.pdf

中文摘要 农村宅基地是农村居民的住宅用地，是广大农民的最基本生活资料和安身立 命之本。农村宅基地使用权不仅是我国特有的一项用益物权，而且是农民所享有 的一项基本权利。2 0 0 7 年3 月1 6 臼十届全国人大五次会议通过的中华人民共和 国物权法( 以下简称物权法) 专设一章规定了宅基地使用权，这是我国宅基 地使用权制度的一大进步，对于明确宅基地使用权的法律性质，充分实现其使用 价值和交换价值，加强对其法律保护具有重要的意义。需要强调的是，物权法 第十三章规定的宅基地使用权实质就上指的是农村宅基地使用权。但是，物权法 对宅基地使用权只简要规定了四个条文，并未对其进行详细规定，关于宅基地使 用权的取得，行使和转让等具体问题，主要还是适用土地管理法等法律和国 家有关规定。因此，物权法的出台并未真正解决农村宅基地使用权在现实运 作中存在的问题。 农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法享有的对集体所有的土地进行占 有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。农村宅基地使用权作为 我国特有的一项用益物权，与地上权、人役权和建设用地使用权相比，具有身份 性、从属性、无偿性、无期限性和户一处宅基地等明显的特征。新中国宅基地 使用权制度的发展过程历经了土地改革时期、社会主义改造时期、高级农业合作 社和人民公社化时期、改革开放时期四个阶段，反映了建国以来我国农村土地制 度的历史变革。尤其是改革开放以来，进一步完善了我国现行的宅基地使用权制 度，关于宅基地的取得、规划、审批程序和权限等问题都有了比较明确的规定。 这些靓定对于鼓励农业生产、稳定农村社会秩序、促进农村经济繁荣等都起着不 可估量的基础保障性作用。 随着社会主义市场经济的快速发展，我国现行农村宅基地使用权制度的一些 规定已不合时宜，在实践中存在的问题越来越多，在一定程度上阻碍了我国市场 经济的协调发展和新农村的全面建设。这些问题突出表现在：( 1 ) 宅基地使用权 的行政化弱化了其物权性；( 2 ) 集体土地所有权主体虚位，产权不清晰；( 3 ) 宅 基地无偿使用导致土地资源浪费现象严重；( 4 ) 宅基地使用权流转的法律规定不 明确；( 5 ) 现行宅基地使用权管理制度混乱。虽然上述问题的产生，既有历史层 面的原因，又有现行法律制度层面的原因，两且还与行政执法不严和农民法律意 识淡薄有重要关系，但最根本的原因在于我国现行农村宅基地使用权的法律规范 不符合我国社会主义市场经济发展的要求，有悖于物权从归属到利用以及价值化 的发展趋势。 完善我国农村宅基地使用权制度应坚持以市场经济为基础；以物权发展趋势 为导向；以中央的“三农”政策为指导；以效率与公平之间的衡平为理念。在未 来农村宅基地使用权制度设计中，笔者建议取消宅基地使用权初始取得的行政审 批制度，明确农村集体土地的所有权主体，使集体地的产权更加清晰；建立农 村宅基地使用权有偿使用制度、流转制度、有期限使用制度和强制登记制度，从 而构建一个公平合理的农村宅基地使用权法律制度框架，有力地保障农民宅基地 使用权益的实现，维护社会秩序的稳定和促进农村经济的发展。 关键词：农村宅基地；农村宅基地使用权；用益物权 l l a b s t r a c t r u r a lh o u s es i t ei sr e s i d e n t i a ll a n df o rr u r a lr e s i d e n t s i t st h em o s te s s e n t i a la n db a s i c m e a n so fl i v e l i h o o df o rt h ef a r m e r s e x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t r u r a lu s u f r u c to fl a n df o r b u i l d i n gi sn o to n l ya ne x c l u s i v eu s u f i u c to fo r rc o u n t r y , b u ta l s ot h eb a s i cr i 豇t sf o rt h e f a r m e r s t h e p r o p e r t y r i g h t s l a w o f p e o p l e i r e p u b l i c o f c h i n a ( 尸魁) w h i c h w a s p a s s e d a t t h ef d t hs e s s i o no ft h en i n t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s so nm a r c h1 6 “2 0 0 7 ，s e t sas p e c i a l c h a p t e rf o rt h eu s u f r u c to fh o u s es i t e i t s ag r e a td e v e l o p m e n to ft h ei n s t i t u t i o no fr u r a l u s u f r u c t o f h o u s es i t e i t sa l s o m a k e s s e n s e t oc l a r i f y t h e l e g a lc h a r a c t e r o f t h e u s u f r u c t o