（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收补偿制度研究(1).pdf

摘要 随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征 收和征用，随着征地速度逐年加快，土地这一不可再生的稀缺资源j 下在日益萎缩， 失地农民越来越多。“三农问题 是我国目前最突出的社会问题之一，农民问题 则是“三农问题”中的核心问题，而失地农民问题又是农民问题中最迫切需要解 决的问题。失地农民人数庞大，由于失去了基本的生活保障手段，加上自身没有 一技之长，所以大多数失地农民处境艰难。其主要原因是农村土地征收补偿标准 低，补偿范围窄，农民受益太少。 我国现行土地征收及补偿制度是传统计划经济条件下的产物，在市场经体 制条件下，该制度存在对公共利益的规定过于模糊，政府职能错位，背离市场经 济规律，补偿标准低，补偿范围窄等缺陷，已经不能适应社会的发展。现行的土 地征收立法本身存在的冲突和不足，加上法制观念的欠缺，公权力严重侵犯私权 利，产生了严重的社会后果。 土地征收及补偿制度的完善，应当选择全面改革的道路。改革的具体措施包 括：严格限定公共利益的范围，严格限制征收权力的运用，完善土地征收程序， 提高土地征收过程的监督，提高宪政和法制的意识，切实保护私权，扩大补偿范 围，提高补偿标准等。本文以农村土地征收补偿问题为切入点，以提高失地农民 应得补偿标准为中心，以制定我国农村土地征收补偿法为重点，提出保护失 地农民合法权益的建设性意见。 关键词： 土地征收补偿制度公共利益 v a b s t r a c t a st h e a c c e l e r a t i o no fo u rc o u n t r y su r b a n i z a t i o np r o c e s sa n dr a p i dd e v e l o p m e n to ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , l a r g en u m b e ro fr u r a lc o l l e c t i v el a n di sr e q u i s i t i o n e d l a n dr e q u i s i t i o n s p e e d su pe v e r yy e a r , t h u sl a n d , an o n r e n e w a b l er a r el e s o u r c e ，s h r u n ki n c r e a s i n g l y m o r ea n d m o r ep e a s a n t sl o s et h e i rf a r ml a n d c u r r e n t l y , t h ep r o b l e m sf a c i n ga g r i c u l t u r e ，r u r a l a g e a $ a n df a r m e r sa r ct h eo u t s t a n d i n g q u e s t i o n so fo u rc o u n t r y a m o n gt h e s et h r e ep r o b l e m s ，p e a s a n tp r o b l e mi s t h ec e n t r a li s s u e m o r e o v e r , a m o n gt h ep r o b l e m sf a c i n gf a r m e r s ，t h ep r o b l e mo fl a n d - l o s tf a r m e r si st h em o s tu r g e n t o n e n en u m b e ro fl a n d - l o s tf a r m e r si sv e r yl a r g ea n dt h e yf a l lo nh a r dt i m e s t h em a i nr e a s o ni s t h a tt h es t a n d a r d sf o rl a n dc o m p e n s a t i o na r el o wa n dl i m i t e d l a n d - l o s tf a r m e r sb e n e f i tl i t t l ef r o m t h e s es t a n d a r d s o u rc u r r e n tc o m p e n s a t i o ns y s t e mf o rr e q u i s i t i o n e dl a n di sap r o d u c to fp l a n n e de c o n o m y i n t h em a r k e te c o n o m y , t h i ss y s t e mh a ss om a n yd e f e c t ss u c ha sa m b i g u o u sr e g u l a t i o no fp u b l i c i n t e r e s t , d i s l o c a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n $ ，d e v i a t i o nf r o mm a r k e tl a w s ，l o wc o m p e n s a t i o n s t a n d a r d sa n dl i m i t e dc o m p e n s a t i o ns c o p et h a ti th a sb e c o m ei n a d a p t a