（政治经济学专业论文）我国失地农民社会养老保障问题研究.pdf

摘要 随着我国工业化、城市化进程的加快，各级政府对城市周边大量的农村集体和农民 个人的土地实施征用，造成为数众多的农民失去了赖以生存的土地。由于土地征用制度 不完善，失地农民保障制度的滞后，引发了较为严重的失地农民问题。失地农民问题得 不到合理解决，必然影响社会的稳定和经济建设的顺利进行，更不利于构建和谐社会。 解决失地农民问题的基础是健全社会保障体系。社会保障涉及多个方面，本研究着 重从失地农民养老保障入手，通过科学界定相关概念，明确研究对象和研究方向；通过 分析失地农民养老保障存在的问题和原因，有针对性地提出解决失地农民养老保障的主 要对策；通过实例分析四个省市解决失地农民养老保障的办法，提出失地农民养老保障 制度的构建思想一在现实条件下，以建立失地农民养老保障制度为突破口，改革现有的 城镇养老保障制度，将失地农民养老保障纳入到城镇养老保障体系，随着城市化、农民 土地制度改革的不断推进，在一种渐进的整合中，逐步实现农村社会养老保障制度与城 镇社会养老保障制度整合统一，最终建立统筹城乡的养老保障体系。 失地农民社会养老保障问题研究具有很强的学术性和实用性，为能够全面、准确阐 述笔者的观点，本文将采取理论研究与实际调研相结合，规范分析与实证分析相结合， 问题探讨与对策思路相结合的研究方法、研究手段。本研究没有仅仅停留在宏观的制度 构建上，而是结合实践提出具体的制度设计理论，以期对失地农民养老保障制度建设有 所裨益。本文的创新之处是：对失地农民养老保障制度应采用刚性与弹性相结合的管理 机制。在确定最低缴费标准、最低缴费年限和最低待遇标准等方面是刚性；对于不同年 龄段、不同收入水平的失地农民，在缴费标准、缴费方式和待遇水平等方面是弹性的。 并根据这个原则，进行了具体的制度设计。 关键词：失地农民；城市化；社会养老保障；制度建构 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n o u s t n a l l z a t l o na n du r b a n i z a t i o no fc h i n a ，m a n y p e a s a n t sh a v el o s tl a n d so w n e db yi n d i v i d u a lo rc o l l e c t i v i t yw h i c hw e r ee x p r o p r i a t e df o r g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s a sl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mf l a w e da n dt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m o fl a n d l e s sp e a s a n t sl a g e d ，m o r es e r i o u sp r o b l e m sa r et r i g g e r e d i ft h e s ep r o b l e m sa r en o t r e s o l v e di n r e a s o n ， s o c i a ls t a b i l i z a t i o na n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t m u s tb e i n f l u e n c e d f u r t h e r m o r e ，i ti sn o tc o n d u c i v et ot h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t y 1 1 1 ef u n d a t i o nt os o l v el a n d l e s sp e a s a n t s p r o b l e m si st oi m p r o v es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m h o w e v e r , s e c u r i t ys y s t e mi n v o l v e si nm a n ya s p e c t s t l l i sp a p e rf o c u s e so no l d - a g es e c u r i t yo f l a n d l e s sp e a s e n t s t h r o u g hs c i e n t i f i cd e f m i t i o no fr e l a t e dc o n c e p t s ，t h ed i r e c t i o nf o rs t u d ya n d r e s e a r c ho nt h e s ep r o b l e m si sc l e a r e d b ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n sf o rt h ep e n s i o n s e c u r i t yo fl a n d l e s sp e a s a n t