（财政学专业论文）中国农村社会保障功能缺失问题研究.pdf

内容摘要 为了对农村中的老、弱、病、残等弱势群体的生活提供保障，我国于1 9 4 9 年 就实行了农村社会保障。一个完善而规范的农村社会保障制度应发挥保障、促进 农村发展、再分配三个方面的功能。但目前我国农村社会保障仍然存在很多不完 善的地方，应有的功能未得到充分的发挥。本文尝试着用所学的知识对我国农村 社会保障功能受阻问题从制度层面和政治体制以及现实因素等多个方面进行分 析，并在借鉴国际实施农村社会保障的经验和教训的基础上对进一步改革与完善 我国农村社会保障制度提出一些见解。 本文具体的篇章结构安排如下： 第一章导言。简要介绍选题背景和意义、前人的研究和本文的研究方法、结 构安排、创新及不足。 第二章农村社会保障及其功能分析。在明确农村社会保障概念的基础上介绍 我国农村社会保障的基本内容，分析了农村社会保障实施的理论基础，并详细探 讨了农村社会保障具备的三个功能，为下一步的分析提供理论基础。 第三章我国农村社会保障功能缺失的规范分析。在回顾和归纳我国农村社会 保障实践情况的基础上，分析了我国农村社会保障功能发挥的情况，并着重对保 障功能缺失的情况做了阐述，为下文的分析提供了事实基础。 第四章我国农村社会保障功能缺失原因分析。对我国农村社会保障功能缺失 的问题从制度根源、体制和现实因素方面进行较深入的剖析。本章的分析是结合 我国当前制度的不足进行的，对完善我国农村社会保障制度有现实的指导意义， 这也是本文的主要创新之处。 第五章解决我国农村社会保障功能缺失的对策。在前文分析的基础上，通过 借鉴国际经验和教训，针对当前我国农村社会保障功能缺失问题提出解决的对策。 关键词：农村社会保障；功能缺失 a b s t r a c t i nt h ep a s tf e wy e a r s ，t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yh a sd e v e l o p e di nm a n yc o u n t r i e s i n o r d e rt og u a r a n t e et h eb e n e f i to f t h er u r a lr e s i d e n t s ，o u rc o u n t r yb e g a nt oi m p l e m e n tt h e r u r a ls o c i a ls e c u r i t yi n1 9 4 9 a c o m p l e t e da n dn o r m a t i v es y s t e mo ft h er u r a l s o c i a ls e c u r i t yi nc h i n as h o u l d h a v es e v e r a lf u n c t i o n sa sf o l l o w i n g ：g u a r a n t e e i n gt h eb e n e f i to ft h er u r a lr e s i d e n t s ； p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e a s ；a d j u s t i n gt h er e a l l o c a t i o ne t c h o w e v e r , t h es c a l eo fg u a r a n t e e i n gt h eb e n e f i to ft h er u r a lr e s i d e n ti ss t i l ll i m i t e du pt on o wa n d t h ef u n c t i o no f 也eg u a r a n t e e i n gt h eb e n e f i to ft h er u r a lr e s i d e n ts y s t e md o e sn o tr e a l l y e x e r ty e t t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ep r o b l e mo ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi nc h i n aa n d p r o v i d e ss o m es t a t e m e n t s ，w h i c hh o p e st od os o m eh e l pt om a k et h er u r a ls o c i a l s e c u r i t ym o r ep e r f e c ti nc h i n a c h a p t e r1i n t r o d u c et h eb a c k g r o u n da n dp u r p o r to ft h et o p i c ；m a k et h el i t e r a t u r e r e v i e w ；p o i n to u tt h em e t h o do f t h er e s e 鲫c g c h a p t e r2c l a r i f yt h ec o n c e p to ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi nc h i n a o