（模式识别与智能系统专业论文）公交优先的政府职责与提高绩效措施研究.pdf

摘要 公交优先，是目前国家层面高度重视的大城市交通发展战略。但大城市公交优先在 城市政府层面还存在很多的问题，集中表现在一些城市在公交方面口号多、投入少和一 些城市投入策略的不得当：不管城市流量与城市财力，都要修地铁或花费大量经费降低 票价，但城市交通拥堵、公交乘客对公交服务依然存在诸多不满。 论文从政府职能讨论开始，对政府职能、政府公共服务要求、公共服务的绩效评价 进行了剖析，提出了基于政府职能、公共服务和绩效评角度的政府公交优先角色、措施； 基于公交特点和发展需求，分析了当前公交发展与政府职能的关系，提出了当前地方政 府在公交优先发展中应负有主导作用的结论；基于乘客对公交出行需求分析，分析了当 前公交优先应采取的关键措施、政府公交优先的要点；基于绩效评价原理，分析了政府 公交投入的绩效评价方法；提出了政府公交优先在政策、规划与运营方面的相关要点： 并以广州市城市综合改善项目公交子项目为例，说明了政府公交优先在路权、智能交通、 保养场方面采取措施所获得的显著绩效，说明了本文对公交优先方法研究所得的正确 性。 关键词：政府职能，公共服务，绩效，公交优先，措施 a b s t r a c t g o v e r n m e n ta t t a c h e s g r e a ti m p o r t a n c e t ot h e c i t yt r a n s p o r td e v e l o p m e n ts t r a t e g y h o w e v e r , m a j o rc i t i e si nu r b a np u b l i ct r a n s p o r tp r i o r i t ytt h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s ，f o c u s o np e r f o r m a n c ei ns o m ea s p e c t so fp u b l i ct r a n s p o r ti nt h ec i t ys l o g a n ，a n ds o m es m a l l e rc i t i e s i nt h eb u d ed a n g s t r a t e g y ：w h e t h e rc i t yt r a f f i ca n dc i t yf u n d s ，t or e p a i rs u b w a yo rs p e n dal o t o fl o w e rf a r e s ，b u tu r b a nt r a f f i cja m s ，b u sp a s s e n g e r so nt h eb u ss e r v i c es t i l le x i s t sal o to f d i s s a t i s f a c t i o n p a p e r sf r o mt h ef u n c t i o n so ft h ed i s c u s s i o n ，t h e f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，t h e g o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c er e q u i r e m e n t s ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e r v i c e sf o r t h ea n a l y s i sa n dp r o p o s e db a s e do nt h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，p u b l i cs e r v i c e sa n d p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tp o i n to fv i e wo fg o v e r n m e n tr o l ei np u b l i ct r a n s p o r tp r i o r i t y , m e a s u r e sb a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i ct r a n s p o r ta n dd e v e l o p m e n tn e e d s ，a n a l y s i so f t h ec u r r e n tp u b l i ct r a n s p o r td e v e l o p m e n ta n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ef u n c t i o n so ft h e g o v e r n m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n tr a i s e dt h ec u r r e n tp r i o r i t yi nt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c t r a