b l et ot h er e q u i r e m e n t so f s o c i a ld e v e l o p m e n t n ec o n t r a d i c t i o n sa n dd e f e c t si nt h ee x i s t i n gl e g i s l a t i o n sf o rl a n dr e q u i s i t i o n , t o g e t h e rw i t hl a c ko fa w a r e n e s so fl a w sa n dt h eh u g e l yi n f r i n g e dp r i v a t ep o w e rb yp u b l i cp o w e r , l e a dt os e r i o u ss o c i a lc o n s e q u e n c e s t oi m p r o v et h el a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o ns y s t e m , a c o m p r e h e n s i v er e f o r mi sn e e d e d c o n c r e t er e f o r mm e a s u r e ss h o u l di n c l u d e ：h i g h l ys p e c i a l i z i n g t h es c o p eo fp u b l i ci n t e r e s t ；m i n i m i z i n gt h ea b u s eo fl a n da c q u i s i t i o np o w e r ；, p e r f e c t i n gt h e p r o c e d u r eo fl a n da c q u i s i t i o n ；s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no fl a n da c q u i s i t i o n ；e n h a n c i n g c o n s t i t u t i o n a la n dl e g a la w a r e n e s s ；e f f e c t i v e l yp r o t e c t i n gp r i v a t ep o w e r , e n l a r g i n gc o m p e n s a t i o n r a n g e ；r a i s i n gc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，e t c t a k i n gt h ep r o b l e mo fr u r a ll a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o ns sab r e a k t h r o u g hp o i n t , t h i s t h e s i sf o c u s e so nr a i s i n gt h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d sf o rl a n d l o s tf a r m e ra n dp u tf o r w a r d r e a s o n a b l es u g g e s t i o n st op r o t e c tt h el a n d - l o s tf a r m e r s l e g i t i m a t er i g h t s k e y w o r d s ：l a n da c q u i s i t i o n , c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，p u b l i ci n t e r e s t 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，u p ：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 龇衅翩躲蚪 日期：型：垒! ! ! 一k 海人学硕l 学位论文 吾鲁士 日舌 土地是人类赖以生存的根基，是人类生存和发展的基础。对任何一个国家， 特别是农业国家而言，土地问题如果得不到很好的解决，大多数民众就无法真 正安居乐业，就会影响社会稳定和经济建设。由于我国相关土地征收立法的缺 陷和滞后，以及土地征收执行中的违法违规等因素，产生了诸如土地征收范围 过宽、征收补偿标准过低、补偿费用的分配不合理等问题。这些问题的存在严 重损害了农民的利益，不利于和谐社会的构建。2 0 0 8 年中央一号文件提出“推 动科学发展，促进社会和谐，夺取全面建设小康社会新胜利，必须加强农业基 础地位，走中国特色农业现代化道路。 ，“切实保障农民土地权益继续推进征地 制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障 制度，建立征地纠纷调处裁决机制。 土地征收补偿问题的关键是土地征收补偿的标准。研究如何制定一个科学 合理、公正公平的土地征收补偿标准，对保护农民利益、维护农村稳定、建设 社会主义新农村和构建和谐社会具有很强的现实意义。 本文试通过分析现行土地征收补偿中存在的问题及其产生的根源，借鉴部 分国家和地区在土地征收补偿方面的经验，具体提出完善我国土地征收补偿的 措施，制定农村土地征收补偿法，以维护农民权益，促进农业发展，推动社 会经济的持续、健康、稳定发展。 ：海人学坝i - 譬化论卫 第一章土地征收补偿制度概述 第一节土地征收的概念、特征和类型 一、土地征收的概念 土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和 程序，给农民集体和个人补偿后，将农民集体土地转变为国家所有的行为。 2 0 0 4 年宪法修正案将宪法第l o 条第3 款“国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对土地实行征用。一修改为：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。这样，宪法修正案引入 了补偿原则，体现出国家高度重视农民的切身利益和对农民土地权利的保护， 高度关注民生。将“以人为本静的理念注入其中，这不仅完善了宪法规范，更 是理念上的重要转变。以往宪法只授予国家拥有征收农村集体土地的权力，却 没有对这种权力进行限制，这显然是计划经济体制下的思维方式，而修改后的 宪法，不单单授予国家强制力，更重要的是对这种权力进行制约，要求国家必 须给予补偿，这与各国的共同经验相一致并符合现代法治精神。 在这里有必要对征收和征用做以区分。征收和征用既有共同之处，又有不 同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依 法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改 变。宪法第1 0 条关于土地征用的规定，没有区分上述两种不同情形，统称“征 用。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施， 为了理顺市场经济体制下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和 征用两种不同情形是必要的。另外，如果宪法修正案对土地征收和土地征用进 行区分，这有利于形成理论严密、制度规范的新的土地征用体系，从而为进一 步具体规范土地征收制度提供了宪法依据。 我国 ，2 0 0 4 年第4 期 上海大学硕士学位论文 征收的主体。另外由于国家是领土、居民与主权的结合，本身是一个抽象的概 念，因而国家的征收权实际上是由各级土地行政主管机关或人民政府以国家名 义来行使的。 3 行为本身的强制性 行政主体实施土地征收行为，是根据国家权力或国家授权依照法定程序所 实施的行政行为，具有明显的命令服从特征，其实质是履行国家赋予的行政权， 这种权力是一种社会公共权力，具有强制他人服从的效力。土地征收法律关系 中征收主体和行政相对人之间的地位是不对称的，属于行政法上的命令服从关 系，所以，土地征收法律关系的产生并非是基于双方自愿的意思表示一致，而 是基于国家的单方意思表示，它无须相对人的同意，甚至可以在违背相对人意 志的情况下进行。可见，土地征收具有明显的强制性。 4 有偿性 出于正当理由，对公民财产权和意思自治的限制，这是一种强制取得。它 的特征在于强制，但是并不是无偿剥夺，而是要给予补偿。在民主与法治的当 代社会，国家崇尚“公共负担人人平等”的原则，当国家牺牲了无特定义务人 的合法权益以满足其他社会成员的利益需求时，就必须对受损害的特定成员以 公平合理的补偿，以体现公平正义。这与现代国家所提倡的法治思想相一致。 三、土地征收的类型 土地征收一般以兴办公共事业为目的，但各国为了特殊的目的，经常扩大土 地征收的范围，所以可以根据征收土地兴办的事业的性质与范围大小的不同， 以及使用被征收土地时间上的差异，对土地征收作不同的分类。我国现行法律 并没有对土地征收进行分类，但是在其他国家和我国台湾地区的法律和理论上 一般都存在不同种类的土地征收。鉴于我国以后土地征收制度的发展，有必要 对土地征收进行分类，因此在这里对土地征收的类型做简单的介绍：2 1 一般征收 一般征收亦称一次征收，即根据公共利益的需要，符合法定条件而申请国 家行使土地征收权征收私人土地，一般征收在土地征收中占绝大部分。 2 参见涂义光：土地征收之比较研究) ，台北：成文出版社，1 9 8 1 年版，第1 0 - 1 9 页 4 上海大学硕士学位论文 2 区段征收 区段征收是指将整个区域内的土地全部征收，重新划分整理后，再行支配使用 或者出售与出租。区段征收与一般征收的区别在于，区段征收并非是直接为了 兴办公共事业的征收，通常是为了改造旧城区或贫民窟等。区段征收往往是征 收一定地区大批土地，而一般征收中征收的土地仅是兴办公共事业所需要的土 地。 3 附带征收 附带征收是指为兴办公共事业实施土地征收时，对兴办公共事业必需的土 地范围以外的相连的土地进行征收。附带征收的土地首先并非为兴办公共事业 所必需，其次附带征收的土地是与兴办公共事业必需的土地相连的。之所以对 相连土地进行征收，主要是为了保护原来土地所有人的权益。征收兴办公共事 业必需的土地通常会造成其相连的剩余土地面积过小或者土地被从中间分割， 从而不利于再从事原来的经营，损害其利用价值。因此需要对相连土地进行征 收并进行补偿，以保护被征地人的利益。 4 保留征收 保留征收并非真正的征收，因为保留征收时并不对土地进行真正的征收， 只是为了将来兴办公共事业的目的，向有关机关申请划定以后要征收土地的范 围。对于被划定征收的土地，土地所有人及其他人在利用土地时，不得妨害将 来土地征收。在申请保留征收时，一般要有兴办公共事业的计划，并且离申请 的时间不远。 第二节土地征收补偿的基础理论与基本原则 一、土地征收补偿的基础理论 土地征收补偿制度是指需用土地人就征收取得土地后对原土地权利人给予 补偿的一种制度。它是协调土地征用中私权与公权冲突的基本制度，是国家限 制个人权益或团体权益的救济途径。土地征收补偿有其深远的理论依据，各国 学者众说纷纭，归纳起来，主要有以下几种观点3 ： 3 陈和午：十地征用补偿制度的国际比较及对我国的借鉴，载调查研究 ，2 0 0 4 年第6 期 5 一i - 海人学顾i ：学位论文 1 公共负担平等说 该说源于德国，认为国家在任何情况f 部应以平等为基础设定公民权利义 务。