nt h i sb a s e , t h i sp a r ti n t r o d u c e st h ec o n t e n ta n dt h es y s t e m sa c a d e m i cb a s eo ft h er u r a ls o c i a l s e c u r i t yi nc h i n a , a n di t st h r e ef u n c t i o n sa sw e l l c h a p t e r3r e f i e wt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s so f t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi nc h i n a , a n dt h e na n a l y s e st h ee f f e c to ft h ef u n c t i o no ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi nc h i n a , f u r t h e r m o r e ，t h i sp a r tf o c o n s e so nt h ed e f i c i e n tf u n c t i o n ：g u a r a n t e e i n gt h eb e n e f i to ft h er u r a l r e s i d e n t s c h a p t e r4r e s e a r c ht h ep r o b l e mo ft h ed e f i c i e n tf u n c t i o no ft h er u r a ls o c i a l s e c u r i t yi nc h i n af r o ms e v e r a ls i d e s ，i n c l u d i n gs y s t e mr e a s o n s ，e x e r t i n gc i r c u m s t a n c e , e t c t h a ti sa l s ot h en o w p o i n t so f t h i sp a p e r c h a p t e r5c o m p a r et h ee x a m p l e so fs o c i a ls e c u r i t yi nn l r a la r e a si nd i f f e r e n t c o u n t r i e s t h r o u g hc o m p a r i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n dt h ed e f e a t e dl e s s o n si n d i f f e r e n tc o u n t r i e s ，t h ep a p e rp r o v i d e ss o m es u g g e s t i o n sf o rt h ep r o b l e mo ft h er u r a l s o c i a ls e c u r i t yi nc h i n a k e yw o r d s ：t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi nc h i n a ；d e f i c i e n tf u n c t i o n 第一章导言 第一章导言 一、选题背景和意义 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 是指政府和社会为了保持经济的发展和社会的 稳定对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或 因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供 物质帮助和社会服务，以确保其基本生活和医疗需要。从国际经验看，世界1 6 2 个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中7 0 个国家和地区包含农村，其保障 对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了一定的经济发展水平，每个国家 和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。所谓农村社会保障是指以政 府作为主体并由政府主导实施的对农村中的老、弱、病、残等弱势群体的生活提 供保障的一项正式计划安排，属于社会保障体系中一个重要的组成部分。 从1 9 4 9 年至今，我国农村社会保障制度走过了五十多年的发展历程，其演变 过程可以大致分为如下四个阶段： i 、国民经济恢复时期，萌芽阶段 这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度，虽 然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然以家 庭保障为主。而对于超出家庭承受能力的问题，政府则义无反顾地承担起了责任， 这主要表现在救灾和扶贫两个方面。 