（管理科学与工程专业论文）民间投资参与城市基础设施建设的研究.pdf

圭塑查兰堡圭望些笙奎 垦鲤塑塑墨皇塑至苎型壁塑堕! ! 堑 摘要 本论文首先对我国的城市基础设施建设融资概况进行了综述，分析了从建国到2 0 0 1 年 的5 2 年间我国城市基础设施建设融资的发展态势，讨论了引入民间资本参与城市基础设施 建设的必要性和可行性。 其次，从分析我国城市基础设施建设投资主体的行为出发，本文讨论了政府投资与民 间投资在决策投资城市基础设施建设领域时各自的着眼点。然后通过引入博弈理论这一研 究工具，本文按政府投资能力的大小分三种情况分析了政府投资与民间投资在城市基础设 施领域和其他竞争性领域的一般均衡，以及在城市基础设施内部的盈利性项目与非盈利性 项目间的一般均衡0 ，产7 再次，本文讨论了民间投资参与塑壹茎墼没骢塞堡可行方式。( 指出我国民间投资参 与城市基础设施建设的方式主要有授予特许权融资方式、资本市场融资方式及其他融资方 式等三大类，并且建立了民间投资基础设施方式的评价体系，对b o t 融资、股票市场融资 和a b s 融资等三种我国民间投资参与城市基础设施建设的主要方式进行了综合评价，并提 出了实施建议。2 卢 最后，笔者结合上海市竹园第一污水处理厂的实例，对促进民间投资参与城市基础设 施建设提出了一些政策性意见，希望本文能对吸引民间投资，解决我国城市基础设施建设 融资问题做出一些贡献。 本文的创新之处主要有：在借鉴了张维迎先生的分析模型基础上，本文将博弈理论研 究工具引入了民间投资参与城市基础设施建设投资主体行为的分析之中；通过指标评价体 系的建立，本文对目前我国民间投资参与城市基础设施建设的三种主要方式进行了总体评 价，并提出了实施建议。 。 一 )0 7 关键词：民间投资 移城市基础设施莲叠、政府投资j 嚏l 蘧影博弈分析? 层次分析法1 、 k ) 、 圭塑查兰堡主望些堡苎 墨囹塑妻叁量塑壹苎型堡堡竺堕塑 a b s t r a c t f i r s t l y , r e v i e wo fc i t yi n f r a s t r u c t u r ef i n a n c e i sm a d e a c c o r d i n g t oc h i n e s er e a ls i t u a t i o nf r o m 1 9 4 9t o2 0 0 1 ，a n dt h e na u t h o ra n a l y z e dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f p r i v a t ep a r t i c i p a t i o ni n t o c i t yi n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a s e c o n d l y , s t a r t i n gf r o m t h eb e h a v i o ra n a l y s i so f m a j o ri n v e s t o r si nf i e l do f c i t yi n f r a s t r u c t u r e a u t h o rd i s c u s s e dr e s p e c t i v e l yt h e i rc o n c e r n sd u r i n gt h ep r o c e s st h e ym a k ei n v e s t m e n td e c i s i o n s b yi n t r o d u c i n gg a m et h e o r y , ag e n e m lg a m i n ge q u i l i b r i u m o fg o v e r n m e n t a la n d p r i v a t e i n v e s t m e n tb e t w e e nt h et w of i e l d so f c i t yi n f r a s t r u c t u r ea n d c o m p e t i t i v ep r o j e c t s ，a n da s a m ek i n d o fe q u i l i b r i u mi n f i e l d sb e t w e e n p r o f i t a b l e a n d u n p r o f i t a b l ec i t y i n f r a s t r u c t u r e sa r eb o t h i d e n t i f i e d t h i r d l y , a u t h o r d i s c u s s e da v a i l a b l e a p p r o a c h e sw i t hw h i c hp r i v a t ei n v e s t m e n tc a np a r t i c i p a t e i n t o c i t y i n f r a s t r u c t u r e t h r e e m a j o ra p p r