政府为了公共利益而实旌行政行为时，出现一部分人或个别人承担的义务 重于同等条件下的其他人的情况，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象， 使全体公民和受害者之间的平衡机制得到恢复。 2 特别牺牲i 兑 此说基于法的公平难义观念，认为国家的合法征地行为，对被征地人权益 造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无特定义务的相对人对 国家所做出的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担，给无特定义 务的相对人以补偿，符合公平正义的精神。 3 社会职务说 此说摒弃权利天赋的观念，认为国家为了使个人尽其社会一分子的责任， 首先应当承认个人权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务 性，人民的财产被征收后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履 行。 4 既得权说 此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障，即便 是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给 予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得权以外的 权利所受到的损害，也未能说明补偿的理论依据。 5 公用征收说 此说认为法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征收私人财产的权 力的一面，对于因公共利益的需要而作的合法征收，国家可以不承担法律责任， 但是仍然应当给被征收人以相当的补偿，以求公平合理。 综述几种学说，特别牺牲说在实际当中比较容易被接受，也较有说服力， 多数国家通常采用此理论对被征地主体进行相应的补偿。从这一学说可以看出， 土地征用补偿作为一种调节社会关系的方式，将公民、法人及其他社会组织所 受的特别牺牲转化为由全体人民共同负担。具体地说，就是当某特定人在公共 利益需要的情况下，即不可归责于其本身的原因的情况下而遭受特别牺牲时， 6 “j 、蛳1 f 乏论文 基于公平讵义的精神，应当由全体人民共同分担，以补偿其个人的损失。这样 做的目的在于谋求国家公共利益和个人私权益之间的协调，以实现法律生活的 安定，发挥法律定分止争的作用。在我国，将“特别牺牲理论 作为行政补偿 的理论基础更加合理，依照特别牺牲理论，公民为了社会公益做出了特别牺牲， 国家应当予以公正补偿，以恢复社会正义和公平，该理论直接以宪法对财产权 保护的规定以及宪法平等保护原则为基础，反映了法治国家对社会公平正义的 价值追求。1 二、土地征收补偿的基本原则 土地征收补偿的理论仅提供了必须对被征地人实行经济补偿的依据，但具 体的补偿与各国经济发展水平以及采用的土地政策有关，通常发达国家具有较 强的经济实力，可以对被征地人实行充分而完全的补偿，发展中国家处于经济 建设初期，国家财力有限，需要集中精力搞建设，一般采取适当补偿原则，一 些国家则为防止土地投机或从公平的角度考虑，往往采用相当补偿原则或不完 全补偿原则。目前，世界上主要存在三种补偿原则：5 1 完全补偿原则 该原则从“所有权神圣不可侵犯 的观念出发，认为补偿损失的目的在于 实现平等，而土地征收是对“法律面前一律平等”原则的破坏，为矫正这一不 平等的对财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，符合公平正义的要求。该 原则主张，补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征用的客体，而且还包 括与该客体有直接或间接关联及因此延伸的一切经济上和非经济上的利益。 2 不完全补偿原则 该原则强调“所有权的社会义务性，认为财产权因负有社会义务而不具有 绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征收土地是对财产权 的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地允 许对被剥夺的财产给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。该原 则主张，补偿应仅限于被征收财产的价值，至于难以量化的精神上的损失、生 4 沈开举主编：行政补偿法研究，法律h ；版社，2 0 0 4 年，第7 7 页 5 吴怀娟、于静：土地征用补偿制度的国际比较与借鉴 ，载中共青岛市委党报青岛行政学院学报 ， 2 0 0 5 年第4 期 7 l ：海人学硕上学位论文 活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个 人有忍受的义务，不应予以补偿。至于可以量化的财产上的损失、迁移损失以 及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给予适当的补偿。 3 适当补偿原则 该原则认为，由于“特别牺牲 的标准是相对的、变动的，因此对于土地 征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在一般情况下，本 着宪法对财产平等原则的保障，就特别财产的征收侵害，应给予完全补偿，但 在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。 