2 、5 0 年代中期6 0 年代中期，形成和发展阶段 随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民都 成为人民公社社员，其生、老，病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到保障。 除此以外，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作为农民基 本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。 3 、6 0 年代中期- - 7 0 年代后期，异常发展阶段 这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体 保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，7 0 年代末，农村合作医疗的覆 。参见穆怀中。社会保障国际比较，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 年2 月第一版，p 5 0 1 一 中国农村社会保障功能缺失问题研究 盖率达到全国行政村的9 0 。 4 、8 0 年代初期9 0 年代末期，改革阶段 在改革的初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，集体经济逐步解体， 这使得农村社会保障制度失去了赖以存在的经济基础并逐渐走入低谷。在经过了 改革的冲动期以后，农村社会保障问题再次被提上日程并且取得了很大的成绩， 但是在一些基本的保障项目比如养老和医疗上，一直没有取得突破性的进展。 在农村社会保障上述发展历程中，我国政府推行过两项社会保障措施，即合 作医疗和社会养老保险。农村合作医疗制度首创于“文革”时期，改革开放后历 经起落，现在收效甚微，“即使在重建农村合作医疗的高潮期( 1 9 9 7 - 1 9 9 8 年前后) ， 合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达2 2 2 ，而在中等和欠发达地区甚至 仅为1 - 3 ”。2 0 0 3 年国务院又提出了“关于建立新型农村合作医疗制度的意 见”，选择了浙江、湖北、云南和吉林4 个省为试点地区，以积累新型合作医疗 制度的经验。这项政策是在“s a r s ”暴露了农村公共卫生体系和三级卫生服务网 络存在诸多问题的背景下出台的，其实施将要经受严峻的考验，最后效果如何还 需长期观察。至于养老保险问题，1 9 9 2 年全国范围内曾尝试推广过县级农村社 会养老保险基本方案，但该方案于1 9 9 8 年底暂停实施。 由于长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源的分配严重失衡，农村社 保几近空白。从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口8 0 的农民，只享有 社会保障支出1 0 左右，而占总人口的2 0 的城市居民，却占到社会保障费用的9 0 9 6 。 从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的2 0 倍以上。 以公共卫生为例，1 9 9 8 年全国卫生总费用3 ，7 7 6 亿元，政府投入5 8 7 亿元， 其中8 4 投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占1 6 。而在同期，卫生部1 9 9 8 年调查数据显示，有8 7 4 4 的农民成为没有任何社会医疗保障的自费医疗群体。 同一调查还表明，凡因健康状况的主要指标两周患病率和每千人患病天数均有明 显提高，农村居民在这两个指标上分别比1 9 9 3 年提高了8 9 和1 3 6 天，表明农民 的健康状况出现了一定程度的恶化o 。这表明，在农村地区就医需求不断增长的同 时，政府在财政投入上却未承担应有的责任。在当前农民收入增长缓慢的形势下， o 参见穆怀中社会保障国际比较，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 年2 月第一版，p 5 2 。数据来源；中国统计年鉴，中国统计出版社，2 0 0 4 年1 月版 2 第一章导言 尤其是伴随着近年来医疗费用的高速增长，这种供需缺口将不断增大。如果将这 个问题放在城乡收入差距不断加大的大背景下来考虑，中国的卫生政策显得更加 不公平。 因此，中国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财力的 角度来看，中国也已经具备了实施农村养老保险和医疗保险的条件。这种社会保 障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康的增长创造良好的条件，从而缓 解当前国内需求不足的局面。在政治层面上，农村社会保障的切实推行可在稳定 农村社会秩序的同时，为政府创造更大的统治合法性。我国是一个农业大国，农 村人口近9 亿，约占全国人口的7 0 和全球农村人口的3 0 以上。据统计，2 0 0 4 年 我国政府对全社会抚恤和社会福利救济支出为5 6 亿元，对社会保障补助支出为 1 5 2 亿元，总计2 0 8 亿；其中对于农村的救济费用支出仅有0 8 5 亿元( 详见下 图) 。毋庸置疑，对于农村社会保障制度的改革成为我国社会保障体系改革的核心 以及重点。 