o a c h e s a r e c o n s i d e r e d ，t h e y a r e ：t of i n a n c e b y t r a n s f e r e n c eo ff r a n c h i s el i c e n s e ，b yc a p i t a lm a r k e ta n do t h e rw a y s m o r e o v e r , a u t h o rm a d ea n o v e r a l le v a l u a t i o no ft h o s et h r e ea p p r o a c h e sb y u s i n g t h ea h pr e s e a r c hm e t h o da n d e s t a b l i s h i n g a ne v a l u a t i n gs y s t e m a tl a s t ，b a s e d0 nac a s eo f z h u y u a n n u m b e r1 p l a n to fs e w a g ed i s p o s a l ，s o m es u g g e s t i o n s a r eg i v e nt oa d v a n c et h ep r i v a t e p a r t i c i p a t i o ni n t oc i t yi n f r a s t r u c t u r ei nc h i n a k e yw o r d s ：p r i v a t ep a r t i c i p a t e ，g o v e r n m e n t a la n dp r i v a t ei n v e s t m e n t ，c i t yi n f r a s t r u c t u r ef i n a n c e ， g a m et h e o r y ， a h p 圭盘查堂堡主望些笙壅垦哩壑篁查皇塑壹苎型壁垦! ! 里堕 引言 城市基础设施是城市生存与发展的必要条件，是城市现代化的重要体现，它集中反应 了城市功能的完善程度，是评估一个城市投资环境的重要指标；同时，城市基础设施也是 影响城市可持续发展的重要因素。 我国城市基础设施投资按其性质主要分为三个方面：一是建设资金：二是维修养护资 金；三是维护公用企业政策性经营亏损资金。改革开放以来，随着我国经济实力迅速增长， 财力也不断增强，城市基础设施的资金筹集经历了个由少到多，由结构单一到多元，由不 稳定的划拨维护费到设立专项城市维护建设税的发展过程，城市基础设施水平得到了大幅 度改善，全国城市总体功能明显提高。 “九五”期间中国城市基础设施建设成绩斐然，城镇面貌发生了深刻的变化。到2 0 0 0 年，全国设市城市达到了6 6 3 个，城镇总人口达到了4 5 6 亿人，城镇化水平达到了3 6 0 9 ， 城市投资环境明显改善，城市功能进一步增强，城市面貌发生了深刻的变化。“九五”期间， 全国共完成城市基础设施投资7 0 5 4 亿元，占全社会固定资产投资比重5 1 。1 但总体上城市基础设施建设资金依然短缺，历史上长期投入不足，导致欠账过多，加 之城市人1 2 1 和经济社会需求增长迅速，使我国目前城市基础设施仍处于滞后状态，f 1 益成 为发展的瓶颈。要改变这种落后的状况，就必须加大投资力度，这就需要巨额资金。据估 算2 ，在“十五”期间，全国城市基础设施建设大约需要投资1 0 0 0 0 亿元，其中中央和地方两 级政府投资约占2 0 0 0 亿3 0 0 0 亿元，其余的7 0 0 0 亿8 0 0 0 亿元则需要通过贷款、利用外 资、市场融资等方式筹集解决。 “十五”期间，我国将基本建成社会主义市场经济体制及其运行机制的基础，在实现 人均国内生产总值1 0 0 0 美元的基础上，将工业化建设推向一个新的发展阶段，并将进入新 兴工业化发展阶段，为迎接知识经济挑战，积累经济实力创造条件，实现经济体制和经济 增长方式的两个根本性转变，市场化进程将向广度和纵深全面推进，经济、社会发展和资 源开发将取得明显进展。城市发展也将朝“进一步增强城市综合竞争实力，强化城市综合 服务功能，优化城市综合发展环境，增强城市综合创新能力，提高城市综合管理水平，提 高城市市民综合素质，最终提高城市综合竞争力的方向迈进”。加快城市基础设施建设是实 张允宽，“张允宽司长在2 0 0 1 年全国建设系统计财处长会i ：的讲话”2 0 0 1 年2 月1 5 日，建设部嘲站 2 估算方法详见奉文第二章第一节 3 圭堂查兰堡圭兰些堡壅 垦塑篓望墨兰塑壹苎堂壁望! ! ! 堕 现这些战略目标的物质基础。 要尽快、彻底地改变城市基础设施落后的局面，就必须对现行的城市基础设施投融资 体制进行改革，使之适应新形势下城市基础设施建设的需要，形成“投入产出增 值再投入”的良性循环，促进城市基础设施的发展。 因而，可以说市场化是扩大城市基础设施建设融资渠道，弥补城市基础设施建设资金 不足的必然选择。城市基础设施建设融资市场化，说白了就是利用外资或民间资本参与投 资建设和运营。而民间投资参与城市基础设施建设则是本论文所要讨论的内容。 