f l a n d f o rb u i l d i n g , r e a l i z ei t su s ev a l u ea n de x c h a n g ev a l u ea n dt os t r e n g t h e nt h el e g a lp r o t e c t i o n a b o u ti t b u ta tt h es a l l l et i m e ，w ec a ns e et h eu s u f r u c to fh o u s es i t ei nt h e 只配i sa c t u a l l yt h e r u r a lu s u f r u c to fl a n df o rb u i l d i n g h o w e v e r ，t h ep r lo n l ys e t sf o u rc l a u s e sa b o u ti t , a n dt h e r e i sn oe m p i r i c a lr e s e a r c ha n dd e t a i l s w h e ni tc o m e st os o m es p e c i f i cm a t t e r s ，l i k et h e a c q u i r e m e n t 、e x e r c i s ea n dt r a n s f e r , w eh a v et ob s eo t h e rl a w sa n dp r o v i s i o n s 。s u c ha st h el a w o f l a n d m a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，t h e n e w p r l f a i l s t os o l v e t h e c u r r e n t e x i s t e d p r o b l e m s r u r a lu s u f r u c to fh o u s es i t ei sal e g a lr i g h tf o rt h eo w n e l 晤t op o s s e s st h el a n d ，w h i c hi s o w n e db yc o l l e c t i v i t y , a n db u i l dh o u s e ，o ra f f i l i a t e df a c i l i t i e so ni t t h ew r i t e rh o l d st h a t , a sa l l e x c l u s i v er i g h ti nc h i n a , t h er u r a lu s u f r u c to fl a n df o rb u i l d i n gh a st h ec h a r a c t e r i s t i c so f i d e n t i t y , d e p e n d e n c y ，n o n c o m p e n s a t i o n , p e r s i s t e n c ea n dt h em o s ti m p o r t a n t i st h a to n ef a m i l y c a no n l ya p p l yo n er e s i d e n t i a ll a n d ，c t c b yc o n t r a s tw i t hs u p e r f i c i e s ，p e r s o n a ls e r v i t u d ea n d u s u f x u e to ft h eu r b a ns i t e s i n c et h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i 舱f o u n d e di n1 9 4 9 。i th a sc o m e t h r o u g ht h ef o l l o w i n gf o u rp e r i o d s ：t h el a n dr e f o r mp e r i o d ，t h es o c i a l i s tt r a n s f o r m a t i o np e r i o d , t h ea d v a n c e da g r i c u l t u r a lc o o p e r a t i v et e a mp e r i o da n dt h er e f o r ma n do p e n i n gu pp e r i o d t l l i s p r o c e s sa c t sa sap r o f o u n dr e f l e c t i o no f t h eh i s t o r i c a lr e f o r mo f t h e l a n di n s t i t u t i o n s e s p e c i a l l y f r o mt h er e f o r ma n do p o n l n gu pt ot h ei s s u a n c eo ft h ep r l t h ec u r r e n ti n s t i t u t i o no ft h e u s u f r u c to fl a n df o rb u i l d i n gi nc h i n ah a sb e e nf i n a l l