（交通运输规划与管理专业论文）城市公共交通管理体制研究.pdf

摘要 城市公共交通是城市客运交通的主体。成功的城市公共交通离不开良好的管 理，目前在管理方面存在的法规不健全、部门分割、行业分割、运输方式分割等 都与传统重叠式的管理体制的延续有关，城市公共交通的管理体制问题已经成为 现阶段城市公共交通发展中的重点和难点问题。 本文首先对城市公共交通管理体制的理论进行研究，分析了城市公共交通系 统的概念及其特点，提出了城市公共交通管理体制的内涵及相关概念，阐述了城 市公共交通发展的经济规律。其次，对陕西省城市公共交通管理体制现状展开调 研，回顾了陕西省城市公共交通行政管理体制发展的历史轨迹，分析了现行的管 理机构、政策法规、市场运行情况、存在的主要问题及其发展趋势，并对城市公 共交通管理体制改革的必要性和必然性、改革发展的环境进行分析。再次，对国 内外城市公共交通管理体制深入研究。主要从行政管理机构、政策法规、企业经 营机制的角度分析，借鉴其他国家或地区城市公共交通管理体制的经验以及国内 改革先行城市的成功做法，从而得出对陕西省城市公共交通管理体制改革的启 示。此外，对陕西省城市公共交通管理体制改革方案进行研究，在阐述城市公共 交通管理职能理论的基础上，提出构建和形成陕西省城市公共交通管理体制的总 体框架，以及城市公共交通市场机制的改革方案最后，展开对陕西省城市公共 交通管理体制实施的政策措施的研究。分析了陕西省城市公共交通管理体制改革 的重点和难点问题，提出了陕西省城市公共交通管理体制实施的政策措施。 关键词：城市公共交通；管理体制；管理职能；市场机制 a b s t r a c t u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni st h em a i nb e d yo fu r b a np a s s e n g e rt r a n s p o r t a t i o n f a v o r a b l em a n a g e m e n ti si n d i s p e n s a b l ef o rs u c c e s s f u lu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n s y s t e m ；s t a t u t em o r b i d i t y , d e p a r t m e n td i v i s i o n , i n d u s t r yd i v i s i o na n dt r a n s p o r t a t i o n v e h i c l ed i v i s i o ni n m a n a g e m e n t f i e l da r er e l a t e dt ot r a d i t i o n a l o v e r l a p p e d m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e r e f o r e ，m a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni s t h ek e y s t o n ea n dd i f f i c u l t yo f n o w a d a y su r b a nw a n s p o r t a t i o nd e v e l o p m e n t t ob e g i nw i t h , t h ea u t h o rs t u d i e dt h e m a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o nt h e o r y , a n a l y z e dt h ed e f i n i t i o na n dc h a r a c t e ro fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o ns y s t e m ，p u tf o r w a r d e dt h ec o n n o t a t i o no f m a n a g e m e n ts y s t e mo f u r b a n p u b l i ct r a n s p o r t a t i o na n do t h e rr e l a t e dc o n c e p t i o n ，e x p a t i a t e dt h ee c o n o m i cl a wo f u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o nd e v e l o p m e n t n e x t , t h ea u t h o ri n v e s t i g a t e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fm a n a g e m e n ts y s t e mo f u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e , r e t r o s p e c tt h ee v o l v e m e n tc o u r s eo f m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ，p o l i c ya n ds t a t u