n s p o r t a t i o ns h o u l dt a k eal e a d i n gr o l ei nt h ec o n c l u s i o no ft h eb u sp a s s e n g e r st r a v e l d e m a n da n a l y s i s ，a n a l y s i so ft h ec u r r e n tb u sp r i o r i t yt h ek e ym e a s u r e st ob et a k e n ，t h ep u b l i c t r a n s p o r tp r i o r i t yp o i n t s ；b a s e do nt h ep r i n c i p l eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , a n a l y s i so ft h e b u si n t ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d sp r o p o s e db u sp r i o r i t yi nt h eg o v e r n m e n tp o l i c y , p l a n n i n ga n do p e r a t i o no f t h er e l e v a n te l e m e n t s ，a n dt og u a n g z h o ut h e c i t y sc o m p r e h e n s i v e p r o j e c tt oi m p r o v ep u b l i ct r a n s p o r ts u b - p r o j e c ta sa ne x a m p l et oi l l u s t r a t et h eg o v e r n m e n t s p u b l i ct r a n s p o r tp r i o r i t yi nt h er i g h td i r e c t i o n , i n t e l l i g e n tt r a n s p o r t ，m a i n t e n a n c eo fm a r k e t m e a s u r e st a k e nb yt h en o t a b l ea c h i e v e m e n tw a st h a tt h ep a p e ro ft h ei n s t i t u t ef o rp u b l i c t r a n s p o r tp r i o r i t ya p p r o a c hi sc o r r e c t k e y w o r d s ：f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，p u b l i cs e r v i c e ，p e r f o r m a n c e ，p r i o r i t y p u b l i ct r a n s p o r t 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 丁虱莎式矛年r 月芗。日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： j 司硪 、 恐压 懈f 月；口日 哪年，月；d 日 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 随着市场经济的发展，政府提供公共服务作用日益显著。在十六大报告中政府主要 职能被概括为：经济调节，市场监管，社会管理和公共服务四个方面。提供充足的公共 服务正是政府的职能所在，也是服务型政府的体现。 由于政府面临两大日益突出的矛盾：一是必须处理日益繁多的公共事务，而公共资 源日趋紧缩；二是民众希望政府提供更多、更好的服务，而政府不可能穷尽其资源而疲 于应付。服务型政府的本质是以人为本，核心是提供公共服务，而公共交通是重要的基 础设施，是关系国际民生的公益事业，属于公共服务的范畴之一。 优先发展公共交通已经成为城市交通的发展趋势。它不仅是缓解城市交通拥堵的有 效措施，也是改善城市人居环境，促进城市可持续发展的必然要求。许多西方国家在经 历了由私人小汽车自由无限制地膨胀发展而带来的大量社会问题、经济问题和环境问题 的痛苦曲折之后，最终都鲜明地选择了优先发展公共交通的战略。优先发展公共交通己 经成为世界性的共识。建设部关于优先发展城市公共交通的意见中指出：按照“完善 政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能 要求，各地城市人们政府要切 实加强对优先发展城市公交工作的组织领导，结合各地实际，制定切实可行的政策措施， 促进城市公交的健康发展。近几年，各大城市都在公交优先政策的指导下，花大力气采 取措施促进公交优先发展，但是交通拥堵依然很严峻。怎样保证政府公交优先措施有效 实施，各地并没有相应的评价指标，加之我国政府绩效评估的理论和实践不足，绩效指 标不合理，没有规范，这些表明了我国目前对服务型政府及其绩效评估理论的研究已经 落后于实践的发展。