图l - h 农村社会救济支出与全社会救济支出总额比较图 单位：十万元 警”二。1 “蛾 8 ：。“t ：4 秀? ? ? ”! 誓要。蔷舟 ” 一 ” ：t 。2 c ，抄i 、 ；， r * f i 籀鹄ll ，毒。，：；：参7 ；+ r i 。1 。 目 ：j l 霪 l 1 j ，黟 j 。o 曼，二? ，、“；”w 二：田? ； 髻j南e l 霪 l iy 一。电，；一二。i ii i l 冀 ik 匪垤l j 二二二日f 鬟l i 忑i ju 资料来源：根据中国统计年鉴 整理，2 0 0 5 年 耳前在我国大部分农村地区，农民的基本生活保障都难以达到社会化。事实 上，关于农民的基本生活保障问题，我国并不缺乏制度规定，问题在于，制度本 身的缺陷使得其应有的功能无法得到有效的发挥。农民的社会保障制度需求日渐 强烈，但是现行的农村社会保障制度却无法满足这种需求。完善而规范的农村社 啪 喜； 蜘 黜撇 m o 中国农村社会保障功能缺失问题研究 会保障制度应该具备哪些功能? 如何改变现状? 如何对原有的制度进行改革以使 得其更具可行性? 这些亟需我们作出回答和选择。经济学是一门学以致用的学问， 进行经济研究的最终目的和最大用途还是在于能够对现实经济存在的问题有所帮 助。正是基于上述情况，本文尝试着用所学的知识对我国当前农村社会保障功能 受阻问题进行分析，并提出一些见解，希望能对进一步改革与完善我国农村社会 保障制度有所帮助。 二、文献综述 从农村社会保障启动以来，有关讨论可谓层出不全，相关研究成果也让人目 不暇接。比如，杨翠迎( 2 0 0 3 ) 的中国农村社会保障制度研究对农村社会保 障的起源、发展与基本内容做了较详细的介绍。王国军( 2 0 0 0 ) ，中国农村社会 保障制度的变迁对中国农村社会保障制度进行系统剖析与研究，考察了中国农 村社会保障制度的现状与政策演变。吴华智( 2 0 0 1 ) 的中国农村社会保障制度 改革研究对健全和完善我国农村社会保障制度提出建议。郭士征( 1 9 9 6 ) 的社 会保障一基本理论与国际比较，较系统全面地介绍了七大工业国( 美、英、日、 德、法、意、加) 和亚太地区新兴工业国家和其他地区的发展中国家的农村社会 保障实施经验和成功案例。安家琦和苗俊峰( 2 0 0 4 ) 的中国农村社会保障制度 改革的未来走向对我国农村社会保障实际运作中遇到的难题，从实践的角度提 出一些建议。这些成果对我国农村社会保障的发展无疑都做出了贡献，也为本文 的研究提供了必要的养分支持。但客观地说，目前我国有关农村社会保障的研究 成果仍存在不足。概括之，这些研究成果大多呈现三种倾向：一是政策性文章， 即对农村社会保障的做法进行诠释，这固然有利于人们更好的理解和把握政策， 从而减少政策在推行过程中的阻力。但是，单纯的政策性文章缺少经济学应有的 理论深度；二是问题导向文章，即针对农村社会保障推行中遇到的问题，各方纷 纷献策献技，这固然有助于问题的解决，但就事论事的做法却使研究缺乏开阔性 和深度，得出的结论往往是流于表层，缺乏系统性；三是西方经验文章，即对西 方国家的一些做法进行介绍、解释，或者是中外对比然后提出该如何借鉴。西方 在实行农村社会保障方面历史悠久，积累了许多成功的经验，介绍这些国家的做 法固然有助于我国农村社会保障的发展和完善，但这类文章往往只解决了“应该 第一章导言 怎样”，却无法告诉人们“为何这样”。 而且目前的文献资料在探讨我国农村社会保障面临的困境时很少关注该制度 的功能问题，虽然在一些文章或著作中有“农村社会保障的功能”的提法，但几 乎都没有进行深入地剖析农村社会保障为何需要具备这些功能? 这些功能目前实 施的情况如何? 以及当前我国农村社会保障面临的问题和农村社会保障自身应当 具备的功能之间有何关系? 笔者不揣浅陋，拟在前人研究的成果上结合自己的学 习和思考，对农村社会保障在我国实施受阻问题着重从理论上进行分析，希望能 够抛砖引玉为农村社会保障相关理论的发展作一些开创性的尝试。 三、研究方法与结构安排 纵观经济学的发展其理论研究大体存在两种倾向即数理化倾向和社会化倾 向。在凯恩斯革命以前这两种倾向在不同的经济学说里都能有所体现，有的甚至 还能综合在一起并产生积极的研究效果。但自凯恩斯革命以来数理化倾向得到西 方主流经济学的极大推崇而社会化倾向则遭至贬抑几乎难见痕迹。之所以如此原 因乃在于西方主流经济学的理论框架难以对社会性因素进行包容，尽管数理化研究 本身并无可非议但蓄意排斥社会化倾向单纯追求数理化倾向的做法却使经济科学 演变成某种形式的数学，从而陷入缺乏人文精神的机械的抽象分析。经济科学的 这种脱离实际的病态特征引起许多经济学家的关注反恩和批判，特别是7 0 年代以 来面对滞胀，西方经济理论陷入第二次危机，这在一定程度上也暴露出其基本缺 陷的严重性。对此经济学家德鲁克指出：“当前的经济学危机乃是基本假定范例 体系的失败而不是这个或那个理论的失败。”回并预言下一种经济学也许试图再次 兼有人性和科学两个方面。此处的人性，即言明经济学需要人文关怀。在这种背 景之下经济理论研究的社会化倾向不再遭受冷遇和封杀，人们以热烈的姿态欢迎 社会化倾向的回归。例如，科斯、诺思、贝克尔、布坎南等注重社会性因素之于 经济分析重大作用的经济学家先后获得诺贝尔奖。尤为值得一提的是科斯的两篇 经典论文即企业的性质和社会成本问题分别成文于1 9 3 7 年和1 9 6 0 年， 直到7 0 年代后才受到学术界的广泛关注。随着社会化倾向的逐渐回归西方主流经 济学的理论框架正在不断被突破，新的经济学范式终将产生。