t e , m a r k e tp e r f o r m a n c eo fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e ，p o i n t e do u tt h em a i np r o b l e m ，d e v e l o p m e n tt r e n d ， t h en e c e s s i t y & i n e v i t a b i l i t y , e n v i r o n m e n tf o ri n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n to fu r b a n p u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e f u r t h e r m o r e ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n , p o l i c ya n d s t a t u t e , e n t e r p r i s em a n a g e m e n tm e c h a n i s mo fm a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o n i n c i t i e sb o t h d o m e s t i ca n da b r o a d i nr e f e r e n c eo fs u c c e s s f u l e x p e r i e n c e so fm a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni nc i t i e sb o t h d o m e s t i ca n da b r o a d ，e l i c i t e dt h ei n s p i r a t i o nf o rt h ei n n o v a t i o no f m a n a g e m e n ts y s t e m o f u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n i na d d i t i o n ，o nt h eb a s i so ff u n c t i o na n a l y s i so fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ，t h e a u t h o rd e s c r i b e dt h eg e n e r a ls a m eo fm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ei n n o v a t i o nb l u e p r i n to fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e f i n a l l y , t h ea u t h o ra n a l y z e d t h ek e y s t o n ea n dd i f f i c u l t yo ft h ei n n o v a t i o no fm a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e , p r o p o s e d8 0 m ep o l i c ya n dm e a s u r es u g g e s t i o n s f o rt h ee x e c u t i o no ft h ei n n o v a t i o no fm a n a g e m e n ts y s t e mo fu r b a np u b l i c t r a n s p o r t a t i o ni ns h a a n x ip r o v i n c e k e yw o r d s ：u r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ；m a n a g e m e n ts y s t e m ； f u n e t i o no f m a n a g e m e n t ；m a r k e tm e c h a n i s m 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 蹄刁 d ，以年o 月矿日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 删年弘月f 矿日 j 州6 年￥月，了e l 新1 翕工 何，乳 鹕 轹 者 签 作 f 文 咖 论 导 第一章绪论 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 论文研究的背景 随着我国城市经济的快速发展，城市规模的不断扩大，交通拥堵、出行不便 等城市交通问题，在许多城市特别是一些大中城市日益凸显。为此，建设部于 2 0 0 4 年3 月首次颁发了关于优先发展城市公共交通的意见，为促进城市交通 与城市经济的协调发展提供了政策指导。2 0 0 4 年5 月，建设部、公安部联合召 开了建国以来首次全国城市公共交通工作会议，会议从社会经济发展的战略高度 提出了优先发展城市公共交通的重大方针政策和目标任务。