在理论研究方面，近年来国内学者在城市基础设施建设融资的市场化运营、产业结构 调整、价格体系改革以及公益型企业经营机制改革等方面不断地进行着大量的探索，提出 许多促进民间投资参与城市基础设施建设的新思路与理论。并且，此方面的研究逐渐从概 念定性走向定量分析。统计数据目渐积累与完善，国外资料的交流与信息沟通使得比较分 析研究得以展开，数量经济学的方法也大量加以采用。但从总体上看，目前对于城市基础 设施的研究仍较偏重于发展战略、发展规划、发展模式等概念层面上，而对于这一领域内 在深层次的经济规律、内涵性的运行机制问题揭示不够。 本文将首先对我国城市基础设施融资情况进行综述，用定量的方法直观地表明改革开 放以来我国城市基础设施建设融资的发展状况，并在定性分析这一状况的基础上，详细阐 述了引入民间资本参与城市基础设施建设的必要性和可行性。然后，本文试图对民间投资 参与城市基础设施建设的经济规律进行更深层次的分析，应用张维迎先生提出的博弈论分 析模型，对政府投资与民间投资这两个投资主体进入城市基础设施建设的决策过程进行了 对弈行为分析。在讨论了我国民间投资参与城市基础设施建设的可行方式后，通过a h p 方 法的应用，本文对三种主要的参与方式进行了综合评价。最后，本文结合上海市竹园第一 污水处理厂的实例，对促进民间投资参与城市基础设施建设提出了些政策性的意见。 ! ：塑盔堂堡! ! 兰些笙苎垦塑塑兰堡型型堕堕苎型壁丝! ! ! 墅l 正文 第一章城市基础设施建设的理论分析 第一节城市基础设施的基本概念 一、城市基础设施的基本定义与内容 ( 一) 城市基础设施的基本定义 “基础设施”一词源于拉丁文i n f r a 和s t r u c t r u e ，意为“下面”、“底部”。人类使用这个 词汇的历史并不太长，最早大概开始于5 0 年代初期北大西洋公约组织对一个国家发动和应 付战争的能力的研究。随着人类社会的不断发展，经济学家将“基础设施”词引入经济 结构和社会再生产的理论研究之中。 城市基础设施作为基础设施的一个重要部分，是指整体城市建设先行部分和公用部分。 西方国家把城市基础设施分为社会性( 福利性) 基础设施和技术性基础设施，前者包括居 民住宅、医疗卫生、文化教育等到设施：后者包括了市政工程、公共事业、环境卫生、园 林绿化和电力、通信等。在我国，把城市基础设施分为广义城市基础设施和狭义城市基础 设施，在本文中研究和讨论的是狭义城市基础设施的内容。我国政府和学者给城市基础设 施的定义为：城市基础设旆是城市赖以生存与发展的物质基础，即为城市物质生产、社会 发展，又为城市人民生活提供一般条件的基础性公共设施和公共服务的总和，是国民经济 与社会发展的保障系统。它是整个国民经济基础设施在城市地载的集结和延伸，其服务对 象是城市的生产和生活；它们所提供的产品和服务，多数为城市社会经济活动和公共生活 所必需，并不可替代，是城市生产生活的基本物质条件，它为经济发展创造和提供了外部 环境，对城市经济的振兴与繁荣有决定性的影响。4 ( 二) 城市基础设施的内容 3 引自李开孟，现代融资实用指南，中国投资 1 9 9 9 8 p 5 4 5 7 张克孝，徐沐，陈启中城市建设经济管理知识手册) 中国财政经济出版社，1 9 9 1 p g o 1 0 8 - 5 - ! ：塑墨堂堡兰兰些丝苎点鲨型兰堡垒羔型里望型型些塑! ! 堕 随着城市化水平的日益提高，城市生产社会化和专业化发展，社会分工的越来越细， 城市基础设施的内容也从简单到复杂，由低级到高级地渐进发展，范围也随之不断扩充。 但是，现代的城市，不论何种性质、何等规模，其基础设施的构成大体上是一样的，只有 数量与质量的差别。根据系统论的观点，城市基础设旌的范围大致应包括以下六大系统： ( 1 ) 城市能源系统。包括电力生产与输送系统；人工煤气的生产及煤气、天然气、石油液 化气的供应系统；集中供热的热源生产与热力输送系统。 ( 2 ) 城市供水排水系统。包括水资源的开发、利用和管理系统；自来水与供应系统；污水 排放及处理系统；雨水排放系统。 ( 3 ) 城市交通系统。包括道路与停车设施系统；公共交通系统( 如公汽、无轨电车、出租 汽车等) ：快速交通系统( 如地铁、轻轨等) ；对外交通系统( 如铁路、机场、港口等) 。 ( 4 ) 城市通讯系统。包括邮电设施系统；电信设施系统。 ( 5 ) 城市环境系统。包括环境卫生系统：环境保护系统；园林绿化系统。 ( 6 ) 城市防灾系统。包括消防系统；防洪系统；防震及防地沉系统；人防备战系统。 以上各系统既各成一体，相对独立，又紧密结合、协调运转，从而保证了城市生产与 生活的顺利进行。这六大系统及每个子系统形成相对完整的物质系统，发挥各自独立的功 能，形成专业的生产经营产业，建立专门管理职能部门。城市作为一个整体，六大系统， 二十多个子系统相互联系和彼此协调。 二、城市基础设施的分类及特征 ( 一) 按市场化程度来分类： ( 1 ) 完全市场化类型；如：液化石油气、出租汽车等，这些行业是具有竞争性的行业。 由于竞争性行业投资收益较高，可以实现社会平均利润率，市场调节比较灵敏，具有市场 竞争能力。因此，这些行业完全可以在政府统一规划、统一管理的前提下，逐步放开市场， 按照市场经济规律，形成投资经营回收的资金良性循环机制。