ye s t a b l i s h e d t h ee x p l i c i tp m v i s i o m a b o u tt h ea c q u i r e m e n t 、l a y o u t 、a p p r o v a la n dt h e j u r i s d i c t i o ng u a r a n t e et oi n s p i r et h ea g r i c u l t u r e d e v e l o p m e n t 、s t a b i l i z et h ea g r i c u l t u r ec o m m u n i t ya n dp r o m o t et h ea g r i c u l t u r ee c o n o m i c p r o s p e r i t y i l l w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , s o m ep r o v i s i o n sa b o u tt h e n s f i t u t i o no ft h er u r a lu s u f r u c to fh o u s es i t ed on o tm a t c hw i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o n , s oi t b s t r u c t st h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n ds o c i a l i s tn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n n l e n a l na s p e c t sa r e ：( 1 ) t h ea d m i n i s t r a t i o no ft h eu s u f i u c tw e a k e n e di t sc h a r a c t e r i s t i c so ft h er e a l i g h t ，( 2 ) t h em a i nb o d ya n dt h ep r o p e r t yr i g h to fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi su n c l e a r ( 3 ) a sa e s u l to fu s et h el a n df r e eo fc h a r g e ，t h el a n dr e s o u r c el o s si sv e r ys e v e r e ( 4 ) t h ep r o v i s i o n t b o u tt h et r a n s f e ro ft h eu s u f r u c to fh o u s es i t ei sa m b i g u o u s ( 5 ) t h ec u r r e n ti n s t i t u t i o no ft h e a s u f r u c to fl a n df o rb u i l d i n gi ss t i l li nd i s o r d e r i ti sn o to n l yt h eh i s t o r i c a lr e a s o n s ，b u ta l s ot h e a u r e n tl a w sm a n a g e m e n tp r o b l e m s 、t h ei n d i f f e r e n tl e g a lc o n s c i o u s n e s so ff a r m e r sa n dm a n y 3 t h e rr e a s o n st h a tb r i n gt h ea b o v ep r o b l e m s b u ti t sb a s i cr e a s o ni st h a tt h ec o u n t r y sc u r r e n t i n s t i t u t i o na n dp r o v i s i o n so ft h er u r a lh o u s es i t ei sn o ti na c c o r d a n c e 、】l r i mt h er e q u i r e m e n t so f g a es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dt h ef u t u r et r e n d so f t h er e a lr i g h t s ， i nt h es t u d yo ft h ei n s t i t u t i o no fr u r a lu s u f r u c to fh o u s es i t e , w ec a r tf i n dt h a ti nt h e p r o c e s so fp e r f e c t i n gt h ec o u n t r y sr u r a lu s u f r u c to fh o u s es i t ei n s t i t u t i o n , w es h o u l dt a k e t h em a r k e te c o n o m ya st h eb a s e ，t a k et