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 国外概况 国外有完善的立法和法规，政府在现实的公共服务提供过程中，要求应有强烈的当 事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责， 并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。美国克林顿总统在任期间，发国家绩效评估 报告一，提出了“政府绩效与成果法案 。英国自1 9 7 9 年撤切尔夫人主政时期开始了“效 第一章绪论 率稽核、财务管理改革方案及续阶改革 ，而后梅杰时期实旄了“公民宪章 的改革计 划。加拿大在1 9 9 0 年发表了“政府服务改革白皮书”。期间，o e c d 国家，例如瑞典、 新西兰、澳大利亚以及东南亚地区的新加坡、香港特区政府都加入了改革的行列f 2 】。国 外对于城市公交优先发展都有相应的立法，政府在公交发展中主要起到政策导向的作 用，资金有相对稳定的来源，市场化也比较规范和成熟，公交行业科技水平也比较高。 1 2 2 国内概况 国内对公共物品有一定的理论研究，但对公共服务的认识不统一，有的将为人民服 务这样一个带有政治性的概念混同于公共服务这一行政职能：有的从政府职能角度看过 于概况和含糊。温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城 乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公 共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障 和创造条件。 这是对政府公共服务范围的新概括，是对建设服务型政府内涵的新界定。 国内绩效的提出最早出现于企业当中，在管理主义思想的影响下，“绩效”逐步取 代“效率这一概念，在急速变化的内外部环境和纷繁复杂的组织结构中，绩效实际上 包含了对财务、人力资源、组织、产出和结果、竞争力等多项指标政府绩效管理一制 度、战略与方法中认为，“绩效可以理解为，系统表征管理领域中的成就和效果的一 种概念工具。 在国内外的研究当中，绩效与效率、效益、效果、责任、生产力这些概 念相互交织。【刘旭涛，2 0 0 3 j 公交属于重要的基础设施，属于公共服务范畴，建设部颁布的了一系列公交优先发 展的文件，各大城市相应采取了一定的对策，但是交通拥堵依然很严重。各大城市公交 优先措施的适用性和合理性受到质疑。近几年，随着我国行政体制改革的不断深入和政 府管理水平的不断提高，在理论研究方面，一些学者开始逐渐引入绩效概念，并已出现 了用“绩效途径 取代“效率途径”的趋势。因为与效率概念相比，绩效概念体现了一 种系统的、全新的和多层次的内涵，能够更加系统的表征公共政府部门项目支出的成就 和效果。很多文献还只是停留在公路的评价方面，对于交通方面的绩效研究还比较少。 长安大学硕士学位论文 1 3 主要研究内容与方法 1 3 。1 研究内容 第二章政府公交服务绩效分析理论基础。 首先对政府及政府职能进行了介绍，分析政府提供公共服务的合理性；其次对政府 提供公交服务的原因和可能存在的低效问题进行分析，对政府提供公共服务进行有效设 计；最后对政府提供公共服务的效果进行度量，提出政府绩效评价的内容。 第三章我国城市化时期公交发展与政府职责的关系。 首先对公交发展目标与政府职能关系进行分析，提出在公交发展中政府的职能；其 次，从乘客公交需求出发，对公交服务要点进行分析，总结出公交优先的关键措施；最 后对公交绩效评价体系进行构建。 第四章政府有效提供公交服务的对策研究。主要从经济政策层面、线网规划、基 础设施建设层面和运营管理层面提出政府提高公交服务绩效的措施 第五章实例应用 1 3 2 研究方法 本文研究的基础理论以微观经济学为主，涉及到政府经济学、公共管制等经济学分 支理论及政府绩效管理理论，立足我国公交发展现状，从乘客角度，分析了政府与城市 化时期公交发展的关系，根据政府绩效管理相关理论提出了政府公交优先绩效的指标体 系。 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 2 1 政府的公共服务职能 2 1 1 政府及政府职能 1 、政府定义 自从有了国家，就有了政府。从政权意义讲，国家是经济上占统治地位的阶级进行 阶级统治和社会公共管理的工具，而政府则是陈述、表达和执行国家意志的代理机关。 政府分为狭义和广义两类【3 】。广义的政府泛指一切国家权利机关，包括立法机关、 司法机关、行政机关及一切公共机关。狭义的政府专指一个国家的中央和地方的行政机 关。美国著名行政学者h 西蒙指出，行政是指“将事情完成的艺术 ，因此政府行政， 简称行政是指实现政府决策，提供公共服务的活动。机关是指由一定的人，根据行政原 则组成的办事机构，其中，有办事的人、有事要办、建立与办事要求相适应的组织形式 是构成机关的三个基本因素 。】，机关是一个广义的概念，不仅政府属于机关，而且社会 团体、党派等也可以设立相应的办事机关，政府是一个特殊的机关，这一特殊是指它握 有公共权力，管理着社会公共事务。一般我们说到的政府指的就是狭义的政府，即政府 是指实现政府决策，提供公共服务活动的机构。 2 、国家的本质和国家职能 国家的本质具有阶级性和公共性。国家作为阶级社会特有的现象，总是代表统治阶 级的利益。一方面任何社会都包含着阶级的规定性，不包含阶级规定性的国家是不存在 的，因为国家之所以有存在的必要，就是因为社会存在阶级冲突而又无力摆脱这种冲突， 只有国家的力量才能缓和冲突。