而“真正有希望的 。德鲁克，走向下一种经济学 ，上海译文出版社1 9 8 5 年版，p 1 7 5 中国农村社会保障功能缺失甸题研究 是寻求恢复国富论中所做的运用历史、制度、心理的方法来进行研究而不是 等待牛顿或凯恩斯的再现。”。 制度经济学正是朝着这样的方向行进。科斯公开指出“当代制度经济学是经 济学本来就应该是的那种经济学。”o 埃格特森则具体指出“经济制度涉及正式和 非正式规则的建立和实施效果两个方面，因为这些规则的建立和实施是政治和社 会进程的结果，所以研究制度的变化显然必须打破法律和经济史以及政治学、社 会学和人类学自成体系的研究领域。”国可见制度经济学研究的社会化倾向十分鲜 明，但它并非完全排斥数理化倾向。事实上在其研究中也运用了不少传统经济学 的分析方法和工具，所以更确切地说制度经济学所努力要做到的是社会化倾向和 数理化倾向的有机融合。 本文的研究在某种程度上体现了较强烈的社会化倾向色彩，这是由本文的研 究对象中国农村社会保障所决定的。中国农村社会保障随着中国社会经济环 境的变化走过五十多年的发展历程，对其进行研究不能无视或忽略其所处的具体 的社会人文环境，而应当从历史文化伦理等视角进行审视和剖析，如此得出的结 论不会流于空泛。本文在具体方法运用上借鉴了制度经济学的研究方法，结合一 般规范分析和调查研究对中国农村社会保障功能缺失问题的历史和现实根源进行 剖析，在分析过程中着力体现经济学的人文关怀此即构成本文在研究方法上的最 大特色。 本文具体的篇章结构安排如下： 第一章导言。简要介绍选题背景和意义、前人的研究和本文的研究方法、结 构安排、创新及不足。 第二章农村社会保障及其功能分析。在明确农村社会保障概念的基础上介绍 我国农村社会保障的基本内容，分析了农村社会保障实施的理论基础，并详细探 讨了农村社会保障具备的三个功能，为下一步的分析提供理论基础。 第三章我国农村社会保障功能缺失的一般规范分析。在回顾和归纳我国农村 杜会保障实践情况的基础上，分析了我国农村社会保障功能发挥的情况，并着重 对保障功能缺失的情况做了阐述，为下文的分析提供了事实基础。 。哈奇森，经济学的革命与发展，北京大学出j 钣社1 9 9 2 年版，p 3 9 9 。科斯新，制度经济学，上海三联书店1 9 9 4 年版，p 3 4 9 4 埃格特森，新制度经济学，商务印书馆1 9 9 6 年版，p 3 6 第一章导言 第四章我国农村社会保障功能缺失原因分析。对我国农村社会保障功能缺失 的问题从制度根源、体制和现实因素方面进行较深入的剖析。本章的分析是结合 我国当前制度的不足进行的，对完善我国农村社会保障制度有现实的指导意义， 这也是本文的主要创新之处。 第五章解决我国农村社会保障功能缺失的对策。在前文分析的基础上，通过 借鉴国际经验和教训，针对当前我国农村社会保障功能缺失问题提出解决的对策。 四、本文的创新与不足 立足前人的已有研究结合自己的思索和探讨，本文在以下方面有所创新。首 先，内容上，从农村社会保障应当具备的功能方面来探讨我国目前农村社会保障 存在的问题并提出相应的建议，这个角度是新颖的。其次，在方法的应用上充分 借鉴了制度经济学的研究方法，并且结合一般规范分析和调查研究对中国农村社 会保障功能缺失问题的历史和现实根源进行剖析，在分析过程中着力体现经济学 的人文关怀，此即构成本文在研究方法上的最大特色。由于时间匆促、本人学识 的不足以及第一手资料收集有限，本文也存在一些尚待改进的地方。比如，在方 法的运用上如果能借助计量经济学的分析工具进行分析，也许会更好地表述或说 明问题。 中国农村社会保障功能缺失问题研究 第二章农村社会保障及其功能分析 第一节农村社会保障的定义及内容 一、农村社会保障的定义 农村社会保障是指以政府作为主体并由政府主导实施的对农村中的老、弱、 病、残等弱势群体的生活提供保障的一项正式计划安排，属于社会保障体系中一 个重要的组成部分。 在现代工业社会中，为了减轻生活风险对人们的威胁，人们采取了许多行之 有效的方法，主要有个人保障、社会保障和企业保障。个人保障是指以个人或家 庭为单位的生活保障体系，比如，通过个人储蓄、以个人为单位的各种保险的加 入、参加互助合作机构等等，都是属于个人保障的内容。另外，在个人保障中， 亲朋好友、家庭成员的非市场性相互帮助等手段，也具有其它方式所没有的优势。 和个人保障相对应的是社会保障，主要是以政府为主体并由政府主导实施的一种 生活保障体系。纵观世界各国的社会保障制度，有些国家将互助互济活动作为个 人保障的延长，由政府将其再整合，从而作为国家的社会保障政策来执行。根据 保障对象的不同，社会保障可以分为城镇居民社会保障和农村社会保障。农村社 会保障作为整个社会保障体系的一部分，既有类似城镇居民社会保障的共性，又 因为农村的特殊情况具有自己的特点。和个人保障、社会保障相对应的是企业保 障，它主要是企业对职员及其家属提供的生活保障。从企业保障中受益的只限于 在其企业工作的职员及其家属，自营个体业或失业人员并不能享受这一保障。 可见，个人保障、社会保障和企业保障三者都是现代社会人们减轻生活风险 对自己威胁的有效办法，但三者在实施主体、保障范围上存在区别。农村社会保 障作为社会保障体系的一个重要组成部分，和个人保障、企业保障存在明显区别 的同时，在一些具体方式、方法上仍然可以有借鉴的地方。个人保障中的家庭机 制、互助机制可以成为农村社会保障中政府机制的有效补充。 第二章农村社会保障及其功能分析 二、中国农村社会保障的基本内容 ( 一) 农村养老保险 农村养老保险是中国政府推行的一项旨在解决农民养老问题的社会政策。 