综观各国法律，关于土地征收补偿的原则各不相同，其补偿标准与其经济 发展水平息息相关。即使是同一国家，在不同的历史时期，也有不同的规定。 但就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与 标准均呈日渐放宽的趋势，以使征收行为对被征收人所造成的损失予以更充分、 更完全的补偿。 第三节部分国家和地区土地征用补偿标准研究 一、美国土地征收补偿标准 美国在建国初期，土地征收是没有补偿的。而今天的美国，土地已经完全 商品化，土地征用在美国被戏称为“最高土地权的行使 。6 美国联邦宪法明确 规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产：非有合理补 偿，不得征用私有财产供公共使用。这就意味着，土地征收必须具备三个条件， 即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。美国财产法将宪法规定的合理补偿 规定为补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利 的折扣价格7 。公平市场价格通常是参照同类私有土地近期自由买卖的价格而确 定。 美国土地征收补偿标准是根据征收前的市场价格计算标准，它充分考虑到 土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有价值，而且也考虑到补偿土地可预 6 於忠祥：农业地租：调节农民收入和农地利用的经济的杠杆，中国土地科学 。1 9 9 6 年5 期。 7 郭洁：土地征用补偿法律问题探析 ，当代法学。2 0 0 2 年第8 期。 o 马新彦：美国财产法与判例研究，法律出版社2 0 0 1 年版，第3 3 6 页 8 上海大学硕士学位论文 期、可预见的未来价值。另外，补偿还涉及因征收而导致邻接土地所有者经营 上受到的损失，从而充分保障了土地所有者的利益。但实际操作中，由于美国 在制定征地补偿标准时既考虑被征土地的现有价值，又考虑其可预见的未来价 值，这样就不可避免地会出现一些投机经营者。为了避免这种现象的出现，许 多州通过立法来保护农业用地，避免其被侵占。同时，为了防止农地转为别用， 美国采取农地差别税率办法，根据人口发展对农业用地需要量的规划，拟订需 要保留的农业用地数量，然后由政府或社团集资购买这些土地，签订契约，转 售给从事耕作的农民。这些土地在一定的年限，土地所有者不得出售或改作他 用。9 德国土地征用补偿标准 联邦德国的土地是以私有制为主，国家为交通、环保、生态平衡及其他公 共设施用地而征收的部分土地则分别归属联邦、州、地区、县、乡所有。政府 为获得这些所需的土地通常有三种方法：一是由用地单位直接购买：二是通过土 地整理，由土地整理参加者协会预先购买土地，用其与地产主的土地交换：三是 无法依靠上述方法获得土地时，政府才按法律规定，根据土地估价委员会确定 的市价强行征购土地，但一般不采用这种方法。若以此强行征购土地，则应给 地产主以补偿，或以现金或以等价土地补偿。其补偿范围和标准为： 1 土地或其他标的物的权利损失的补偿 其补偿标准为以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价 值或市场价值为准。 2 营业损失补偿 即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所接受的暂时的或持续的 损失，其补偿标准为其在其他土地投资可获得的同等收益。 3 征用标的物上的一切附带损失补偿 德国被征收土地的补偿价格其计算方法是以政府公布土地征用决定时土地 的市场交易价格为基准。所谓的交易价格是指在一般交易上依公平条件、事实 状况、其他特性及土地状况等标准所估定，而不考虑特殊及个人之关系所得价 9 李乃贵：美国土地征用制度 ，中国土地 ，2 0 0 1 年第4 期 9 ，l ：海人学硕f ：学位论文 格而言。m 三、日本土地征用补偿标准 依据同本土地征用法的规定，重要的公用事业都可运用土地征收制度， 补偿金额以被征收的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。同本的土 地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确 定土地步偿费。 同本土地收用法第7 l 条规定，补偿的标准为“考虑到近旁类似土地的 交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得裁决时 为止的物价变动的修正率，所得的数额 ( 土地征收损失补偿等于确定收用时邻 近同各类的土地交易价格所确定的相当价格乘以确定征收至实际征收之自j 的物 价指数变动) 。盐野宏指出，这里实际存在着两种价格补偿：交易价格为原则和 告示认定时的固定制。以交易价格为基准，是非常公平的。但是后者即价格固 定制确实存在着一些问题，因为在公共事业的情况下，从发表计划到做出收用 裁决，需要一定的时间，在这期间地价暴升已成为通例。因此，如果以裁决时 为基准的话，则必须进行包括企业利益在内的补偿，因而有必要避免这样做。 另一个理由是，如果采取裁决时主义的话，则裁决越是推迟，补偿额就越是增 加，便会导致交涉长期化结果。并且，也存在着和早期答应收买者相比较，越 晚越有利的问题。所以基准纲要第3 条和第7 条进一步规定对土地以正常 的交易额为补偿额，计算的时期为契约缔结时。除此以外，日本的立法和判例 还根据补偿形态的不同，将行政补偿的范围扩大到财产权以外的其他一些权益 的损害上。n 日本的土地补偿标准要按照法律规定的方法计算。按被征收财产的正常市 场交易价格计价，并按照签订合同时的价格计算，对以后价格变动的差额不再 进行追加。其土地征收补偿的范围和标准： 1 土地补偿 其补偿标准为：征收时的正常市价等于确定征收时邻近同种类的土地交易 1 0 ( 德) 毛雷尔著：行政法学总论 ，高家伟译。