s ，t h em a i nm e a s u r e st or e s o l v et h ep e n s i o ns e c u r i t yo fl a n d l e s s p e a s a n t si nat a r g e t e dm a n l i e r t h e n ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h e t h em a i np e n s i o nm e a s u r e so nl a n d l e s s p e a s a n t so ff o u rp r o v i n c e s ，s e r i e so ft h o u g h to no l d - a g ep e n s i o ns e c u r i t ya r ep r o p o s e d i nt h er e a l c o n d i t i o n s ，e s t a b l i s hl a n d l e s sp e a s a n t sp e n s i o ns e c u r i t ys y s t e ma st h eb r e a k t h r o u g hp o i n t , r e f o r m t h ee x i s t i n gu r b a n o l d - a g es e c u r i t ys y s t e m t h e n ，l a n d l e s sp e a s a n t sp e n s i o np r o t e c t i o ns h o u l db e i n t e g r a t e di n t ot h eu r b a np e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m w i t hu r b a n i z a t i o na n dp e a s a n tl a n dr e f o r m b e i n gp u t t i n gf o r w a r d ，ap r o g r e s s i v er e u n i f i c a t i o na n di n t e g r a t i o nb e t w e e nr u r a ls o c i a lo l d - a g e s e c u r i t ys y s t e ma n du r b a ns o c i e ls e c u r i t ys y s t e mw i l lb er e a l i z e d e v e n t u a l l y , e s t a b l i s ha c o o r d i n a t i n gu r b a na n d r u r a lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m t h i ss t u d yd o e sn o tj u s ts t a yi nt h es y s t e m b u i l d i n go nt h em a c r o ，b u tp r o p o s eas p e c i f i cs y s t e md e s i g nt h e o r ym a d el i g h to fp r a c t i c et ob e u s e f u li nb u i l d i n go l d - a g ep e n s i o ns e c u r i t ys y s t e mo fl a n d l e s sp e a s e n t s n l eo l d a g es o c i a ls e c u r i t yr e s e a r c ho ft h ep e a s a n t sw h ol o s tl a n di ss t r o n ga c a d e m i ca n d p r a c t i c a l o nac o m p r e h e n s i v ea n da c c u r a t ep o 缸o fv i e w , t h i sp a p e rt a k e ss o m er e s e a r c hm e t h o d s s u c ha sc o m b i n a t i o nt h e o r e t i c a ls t u d ya n dp r a c t i c a lr e s e a r c h , c o m b i n a t i o nn o r m a t i v ea n a l y s i sa n d e m p i r i c a la n a l y s i sa n dc o m b i n a t i o np r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s t h i sr e s e a r c hn o to n l y r e m a i n st h ec o n s t r u c t i o no fm i c r o s y s t e mb u ta l s op u t sf o r w a r ds o m es