h ed e v e l o p i n gt r e n d so f t h er e a lr i g h ta st h ed i r e c t i o n f o rm a k i n gt h el a w , t a k et h e “r u r a l 、a g r i c u l t u r ea n df a r m e r p o l i c ya st h eg u i d ea n dt a k e t h eb a l a n c eo fe f f i c i e n c ya n dj u s t i c ea st h ep r i n c i p l e a n dw es h o u l dd e f i n i t u d et h e o w n e r s h i po ft h er u r a lc o l l e c t i v el a n d , s h a r pt h ep r o p e r t yr i g h to ft h ec o l l e c t i v el a n da n d c o n s t i t u t eas y s t e mo ft h ep a y m e n ta n dl i m i tu s ei n s t i t u t i o na sw e l la sac o m p u l s o r y f e g i s t r a t i o ni n s t i t u t i o no ft h er u r a lu s u f r u c to fl a n df o rb u i l d i n gi nt h ep r li no r d e rt 0 e s t a b l i s haf a i ra n dr e a s o n a b l el e g a lf i a m e w o r ko f t h eu s u f i u e to f h o u s es i t ea n dp r o t e c tt h e f a r m e r s r i g h t sa b o u ti t o n l yb yt h i sw a yc a nw ek e e pt h es t a b i l i t yo ft h es o c i e t ya n d p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f t h e r u r a le c o n o m y k e y w o r d s ：r u r a lh o u s es i t er u r a lu s u f r u c to f h o u s es i t eu s u f r u c t i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。奉人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究拍课题有新奇勺见解。据我所知，除 支中特别加咀说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成栗，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构妁学位或证书而 段保存、汇编学位论文( 甄质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本捩枫书) 学住获得者( 学位论文作者) 荽名： 卤函莲 2 0o 年j 月“。 学位论文指导教师签名 我国现行农村宅基地使用权制度研究 引言 马克思说过，“土地是。切生产和一切存在的源泉”。o 正所谓“有恒产者始有 恒心”。土地上的权利是农民诸多权利中最基本的权利，关系到农民的生存问题， 是其它权利的基础和前提。“农村工作两台戏，计划生育宅基地”是在农村广为流 传的一句顺口溜，它说明了农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，农民住 房是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节。农村宅基地理应受到立法上的高 度重视，但我国现阶段大力发展的社会主义市场经济使人们将注意力和热情大量 地投入了能赚取高额利润的城市建设用地。城市国有土地使用权法律规范似乎涵 盖了整个土地使用权法律法规的全部，而关于农村宅基地使用权的法律规范却寥 寥可数。在过去相当长时间内，只有土地管理法第6 2 条规定了农村宅基地的 审批使用，与此相关的规范性文件只有几个司法解释和行政法规，更多的是地方 政府的部门规章。在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权法律 规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。 如农村个人建房混乱无序；宅基地使用权权能受到诸多限制；存在着大量违法行 为和矛盾纠纷；有关的法律规范主要侧重于行政规范，国家干预迹象普遍。这与 我国当前促进城乡统一、构建和谐社会的目标不相适应。 值得高兴的是，2 0 0 7 年3 月1 6 日，十届全国人大第五次会议通过的中华人 民共和国物权法( 以下简称物权法) 将宅基地使用权专设一章进行了规定， 明确了其作为用益物权的法律地位。但物权法并没有对宅基地使用权进行详 细规定，只规定了四个条文。