法律出版社2 0 0 0 年版，第6 9 6 页 1 1 杨建顺著：日本行政法通论 ，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第5 9 9 页 1 0 i ：海人学坝i ? f ：i 乏工 价格所算定的相当价格乘以确定征用至实际征用之间的物价指数变动。 2 残余地补偿 其标准为：( 1 ) 因征收减低的价值：( 2 ) 残余地需新建、增建或改进道路、沟 渠、围墙、栅栏及其他构造或需修缮、填土、挖土等所需的费用：( 3 ) 残余地所 有人可以申请将残余地一并征用。 3 地上物补偿 其标准为参考邻近同种物件交易价格的相当价格。 4 迁移费补偿 即因土地征收而迁移的必要费用。 5 农业、林业、渔业、牧业停业、暂停、规模缩小的补偿 6 其他损失补偿 如房租减少、临时租房费、动产搬迁费等的补偿。 四、我国台湾地区土地征收补偿标准 我国台湾地区的土地分为公有土地、私有土地两种。所谓“土地征收 是 指对私有土地所有权实行强制取得，征收完毕后，原土地所有权即行消灭，归 请求征收的事业主体所有。我国台湾地区依 ，台湾翰芦图书f l i 版公司2 0 0 0 年版，第1 4 6 2 1 4 6 4 页 1 1 i ：海人学顾i ：学位论文 征收当期公告土地现值说、公告土地现值加成说、市价说、市价协议说等等。 由于各法规定的标准不一致，往往造成了土地征收补偿的不公平及执行上的困 难，不过这种状况目前已经引起了当局和专家学者的高度重视。1 3 为此，有关部 门讨论完成土地征收条例草案初稿，拟统一各个法律中的不同征收低价补 偿标准。研究以“合理价格 或以市价征收土地。 五、我国香港特区土地征收补偿标准 我国香港的特区土地全部属于政府所有，政府并不向使用者出让土地所有 权，只是批租给业主。政府在为公众用途时可提前收回已批给私人的土地，故 香港称“土地征收一为“收回官地 香港在土地征收时，对农民在地块耕种的一切农作物以及家禽、牲口棚屋 鲰一切损失，政府都以收地当日的市价来计算赔偿金额，若当日的市价还不足 以补偿原有业主，政府会在法律许可的赔偿外另加一笔恩恤补偿。 六、值得我国借鉴之处 通过以上可以看出，相比其他国家和我国台湾地区，香港特区，我国的土 地征收补偿范围很窄，只是补偿基本损失，而对其他损失则不予补偿，我们可 以从以下方面加以完善： 1 扩大征收补偿的范围 在此可以借鉴日本的征收补偿经验，补偿不仅要包括土地补偿费、安置补 助费以及地上附着物和青苗的补偿费，还应包括残余地的补偿，迁移费补偿， 农业、林业、渔业、牧业停业、暂停、规模缩小的补偿等等。 2 提高征地补偿标准 不应再以前三年产值的若干倍来确定征收补偿数额，而要以土地的实际价 值为准进行补偿。产值倍数法是计划经济条件下的产物，在现阶段以此为标准， 不能准确反映土地的实际价值。 3 以市场为基础确定土地的价值 1 3 王太高著：行政补偿制度研究 ，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第1 5 4 1 5 5 页 1 2 上海大学硕士学位论文 以征地时土地市场上的土地价格来确定土地征收的补偿标准。 第二章我国土地征收补偿存在的问题及其产生的原因 第一节我国现行土地征收补偿制度的历史 一、我国现行征地补偿制度产生的背景 我国现行的土地征收制度可追溯到新中国成立初期。归纳起来大致有三种 不同性质的土地征用或征收“。 ( 1 ) 新中国成立初期的“征收土地 ，体现在1 9 5 0 年的土地改革法中， 包括没收和征收两种形式，对地主的土地采取没收的方式，对“四堂、庙宇、 寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其他公地 则采取强制征收的方式， 不管是没收还是征收都是为了满足当时土地制度调整的要求，具有绝对的强制 性。 ( 2 ) 公有制改革前的“收回、收买或征购土地 ，由于在1 9 5 0 年城市郊 区土地改革条例第9 条中规定“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地， 一律归国家所有，由人民政府管理，并分配给当地农民耕种使用，第1 3 条规 定“国家为市政建设及其他需要收回山农民耕种的国有土地时，应给耕种该项 土地的农民以适当的安置 。 ( 3 ) 公有制改造完成以后的“征用集体土地，在1 9 6 2 年发布实施的农 村人民公社工作条例修正草案中，建立了以生产大队的集体所有制为基础的 三级集体所有制，并规定生产队范围内的土地，都归生产大队所有，归生产队 使用，基本建立了农村土地集体所有制。因此在1 9 8 2 年国家建设征用土地条 例中规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征 用集体所有的土地时，必须按照本条例办理，同时规定：“征用的土地，所有 权属于国家，用地单位只有使用权，这是第一次比较完整地提出征用集体土地 的概念，而且在1 9 8 6 年和1 9 9 8 年的 ，载中国土地 ，2 0 0 1 年第2 期 1 3 上海人学硕士学位论文 用。 二、基本特征 从这- n 度的变迁过程中可以看出，我国的土地征收制度是在公有制体系 下的计划经济体制中形成的，土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农 民耕种的，并由此体现社会主义公有制的优越性，国家建设需要使用时再进行 收回、收购或征用，属于典型的配给和调配式的生产资料分配方式。在这种背 景下所形成的土地征收制度体现如下两个基本特征1 5 ： 1 征地的经济关系仅体现补偿关系 征收土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿，不考虑土地 的潜在利用价值或市场价值，因此是一种纯粹的补偿关系。