p e c i f i cs y s t e md e s i g n t h e o r i e sc o m b i n e dp r a c t i c et ob e n e f i tt h ec o n s t r u c t i o no fo l d a g es o c i a ls e c u r i t yp e a s a n t sw h ol o s t l a n d t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e ri st h a to l d a g es e c u r i t ys y s t e mo ft h ep e a s a n t sw h ol o s tt h e i r l a n ds h o u l du s et h ec o m b i n a t i o no fr i g i da n df l e x i b l em a n a g e m e n tm e c h a n i s m i na r e a ss u c ha s t h ed e t e r m i n i n gt h em i n i l t l mp a y m e n ts t a n d a r d s ，t h em i n i m u l t ln u m b e ro fy e a r st op a ya n d m i n i m u ms t a n d a r d so ft r e a t m e n ti sr i g i d h o w e v e r , i na r e a ss u c ha sp a y m e n ts t a n d a r d ，p a y m e n t m e t h o d sa n dt h el e v e l so ft r e a t m e n tf o rd i f f e r e n ta g eg r o u p sa n dd i f f e r e n ti n c o m el e v e l so f p e a s a n t sl o s tt h e i rl a n di sf l e x i b l e a n di na c c o r d i n g 谢t i lt h i sp r i n c i p l e ，as p e c i f i cs y s t e md e s i g ni s c a r r i e do u t k e yw o r d s ：l a n d l e s sp e a s a n t ；u r b a n i z a t i o n ；s o c i a lp e n s i o ns e c u r i t y ；s y s t e mc o n s t r u c t i o n i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名疆姿 日期 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：鱼兰兰鲞 指导教师签名： 日 期：趔7 日期。 学位论文作者毕业后去向： 电话： 邮编： 0 4 3 2 5 0 7 0 0 2 2 东北师范大学硕士学位论文 引言 城市化是人类的生产和生活活动随着社会生产力的发展由农村向城市不断转移以 及城市空间不断扩大的过程。因此，土地非农化、农民市民化就成为了城市化进程中的 必然产物。近年来，随着我国工业化、城市化进程的加快，各级政府加大了对城市周边 农村集体和农民个人土地的征用，造成为数众多的农民失去了赖以生存的土地。但是， 由于现行的土地征用制度和社会保障体制并没有为失地农民的到来做好相应的准备，失 地农民自身对此也没有做好准备，所以在土地非农化进程加快的同时，却没有实现农民 市民化。农民失地又失业，失地又失养老保障，从而引发了较为严重的失地农民问题。 失地农民问题是我国现代化建设过程中必须解决也是回避不了的现实问题。失地农民作 为一个特殊的社会群体，为我国经济建设和城市发展做出了重大贡献，如何通过制度安 排，使其分享社会经济发展成果；如何将其从“城市边缘人 融入到城市中来，保证其 失地后的生活水平不降低并有所提高，已日益受到从政府到学界的高度关注。党的十六 届四中全会提出“构建社会主义和谐社会 这一新理念，“和谐社会 的特征之一就是 “公平正义”，其核心内容就是利益分配平等，即实现社会公平与正义的关键是在制度 上、政策上给弱势群体提供实质性保障。 对于农民来讲，长久以来，土地作为安身立命之所，一直发挥着极其重要的、无可 替代的保障作用，基本体现在三个方面：一是养老保障，农村人口可以从承包土地上获 得基本生活保障；二是就业保障，土地是农村劳动力基本的就业岗位，也是他们从事非 农生产遇阻时退而务农的保障；三是收益保障，农民自己经营或将承包的土地流转出去， 可以持续获得收益。但是，现行征地安置补偿制度与社会保障制度都无法有效替代“土 地保障功能”，随着大量农村土地被征用，失地农民势必成为“种田无地，就业无岗， 养老无份”的三无“游民，其本应拥有的人类最基本的权利一生存权，也必然无法得 到实质性保障。 作为社会保障体系的重要组成部分社会养老保障，是确保社会成员基本生活的 重要制度。