有关宅基地使用权的取得、行使和转让等具体问题， o 马克思恩格新选集) 第2 卷，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 0 9 页 1 主要还是适用土地管理法等法律和国家有关规定。因而，物权法的出台 并未真正解决农村宅基地使用权在运作中存在的现实问题。 农村宅基地使用权不仅是我国特有的一项用益物权，而且是农民所享有的一 项基本权利。目前，理论界对农村宅基地使用权制度的关注程度远远不够，虽然 在性质、内容等方面有部分共识，但在也还存在分歧，关于农村宅基地使用权的 取得、保护、流转、登记等方面的问题还有许多值得探讨的地方。因此，我们有 必要从理论上对农村宅基地使用权制度进行系统的研究，对其现实运行中的问题 进行分析，为完善农村宅基地使用权制度提供理论上的支持和可行的操作方案， 从而构建一个公平合理的宅基地使用权法律制度框架，保障农民宅基地使用权益 的实现。 一、新中国农村宅基地使用权制度的历史沿革 新中国成立后，农村宅基地使用权制度的发展历程，反映了建国以来我国农 村土地制度的重大历史变革。物权法对宅基地使用权专章进行规定，充分体现 了其作为一项用益物权所具有的独立的法律地位，使其真正成为了农民所享有的 一项基本的民事权利，有利于保护宅基地使用权人的合法权益。 ( 一) 农村宅基地使用权的概念 宅基地使用权是农民基本生活资料的基础，也是我国特有的一项用益物权。 华东政法学院的彭万林教授认为宅基地使用权是指公民个人在依法取得国家所有 或集体组织所有的宅基地上建筑房屋并居住使用的权利。中国政法大学的江平教 授认为是指自然人在依法取碍的国家或集体的宅基地上建造房屋、居住使用的权 利。o 我国现行的农村宅基地使用权制度是在宪法框架下，由土地管理法、 村庄和集镇建设规划条例等法律规范所组成的。土地管理法第6 2 条规定： o 彭万林主编：民法学 ，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第2 9 3 页。 o 江平主编：民法学 ，中国政法大学出版杜2 0 0 0 年版，第4 0 4 页。 2 “农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直 辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量 使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡( 镇) 人民政府审核， 由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办 理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”虽然 民法通则和土地管理法等法律中并未明确宅基地使用权的概念和内容， 但宅基地使用权作为一项民事权利，在司法实践中受到保护却是不争的事实。 0 1 9 8 4 年8 月3 0 日最高人民法院制定的最高人民法院关于贯彻执行民事政策法 律若干问题的意见的第七部分规定：“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案 件，应根据土地归国有或集体所有，一律不能出租、转让和买卖的原则，参照解 放以来宅基地的演变和现实使用情况，照顾群众生活的实际需要，依法保护国家、 集体和个人的利益。”该民事意见中的宅基地使用权既包括国有土地宅基地使用 权，又包括集体土地宅基地使用权。 计划经济强调的是国家对经济资源的控制，土地资源因其稀缺性和不可替代 性而成为国家关注的焦点，这不仅表现为土地的公有性，而且还表现在国家土地 使用权的统一无偿分配和土地使用权的不可让与性上。1 9 8 6 年土地管理法第 3 8 条规定了农村居民住宅用地，第4 l 条规定了城镇非农业户口居民住宅用地。因 而当时的宅基地分为两类，即农村宅基地和城镇宅基地。但是，随着我国商品经 济的发展和城镇房地产市场的蓬勃兴起，以及住宅商品化的城镇住房体制改革的 深入，我国逐步取消了城市居民宅基地无偿划拨使用制度，代之为城镇居民宅基 地使用权有偿出让制度，于是城乡居民住宅用地制度有了非常明显的差异，形成 了“双轨制”。1 9 9 8 年土地管理法中则只有关于农村村民住宅用地问题的规定 而无关于城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅，这表明自此之后城镇 非农业户口居民不得使用集体所有的土地建住宅，宅基地使用权则是专指农村宅 基地使用权。因而，依该法宅基地使用权人则只能是农村村民，且只能是村民而 。江平主编：民法学，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第4 0 4 页。 3 非农户。0 2 0 0 4 年新修订的土地管理法第6 2 条也只对农村宅基地作了简要规 定，并没有确认城镇非农业户口居民在农村建房、对集体土地享有宅基地使用权。 物权法第1 5 2 条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使 用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第1 5 4 条规定：“宅 基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当 重新分配宅基地。”由此可见，物权法宅基地使用权制度中虽然没有使用“农村” 二字，但据其第1 5 4 条规定，该宅基地使用权实为农村宅基地使用权。