通过市场的调节， 达到公用事业的健康发展。 ( 2 ) 半市场化、半政府类型：如：地铁、跨江大桥、自来水、煤气、供热、公共交通 等大部分市场公用设施。这些行业是基础性的行业，是具有一定垄断性的行业，一般都是 投资巨大、回收期长、效益低、但这些行业是构成社会化综合服务体系的主体，涉及公众 的切身利益。 5 郭功诠中国城市基础设施的建设与发展l ，中国建筑工业出版社1 9 9 0 年9 月第一版 6 圭塑查兰堡主兰些丝苎 垦塑塑篁兰兰塑堕苎型壁望! ! 里堕 ( 3 ) 完全政府类型：如：园林、绿化、消防、城市防洪、道路等。从根本上来讲，是 公益性项目，一般没有直接经济效益，其建设、运营和管理职能由政府或政府委托有关单 位承担。 ( 二) 按资金来源渠道来分类6 ： ( 1 ) 通过税收收入支持的公共财政支出渠道。这一类资金支持的产品为基本无内部收 益的城市建设产品。根据公共财政原则，从公共物品消费的非竞争性和非排他性特点及资 源配置考虑，非国有部门不宜从事公共物品的生产和供应。因此，与公共物品的消费特征 相匹配，对公共物品的生产和供给宜选择公有产权制度。在公有产权制度下，公共品的生 产由政府提供，其生产资金由财政筹措，筹措的主要方式便是建立税收制度，即每个社会 成员在拥有享受公共物品消费权利的同时，也负有依法缴纳税金的义务，由此形成公共收 入和支出，使公共物品的再生产得以顺利进行，从而满足社会全体成员的公共消费需求。 城市基础设施建设中的园林绿化、公共环境卫生、城市照明、城市防洪堤坝具有明显 的公共物品特征，它们是为社会提供基本公共服务的设施，这类产品资金补偿应由财政通 过公共支出来满足。资金的渠道来源是税收，目前以城市维护建设税，城镇土地使用税， 土地增值税和燃油税为主，以后可以考虑开征不动产税这种目的更为明确的财产税来解决 城市建设资金的不足。 ( 2 ) 以财政支出为主，收费等到市场复合行为为辅的资金来源渠道。这一类资金支持 的产品为有一部分内部收益但外部收益显著的城市基础设施产品，这类产品属于公益性质 的准公共物品的范畴。对这类准公共物品的公共支出宣实行最低保障原则。其原理是：在 市场经济体制下，这类支出具有一定的市场化程度，政府不必全额承担其资金供给，对其 具有社会效益的方面由政府负担。即政府只为其提供正常运作所需要的最低水平的资金供 给，其余资金应由这些部门按照提供服务的数量和质量，通过对用户收费来解决，即实行 国外普遍采用的“谁使用，谁付费”的原则。 城市基础设施建设中的城市道路、桥梁、隧道涵洞、公共厕所、公园等是具有公益性 质的准公共物品，它们是为社会提供公益服务的公益性城市基础设施，这类产品的资金来 源渠道以财政支持为主，收费等市场行为支持为辅。 ( 3 ) 以市场融资和市场经营为主，政府财政补贴为辅资金来源渠道。这类资金支持的 产品是既有外部效益也有一定内部收益的准公益性质城市基础设施产品。这类性质的产品 往往既可带有一定的经营性质，表现为收费和经营创收，又带有一定的社会公益性质，可 6 罗精奋，郭树清皋础产业建设资金筹集经济管理版利：，1 9 9 7 ，p 1 6 3 1 6 7 ：! ；塑盔兰塑! ：兰些堕壅里生垡堕堡望型壁翌茎型壁塑! ! ! 堕 通过财政适量补贴来支持。城市基础设施建设中的城市自来水、城市燃气( 包括人工煤气、 天然气、液化气、液化石油气等) 、集中供暖、公共交通、地铁等到是具有上述性质的另一 类准公共物品，它们一般为公益性企业，随着市场经济的更加成熟发展，不排除上述部分 行业可以完全由市场解决其运营和发展资金。 ( 三) 城市基础设施的特征7 城市基础设施投资同城市基础设施一样，有其本身固有的特点和规律。要很好发挥城 市基础设施投资的效益，必须认识和掌握这些特点。 ( 1 ) 城市基础设施建设投资的系统性 城市基础设施的每一项建设，往往都是一个涉及面广、需要对有关各方统筹兼顾的系 统工程。因此，在投资问题的处理上也必须充分考虑这个因素。以城市道路为例，新建或 改扩道路，除了要安排道路工程的投资和相应的动拆迁费用之外，还要对地下地上各种线 路、管道( 如上下水管、煤气管、电力和通讯电缆) 等工程进行投资，决不能单一地只顾 道路建设而忽视了其它方面。过去在修筑道路后，频繁地重复开挖路面来改扩建各种管线， 既浪费了大量道路建设资金，又影响道路使用。 ( 2 ) 城市基础设施投资的社会性 城市基础设施是一种公共物业，这种特性决定了城市基础设施建设在城市的发展中具 有举足轻重的地位。由于城市基础设施服务的公共性，就带来了效益的间接性。它的经济 效益往往不是表现为自身投资效益的高低，而是表现为服务企业经济效益的提高，即直接 经济效益小，间接经济效益大，外部经济性强。除经济效益外，城市基础设施还带来社会 效益和环境效益。城市基础设施是为全社会服务而不是专为某些企事业单位或部门服务的， 社会各方面都有使用城市基础设施的权力，同时也都有建设城市基础设施的义务。从这个 意义上来说，国家和地方应本着“取之于民，用之于民”的精神，制定出一些专门的办法、 条例来筹集城市基础设施资金。基础设施所创造的产品或服务几乎是整个国民经济活动的 共同需要，具有联合消费，共同受益的特征，有些基础设施的服务对象不能像私人产品那 样能够加以自由选择或排斥，或实现这种排斥性的成本过高，从而使基础设施表现出定 的公共产品的属性。