目前，因我国城乡分割的二元社会结构造成在养老保障制度的安排上畸轻畸 重，国家把享受社会养老保障的人群一直锁定在城镇，城镇企业职工的养老保障制度经 过建国后若干次调整已日趋完善，覆盖面也扩大到具有城镇户口的居民；然而对占人口 近6 0 的农民养老保障一直处于空白，农民的养老保障依然依赖传统的土地养老、家庭 养老方式，国家出台的农民养老保险还停留在9 0 年代初由民政部制定的县级农村社 会养老保险基本方案。很多失去土地的农民游离于“农民和“市民”、“城市”和“乡 村之间。“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成 市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。 “失地农民成为了 社会弱势群体，他们的利益和福利必须从城镇化的社会整体繁荣中得到坚定保障和普遍 东北师范大学硕士学位论文 关怀，这就需要通过对其合理补偿来体现公正。”乜1 就目f j f 我国的实际情况而言，通过 建立和完善社会养老保障制度，将农民纳入到社会保障体系之内，使其获得基本的生存 保障，无论在成本支出，还是在时机的掌握方面，显然能更直接、更实际的解决合理补 偿问题。 “社会保障制度作为一种强制性，规范化的社会政策，已不再是统治者对被统治者 的恩赐与怜悯，而是国家和社会的一项应尽职责。川羽建立失地农民社会养老保障制度， 对于维护失地农民的合法权益、保证社会的稳定、实现城乡统筹发展和全面建设社会主 义新农村都有着非常重要的意义。因此，不论从理论还是实践的意义看，以研究构建失 地农民社会养老保障制度为突破口，对于解决当前社会反映强烈的失地农民问题，进而 为最终建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，都是科学的选择。正是基于这一点，本 论文将围绕失地农民养老保障问题，重点通过理论与实践相结合的分析方法，以期提出 有利于解决我国失地农民养老保障问题的对策和建议。 2 东北师范大学硕士学位论文 一、相关概念的界定 失地农民问题是一个比较复杂的问题，牵涉到我国社会的方方面面，要完整的论述 它并不容易。本文着重从失地农民的社会养老保障的角度入手来研究失地农民问题。为 合乎学术规范和方便行文，笔者首先对相关概念予以界定。 ( 一) 失地农民 1 失地农民的含义 对失地农民的一般性定义为：在城市化过程中失去全部或大部分土地的农民。h 1 失 地农民从广义上讲，指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。狭义上讲，失地农 民主要指政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且征地时享有农村 集体土地承包权的在册农业人口。因此，在各级政府的文件中失地农民也称被征地农 民。本文所指称的失地农民，主要是指狭义上的失地农民，包括按照相关政策由农业户 口转为非农业户口的“农转非人员”和失地后仍保留农村户口的人员。严格来说，当农民 失去土地，其农民的本质属性也就发生了变化。失地农民尤其是完全失地的农民应该不 能算是完全意义上的农民，但在我国现阶段来讲，失地农民应该是农民向市民过渡的称 谓。他们是在我国现行征地制度下，基于中国二元结构下的介于农民和市民身份之间而 产生的一个群体。晡。 2 失地农民的特点 虽然学者、专家对失地农民的定义有所区别，但对其本质的理解还是一致的，失地 农民的特点概括起来有如下几点：一是身份是农民；二是失地前对被征用的土地拥有使 用权；三是失去了全部或大部分土地，无法依靠土地来保障生活；四是本质属性与传统 意义上的农民有区别，在实际生活中，既没有土地，又没有城市居民的待遇，成了“农 民”和“城市居民”之间的“边缘人”。 ( 二) 社会养老保障 1 社会保障的含义 社会保障一词源于英文“s o c i a ls e c u r i t y ，具有社会安全的意思。“社会保障”最初出现 在美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法案中。1 9 4 4 年，第2 6 届国际劳工大会发表了费城 宣言，国际组织正式使用社会保障概念。1 9 8 6 年，我国国民经济和社会发展第七个 五年计划中提出，“我国将逐步地建立起具有中国特色的社会保障制度雏形”，“社会 。国务院办公厅国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知( 国 办发 2 0 0 6 1 2 9 号) 3 东北师范大学硕士学位论文 保障”一词在我国开始广泛使用。就目前来看，社会保障还没有统一的定义。( 1 ) 目前， 国外学者对社会保障概念的解释有许多种，英国在简明不列颠百科全书中指出：社会 保障是一种公共福利计划，是保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收 入上所受到的损失，并通过公益服务( 如免费医疗) 和家庭生活补助，以提高其福利。这 项计划包括保险计划、保健、福利事业等；国际劳工组织对社会保障下的定义比较通用： 社会保障就是社会通过采用一系列综合性的政策和措施来向其成员提供保护。这些政策 和措施是对因疾病、生育、工伤、失业、年老以及死亡而中断收入来源、陷入贫困的公 众( 或者是其中的大部分) 加以保护。