这种计划经济体制 下形成的征地补偿思路，在当时是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各方 面所接受，因为当时所有的生产资料都是采取同样的分配方式。 2 对人不对地的补偿原则 由于土地本来就是国家通过法律规定无偿分配给农民的，当国家不需要使 用时，由农民耕种使用，并获得收益：当国家建设需要使用土地时，则可以进行 征用，并按照不低于农民原生活标准为原则进行补偿，因此补偿过程中更多考 虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿，而不是根据被征地的区 位和质量条件进行等价交换。对人不对地的补偿原则也是造成目前多次征地重 复安置补偿的主要原因之一。 但是，在市场经济条件下，生产资料的分配和使用需要遵循市场原则，因 此这种配给式的征地补偿方式就表现出许多弊端，首先，除土地以外的其他生 产要素均采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，甚至包括城市 土地也按照市场价格进行流转，惟独农村集体土地还实行这种计划经济条件下 的配给制征用和补偿思路，这对村集体和农民是很不公平的。其次，在市场经 济条件下，农民和农村集体也由当初的主要以满足温饱为主要目的转为要发展 经济、不断改善农村生活条件，现在，又在建设社会主义新农村，这需要以其 占有使用的土地为基础，同时农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格 1 5 鹿心社主编：研究征地问题探索改革之路 ( 二) ，中国大地出版社2 0 0 3 年版，第6 4 - 6 8 页 1 4 i ：海人学硕i ：学位论文 购买生产资料，而其所使用的土地则可以被低价拿走，这对村集体和农民也是 很不公平的。 第二节我国现行的土地征用补偿制度概述 一、土地征收补偿的范围 对哪些损失进行补偿是由补偿范围确定，补偿范围是法定的，通常由法律、 法规做出明确的规定。补偿范围的法定性决定了法定补偿范围之外，土地征收 人不必进行补偿。我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联 系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均 没有列入补偿范围。在这样的立法思想指导下，( - t - _ 地管理法将征收补偿的范 围严格限定在以下三个方面： 1 土地补偿费 我国的土地征收，是对集体所有的土地进行征收，不同于国外对私人所有 的土地进行征收，我国的土地补偿费是对集体土地所有权的补偿。根据土地 管理法实施条例第2 6 条第1 款规定：“土地补偿费归集体经济组织所有 。 2 安置补助费 因为农民的土地被征收后，就出现无地可种的情况，需要安置就业，安置 补助费实质上就是对再就业的补偿。根据( - t - _ 地管理法实施条例第2 6 条第2 款的规定：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的 人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农 村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位； 不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同 意后用于支付被安置人员的保险费用一。 3 地上附着物和青苗补偿费 主要是对被征收土地上面的建筑物与农作物的补偿费。根据 中华人民共和国土地管 理法实施条例 若干问题的意见、关于加强征地管理上作的通知等规定，我 国农村土地征收补偿标准的规定如下： 我国2 0 0 4 年新颁布的土地管理法第4 7 条规定1 6 ：征收土地的，按照被 征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助 费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用 前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农 业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被 征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补 助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征 用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用三年平均年产值的十五倍。征用其 他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地 的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿 标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照 国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2 款的规定支付土地补偿 费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治 区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补 助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、 经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费 的标准。