但另一方面，基础设施在能够取得良好的社会效益，在其经济效益价 值更多地转移到下游产业部门和消费者身上的同时，自身也可以从收取服务费或产品销售 中获得一定补偿，从而使基础设施表现为消费的准公共产品。例如环境治理，受益者是全 7 赵湘龙城市裁础设施建设融资研究，哈尔滨工业大学管理学顺j ：学位论文2 0 0 15 8 - 土塑盔兰堡主兰些堡塞 垦塑垫塞至皇塑壹茎! 些丝! ! ! ! 塑 体居民，而政府支出可从排污费收人中得到部分补偿。 ( 3 ) 建设的配套性和投资的不可分性 建设一个城市基础设施项目，还必须同时安排好与之密切相关的其他配套设施建设， 只有这样，项目建成了，才能真正发挥其应有的作用。如建设一个污水处理厂，必须同时 安排相应的污水处理系统，才能使污水处理厂真正发挥作用，也发挥了投资效益。又如铺 设一条高压输电线路，必须同时安排投资建设分级降压设施，才能最后把电送入所有用户。 这些都说明，许多城市基础设施的配套性很强，在建设、规划、处理和资金的筹集方面， 应给予应有的重视。 就资本规模和工程技术而言，城市基础设施需要巨额投资，并且投资具有不可分性。 城市基础设施必须有一个最小规模的大宗投资才能建成，并且需要相应的配套设备才能投 入使用，形成生产能力。否则，如果投资量过小，或工程不配套，即使项目建成也无法产 生效用，只会造成浪费，因此零星的投资往往是无效的。 ( 4 ) 投资和价值补偿方式的复合性 城市基础设施投资具有投资规模大、建设周期长、投资回收慢的特点，是企业和个人 一般都无力承担的。同时城市基础设施又大部分是非盈利性和微利性的，甚至是纯公益性 的，投资回报率低，企业和个人都不愿承担。但城市基础设施又必不可少，所以对城市基 础设施进行投资和维护运营是政府的一项重要的职责，这方面的支出是财政支出的一个重 要组成部分。但仅靠政府投资还远不能满足城市基础设施的需要，还必须千方百计的吸引 其它资本( 如商业资本、企业资本、私人资本等) 投资，也就是说必须提高某些城市基础 设施的投资吸引力，即投资回报率，这就涉及到价值补偿的问题。和一般物质生产过程相 同，城市基础设施在为生产和生活服务的过程中，同样有物化劳动和活劳动消耗。固定资 产同样存在磨损和价值转移，同样存在价值补偿和替换更新的问题。但由于城市基础设施 具有基础性、公共性和一定程度的公益性，所以其价值补偿方式又不同于一般商品，具有 明显的复合性。也就是说不同类型的城市基础设采用的价值补偿方式是不同的：对于提供 的产品或服务有确定受益者，并能计价收费的，如供水、供电、供气、邮电通信、交通运 输等到基础设施均按照等价交换的原则，建立合理的价格机制，合理收费，实行市场补偿 并取得适当盈利。以提高投资回报率，吸引其他资本的投资，形成“投资建设生产运 营积累扩大再生产”的良性循环。对于向全社会提供服务，主要发挥社会效益和 环境效益，受益者难以具体确定，不便收费的设施，则义不容辞的由政府财政补偿。政府 根据受益原则，确定相应的税种、税目和税率，规定谁受益谁纳税，以作为该项补偿资金 来源。 占塑查兰堡主望些望壅j 型型型墨竺皇塑立苎壁堡丝! ! 里堕 三、城市基础设施投资的多重效应 投资是经济增长的重要源泉。但是，人们过去一直强调的是资本积累类的供给因素a 其实，投资的需求因素对经济增长的作用同样重要。中国9 0 年代的经济增长就是由以基础 设施建设为主体的投资需求拉动的。8 城市基础设施投资需求属于中间需求，而不是最终需 求。从我国的现状看，作为中间需求的城市基础设施建设投资的变化，比起国内最终需求 的变化来，对经济增长的影响更大。这是因为城市基础设施投资具有较强的多重效应。9 1 乘数效应 所谓乘数效应，是指城市基础设施投资需求诱发了生产活动，进而涉及到个人消费和 其它投资领域，最终使gnp 出现了一定程度的增长。城市基础设施的投资需求在其动态 过程中，会不断派生和引发其他需求：( 1 ) 与基础设施建设直接关联的投资需求，如能源、 原材料等投资品的需求；( 2 ) 与基础设施相配套的投资需求，如近年房地产、公用服务、 咨询业、金融保险等行业的投资比重都有较大幅度的上升：( 3 ) 耐用品需求，因为一些城 市生活设施构成了消费需求的使用条件，这方面的投资必然会刺激消费需求的上升。可见， 城市基础设施投资规模的扩大，从需求方面为许多产业或产品创造了市场，它日益要求扩 大这些产品的供给，于是导致了明显的乘数效应。当然，城市基础设施的投资对经济增长 影响的大小，不能一概而论。但在般情况下，城市基础设施投资规模的扩大能使国民经 济中的有效需求增大，这一点则是确定无疑的。 2 结构效应 经济结构的转变，特别是非均衡条件下( 要素市场分割和调整滞后等) 的结构转变， 能够加速经济增长。整个社会经济结构的转变过程可以划分为不同阶段，在各阶段，不同 部门、不同要素对经济增长的贡献也不同。资料表明，在人均收入1 4 0 1 1 2 0 美元的阶段， 基础设施的全要素生产率对产出增长的贡献将由1 6 提高到3 0 。目前我国正处在这样一 个阶段上，其显著特点是，体制转型和结构变革两大变化叠加在一起，构成了经济增长的 主要原因。因此，城市基础设施投资必然成为推动经济结构和社会变革的先决条件和物质 基础。