另一方面任何国家只有介入社会经济活动和社会公共事 务管理，才能最终实现统治阶级的利益。因为任何社会制度的国家都是建筑在一定规模 的社会公共事务的基础上的，只是由于生产力水平的制约，不同时代、不同社会、不同 事情国家社会公共事务的规模不同而已。国家职能是国家本质的反映和外在表现，是国 家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的责任和功能。 3 、政府职能 之所以有了国家还要有政府，就在于“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、 维持并发展一个非常复杂的政府组织”。作为政治实体的国家，其职能只有通过一定的 长安大学硕士学位论文 国家机关才能得以实施，国家机关是实施国家职能的物质载体。因此政府职能从属于国 家职能，两者职责相同而侧重点和功能不同。在履行职责的重点方面，政府职能侧重于 组织、干预经济生活和管理社会公共事务，国家侧重于整体职能的把握。 政府职能必须以国家和社会的需要为前提，并随着国家和社会需要的变化而变化。 自从我国把市场经济确立为经济体制改革的目标以来，市场导向的政府职能转变，一直 以时快时慢的速率艰难地向前推进。为此，中央在政府工作报告中，于2 0 0 3 年正式提 出在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务；2 0 0 4 年进一步强调在科学发展观的指导下，各级政府要全面履行职能，在继续 搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能；2 0 0 5 年明 确提出努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好的为基层、 企业和社会公众服务；2 0 0 6 年具体提出要抓紧解决广大群众最关心、最直接、最现实 的利益问题，尤其要切实做好就业、社保、医疗、安全生产等工作；2 0 0 7 年进一步强 调构建社会主义和谐社会，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果，建设一 个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民群众满意的政府。这些执政理念与 策略的提出和实施，充分表明我国在经济社会全面转型的过程中，政府正在经历着经济 建设向公共服务的转型，通过公共服务维护社会公平的步伐正在加速。 因此当前政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供充足优质的公共物品 与公共服务。因为社会公共需要是政府存在的原因，要满足社会公共需求，就必须由政 府提供充足的公共服务。 2 1 2 公共服务特点及分类 1 、公共服务概念 公共物品理论来自于现代福利经济学代表人物之一的萨缪尔森在公共支出的纯理 论中提出了公共物品的严格定义，他认为公共物品的特征是：任何人消费这种物品不 会导致他人对该物品消费的减少。也就是说公共物品的个人消费等于集体消费。而私人 物品的个人消费与集体消费的关系则是，总消费量等于个人消费量的和。这个归纳成为 公共物品的经典定义，由于在现实中还存在许多萨缪尔森归纳不能完全包容的一部分特 殊性公共消费，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补，他在俱乐部 的经济理论中首次提出了准公共物品，又叫非纯粹公共物品或混合公共物品的理论【5 】， 这类公共物品只具有非排他性，或者只具有非竞争性，总的特点就是它们不能同时满足 5 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 萨缪尔森所提出的那两个条件。 公共服务这一概念来源于经济学对公共物品特征的分析，即公共服务是公共物品的 一部分，是以服务形式存在的公共物品。公共服务作为满足社会公共需求的途径主要作 用体现在：公共服务以满足人的公共需求为逻辑出发点，是社会良性运行和发展的基础 和公共服务通过国民收入的分配和再分配，是实现公共利益的重要途径。 人们一般对公共服务有这样几种理解，第一种认为公共服务就是我国政府一直以来 强调的为人民服务；第二种认为它就是指国家公务人员的职责和工作的一般属性：第三 种认为它指的是包括政府弥补市场不足，促进社会公平在内的所有工作。这三种看法都 有其缺陷：第一种认识的缺陷在于将为人民服务这样一个带有政治性的概念混同于公共 服务这一行政职能：第二和第三种看法从政府职能角度看过于概况和含糊。 在十六大报告中政府主要职能被概括为：经济调节，市场监管，社会管理和公共服 务四个方面。公共服务作为其中之一重要职能，职能范围与其他三个方面有所区别，因 此政府的公共服务职能应当从微观和具体的层面来把握。 2 、公共服务的特村6 l ( 1 ) 非排他性 对于私人物品，产权一旦确定，便决定了所有者对物品的所有权，拥有所有权的个 人可以独享物品给他带了的效用或收益，并可以排斥任何他人对该物品的占用和消费。 但对于公共物品来说，无法排除他人从公共物品获得利益或经技术处置可具排他性，但 成本太高而导致经济上不可行，例如由国家提供的国防服务，显然，要把居住在这个国 家的任何居民排除在保护范围之外是不可能的。此外，即使这种排除在技术上是可行的， 但排它的成本或许很高，超过了使用该物品带来的收益，这种排它就是无效率的。 ( 2 ) 非竞争性 指消费者的增加不引起生产成本的增加，即每一个消费者引起的社会边际成本为 零。对于私人物品来说，一个人一旦消费了这一物品，其他人就无法再消费这同一物品 了，并且新增加其它人的消费就要增加成本，由此便产生了私人物品消费的竞争性。而 对于公共物品，在一定范围内，任何人对某一公共物品的消费都不会影响其他人对这一 物品的消费，并且新增他人消费的边际成本为零。例如，交通、桥梁，广播等等。 ( 3 ) 外部经济性 指一种可以使其他人无须付出代价便可获得的经济活动所产生的利益。在这种经济 活动中，由于产生外部经济的部门无法从其他部门获得报酬，因而会发生私人成本和社 长安火学硕士学位论文 会成本的偏离，私人收益与社会收益的偏离。 3 、公共服务的分类【8 】 根据公共服务的特性，公共服务基本可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时 具有非排他性和非竞争性的物品。第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是 却可以较轻易地做到排他的物品，也就是布坎南的俱乐部物品，如公共交通。第三类公 共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他的物品， 埃利诺奥斯特罗姆称这类物品为公共池塘资源用。公共池塘资源指的是一个自然的或 人造的自愿系统，这个系统大得足以使排斥者使用资源而获取收益的潜在受益者的成本 很高( 但并不是不可能排除) 。俱乐部物品和公共池塘资源通称为“非纯公共物品”或 “准公共物品。公共物品具有使用上无竞争性的特点，而私人物品则是完全竞争的，即 一个人对一私人物品的任何额外消费都将完全以另一个人放弃该消费为代价。非纯公共 物品可能是部分竞争性的，给定公共物品的数量，增加一个人使用这种物品并不会妨碍 先前的使用者对此物品的使用，但会减少先前使用者的收益，这样，在准许更多的消费 者使用时存在着机会成本，这种部分竞争的现象在经济学中称为“拥挤 ，而准许对公 共物品更多地使用带来的机会成本，或是那些已经消费的个人的收益减少，被称为“拥 挤成本”。非纯公共物品一般都不同时具备非排他性和非竞争性。它们一般具有“拥挤 性 的特点，当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，产生 拥挤成本。 表2 1 公共服务分类 可竞争性( 私益l 非竞争性 公益 可排他性纯粹私人物品：面包、鞋子、俱乐部物品：电影院、夜总会、图书馆、收费 低成本) 汽车、理发、书籍等公路、公共桥梁、会员制游泳池等 不可排他性公共池塘资源：黄河水资源、 纯公共物品：共同体的和平与安全、国防、有 f 高成本) 地下水、地下石油、公共草场效率的政府或制度、空气污染的治理、消防、 资源、公共渔场、福利房等街道、航标灯、公共电视节目、公平的收入分 配、环境保护、基础科学、公平、自由等 2 1 3 政府公共服务职能 政府职能从经济调节、市场监管、社会管理和公共服务到服务型政府的提出，说明 7 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 了新时期政府职能由管理型向服务型转变。服务型政府的核心是公共服务。首先，在经 济层面上，服务型政府可以纠正“市场失灵”，为社会提供市场不能够有效提供的公共 产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资 源配置中的基础性作用，服务型政府不直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄 断特权与民争利。其次，在政治层面上，服务型政府的权力是人民赋予的，它要确保为 社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服 务，实现有效的治理而不是统治。最后，在社会层面上，服务型政府从社会长远发展出 发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社 会健康发展 1 、服务型政府的本质：以人为本 “民本 观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革普遍追求的 价值目标。从公共服务型政府的概念看，“公共服务型政府是在公民本位、社会本位理 念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以 为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”可见，以人为本，是现代公共服务型政府 的本质特征，由此，也决定了“为人民服务是服务型政府的出发点和落脚点。因为服 务型政府的一切工作都是以人为本，也就是为了人民的利益而开展的。把“为人民服务 作为政府存在、运行和发展的宗旨，这是服务型政府的理念和出发点。 2 、服务型政府的核心：公共服务 1 ) 公共服务是服务型政府职能的主要内容 虽然政府己不再是公共服务的唯一主角，但公共服务由于其非竞争性和非排他性依 然是政府的当然领域，为公众提供优质高效的公共服务是政府当仁不让的责任。政府的 职责要锁定在促进公共物品和公共服务的提供上，退出私人领域，而对于那些有利可图、 公开竞争的项目，要交给私人部门去经营，让利于民，所以，张维迎等学者认为一个不 再以管制为业、而以旨在降低“交易成本 的制度建设为中心的政府才是一个真正有服 务竞争能力的政府。 