我国土地补偿费是以农地收益来计算的，只是对农民原来在这块土地 上从事农业时的收益进行补偿。根据国家法律制定的标准，各地区、各部门又 分别在本地区、本行业内制定了土地征收的具体补偿标准，从而在立法上初步 拓参见中华人民共和国土地管理法第4 7 条 l = 海人学硕士学位论文 形成了土地征收补偿标准的完整体系。 三、土地征收补偿的方式 土地征收补偿方式指国家承担土地征收补偿责任的形式。补偿是对损失的补 救，根据损失的性质、情节及程度的不同，补偿的方式也有所不同。正确的适 用土地征收的补偿方式，对于弥补被征地农民的损失具有重要意义，采用什么 补偿方式，直接关系到能否对被征地农民的合法权益进行适当的补救。 我国土地管理法规定的补偿方式是，农村土地征收除需支付土地补偿费、 安置补助费与地上附着物和青苗补偿费，还应安置剩余的劳动力。根据1 9 9 9 年 1 2 月2 4 日国土资源部关于加强征地管理上作的通知的规定，各级土地行 政部门应积极探索货币安置、社会保险安置等途径，形成以市场为导向的多种 途径安置机制。经济发达地区或城乡结合部，按照规划用途预留一定比例的国 有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或进行多种经 营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿权入股，兴办 企业。 2 0 0 4 年1 0 月2 1 日国务院发布的关于深化改革严格土地管理的决定也 为土地征收补偿方式做了框架性的指示。 ：决定要求：“县级以上地方人民政 府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目， 农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府 应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度， 在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内 为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的上作岗位，对不具备基本生活 条件的无地农民，应当异地移民安置。一 四、土地征收补偿的程序 关于补偿程序，我国c i ：地管理法第4 8 条做了明确的规定，“征地补偿方 案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和 农民的意见。第4 9 条规定“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补 1 7 上海大学硕士学位论文 偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”。根据上述规定， 我国土地征收补偿的程序，可以划分为四个阶段。 1 土地征收补偿方案的制定 补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土 地征收人应着手制定土地征收补偿方案。制定补偿方案应首先进行实地调查， 调查应山征地单位和被征收单位共同进行，调查的范围包括被征收土地的原用 途、数量，农民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地 上青苗的种类、数量、经济价值等。调查结束后，征地单位依据法律的规定， 在调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应包括补偿机构、补偿对象、补偿范 围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。 2 土地补偿方案的公告 从土地管理法的规定来看，对补偿方案进行公告是土地补偿的必经程序， 也是有关地方人民政府的义务和职责。对征地补偿方案进行公告，就是使征地 补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希 望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，保护了农村集体 经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和 农民的监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。 3 听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见 根据征收土地公告办法的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关 市、县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民 对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平合理和土地征 收上作的顺利进行。被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补 偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方 案公布之日起1 0 个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。 4 公布补偿费用的收支状况 补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个