( 2 ) 我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在 年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是 对社会保障最简明的概括。( 3 ) 成思危先生对社会保障的定义，更加明确了行使保障责任 的主体，认为社会保障是指由国家和社会依法提供的、用以化解社会成员所面临的无保 障风险的一种手段。所谓无保障风险是指几乎每一社会成员都可能遇到的超出其自身承 受能力的风险，按国际劳工组织( i l o ) 的定义，无保障风险包括年迈、疾病、失业、 工伤事故和职业病、家庭负担过重、职业能力丧失和抚养者去世。3 归纳国内外对社会保障的定义，本文倾向于把社会保障定义为：社会保障是国家和 社会依法对社会成员的基本生活予以保障以调整个人与社会的关系的一种社会经济制 度安排。口1 市场经济的发展，特别是市场机制的优胜劣汰功能的作用结果，会增大社会 成员生存和生活的风险，社会保障体系犹如社会发展过程中的减震器和稳定器，有利于 保持社会稳定，促进社会进步。 2 社会养老保险的含义 在我国，养老保险的一般性定义是指劳动者在达到法定退休年龄退休后，从政府和 社会得到一定的经济补偿、物资帮助和服务的一项社会保险制度。阳1 从目前我国的养老 保险实践看，这个定义已不能完全反映养老保险制度的内涵。 张运刚对养老保险的定义，从覆盖范围的角度看更广一些，他认为养老保险又称为 养老社会保险或社会养老保险，是指国家或社会根据一定的法律法规，为解决劳动者在 达到规定的解除劳动义务的年龄界限，或因丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活需 要而建立的一项社会保险制度。嘲 本文对社会养老保险的理解倾向于后者，具体定义为：社会养老保险是指国家或社 会根据一定的法律法规，以履行缴费义务为前提，为解决劳动者在达到规定的解除劳动 义务的年龄界限，或因丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活需要而建立的一项社会 保险制度，是社会养老保障的重要实现形式。 3 社会养老保障的含义 社会养老保障这个概念，在我查阅的文件资料中使用的不多。成思危先生提到养老 保障，并将其定义为“国家和社会依法对超过劳动就业年龄的老龄职工所提供的一种保 障，以维持其一定的生活水平。”n 们另外，劳动和社会保障部卢海元司长在2 0 0 6 年全国 社会保障系统农村养老保险工作会议上提出“建立覆盖城乡居民的国民社会养老保障制 度”这一新的制度安排。虽没有明确其内涵，但指出其最根本的制度特征是具有高度的 4 东j l - w j i l i 范大学硕士学位论文 弹性和广泛的适应性，是对传统社会养老保险制度的重大创新，与刚性的城镇职工基本 养老保险不同，是弹性和刚性的有机结合。目前，大多数研究社会保障问题的专家和学 者将养老保险和养老保障互用。笔者认为二者还是有一定的区别，对社会养老保障的含 义进行专门界定，从社会保障制度的理论研究和实践完善都是有益的。 本文对社会养老保障的理解是国家依法通过财政再分配对达到解除劳动义务年龄 或因丧失劳动能力退出劳动岗位后的社会成员提供基本生活保障的一种制度安排，它区 别于以家庭养老保障为核心的非正规制度，是社会保障制度的重要内容。下文中社会养 老保障简称养老保障。 4 社会保障、养老保障、养老保险三者的关系 在我国，通常意义的社会保障体系一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会 优抚和社会互助等内容，其中社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保 险和工伤保险等五个险种。成思危先生认为我国社会保障体系的合理结构应当是一个广 义的三维结构，即包括四个层次( 社会救济、社会服务、社会保险、商业保险) ，四支 力量( 国家、社会、单位、个人) 和四个方面( 养老保障、失业保障、医疗保障、意外 事故保障) 。1 不管从哪个角度理解，社会保障、养老保障、养老保险三者的关系：养 老保障和养老保险都是社会保障体系的重要组成部分，养老保障是社会保障制度的重要 内容，养老保险是社会保障制度的重要实现形式；养老保障的实现形式包括缴费型的养 老保险和非缴费性的养老国家补助。 ( 三) 失地农民社会养老保障 1 失地农民社会养老保障的含义 失地农民社会养老保障是指因政府征地失去土地的农民通过国家和各级政府依法 提供的社会养老保障制度安排，以确保达到领取养老待遇年龄时获得基本生活保障。 2 界定失地农民社会养老保障的意义 失地农民养老保障问题是现行征地制度中农民最关注，矛盾最集中，政策无依据， 但是又必须解决的涉及失地农民切身利益的重要问题。农民失地后已无法靠传统的家庭 养老、土地养老方式生活，政府作为土地征用的主体，必须承担起为失地农民解决养老 保障的责任。社会养老保障区别于家庭养老保障，强调国家要承担的责任，是国家通过 制度，规范各级政府为保障对象提供养老保障的一种社会保障形式。因此，准确界定失 地农民社会养老保障的内涵，科学制定失地农民社会养老保障实施办法，及早出台失地 农民社会养老保障制度，对于完善社会保障制度，深化土地征用制度改革，加快我国城 市化进程都有着重要的现实意义。 5 东北师范大学硕士学位论文 二、我国失地农民养老保障存在的问题及原因分析 世代以土地为谋生手段的农民，主要是依靠子女养老，国家基本上不承担对农民的 养老保障责任。