从目前我国实际情况看，城市基础设施投资的这种结构效应，集中表现在“瓶颈” 舒展效应上，即通过城市基础设施投资，缓解国民经济“瓶颈”制约，能够更有效地抑制 经济增长中的负效应。由于我国长期实行向工业投资倾斜的政策，城市基础设施一直是国 8 胤振华：增k - 轴心转移：中国进入址市化推动型经济增| 圭阶段载经济研究1995 年始1 期。 9 冯廷论城市桀础设施投资效应及其政策取向，东北财经人学学报2 0 0 1 圭塑盔堂堡主兰些笙苎墨塑丝堡垒量壁立苎里! | 壁望! ! ! 堕 民经济中的“短板”，这是不争的事实。“瓶颈”现象的长期存在，导致直接生产部门生产 能力的闲置和社会资源的巨大浪费，同时也导致了对城市基础设施的过度使用，引起基础 设施维护成本提高，由此造成的负效益令a 1 1 堂目。例如，近几年，大连市仅因工业用水短 缺一项，每年就减少利润6 亿元。另据上海纺织局对7 个工厂的调查，如果日增用气量5 万立方米，全年可多创汇6 7 0 0 万美元。可见，“瓶颈”增量调整对社会经济发展会产生多 么大的影响! 我国城市基础设施建设投资比例与工业总产值年增长率的变化对照表明，虽 然改革以前生产性建设投资比率逐步升高，城市基础设施建设投资比率逐步下降，而工业 总产值的增长率却异常缓慢。1 9 7 9 年以后，特别是9 0 年代以来城市基础设旌建设投资比 率迅速上升，“生产性建设”投资比例呈下降趋势，而工业总产值的增长率却大幅度上升。 这固然是由于生产性建设投资效果具有一般滞后性所致，但同时也说明，扩大城市基础设 施投资比例，必然会促进生产发展和社会稳定，能产生巨大的社会经济综合效益。 3 附加效应 一般认为，工业化过程中附加价值主要是通过工厂制造产品来实现的。其实，通过城 市基础设施投资、改善城市功能所带来的附加价值更为巨大，只不过创造附加价值的形式 不同而已。而且，城市功能越完善，其附加效益就越明显。据统计，每万吨h 的自来水生 产能力投入工业生产可为有关企业创造年产值3 2 亿元，实现利润4 6 0 0 万元。道路运输的 经济效益是通过改善运输条件，提高行车速度和降低油耗等，从而降低了产品的成本来实 现的。如天津中环线西段投资2 1 8 8 万元，竣工后每年可为有关企业增收节支o 7 亿元。重 庆艮江大桥投产以来，每年为国家增收节支1 0 9 3 万元。据美国麻省理工学院与埃及开罗大 学在埃及进行联合调查提供的数据表明，通讯投资的直接效益与对其它产业部门产生的间 接效益之比为：商业l ：6 9 ，服务业1 ：8 5 ，设备制造业1 ：1 2 6 ，手工业1 ：7 8 。除此之外， 这种附加效益还包括大量难以准确计量的社会效益和环境效益。 4 社会效应 在城市基础设施投资中，生活基础设施的投资占有举足轻重的地位。扩大这方面的投 资，目的是确保社会的安定、充实，美化生活环境，使人民过上安定、舒适和富足的生活。 城市基础设施投资的社会效应近些年来表现得尤为强烈，原因很明显，随着人民生活水平 的提高，人们不仅要求物质和经济上的满足，还要求得到精神和心理上的满足。尽管改革 丌放以来国家在城市生活设施方面的投资规模巨大，但由于进行现代化投资的历史尚短， 加之“欠账”太多，城市生活设施的建设仍处于低水平上。近年来，城市生活设施投资规 模扩大所产生的社会效应使国民对生活质量的改善都有切身感受。与此同时，通过生活设 1 1 圭塑查鲎堡主兰些丝苎 一旦型堕塑坚坚塑堕 施条件的改善也带动了多层次、多热点的消费需求，旺盛的消费需求必然会反过来进一步 拉动投资需求的扩张，从而使国民经济发展步入良性循环轨道。 第二节城市基础设施建设融资的基本理论 我国正处于经济快速发展与社会急剧变革的时期。我国现时社会经济状况具有明显的 巾低收入发展中国家的阶段性特征。一方面，城市作为区域经济的中心，其集聚与辐射的 作用越来越大。围绕城市区域形成的规模经济，有效地利用了社会资源和自然资源，创造 了较高的国民收入和广泛的就业机会。城市成为名副其实的国民经济增长极。而另一方面， 急剧膨胀的城市规模与人口又给城市自身的运行带来一系列严峻的问题。例如，交通堵塞 拥挤、环境质量恶化、公共设施供应与服务短缺、社会治安混乱等等。这些又将影响城市 功能的发挥与城市的发展，进而阻碍经济增长。实际上，城市问题不仅为经济快速增长的 发展中国家所独有。即便是发达国家的大都市，也同样面临着交通、环境等方面问题的困 扰。大城市病对任何一个城市市政当局都是十分棘手和难以解决的，只不过是问题的层次 与程度不同罢了。对于一个城市整体的运行或生存而言，最为直接的、显而易见而又难以 解决的，就是城市基础设施所面临的沉重的压力。 城市基础设施一般包括城市的交通设施、能源设施、水源及给排水设施、邮电通讯设 施、环境设施以及城市防灾设施等。理论界共同的认识是：城市基础设施是城市生存与发 展的必要基础和前提条件。城市基础设施是城市功能发挥和正常运转的基本保证，是城市 发展的支撑系统和承载体。它们所提供的产品和服务，多数为城市社会经济活动和公共生 活所必需，并无可替代，是城市生产生活的基本物质条件，它为经济发展创造和提供了外 部环境，对城市经济的振兴与繁荣有决定性的影响。西方国家由于工业化与城市化进程较 早，在对城市经济、城市规划、城市基础设施等领域的研究已经形成较系统的理论与众多 流派。