为了行文 的简略，下文的宅基地或宅基地使用权分别指农村宅基地或农村宅基地使用权。 因而，根据物权法的规定，农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法 享有的对集体所有的土地进行占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施 的权利。 ( 二) 新中国农村宅基地使用权制度的历史沿革 任何事物从来都不是凭空产生的，而有其自身产生发展的历史过程。对其历 史发展过程进行回顾，有利于加深我们对其本质的理解。新中国的宅基地使用权 制度的发展过程深刻反映了建国以来我国农村土地制度的历史变革。 自建国以来，我国农村宅基地使用权制度历经了四个阶段的演变： 第一阶段，土地改革时期。新中国建立后，中国的封建土地制度严重阻碍了 中国农村经济和社会的发展，必须对其进行彻底地改革。于是中央人民政府在1 9 5 0 年6 月2 8 日正式颁布了土地改革法，其第1 条规定：“废除地主阶级封建剥削 的土地所有制，实行农民的土地所有制”，在全国范围内进行了轰轰烈烈的土地改 革运动，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民。到】9 5 3 年春， 全国除少数地区外土地改革基本完成，使我国农村土地从封建地主所有制转变为 农民所有制，建立了农民私人所有的土地制度。1 9 5 4 年宪法第8 条规定：“国 家依照法律保护农民的土地所有权和其它生产资料所有权”。作为土地改革的成 。需要注意的是，农村宅基地使用权的主体只能是农村村民，农村中的“户”不能成为宅基地使用权的主体。 虽然( 土地管理法第6 2 条第1 款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但这并不意味着户是宅基地 使用权的主体，而是从农村宅基地的审批和管理上考虑，强调村民的一户与宅基地的一处相对应，一户中的 一位或数位农村村民才是真正的权利主体 4 果，大部分地区的农民领取了政府颁布的中华人民共和国房地权证书。在这个 阶段，农村居民对宅基地享有所有权，还没有宅基地使用权的概念。 第二阶段，社会主义改造时期。我国土地改革基本完成以后，为了克服农民 土地私有制的缺陷，自2 0 世纪5 0 年代中期，我国推行了以农业集体化为内容的 农地制度改革，这次改革的基本精神是对农业生产资料私有制进行社会主义改造。 虽然这一阶段集体土地的所有权主体没有变更，依然是农民私有，但是土地的经 营已经由个体农民转变为集体统一经营。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民 享有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。因此在这一阶段实行的是农 民所有、初级社集体经营的土地制度。 第三阶段，高级农业合作社和人民公社化时期。1 9 5 8 年3 月中共中央关于 把小型的农业生产合作社适当地合并为大社的意见和1 9 5 8 年8 月中共中央关 于在农村建立人民公社的意见颁布后，人民公社化运动在全国农村广泛展开。 农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地 制度，人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础” 的土地集体所有制。1 9 6 2 年9 月2 7 日中共八届十中全会通过的农村人民公社工 作条例修正草案( 又称( t k 十条) 第2 1 条规定：“生产队范围内的土地，都归 生产队所有。生产队的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出 租或买卖。”这是最早对农村宅基地使用权作出规范的文件。自此以后，农村宅基 地所有权与使用权相分离，其中，所有权归生产队，使用权归社员。这时期具 体调整宅基地法律关系的是1 9 6 3 年3 月2 0 日中央关于各地对社员宅基地问题 作一些补充规定的通知中转发的国务院农林办公室整理的关于社员宅基地问 题以及最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见( 1 9 6 3 年8 月 2 8 日修正) 。这些规定明确指出，宅基地归各户长期使用，长期不变，生产队应保 护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。宅基地上的附着物等永远归社 员所有，社员有买卖房屋或租售房屋的权利，房屋出卖后，宅基地的使用权即随 之转移给新主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。在宅基地使用权的取得上， 先由本户提出申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，予以解决，但尽 可能利用闲散地，不占有耕地。必须占有耕地时，应根据六十条的规定，报 县人民委员会批准。可见，这一时期上述一系列规范性文件构建了我国宅基地使 用权制度的基本框架，并由此形成了我国农村个人住房所有权和宅基地使用权相 结合的农村村民住房产权结构。 第四阶段，改革开放时期。1 9 7 9 年，我国开始实行家庭联产承包责任制的土 地制度。特别是自2 0 世纪8 0 年代开始，由于农村经济有了明显增强，农民生活 水平的逐步提高，农民建房用地逐渐增加，标准也越来越高，单个家庭建房占用 面积越来越大，宅基地用量一度失控，侵占耕地现象严重，人地矛盾日益突出。 