1 9 9 1 年经国务院批准组织实施。1 9 9 2 年民政部在理论研究和总结山东省牟平县等 5 个县试点经验的基础上，制定了农村社会养老保险基本方案 我国农村养老保险的基本原则是：保障水平要与农村生产力发展和各方面承 受能力相适应；保障方式是农村社会养老保险要与家庭赡养、土地保障以及社会 救济等方面相结合；权力与义务相对等。主要采取政府组织引导和农民自愿相结 合的办法，建立自我保障为主，储备积累的机制。 其主要特点有：一是资金筹集以个人交费为主，集体补助为辅，国家给予政 策扶持；二是建立个人帐户、实行储备积累、按积累总额确定发放标准；三是实 行务工、务农、经商农村各类人员养老保险一体化，对参保人员实行统一制度， 统一保险编号，统一管理。这些做法强调农民自我保障为主，个人、集体、国家 三者关系明确，不增加国家财政负担。 ( 二) 农村社会救济 农村社会救济是指国家或集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无 生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病灾、缺少劳动能力等造成生活困难 的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。 中国的农村社会救济还有一个特殊和重要的组成部分，就是“农村五保供养”。 1 9 5 6 年，中央以草案形式发表了农业四十条，后于1 9 6 0 年4 月1 0 日第二届 全国人大第二次会议通过。同年6 月3 0 日，第二届全国人大第三次会议通过高 级农业合作社示范章程。这是我国最早提出关于农村“五保”供养工作的法规 性文件，在这两个文件中都明确提出了对没有依靠的孤寡独社员给予吃、穿、烧、 年幼的受到教育、年老的死后安葬五个方面的保障，简称“五保”。从此，中国 初步建立了五保制度。1 9 9 4 年1 月2 3 日，李鹏总理签发了国务院第1 4 1 号令，发 布农村五保供养工作条例，使得五保工作步入了法制化阶段。 农村五保供养对于保障五保对象的生活，促进农村稳定和精神文明建设都起 到了重要作用。 中国农村社会保障功能缺失问题研究 ( 三) 农村医疗保障 目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费 及预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。 多年以来，我国农村的医疗保障主要是采取合作医疗的模式。农村合作医疗 制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助救济 的一种有医疗保险性质的农村健康保障制度。这一制度在7 0 年代末期几乎覆盖了 所有的城市人口和8 5 的农村人口，这是低收入发展国家举世无双的成就。 第二节农村社会保障实施的理论基础 农村社会保障作为社会保障体系的重要组成部分，其实施的理论基础和社会 保障是吻合的。一般认为现代社会保障制度始于1 8 8 3 年德国颁布的疾病社会保 险法，在一个多世纪的发展历程中，世界各国纷纷建立了各自的社会保障制度， 并且根据不同的国情和历史条件，不断地改革和完善其社会保障体系，留下了很 多有价值的社会保障理论。这些都为中国社会保障尤其是农村社会保障的改革和 完善提供一些有价值的理论依据。 一、当代西方社会保障理论的演变过程 当代西方的社会保障观念可以追溯到基督教的人道主义传统和启蒙运动的人 权观念。在基督教看来，天生万物，皆是上帝对人类的恩赐，每一个人都是上帝 的子民，都有权力得到上帝的恩宠和垂怜，因此过度的贫困是违背上帝的意旨的， 富人拥有过多的财富是罪恶，他们应该捐出多余的财物，以博爱之心救济穷人， 以求得灵魂的救赎。在启蒙运动者看来，人生而平等，作为公民，每一个人都拥 有生存的权利，过度的不平等是对人权的践踏，国家有义务进行干预，以提供公 平竞争的社会条件，使机会均等。然而，在封建社会，社会普遍贫困，人权观念 只是少数精英的观点，社会救助还主要是教会的偶尔行为，真正促使社会保障制 度发展的是工业革命的兴起，由于工业革命第一次把社会两大对立阶级集中在一 起，第一次把巨大的不平等展示在世人面前。严重的人道危机和社会危机促使工 人运动不断高涨，为了维护统治，统治阶级不得不做出一些妥协，因此，英国于1 6 0 1 第二章农村社会保障及其功能分析 年颁布了济贫法，但由于长期受亚当斯密的自由市场理论的影响，英国的社 会保障制度止步不前。 到了1 9 世纪末，一方面随着财富的积累，人权观念影响的扩大，工人阶级的 壮大，费边社会主义成为一股社会思潮；另一方面随着民族主义的兴起，欧洲争 霸的日趋激烈，也要求提高民族凝聚力。在这种情况下，作为后起的资本主义强 国的德国，由于统一时间不长，外临英法俄等强国的竞争，为了缓和劳资矛盾， 增强社会凝聚力，争霸欧洲，德国统治者接过了费边主义大旗，对工人进行了一 定的妥协，于1 8 8 3 年颁布了疾病保险法，1 8 8 4 年实施了工作保险法，1 8 8 9 年颁布了养老金支付法，改善了工人的劳动条件，从而提高了生产效率，加强 了民族凝集力，使德国很快跃升为欧洲第一经济强国。为了不在欧洲争霸中落后， 把工人绑上自己的战车，各国统治者也都进行了一定的社会改革，增加工人的福 利，以提升民族凝聚力。这样，从1 9 世纪末到第一次世界大战，由于西欧各国的 霸权竞争，使社会保障体系在西欧各国初步建立起来。