农民失地问题对我国广大农民的生计和发展带来了严重的影响：部分失 地农户家庭收入减少情况严重，农民收入差距拉大：消费城市化增加了农民的支出，农 民生活负担加重：失地农民的传统的家庭养老模式受到了冲击，而新的养老保障制度没 有建立：失地农民传统的生活方式受到了冲击，增加了农村社会不稳定因素等等。 ( 一) 当前失地农民养老保障存在的主要问题 1 传统的养老保障方式变得脆弱 长久以来，在中国特殊的历史环境、物质基础和政治制度背景下，社会经济制度一 直沿着城市和乡村两种经济体制发展，造就了今天的二元经济和社会现象，即：较为发 达的城市经济和欠发达的农村经济并存，现代工业与传统农业并存，较为完善的城镇企 业职工养老保险制度与农村依赖土地和家庭养老的传统养老保障方式并存等。在农村社 会保障体系尚未完全建立的情况下，对农民而言，土地不仅承载着生产功能，它还承载 着生活保障和养老保障的功能。土地就是农民的就业岗位，土地就是农民凭借劳动获取 食物机会的生活保障，土地就是年老体弱失去劳动能力的老年农民获取收入，换取子女 生活照料和经济支持的财富来源。广大农村居民只能以土地作为养老保障的基础，也是 其最后的一道生活安全保障。一旦土地被征用，农民失去了赖以维持生存的土地，以土 地为经济基础的家庭养老保障方式就变得非常脆弱，也就是说，作为农村养老保障的最 重要的方式之一农村家庭养老保障是以老年人拥有一定的生产和生活资料为保证 的，承包的土地就是这份生产和生活资料。失去土地，将给失地农民的养老带来很大风 险。 2 因生活水平下降使“养老钱 提前支出 土地对于农民来说具有生活保障、就业保障和养老保障三重功能。农民失去土地以 后获得的补偿应该包括这三个方面。但是目前的失地农民只是得到了政府和用地单位支 付的数额不多的土地补偿费和安置费，补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收 益的补偿，它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联；安 置费也只是保证农民在失去土地后几年内生计的一次性货币发放，只能暂时缓解农民的 生活之忧。n 2 ，从短期来看，失地农民尚可以靠一次性补偿费勉强维持生计，实际生活水 平不至于下降：但从长远来看，随着安置费逐渐用完，失地农民的就业问题得不到很好 解决，收入呈现不稳定状态，消费支出不断提高，必将对生活带来严重的影响。因此， 农民失去土地后，收入水平总体呈下降趋势，土地征用补偿中本应留用于养老支出的钱 6 东北! j 币范大学硕士学位论文 不得不提f j 支出，用于维持当f j i 的生活需要。 3 因就业困难无力参加现有的养老保险 农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。当前，以“市场就业”为取向的劳动 用工制度改革和以“知识经济 为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能 和市场竞争意识要求较高。与此相对照，失地农民文化素质和劳动技能普遍偏低，在这 些方面明显处于劣势地位。并且，我国目前的城市就业压力不断加大，大学毕业生求职 难，大量的企业下岗职工需要再就业，这些进一步缩小了失地农民的就业空间。按现行 的城镇养老保险制度，只有就业，用人单位才能为其参加养老保险。城镇养老保险制度 的高门槛将本就收入少的失地农民挡在了门外。 4 适于失地农民社会养老保障的方式缺失 二元的社会经济制度导致了二元的社会养老保障制度，城镇居民能享受到广泛的社 会保障，二元的户籍制度造成农民不能进入城市社会保障体系。失地农民的特殊性在于 既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市 并享有城市居民应有的一切权利。我国多数地方对失地农民实行一次性货币补偿安置， 但货币补偿着重考虑眼前的生活安排，并没有考虑社会保障制度的同步衔接。目前，城 镇企业职工养老保险没有将失地农民纳入进来；农村社会养老保险制度还没有真正建立 起来，个别开展农村社会养老保险的地区，保障水平和保障方式不适于失地农民；适于 失地农民社会养老保障的方式尚没有统一的制度模式，很多地方在制定征地政策的时 候，只是简单的将被征地农民纳入低保，或者只是按城镇低保的标准制定了失地农民生 活保障政策，没有从根本上解决失地农民社会养老保障问题。 ( 二) 失地农民养老保障问题原因分析 农民失地是伴随城市化快速发展的不可逆转的潮流，但是失地农民问题却是一个 “非常态性”的问题，是在城市化进程中因土地产权不清、管理不完善造成的农民失去 土地后的前提性错位和补偿办法不科学、不公平造成的补偿性偏差。n 鲫失地农民养老保 障问题的出现也源于此。 1 现行征地制度存在缺陷。 ( 1 ) 征地补偿安置方式不科学。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础 的，土地管理法明确了征地安置补偿费标准：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿 费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被 征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口 数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每 人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征 收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超 过被征收前三年平均年产值的十五倍。 