国家为了加强对土地的管理，逐渐出台了一系列法规政策，对宅基地使用权的规 定作了一些调整。1 9 8 1 年国务院发布的关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知 指出农村社队的土地都归集体所有，分配给社员的宅基地、自留地和承包的耕地， 社员只有使用权，即不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建 房，并指出建房要动用耕地时，要经过批准，具体审批办法，由各地政府按实际 情况制定。0 1 9 8 2 年宪法从国家根本大法的角度再次重申了宅基地的集体所有 制，其第l o 条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属集体所有；宅基地、自留地、自留山属于集体所有。”1 9 9 3 年6 月2 9 日， 国务院颁布的村庄和集镇规划建设管理条例第1 8 条明确规定：“农村村民在 村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向集体经济组织或者村民委员会提出建房 申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：( 一) 需要使用耕地的， 经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见 书后，方可依照土地管理法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级 人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；( 二) 使用原有宅基地、 村内空闲地和其它土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划 批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住 。陈健著：中国土地使用权制度，机械工业出版社2 0 0 3 年版，第1 7 2 页。 6 宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第一项规定的审批程 序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定 居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅 的，依照本条第一款第( 一) 项规定的审批程序办理。”这是目前对宅基地使用权 法律制度最为细致的规定，也是当前实施宅基地制度的主要法律依据。随后，2 0 0 4 年新修订的土地管理法第6 2 条和2 0 0 4 年1 0 月2 1 日国务院发布的国务院 关于深化改革严格土地管理的决定对宅基地问题作了进一步的规定。 上述法规和政策确立了我国的现行宅基地使用权制度，对宅基地的规划、原 则、用地的审批管理程序、权限以及历史遗留问题作出了规定，但是这些规定主 要体现的是政府管理农村宅基地的模式，农村集体作为土地所有者的权利体现的 较少，这与我国现行的农村土地集体所有制不相吻合。可见，宅基地使用权从产 生之日起就带着浓厚的政治性，受到国家行政权力的干预，导致其在很长时间内 没有被法律塑造为一种真正的民事权利。值得庆贺的是，2 0 0 7 年3 月1 6 日，十届 全匡人大第五次会议通过了物权法，将宅基地使用权专设一章进行了规定， 其第1 5 2 条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利， 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”至此，我国宅基地使用权真正成 为村民所享有的一项独立的民事权利。 ( - - - ) 农村宅基地使用权的物权化 虽然我国现行的农村宅基地使用权制度与农村现行的社会保障体系有关，农 村集体经济组织的成员可以分配宅基地，但是它作为一种客观存在的用益物权， 必须通过物权法予以确认和保护。我国物权法确认宅基地使用权的法律 地位具有重要的现实意义，具体体现在以下几个方面： 第一，有利于明确宅基地使用权的法律属性。我国的宅基地使用权自上世纪 五十年代建立以来，一直是靠政策性规定来调整。虽然土地管理法对其有所 规定，但是作为我国最重要的民事法律规范民法通则却采取了回避的态度。 而土地管理法属于行政法范畴，其有关宅基地使用权的规定主要是从行政审 批和管理角度进行规范的，但其对宅基地使用权的具体权利内容也没有涉及。这 样导致的必然结果就是使得宅基地使用权被定位为种公法性质的权利，而不是 作为私法上的一种权利，从而造成与宅基地有关的民事关系处于无法可依的尴尬 境地。物权法在用益物权编中规定了宅基地使用权，明确了其作为私权的本质。 第二，有利于加强对宅基地使用权的保护。在物权法颁布之前，宅基地 使用权缺乏物权法保护，是宅基地使用权易受侵害的主要根源。在许多地方，当 地政府修建道路或大搞“开发区”，对于征用的农村宅基地往往不予补偿或补偿数 额很少，而村民由于宅基地使用权性质的不明确而无法也无力与之抗争。物权法 对宅基地使用权做出明确规定之后，村民有关宅基地使用权的合法权益必将得到 有效保护。物权法对宅基地的保护主要体现在对宅基地使用权的确认方面，例 如确认宅基地使用权的属性和具体权利内容，这就可以为宅基地的保护提供前提 和基础，也有利于防止宅基地的乱占、滥用现象。 第三，有利于保障农村集体经济组织的土地所有权。