英国经济学家约翰斯图加特穆勒在其1 8 4 8 年出版的政治经济学原理一书中写 道，政治科学与实践国务活动中最有争议的问题之一就是关于如何对政府职能与作用范 围加以适当限制。然而时至今日，即使在市场经济发展水平较高的发达国家，对于上述 问题，即在社会经济范围里如何明确划分公共部门与私人部门的作用、责任和活动边界 问题，尚未得到圆满解决。现在许多问题产生的原因在于政府参与到市场生产中，追求 长安大学硕- 上学位论文 自身利益的最大化，而没有很好地提供公共物品及其服务，扭曲了市场。因此，政府应 首先实现从“全能政府向“有限政府 的转变，在这种社会发展与行政理念的变迁中， 在“公共服务 的行政理念下，重新界定政府作用，调整政府的服务范围，进而形成以 “公共服务”为核心的现代行政。 2 ) 公共服务必须是高质量和高效率的 在服务经济时代，服务是经济社会中生活质量提高不可或缺的因素。政府服务及服 务质量更是任何一个国家和社会繁荣、人民生活富裕的必要公共服务概念及来源条件。 提供高品质、高效率的公共服务既是政府能力的重要体现，也是政府追求的终极目标。 传统管制行政理念指导下的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所 以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。与传统公 共行政只计投入，不计产出不同，服务型政府将更重视管理活动的产出和结果，关心公 共部门直接提供服务的效率和质量，应能主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及 不同的利益需求做出富有成效的反应。 2 2 公共服务的政府提供 2 2 1 政府提供和政府生产的区别 在公共物品的供给方面，提供( p r o v i s i o n ) 和生产( p r o d u c t i o n ) 是有区别的。在私人 物品市场上，一般来说由私人部门予以提供和生产：但在公共物品的“市场上”，或是 政府建立企业，进行“政府生产”，或是间接生产，称之为“政府提供”。提供是指通过 集体机制对公共物品的提供者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决 策；生产则是指将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个物品，或者在许多情况 下给予一项服务。 政府可以是公共物品的提供者，但并不一定非是公共物品的生产者不可。当政府提 供公共物品时，它有权决定公共物品的生产方式，即垄断还是竞争。政府可以自己进行 生产或指定企业进行垄断性的生产，也可通过招标或订立合同等带有竞争性质的方式进 行生产。政府在公共物品供给上最主要的职责应是掌舵( 决策、控制和监督) ，而不是“划 桨 ( 具体生产) 。 2 2 2 政府提供公共服务的原因分析 1 、公共服务的不可替代性 9 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 从国家的角度，很多纯性公共物品对于国家的存续有着生死效关的意义，必须由政 府提供的提供，比如抗震救灾中的部队。 从人们的需求角度，公共服务存在的最基本的理由就是要满足人们的公共需求。 表2 2 公共服务分类 需求类型 特点 受益的外在性：一个人需求的满足，会导致其他人也受益 公共需求 需求的整体性：在一定范围或地域空间内的多数人的共同需求 收益的内在性：一个或一部分人需求的满足排斥他人需求的满足 私人需求 需求的分散性：只是某一个或少数主体的需求 2 、公共服务的内在特性 公共服务的内在特性决定了政府的不断介入。公共服务的内在特性之一是其需求收 入弹性大于1 。恩格尔定律中指出，随着家庭收入水平的增加，收入中用于生活必需品 等生理需要的支出比例越来越小，而用于非生活必需品等精神开支的比例会越来越大。 换言之，随着社会经济发展水平的提高，人们对公共服务这种非生活必需品的数量和质 量的需求越来越高，因此公共服务的收入弹性一般来说要大于1 。此外，随着社会发展 程度的提高，私人物品的社会边际福利递减而公共服务的社会边际福利递增，公共服务 对生产可能性曲线的移动效应大于私人物品，愈来愈多的资源会用于生产和提供愈益多 样化的公共服务。因此，人们生活水平的提高使其对消费结构中医疗保健、文体设施、 交通运输、社会保险、公共安全、自由、公正等公共物品的需求份额相对于私人物品的 份额而增加。 公共服务的内在特性之二是公共物品【公共基础设旋类，如公路、街道、机场、给 排水、电力、电信等) 对国家经济发展具有重要的基础性作用，这种公共服务的供给不 足，会对经济建设产生制约作用，因此，需要政府干预扩大公共投资来促进、拉动经济 增长，这样，政府提供的这种基础设施类公共服务会愈来愈多。 3 、交易成本较高 公共服务的非竞争性和非排他性以及由此而产生的公共服务的搭便车现象，使得靠 人们自愿或市场提供，常常使公共物品提供量不足，无法满足人们的正常需要，另外一 个与此相关的问题是达成和实施市场交易的交易费用可能太高，阻止了个人通过市场的 方式来生产足够的公共物品。这种情况下，个人愿意通过政府或加入到一个政府单位， 长安人学硕士学位论文 通过政府强制征税来为公共物品的生产提供充足的资金：通过政府的强制来解决市场交 易过高的成本，以节约交易成本；通过政府这种组织形式，来降低公共物品的提供成本。 