现实是由于土地用途不同，土地收益高低差 。参见中华人民共和国土地管理法( 2 0 0 4 ) 第四十八条 7 东北师范大学硕士学位论文 异惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地 的收益甚至可达到农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。u 4 3 现行征地制度没有将土地的增值部分计算进补偿标准中，地价增值部分全部归征用者所 有，这样一种制度安排，本质上是以牺牲农民利益加快城市化进程，是加剧城乡差距而 不是有利于城乡一体化，有失社会公平。据统计，改革开放以来我国通过低价征用农民 的土地，最少使农民蒙受了2 万亿元的损失，已经超过了计划经济时代的“剪刀差 让 农民付出了6 0 0 0 亿- 8 0 0 0 亿元的代价。n 副国家虽然为解决失地农民的社会保障问题，先 后出台了国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 和国务院 关于加强土地调控有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) 等文件，将被征地农民的社会 保障费用纳入征地补偿安置费用中，并且规定社会保障费用不落实的不得批准征地。但 是由于安置补偿费过低，不仅影响失地农民的日常生活水平，而且因用于社会保障的资 金有限，也将影响失地农民的养老保障水平，因此征地补偿安置方式没有真正替代土地 的社会保障功能。 ( 2 ) 忽视了失地农民的利益。征用土地应尊重农民的民主权利，坚持保障农民物质 利益的基本准则。从整个土地制度看，2 0 0 2 年的土地承包法，已经明确了使用权、收益 权和转让权都归承包农户。但在实际征地过程中，农民集体所有的土地产权在现行法律 规则的多重限制下被“虚置 ，农民获取不等价的补偿金是以彻底放弃土地的承包权和 使用权为代价的。土地权益的一次性转让，使得失地农民成为真正意义上的“无产者 。 在既定的法律框架下，土地只有经过政府征用后，农民集体才能转让，政府是土地处分 权的实际掌控者，农民无权对自身承包的土地价格参与谈判，获得安置费多少，能否享 受养老保障都有政府制定，农民失去了话语权，绝大多数农民没有分享城市化带来的地 租收益。根据调查，如果以成本价( 征地价加上地方各级政府收取的各类费用) 为1 0 0 ， 拥有集体土地使用权的农民只能得到5 1 0 ，拥有集体土地所有权的村集体得到2 5 3 0 ，而6 0 7 0 为政府及相关部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨 额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获得。n 明我国失地农民问题的根源是政府 决策层和操作层忽视失地农民利益和不切实际的发展观造成的。 ( 3 ) 征地制度双轨制的制约作用。目前政府征地和供地依然实行双轨制，就是无论公 益性用地还是经营性用地，供地实施市场经济的有偿出让，而征地制度却沿用计划经济 的强制征地办法。由于目前强调土地所有权管理，征地权属于政府权力，实际上加大了 地方政府将农地转为非农地，增加收益的冲动。据有关资料，目前全国已有各类开发区 3 8 2 7 家，其中国务院批准2 3 2 家，省级批准1 0 1 9 家，规划总面积3 5 万平方公里，有 4 3 的圈占耕地处于闲置状态，造成大量耕地被盲目占用。n 7 1 征地与供地之间存在利益 空间，为地方政府“以地生财 创造条件，形成用地越多，政府获利越大，部门福利越 好。这种征地制度的双轨制，使计划征用土地实际变成无限供给，价格机制失去应有的 作用，不能够反映耕地资源的稀缺程度：用计划经济的办法剥夺集体和农民在市场经济 条件下的土地权利：政府既征地和用地，又监管和牟利：不能有效发挥政府调控市场、市 场引导企业的运行机制。同时由于各级土地管理部门隶属于同级政府，不能监管地方政 r 东北师范大学硕士学位论文 府的征地和用地，也无法查处和纠正地方政府征地和补偿方面存在的问题。 2 现行养老保障制度存在缺陷 社会保障是满足社会公民获得生存需要的一个重要手段。社会主义应该“充分保证 社会成员的福利和使他们获得自由的全面发展”。n 胡但是由于我国二元的经济和社会结 构决定了社会保障也呈典型的二元结构。在城乡二元经济结构的背景下，我国的社会保 障制度长期以来被人为分割为两个相对独立的层次，占我国人口近6 0 的农村人口，只 享受社会保障支出的1 0 左右，占人口约4 0 的城市人口却占有近9 0 的社会保障费用； 从人均占有社会保障费用看，城市居民是农村居民的2 0 倍以上。国家把享受社会养老 保障的人群一直锁定在城镇，城镇企业职工的养老保障制度经过建国后若干次调整已日 趋完善，覆盖面也扩大到具有城镇户口的居民；而在农村，社会保障覆盖范围小，待遇 标准低，农村社会保障体制建设落后成为我国农村经济的一个显著特征。对于失地农民， 国家至今仍未建立起被征地农民的社会保障制度。