我国宪法虽然规定 农村的土地归农村集体所有，但在现实中，农村集体作为土地所有权人的主体却 没有得到很好的实现。具体到宅基地，主要体现在作为宅基地所有权人的农村集 体组织在国家公权力的强势介入下，不能决定宅基地使用权的设立、变更和灭失， 不能在出让宅基地使用权时取得相应的对价。这种所有权的虚化导致了农村集体 组织对宅基地管理的缺失，这是当前宅基地超标、闲置、乱占乱批和“空心村” 现象的重要原因。物权法确认宅基地使用权后，宅基地使用权就是集体土地所 有权上的一种限制物权，其行使的权限依照物权法的原理应由农村集体组织享有。 第四，有利于实现宅基地使用权的使用价值和交换价值。农村宅基地的使用 价值，在于民事主体对其的居住和利用，而其交换价值则体现于宅基地使用权的 担保效用和交易过程中。因此，农村宅基地使用价值和交换价值的充分实现依赖 于法律对其使用权的切实保障。然而，我国把宅基地仅限于农村村民本人居住使 用的立法态度，决定了法律对农村宅基地使用权的租赁和转让采取了不支持的态 度。如果农村村民因进城经商、外出务工等原因离开其原有住宅时，其房屋和宅 8 基地只有处于闲置状态，这不符合市场经济和现代社会的效率原则。物权法把宅 基地使用权界定为用益物权后，村民可以对其宅基地进行抵押、租赁和转让，农 村房地产市场便可以由此建立，农村宅基地的使用价值和交换价值也可以在动态 中得到充分实现。 二、农村宅基地使用权的法律性质及内容 物权法颁布之前，由于我国民事立法以及农村土地权利制度的不完善， 宅基地使用权的性质未得到确认，理论界关于宅基地使用权的性质可谓众说纷纭， 未有定论。现在物权法明确规定宅基地使用权为一种用益物权，从法律上对 宅基地使用权进行了准确地定位。这为改革我国现行宅基地使用权制度，构建符 合我国国情的宅基地使用权具体制度奠定了基础。从学理上分析宅基地使用权的 法律性质及权属关系具有重要的现实意义。 ( 一) 农村宅基地使用权的法律性质 从目前来看，国内很少有学者就宅基地使用权的性质进行专门地研究，只有 一些附带性的论述散见于研究我国物权法体系的文章中。归纳起来，主要有三种 观点。 第一种观点认为，宅基地使用权是一种地上权。有学者将我国整个土地使用 权体系( 包括宅基地使用权) 定位于地上权，即可以用大陆法上的地上权理论来 构建我国整个土地使用权体系。如钱明星教授认为，虽然民法通则没有明确 规定地上权，但在其规定的内容及其有关法律、法规中，在确认土地国家和集体 所有的前提下，实际上承认地上权的存在。地上权即是因建筑物或其它工作而使 用国家或集体所有的土地的权利。房绍坤教授认为，土地使用权与地上权没有什 么差别，完全可以用地上权这一准确、同一概念取代土地使用权。o 杨立新教授也 认为，为了建筑及培植林木而使用国家、集体土地的权利，符合地上权的法律特 。钱明星著：物权法原理，北京大学出版杜1 9 9 4 年版，第2 9 3 页 o 房绍坤：用益物权三论 载中国法学1 9 9 6 年第2 期。 9 征，是地上权。因此提出重新构建地上权，应以现行的国有土地使用权、农村土 地使用权、农村宅基地使用权、国家或集体山岭、荒地、草原、滩涂造林权为基 础，创设统一的地上权。梁慧星教授认为，应该将我国现行的各种土地使用权形 式加以整理，形成完整的用益物权体系，“这并不意味着我国物权法一定要采用地 上权的名称。地上权作为传统民法的法律术语，在我国已久不使用。除了专家 学者的学术著述外，迄今在立法上或实务中未曾用过这一术语。由于今后设定或 移转用益物权将是一个极为普遍的法律事实，我们在保证用益物权名称的确指性 和区别性的前提下，还应当考虑用益物权名称的通俗明了。国有土地使用权与地 上权的内涵，都包含把他人土地作为建筑物或附着物的基地使用权的权利，基地 使用权的名称，足以表述其内涵，且能与其它物权性质或债权性质的土地使用 权相区别。”o 根据梁慧星教授的表述，基地使用权与地上权实质都是一样的，只 是名称不同而已。 上述学者均认为农村宅基地使用权和国有土地使用权具有同等地位i 颇具进 步意义。从权利的性质上来看，无论农村宅基地使用权还是国有土地使用权都是 由所有权派生出来的他物权，二者在法律保护上应该获得平等对待，不因原权利 主体的不同而有孰高孰低的区别。但是，认为农村宅基地使用权就是地上权则值 得商榷。首先，我国的农村宅基地使用权与传统的地上权有重大的区别。传统的 物权理论认为地上权是构建在私人所有的土地上的一项权利，且在各国( 地区) 的法律实践中已得到肯定。比如日本民法规定，地上权是指在他人土地上为保有 工作物或竹木，而使用其土地( 土地的地表及上下空间) 的权利。德国民法典 中的地上权是指在他人土地的地表之上或者地表之下以建筑为目的的可以转让、 继承的权利。o 台湾的民法规定地上权是在他人土地上因有建筑物或其它工作物或 竹木为目的使用他人土地的权利。o 而我国在农村土地所有权的问题上，存在与上 。杨立新、伊艳；我国他物权制度的重新构造 ，载中国社会科学 1 9 9 5 年第3 期 。粱慧星主编：中国物权法研究( 下) ，法律出版社2 0 0 2 年版，第6 2 1 页。 。陈华彬著：外国物权法，法律出版社2 0 0 4 年版。第1 7 0 页。 。孙宪忠著：德国当代物权法，法律出版社1 9 9 7 年版。第2 2 6 页 o 尹田著：法国物权法，法律出版杜1 9 9 8 年版，第3 6 5 页 1 0 述国家和地区不同的现实情况。我国农村土地是农民集体所有，农民的宅基地使 用权是农民在集体所有的土地上，建设自己住宅的一项权利。因此，这种以集体 所有制为基础的农村宅基地使用权在根本上就区别于传统地上权o 。其次，农村宅 基地与一般的建设用地也有所不同，其不仅具有建设用地的性质，而且更为重