但由于各项社会保障措施 缺乏理论的论证，并面临着长期以来处于主流的亚当斯密原市场经济理论的攻 击，使社会保障制度缺乏合法性。在这种情况下，意大利经济学家庇古从边际效 用理论出发，奠定了旧福利经济学的理论基础。庇古认为，对于每一个人来说， 其新增的收入有一个边际效用递减的过程，其收入越高，则其边际收入的边际效 用越小，这样，同样的一部分收入对于一个穷人和一个富人来说，其边际效用相 差巨大。因此，庇古主张对富人征税，使财产转移到穷人，以实现边沁所说的“最 大多数人的最大福利状况”( 1 7 8 1 年) ，实现最优分配，而且，针对收入的边际效 用递减特点，庇古主张实行累进税率。这样，旧福利经济学解释了国家干预的必 要性。 随着1 9 2 9 年席卷资本主义世界的大危机和二战的爆发，阶级矛盾和民族矛盾 空间尖锐，各国政府为了缓和社会矛盾，增强民族凝聚力，进一步加强了各种社 会保障措施。在这种背景下，凯恩斯理论进一步论证了福利制度的必要性。在凯 恩斯看来，由于三大心理规律的作用，会经常出现有效需求的不足，导致经济危 机和失业的发生，影响到经济的健康发展，因此，国家对自由市场的干预是必要 的，除了货币政策，财政政策的调节之外，治标之举还主要是通过各种福利措施 来增加低收入者的收入，提高他们的消费能力，刺激需求，以达到供求的短期均 中国农村社会保障功能缺失问题研究 衡，缓解危机。凯恩斯的追随者进一步把这种随机的短期均衡作用扩展到经济的 长期均衡，他们认为，在经济繁荣期，通过各种税收获得的收入大增，而社会保 障的支出减少，从而制约了需求的进一步扩张；在萧条期，政府收入减少，各种 社会保障支出增加，从而刺激了需求，使经济走出低谷。这样，通过财政的相机 抉择，社会保障制度就成了经济发展的内在稳定器，保证了供求的大致平衡。二 战后，凯恩斯主义风靡一时，西方福利制度最终成型，促进了二战后西方社会的 高速增长。 但到了7 0 年代，随着西方经济进入滞胀阶段，新自由主义的崛起，福利制度 受到了货币主义和供给学派的猛烈抨击，他们指出，正是由于政府的干预，不合 理的税收制度和过多的社会保障制度，使投资者和劳动者的劳动积极性受挫，鼓 励了工人的惰性，导致竞争不足，效率下降。因此，他们要求大刀阔斧地砍掉过 多的社会保障，减少政府的干预，让市场自己发挥作用。面对滞涨的泥潭，首先 是英国的撒切尔和美国的里根采用了新自由主义的政策，削减了社会福利，接着， 新自由主义随着美国的霸权向外扩张，随着苏联的解体，东欧的剧变及第三世界 国家的发展受挫，新自由主义思潮席卷全球，导致福利国家的整体危机。那么。福 利国家还有没有继续存在的必要性呢? 高福利国家还值得发展中国家效仿吗? 福 利国家是应该削减福利还是改变福利的结构? = 、适度的社会保障是社会公正的必然要求 当前西方社会福利国家的没落确实值得思考，新自由主义对福利国家的攻击 也确实击中了福利经济学的痛处。首先是基督教人道主义和启蒙运动的天赋人权 观念已经衰落，在达尔文的进化论和自然科学的双重打击下，基督教在1 9 世纪开 始没落，西方社会开始了从理性主义向非理性主义的转变。在一个上帝已经死了， 一个没有先验的“神”的世界，也就没有人道与人权的假设前提。这样，达尔文 主义的生存竞争，优胜劣汰无往而不胜，形成了社会达尔文主义和经济上的新自 由主义，二者都强调优胜劣汰的市场选择的正义性，反对人为的政府干预；二者 都强调精英统治，反对财富转移。 其次，旧福利经济学也受到新福利经济的挑战，在新福利经济学家看来，基 数效用论存在着严重的缺陷，边际效用不能衡量，个人间的效用无法比较，因此， 第二章农村社会保障及其功能分析 不能用基数词表示效用数值的大小，只能用序数词表示效用水平的高低。这样， 新福利经济学根据帕累托最优状态和效用序数论提出了自己的命题；个人是他本 人的福利的最好判断者；社会福利取决于组成社会的所有个人的福利，如果至少 有一个人的境况好起来，而没有一个人的境况坏下去，那整个社会的境况就算好 了起来。前两个命题是为了回避效用的计算和个人福利的比较，从而回避收入分 配问题，后一个命题公然把垄断资产阶级福利的增进说成是社会福利的增进，并 反对财富的转移。 再次，凯恩斯主义的内在稳定器理论也受到新自由主义者的挑战，成为西方 社会“滞胀”的替罪羊。货币主义者认为高效率来自市场竞争，如果对低收入者 给予最低生活水平的维持制度会挫伤人们的劳动积极性，最终有损于自由竞争和 效率，因此他们反对凯恩斯对低收入者发放差额补助的社会保障制度，主张降低 征收所得税和财产税。供给学派也从其自由主义原则出发，指责社会保险削减了 个人储蓄，抵审l j - f 人们的工作积极性。失业保险鼓励人们失业，使政府财政连年 出现赤字，有加剧通货膨胀的危险。他们主张大幅度削减政府开支，对社会保障 制度进行改革，采取紧急援助，严格的福利和对儿童补贴相结合的社会保障制度， 从而鼓励就业，提高生产率，减少政府开支。总之，无论是货币主义，还是供给 学派，都主张削减税收和福利。 那么，福利国家存在的根据是什么昵? 其实，无论是达尔文主义，还是新旧 福利经济学派，新自由主义者都是从分配的角度，从经济效率出发，抽象地谈论 分配的公正，就分配谈分配，自然得不出什么最终结论。其实，分配方式的合理 性来源于生产理论，只有在价值创造中作出了贡献，才能在分配中享有相应的权 力。总的来看，反对福利制度的经济学派都坚持生产要素价值论，他们认为在生 产过程中，劳动、资本、土地、技术、管理等各生产要素都起到了不可或缺的作 用，都参与了价值的创造，因此，各生产要素有权力依据自己在生产中的作用，通 过市场交易获得自己合理的报酬，因此，通过市场竞争实现的第一次分配，就是 合理的分配，也是有效率的分配，如果人为地干预分配，劫富济贫就违背了公平 与效率的原则。