二元的户籍制度造成农民不能进入城 市社会保障体系，即使农转非人员可以参加城镇养老保险，因为缴费的刚性和高门槛， 也将大多数人拒之i - j 夕 - 。尽管2 0 0 6 年以来，劳动保障部门陆续出台了一些关于失地农 民养老保障方面的指导意见，但从各地推行的失地农民养老保障方式看，政策制度五花 八门，大多提供一定程度的基本养老保险。总体上看，保障范围小，保障标准低，保障 制度可持续性差，内容缺乏完整性，有的还存在明显的缺陷；管理机构、管理体制、统 筹层次没有规范统一。随着城市化、农民土地制度改革的不断推进，在一种渐进的整合 中，逐步实现农村社会养老保障制度与城镇社会养老保障制度整合统一，已成为许多发 展中国家和一些学者的共识。因此，适时建立失地农民养老保障制度，整合城乡养老保 障体系，对社会稳定、国民经济健康、可持续发展都将起到积极的推进作用。 3 现行户籍管理制度存在缺陷 农村劳动力由农村流向城市，是国民经济发展到一定阶段的客观必然。但现行限制 公民迁徙自由的刚性户籍制度强化了城乡二元的社会经济结构，城市和农村居民的身份 和地位存在很大的差异。随着改革的进一步深化，城市化进程的进一步加快，大量农村 剩余劳动力流向城市，但由于城乡分割的户籍制度，阻碍了城乡之间人口的自由流动， 许多城市抬高失地农民进城就业的门槛，增加进城农民的负担，失地农民本应享受到的 如社会养老保障等许多城镇居民能够享受的权益因户籍的城乡区别得不到保障，致使城 乡差距不断扩大。这己越来越明显地成为影响社会稳定的重要因素，严重阻碍了国民经 济的健康发展。 4 失地农民养老保障意识淡薄 农民长期以家庭养老保障方式为主，“养儿防老”已成为根深蒂固的观念。对通过 缴费形式参加养老保险获得养老保障这种新方式，很多人尤其是老年人还没有认识到其 重要性。虽然失地农民一次性得了一笔安置费，但大多数人认为养老利益的获得太遥远， 宁可现时消费也舍不得拿出一部分钱参加养老保险，没有充分的风险意识。以吉林地区 9 东北师范大学硕士学位论文 为例，在近9 万名被征地农民中有超过8 5 的人参保意愿不强。同时，收入水平低也是 失地农民养老保障意识淡薄的另一个重要方面。在我国的城乡二元社会格局下，改革开 放以来，城乡居民生活水平虽都快速提高，城乡居民人均收入比改革初期分别增长了2 0 7 倍和1 6 5 倍，但是收入差距却越来越大。2 0 0 1 年中国城乡差距为5 ：1 左右，如果将 城市居民的隐性福利等折算成收入，城乡居民收入差距有可能达到6 ：1 。n 鲫因此，失地 农民在就业不稳定、收入不稳定的情况下，也不敢在预期养老保障方面投入太多。 失地农民失地又失业，享受不到城镇居民各种应有的社会保障。这严重阻碍了统一 的城乡劳动力市场的形成，又继续恶化着城乡二元经济结构的状态。对于失地农民来讲， 城市化的内涵应体现为农民的就业城市化、户口城市化和生活城市化。如果在城市化进 程中失地农民生活有保证，就业有门道，保障有依靠，失地农民问题就不会产生。 数据来源：笔者2 0 0 7 年对吉林地区失地农民基本概况调查问卷 1 0 东北师范大学硕士学位论文 三、我国解决失地农民养老保障的案例分析 近年来，中央和地方各级政府对失地农民的养老保障问题日益重视，建立了失地农 民基本生活保障基金制度、完善了农村社会保障制度等，2 0 0 6 年国务院委托劳动和社会 保障部进行调研并出台了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见， 将失地农民的养老保障问题纳入到国家的层面。目前，我国1 7 个省市出台了相关办法 和意见，各地政策不尽一致，总体上对解决失地农民养老保障问题起到一定的作用。下 面以四个省市为例，作以简要分析。 ( 一) 山东省解决失地农民养老保障的做法 为使失地农民的基本生活得到有效保障，山东省政府2 0 0 3 年出台了关于建立失 地农民基本生活保障制度的意见( 以下简称意见) ，对保障对象、保障形式、资金 的筹集和管理等做出统一规定。 1 保障对象 意见规定，在城市规划区内，经依法批准，由当地国土资源部门实施统一征地， 失地时享有第二轮土地承包权，失地后人均农业用地较少的在册人员，均应列入保障 对象。 2 保障形式 ( 1 ) 男6 0 周岁、女5 5 周岁以上人员，建立个人专户与社会统筹相结合的养老保险 制度。个人专户由集体和个人缴费组成，记帐利率按不低于1 年期银行同期利率确定。 政府出资部分全部记入县级社会统筹帐户用于调剂。缴费标准主要根据当地土地补偿 和安置补助标准、全省平均预期寿命和当地基本生活保障水平( 含增长幅度等因素) 等综合确定，一次性缴足。保障对象享受的待遇按缴费水平确定，要确保年老后的基 本生活，具体保障标准由各市、县确定。保障对象死亡后，其个人专户中的余额可依 法继承。 ( 2 ) 男6 0 周岁、女5 5 周岁以下人员按当地测算标准一次或分次缴纳养老保险费用， 建立个人专户和统筹帐户。个人专户由集体和个人缴费组成( 记帐利率同上) ，政府出 资部分全部记入县级统筹帐户用于调剂。缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人专 户中本息可依法继承。缴费对象属农民身份的，符合农村低保条件的纳入农村低保； “农转非 的，符合城市居民最低生活保障条件的家庭，纳入城市低保；就业的，按 规定参加城镇职工基本养老保险。缴费对象男满6 0 周岁、女满5 5 周岁开始领取养老 金。 资料来源：各省市相