2 2 3 政府提供可能存在的低效问题 1 、政府在提供公共物品时也可能失灵 与市场提供相比，政府可能是一个迟钝的提供者。这是因为，首先，官僚机构不存 在竞争，他们缺乏提高效率的激励。其次，政府官僚倾向于避免从事高风险、高潜在收 益的事，由于在成功的收益和失败的后果之间没什么差异，他们就不愿意冒风险、也不 愿意创新、不愿意尝试，结果预期报酬低于社会需要的值。此外，政府作为公共物品提 供者缺乏激励去发现能够有效排除搭便车者的技术。例如，电视和广播是公共物品，但 是随着有线电视的发明，相同内容的传播可以私人物品的方式进行。再次，破产的威胁 不能像约束市场里的企业一样约束政府经营。最后，政府部门可能存在寻租行为，导致 公共物品的经营效率低下。 2 、政府部门垄断公共物品的供给导致x 非效率 x 非效率是美国哈佛大学教授勒伯斯坦提出的反映大企业内部效率及水平状况的一 个概念。他认为，大企业特别是，垄断性的大企业，外部市场竞争压力小，内部层次多， 关系复杂，机构庞大，加上企业制度安排方面的原因，使企业费用最小化和利润最大化 的经营目标难以实现，导致企业内部资源配置效率降低。勒伯斯坦称这种状态为“x 一非 效率”( x - i n e f f i c i e n c y ) 【9 l 。 市场结构理论表明，某一产业内企业数量越小，市场垄断力量就越大，垄断企业在 不存在市场竞争机制约束的状况下，就会放松内部管理和技术创新，从而导致生产和经 营低效率；这些企业不会自觉按照边际成本或平均成本制定价格，而往往会制定垄断价 格，从而导致社会资源分配的低效率，如我国电信部门就存在这样的问题。政府部门公 共物品垄断的直接结果是x 非效率。 政府部门垄断公共物品的供给之所以会产生非效率，是据其进行经济活动的环境 而决定的。外部环境对政府部门产生的影响，是先作用于企业经营者，然后再作用于其 下属各部门负责人员，最后再传导到企业的其他成员身上，这是一种逐级地从上至下式 的传导过程。如果外部环境是完全竞争的市场，那么企业的内部就会从上至下而产生一 种“外部压力感”，从而导致该企业提高生产效率，降低成本，即产生x 效率：如果外 部环境没有竞争压力，那么在垄断企业里，上至经营者下至每个成员都会显露出人的惰 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 性，久而久之，惰性产生惯性，企业内部就产生了x 非效率。 2 2 4 政府有效提供公共服务的范围界定 公共服务的特性决定了政府的公共服务职能，在一个经济社会中，只要有公共物品 存在，“免费搭车者”、“公共地的悲剧 就不可避免。这样，私人企业如果提供公共物 品，就无法收回成本。同时，由于公共物品的个人消费“量”是不确定的，价格机制不 能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供这类物品，就像经济学家所说的，竞争性的 市场不可能达到公共物品供给的帕累托最优，无法满足社会对这类物品的需求，因此， 需要政府相应部门提供这些公共物品。 随着经济的发展越来越多的公共物品介入到公共服务中去，政府公共服务范围扩 大，导致公共物品也具备了私人物品的某些特点，公共物品的消费也具备了一定的排他 性或竞争性。因此，很多公共物品有可能依靠市场组织形式来有效率地自发提供，从而 使政府提供和政府生产产生了本质区别。政府提供不一定要亲自生产，它可以而且完全 可以安排让市场来具体生产公共物品。 1 、明确政府提供公共服务范围的原因 1 ) 政府能力是有限的 随着经济的发展和政府对经济进行管制和调节的制度变迁及政府财政收入的增长， 政府的能力呈现出长期上升的趋势，政府供应公共服务的能力相应地不断增长，政府供 应公共服务的数量和范围比过去都要大的多，尽管政府能力呈长期增长的趋势，但在任 何时期，政府能力都是有限的，不可能出现万能政府，政府能力是社会生产能力的组成 部分，社会生产能力的增长限制着政府能力的增长，而在任何时期社会生产能力都是有 限的。在现实中，政府能力的有限性反映在其财政收入规模的有限性，政府的财政收入 规模限制了其供应公共服务的能力。 2 ) 公共物品与私人物品在资源分配中存在竞争性关系 无论是公共物品的供应，还是私人物品的供应，都需要投入经济资源，私人物品与 大部分公共物品的生产能力的形成都是经济资源投入的组合与结果。在任何时期，经济 资源都是有限的，用于公共物品的经济资源多了，用于私人物品的经济资源必然就要减 少。如果政府将所有的公共物品都纳入其供应范围，就必然要挤占用于私人物品的经济 资源来提供公共物品，由此就会导致私人物品供应不足或消费者的消费得不到应有增 长，损害消费者福利。 长安大学硕士学位论文 3 ) 有利于政府有效率的提供必须的公共服务 一方面许多公共服务本不应由政府承担供应责任，但由于对政府供应范围缺乏明确 的界定，使人们形成了这样一种思维和行为倾向，即凡是公共服务，似乎都应由政府承 担供应责任，而政府又力所不及，结果造成许多公共服务供应不足。另一方面许多本应 由政府承担供应责任的公共服务政府又未能履行好供应责任。这样政府的“越位和“缺 位”，最终可能会导致政府管制失效，不能有效的提供公共服务。 2 、政府提供公共服务范围界定 政府和市场如何有效的生产公共物品，这实际上形成了一种博弈关系，这种博弈的 结果是实现社会效益与经济效益的动态均衡。