对于支持福利制度的人来说，其原因多种多样，有人道主义者， 有人权主义者，但真正能对要素价值论提出挑战的是劳动价值论，在劳动价值论 者看来，资本无论是以机器，还是以原料、厂房等方式存在，都是物的存在，是 中国农村社会保障功能缺失问题研究 一种对象物，本身缺乏能动性，因此，在生产过程中，它们只不过是实现了价值 转移，而不可能实现价值增值。只有具有思维能力，能动性的人，才能进行有目 的的、创造性的劳动，实现价值转移。因此，资本家依靠自己对资本的垄断获得 巨额剩余价值，是不公平的，必须把这些不义之财归还给他的创造者。因此，他 们主张实行按劳分配和再分配制度。其实，这两种观点都有自己的缺点，第一种 观点认为资本创造了价值，在严格的哲学意义上是站不住脚的，因为资本作为对 象的存在，缺乏能动性，不能使价值增值。因此，认为资本能自己创造价值是荒 谬的。第二种观点认为只有劳动创造价值是从归根结底的哲学意义上来说是正确 的。但从现实角度来说劳动价值一元论则是不正确的，因为资本是创造价值的必 要条件。在传统的劳动价值一元论者看来，既然只有劳动创造价值，资本家要获 得剩余价值就必须剥夺工人的剩余价值，因此，工人与资本家之间是一种零和博 弈，一方之所得必为另一方之所失，资本家要增加利润，要么必须延长工人劳动 时间，要么增加工人劳动强度。然而现实的情况却是，西方工人的劳动时间在缩 短，劳动强度在降低，但生活水平在上升，资本家的利润也空前增加，双方是一 种双赢状态，那么，不是资本，不是劳动，是什么导致了这种转变呢? 我们必须 从纵向的历史维度来思考问题才能找到价值创造的源泉。 技术，只有技术进步才是生产力提高的最根本源泉，一代代人的技术进步才 铸就了今天的工业化，奠定了今e t 社会的生活水平，技术红利的积累使资本家和 工人都得利，因此，技术进步才是资本家与工人之间的关系由零和走向双赢的关 键，也是价值增值的主要来源。但技术并不是自生的，而是一代代人创造积累， 传承的结果，是广义劳动的一部分。技术作为一种无形的抽象的存在，是不能独 立自存的，他必须借助于人的思维这种无形的载体和机器、设备等方式存在的资 本这些有形载体而存在并发挥作用。因此，可以说普通人的劳动和资本作为价值 创造的条件也参与了价值的创造过程，起到了必不可少的辅助作用，但价值增值 的主要原因是技术的作用，这种作用大部分是历史遗留下来的，作为人类社会的 公共财产共同继承，因此，无论是工人还是资本家谁企图把这部分遗产据为己有 都是不公平的，他们只能根据自己在价值创造中所起作用的大小获得自己的应得 的份额，然后通过福利或再分配的方式从公共遗产中获得自己应继承的一份。象 新自由主义者所宣扬的那样主张利用自己的某种垄断地位，胜者全得显然是忽视 第二章农村社会保障及其功能分析 历史。试想一想，比尔盖茨在短短的2 0 多年中所积累的一千多亿美元财富吧! 他一个人能在2 0 多年创造这么多的财富吗? 显然不能：一则比尔盖茨虽然是天 才，但天才是时代的产物，假如没有计算机技术，微电子技术，网络技术的发展， 没有ibm ，英特尔，苹果的开拓，没有冯诺伊曼，王安博士等一大批先行者 的探索，比尔盖茨能开发出w i n d o w ，o f f i c e 吗? 二则假如比尔盖茨不是出生 在美国这么一个资本雄厚，法制完备，教育发达，机会众多，民主完善的社会， 而是出生在半开化的非洲某国，他能有今日的辉煌吗? 三则比尔盖茨的财富离 不开历史的积淀，其实，历史上比尔盖茨的发明更具根本性，划时代意义的发 明数不胜数，车轮、马车、蒸汽机、火药、内燃机、原子能、造纸等等。可是， 谁又能象比尔盖茨一样身家千亿? 一代代的发明家默默无闻，更有的贫困而死， 他们的发明却造福人类成百上千年，为人类创造了数不清的财富，更大的财富是 技术潜力的传承，生产力的提高。生产力提高的受惠者就是整个社会公众，这种 财富是以历史继承的方式普惠于大众，成为大众的公共财产。但比尔盖茨利用 自己暂时的垄断地位，以胜者全得的方式掠夺了过多的历史遗产。四则微软公司 利用自己对视窗系统的垄断地位，不合理地获得了大量垄断利润，也剥夺了消费 者的一部分财富。 因此，新自由主义者所宣扬的完全市场竞争是蔑视历史，是强盗的逻辑，其 实每一个成功者都是站在历史的肩膀上的，是技术进步的受益者，只不过，在这 个胜者全得的社会，他们利用自己对资本或技术的暂时垄断，掠取7 过量的公共 遗产，得到了过多的财富。因此，为了社会公正，我们应该通过合理的税收制度 和社会保障制度，收回这笔不义之财，归还给那些被剥夺了继承权的人l 当然， 我们必须承认技术传承中资本作为前提条件的必要性，允许资本家获得与自己的 贡献相等符合的份额，也允许技术创新者获得合理的份额。否则，资本的缺乏， 技术的停滞将会影响到经济的进步。这样，在技术价值论下，公正的分配方式应 该是，劳动者和资本拥有者根据自己在财富创造中的贡献的大小获得相应的份额， 剩下的部分作为历史遗产投入公共福利。可以预计，随着社会的发展，技术的进 步，作为历史遗产的技术财富部分应在社会总财富中所占比重越来越大，因此， 福利水平将逐渐提高，贫富差距将逐渐缩小。要实现公正的分配，我们有两种方 式可选择，第一种是生产资料公有制，打破资本家对资本的垄断，实现按劳分配， 中国农村社会保障功能缺失问题研究 但由于存在着产权不明，激励不足，竞争不充分和官僚主义等问题，导致效率低