加本世纪初，在美国崛起的人文区位学派( 芝加哥学派) 从人口与地域之间的互动关系 人手，探讨了城市发展的动态过程。人文区位学派的主要代表人物派克( r p a r k ) 伯查斯 ( e b u 唱e s s ) 和麦肯兹( r m c k e n z i e ) 于1 9 2 5 年发表了三人合著的教科书城市，为城市社会 学建立和发展奠定了理论基础。这派学者认为，城市区位布局与人口的居住方式是个人通 过竞争谋求适应和生存的结果。城市之间组织的基本过程是竞争和共生，自然的经济力量 ”刘易斯芒锅德，城市发腱史起源、演变和前景中国建筑t 业i 版社，1 9 9 1p 7 4 - 1 2 2 - 1 2 一 ! ：! ! 查兰些! 兰些堡兰垦塑型兰堕翌墨堕卫苎_ ! ! ! ! 型塑塑塑堕塑 把个人和组织合理地分配在特定的功能位置上，使之各尽其彳，各得其所，最终导致最佳 的劳动分工和区域分化，使整个城市系统保持平衡。新古典经济学的正统理论被用于城市 研究始于1 9 世纪术和2 0 世纪初，但直到五、六十年代才在城市学领域自成派系。这一学 派的主要代表人物是义伦索( w a 1 0 n s o ) 和墨思( r m u t h ) 。他们认为，城市稀缺的房地产资源 的分配是通过市场来组织和完成的，房地产的市场价格受制于供求关系、消费者偏好和边 际生产率，只要找出房地产市场运行的一般规律，就能解释城市之间形态发展与演变的主 要动因。以保罗( r p a u l ) 为代表的城市管理主义学派认为，当国家介入城市稀缺资源的分配 以后，由市场机制调节的个人消费已经逐步变成了由行政机制调节的社会化消费，国家已 经成了决定人们生活机会的关键因素。应当关注城市管理者的决策如稀缺资源分配所造成 的“住房阶级”之间的冲突，并根据自己的分析逻辑调查了国家的政治和经济运行过程。 以哈维( d h a r v c y ) 和卡斯塔尔( m c a s t e 儿s ) 为代表的新马克思主义学派通过对资本积累的动 态过程的分析，阐述了国家政权在城市发展过程中的作用。认为资本的动态过程以及国家 对劳动力再生产过程的干预是影响城市发展与演变的关键因素。资本积累与阶级斗争的过 程决定了城市空间结构形态变化的规模、速度和本质。8 0 年代以来，在美国城市科学领域 出现了一批思想活跃，观点富有挑战性的学者，如菲斯顿夫妇( f e t h t o n ) 和罗根( r o g a n ) ，形 成了城市政治经济学派。他们的注意力集中在剖析城市政治经济结构上，分析了居民利益 集团如商业利益集团围绕“空间资源”利益进行的斗争，认为这两个利益集团之间的政治 斗争是影响和决定现代发达资本主义社会的城市发展过程的重要原因。以齐美尔( s i m m e l ) 和沃斯( w i r t h ) 蔓9 代表的新芝加哥学派则试图从文化模式的角度将城市的空间特征和人口特 征与城市中的社会关系模式联系起来。他们认为大规模的人类聚居形式会对人们的生活方 式产生很大的社会影响，并且用三个变量( 如规模、密度和异质性) 来解释城市人口的空间特 征与社会关系模式之间的关系。各种西方城市理论在很大程度上是时代的产物。随着现代 城市的演变和后工业社会的来临，西方城市科学研究现今主要分为两个领域，有些学者在 从事“非空间城市社会学”研究，另一批学者从事于“空间的政治经济学”研究。第一类 学者主要分析研究与消费有关的社会过程，比如福利国家的政府预算和国家对集体消费供 应的危机，城市政府的功能，围绕消费不同利益集团之间的冲突、私有化对阶级关系和社 会不平等的影响。第二类学者把城市的空间形式作为他们的主要研究对象，他们关注的是 “空间”是如何被利用和管理的，认为“城市问题”是资本主义社会的财产关系以空间维 度为中介的表现形式，影响或推动了更广泛的经济和社会变化过程。 国内研究城市基础设施起步较晚。真正意义上的研究大约起始于8 0 年代初期。迄今大 致可以分为两个阶段。第一阶段是从8 0 年代初期至9 0 年代初期。这一时期对城市基础设 ! ：塑叁竺塑! ! 兰些堡兰一塑型茎兰兰二生堑里堡型些丝! ! 堕 施的研究主要偏重于理论上的定性认识方面。在总结长期计划经济体制下城市建设领域内 的经验与教训的基础上，针对城市基础设施认识上的误区，探讨有关城市基础设施的性质、 地位、作用等等，给予城市基础设施以明确的定义和内涵，研究其内部各个系统及其与外 部整个城市系统的相互关系。这一时期的主要理论研究成果与实践指导意义在于，澄清了 长期以来在指导规划、建设城市中的一些模糊认识，形成了一些明确的、有代表性的结论。 如：城市基础设施是城市建设的“骨干工程”，把它视为“辅助工程”、“配套工程”是不准 确的：建设和经营城市基础设施的行业，是一种特殊产业，把它们视为“非生产性行业” 是不对的；建设和经营城市基础设施所投入的劳动及其创造的价值，在各类生产企业的产 品价值形成过程中起着重要作用，认为它们不起作用或者作用很小是不正确的；建设和经 营城市基础设施的行业，是城市建设中的“超前行业”，把它们当成“后补行业”必然造成 浪费年口混舌l 。