过去，由于缺少对公共物品和准公共物品 提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽，过份强调公共物品和准公共物品的社 会效益与福利属性；要么又试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场， 搞绝对市场化。因此需要在政府与市场两者之间，找到了一个恰当的结合点，将两者有 机结合起来。 1 ) 首先需要从经济效率角度来考虑。 这里假定政府提供和市场提供的产出效率没有差别，政府供给面临着收集信息的成 本c ，c 是物品多样性和需求者数量的函数，物品差别越大，政府计划者收集消费者的 偏好信息的成本越大，消费公共服务的人数越多，相应的信息收集成本越大。政府的偏 好r 表明政府的执政理念及其对公平与效率的选择，政府的偏好在短期内是稳定的，因 此可以作为外生变量。政府供给公共服务的投入为l ，政府的投入j 。将带来的社会总产 出为9 l ( 秒为常数) ，政府的投入通过税收融资，因为促进经济的发展是政府的职责， 公共部门与私人部门激励机制的差异导致政府部门的投入产出比例与私人部门的投入 产出比例存在差异，差异系数为。假设收益一般地取决于产出和成本，并记收益为r 。 则政府的投入产出收益为： r 。= p r ( e , r ，c ，) 其中显然有：竺 o 堡 0 8 l g i a c t 影响市场供给公共服务收益的因素包括：私人供给的投入，产出口。但是私人 提供的公共服务在消费中面临着排他成本e ，排他性成本是技术t 的函数，即e = e ( t ) ， 第二章政府公交服务绩效分析理论基础 合理地假定技术度量t 是递增的，并且e = e ( ，) 是t 的增函数。公共服务的排他性技术 的发展使市场供给成为可能，同时，市场供应往往受到政府政策和法律的影响，政府的 偏好和法律的变化成为市场供给基础设施中的风险来源之一。市场供给当然还有其他的 风险，比如不可抗力，技术风险，财务风险等等，但是这些风险基本上可以通过保险， 分散化经营或者其他方式加以规避。在公共服务的供给中，由于公共服务的投资较大， 难以通过其他途径加以规避风险，因此，政府的偏好是市场供给基础设施的一个重要风 险因素，或者说政府偏好变化越大，未来收益的折现率就越高。因此， 市场投入产出收益为： r 。= r ( o i p ，t ，) 其中显然有堕 0 塑 0 8 i ， j 8 t 比率，投入产出的比率决定了公共物品的供给边界。因此： 如果争 公共部门供给比私人部门供给更有效； 女口果每 私人部门供给比公共部门供给更有效； ( 2 ) 分析排他成本和收集成本对投入产出率的影响： 公共部门收益率的变化量嘿= 坩爱以+ 署鸩+ 警办 私俐- 收益率的变化孰p = o 叫c 3 r 。d i + 等出+ 筹办 短期内政府的偏好是稳定的，即d r = 0 ，此时，公共部门和私人部门的边际收益率 分别为： 脚。：量堕：臼生竺+ 生堕堑 g r ：d i ： r8 l ： r 8 c td l 。 脚。：立堡：口生堕+ 生塑鱼 p r pm p r 规p rc t td ip 长安火学硕士学位论文 即有i 要 p s ，这就意味着由私人对这类产品进行投资和生产后，按边际成本定价形成的价 格会高于社会愿意接受的价格，自然就不会有人愿意购买这些产品，需求不足会造成供 给的减少( p 表示私人，s 表示社会) 。 图3 1 正外部效应成本收益图 长安大学硕士学位论文 成本、收益 g 、h q 、盔 o i y l 产l 上图中m r 是边际收益曲线，m p c 是不存在外部效应( 外部效应为0 ) 时的私人 边际成本曲线，它与社会边际成本曲线重合，此时的最佳社会产量为y 0 。当生产存在 外部正效应时，私人边际成本曲线仍保持不变，社会边际成本曲线则降至m s c1 ，此时 最佳社会产量为y 1 ，y 1 y o ，而私人将仍按y o 生产，因而出现实际产量低于社会最佳 产量，所以导致资源配置的低效率。 2 、政府公交服务职能 在政府职能的分析可以看出与交通行业密切相关的是公共服务职能。在国际经济统 计的范畴中，将政府也纳入公共服务进行统计，这最直接地说明了政府的公共服务职能 正不断地得到强化。关于优先发展城市公共交通的意见里也把公共交通事业定性为 社会公益性事业，并多处提出要坚持政府主导的思想，再次将政府推上了城市公共交通 事业的主角地位。公益性是公共交通的灵魂，公共交通的公益性主要指公共交通服务于 公众，服务于经济的发展和社会的进步，以服务为目的而不是以赢利为目标。城市公共 交通的服务对象是全体城市居民，对公共交通公益性的定位是政府为了更好的实现其公 共服务职能的体现。 3 、政府公交优先发展的目标 所谓公交优先是指在意识、政策、规划和管理体制以及资源分配上优于其他交通而 先行发展。因为服务型政府的一切工作都是以人为本，也就是为了人民的利益而开展的， 所以发展公交必须从乘客的需求出发。首尔市政府公交改革之所以成功，很关键的一点 就是以乘客为中心，改革重点强调公交系统要提供优质服务，加强环保意识，以减少负 面影响。 政府公交优先发展的目标顺应所服务的对象一乘客的需求和他们对城市环境、出行 的期待。目标是：重塑公交服务的形象，考虑环境因素、满足乘客的需求、增加乘客的 2 7 第三章我国城市化时期公交发展与政府职责的关系 满意度和达到系统本身财务的可持续性。 3 、政府公交优先发展的意义 1 5 1 1 1 6 10 7 1 1 ) 、体现了社会的公平性 公共交通本身不是一个目的，它是为了完成社会的活动以及人们生产、生活所提供 的手段。既然它是为人们参与