1 1 这些认识对于随后若干年的城市发展建设中逐步扭转城市基础设施落后、薄弱的状况， 加快建设、“还欠账”、“补缺口”，改变城市基础设施阻碍城市经济发展的瓶颈局面，有着 重大的积极意义和指导作用。对于城市基础设施研究的第二阶段，开始于9 0 年代初期，特 别是在建设有中国特色的社会主义理论形成之后，城市发展研究以及城市基础设施的理论 研究得以进一步深化。随着经济持续快速稳定增长，新一轮城市化浪潮的高涨，理论工作 者更加注意在城市发展与质量上的关系的研究。城市在区域规模经济中的核心作用使得城 市基础设施在其运行质量和发展进程上更为引人关注。由计划经济体制向市场经济体制转 变，外延式、粗放型的经济增长方式向内涵式、集约型的经济增长方式的转变，可持续发 展的概念引入，引发了决策层如理论界对于城市基础设施的运行模式、未来发展方向、发 展的途径与方式的深入思考。近年来，对于城市基础设施的市场化经营、产业结构调整、 价格体系改革以及公益型企业经营机制改革等方面的文章也多见诸报端。此方面的研究逐 渐从概念定性走向定量分析。统计数据日渐积累与完善，国外资料的交流与信息沟通使得 比较分析研究得以展开，数量经济学的方法也大量加以采用。但从总体上看，目前对于城 市基础设施的研究仍较偏重于发展战略、发展规划、发展模式等概念层面上，而对于这一 领域内在深层次的经济规律、内涵性的运行机制问题揭示不够。 从9 0 年代开始的第二阶段，表现非常突出的是关于城市基础设施建设投融资体制改革 方面的研究，大量的文章对拓宽城市基础设施建设融资渠道、投融资市场化及引入民间投 作者： 郭功诠，中国建筑工业出版社，l9 9 0 9 月第一版 - 2 2 ! 塑叁兰堡! ：望些堡兰壁塑塑兰堡型型堕旦苎型型塑塑 图二：我国各个五年计划期间城市基础设施建设固定资产投资总额占g d p 比率 从n - - n v a 看出，从一五时期到2 0 0 0 年底九五时期结束，城市基础设施投资额共 1 0 1 8 4 1 7 亿元，占同期g d p 总额的1 3 9 。改革开放前，这项比例一直极低，只有o 3 6 ， 仅为联合国推荐指标的l 1 4 1 8 ；占全社会固定资产投资比例只有2 1 8 ，仅为联合国 推荐指标的1 7 一l 4 。比例过低，资金不足，相差太大。改革以后有了一定改观，八五 期间此项比例已经上升到1 2 ，九五期间上升到1 7 9 。但仍不能满足经济和社会发展的 要求，仍远低于联合国推荐的标准，也低于发达国家在其发展过程中投资的水平。 不过，具体到城市，由于经济发展水平和经济结构的差异，城市基础设施以及其中的 市政公用设施投资比例有很大的差异。如北京、上海这样经济比较发达的城市，“九五”期 间城市基础设施投资占g d p 的比例达到了1 0 以上。北京由“八五”期间平均1 0 6 4 提 高到“九五”期间平均1 3 7 2 ，其中市政公用设施投资与g d p 的比例由“九五”初的2 左右提高到2 0 0 0 年的6 3 0 ，“九五”平均3 7 6 。上海城市基础设施投资与g d p 的比例 出“八五”期间平均1 0 3 8 提高到“九五”期间平均1 2 5 。上海“九五”市政公用设施 投资与g d p 的比例各年都在5 以上，平均5 8 9 。从上海和北京的例子可以看出，随着 经济发展，城市基础设施投资与g d p 的比例会逐步提高。但当基础设施比较完善，能够满 足一定时期的需要时，其投资占g d p 的比例可能下降。 海人学坝i j 毕业论义民间投资参o 城市挂础矬改的研究 表五：北京、上海城市基础设施投资与g d p 的比例( ) 年份北京 上海 基础设施市政公用基础设施市政公用 “八五” 1 0 6 41 0 3 8 1 9 9 61 1 6 92 1 71 3 1 5 3 l 1 9 9 7 1 2 0 6 1 8 4 1 2 2 95 5 5 1 9 9 81 5 9 33 1 01 4 4 1 7 1 0 1 9 9 9 1 3 9 2 4 2 7 1 2 4 36 2 3 2 0 0 0 1 43 06 3 09 9 2 5 2 3 “九五” 1 37 23 7 61 2 2 8 5 8 9 资料来源：北京统计年鉴、上海统计年鉴、北京、上统计公报 二、我国城市基础设施建设资金筹集的模式与特点 自建国后，经过改革开放与社会主义市场经济体制的逐步建立，我国在城市基础设施 建设资金筹集与管理方面也走出了一条具有中国特色的新路子，并形成了三种在不同时期 下的投融资模式2 1 ： 1 、国家高度集中管理模式 在这个管理模式下基础设施建设的资金和管理是高度集中的，基础设旌建设的资金统 一由国家和地方财政无偿拨款，对建设单位来说，既不负责投资的筹集，也不拥有资金的 所有权，也不享受利益，对资金的管理也只能在政府有关部门下达的计划框架下进行。 2 、国家管理，部门组织，负债建设的管理模式 这种管理模式比前一种模式有了一定的发展和进步。主要表现：在项目组织实施和管 理方面，扩大了部门的权力，就是有的项目，有关部门在自己的职能范围之内，经国家和 地方政府审批计划之后，可以自行组织实施，资金的日常使用和管理，部门可自行决定， 定期接受监督和审查。在资金筹集方面，改变了单一由政府筹集的做法，实现了国家和地 方财政部门无偿安排、部门自筹和银行贷款的三元化筹资。资金来源得到扩大，加快了项 目的建设步伐