会议明确提出，必须 大力优先发展城市公共交通，并就城市公共交通的发展原则、方式、目标提出了 指导性意见，对优先发展城市公共交通提出了相应的政策建议，对公共交通行业 的市场化改革提出了要求。2 0 0 5 年1 0 月，国务院办公厅转发建设部等部门新颁 发的关于优先发展城市公共交通的意见，确立公共交通在城市交通中的优先 地位。 目前，全国各地对优先发展城市公共交通的决策普遍表示欢迎，公交优先的 思想被广泛认同，优先发展城市公共交通被认为是解决城市交通问题、保持城市 可持续发展的必由之路。在优先发展城市公共交通的过程中，重要的一环是突破 传统管理体制的障碍，将“公交优先”这一政策落到实处、引向深入。当前，我 国多数城市的交通管理体制仍沿袭传统的计划经济管理模式，不能适应交通运输 市场快速发展的要求，已成为影响中心城市交通运输与国民经济和社会协调发展 的体制性障碍。目前在管理方面存在的法规不健全、部门分割、行业分割、运输 方式分割等都与传统重叠式的管理体制的延续有关虽然经过历次改革，也只是 个别职能在新旧机构间进行转移，还没有从根本上解决原有体制的弊端。通过对 城市公共交通系统运行过程中暴露出来的政策、管理、市场等方面的一系列问题 进行分析，城市公共交通的管理体制问题已经成为现阶段城市公共交通发展中的 。新华网2 0 0 5 年1 0 月3 1 日新闻温家宝曾培炎作批示要求优先发展城市公共交通 ：进一步加大对城市 公交的政策扶持力度，要大力发展公共汽( 电) 车，有序发展城市轨道交通，适度发展大运量快速公共汽 车系统；鼓励社会资本包括境外资本以合资，合作或委托经营等方式参与公共交通投资，建设和经营；推 行特许经营制度；对城市公共交通提供财政支持。规范补贴制度i 要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业 经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价 i 重点和难点问题。 1 1 2 研究的意义 中科院技术科学部院士咨询项目发展我国大城市交通的研究课题的一次 广泛征求国内专家对我国城市交通问题、发展趋势及对策的看法和意见的调查显 示，城市交通体制与政策是城市交通问题的第一位影响因素，其他影响因素依次 是：城市交通建设资金、城市交通的宏观管理和交通规划与工程技术。从一个侧 面体现了城市交通管理体制的重要性。 本文研究的理论意义和实践意义在于： ( 1 ) 城市经济的快速发展需要有高效率的城市公共交通系统作支持，发展 中的城市公共交通需要运作良好的管理体制，改革中的城市公共交通需要适应时 代发展的市场运营机制。 ( 2 ) 城市交通发展的经济规律和管理体制的理论是确定城市公共交通管理 体制改革思路的基础：只有建立了科学成熟的城市公共交通管理体制理论，以其 为指导，才能拟定合理的改革方案，提高城市公共交通系统的效率，满足城市居 民出行需求。 ( 3 ) 通过对城市公共交通管理体制进行研究，制定合理的保障政策和实施 措施，增强政策制定的科学性和严肃性，提高管理主体的政策意识和政策水平， 减少政策性失误，保证政策的科学性和稳定性。 ( 4 ) 城市公共交通市场中存在两种力量，一是市场机制，它是看不见的力 量，二是市场行为，它是看得见的力量，城市公共交通管理体制的研究对探索合 理的城市公共交通市场机制、引导规范的城市公共交通市场行为、形成兼顾社会 效益和经济效益的城市公共交通发展模式有重要的现实指导意义。 1 2 国内外研究现状 文献 1 、 4 、 5 、 1 3 、 1 4 、 1 6 在阐述城市公共交通概念的基础上， 对城市公共交通在城市交通体系中的地位作用进行分析，并分别从城市公共交通 运输工具、城市公共交通的要素等不同的角度分析了城市公共交通系统的构成； 文献 2 、 2 7 、 3 0 分析了中国现行的交通管理体制、城市公共交通管理体制 以及城市公共交通政策，介绍了目前在全国范围内城市公共交通管理的几种模 式，指出现行交通管理体制存在的问题；文献 3 、 1 9 、 2 0 、 4 6 、 4 7 】、 2 4 8 、 2 5 从宏观层面介绍了英国、日本、加拿大、美国、巴西库里蒂巴市等发 达国家城市公共交通的行政管理体制、基础设施建设投融资模式、公交企业经营 机制以及补贴机制等内容；文献 6 、 2 2 、 4 3 在对照分析国内外城市公共交 通企业经营管理模式的基础上，结合深圳市公共交通( 集团) 有限公司的实际情 况展开实证分析，提出了“企业体制上的股份制、经营模式上的专营权、经营结 构上的多元化、企业结构上的集团式”的企业经营管理模式；文献 7 、 9 分析 了城市公共交通行业经营自主权、线路的开辟和授予、票价政策等方面的特殊性， 明确了城市公共交通系统的特点；文献 1 0 、 1 1 从两个不同的角度阐述了城市 交通和城市公共交通发展的经济规律，阐述了城市公共交通发展和城市经济发展 的关系，剖析了城市公共交通的经济特性：文献 2 3 、 2 4 详细介绍了法国巴黎 大区和其他地区两种截然不同的城市公共交通管理体制，着重阐述了法国城市公 共交通在管理机构设置、企业经营模式、投资与优惠政策、价值补偿形式等方面 的独到之处，给研究提供了经验参考；文献 3 1 研究我国城市公交企业的资金来 源和运营模式，分析了运营成本的构成和变化、政府补贴方式和政策及增加资金 来源的途径；文献 3 2 通过对城市公共交通以及浦东公交公司改革进程的剖析， 从制定城市交通法、实施公交优先政策、加强道路基础设施建设、推进现代 企业制度建设等方面提出了如何发展上海城市公共交通的建议；文献 3 3 提出了 城市公共交通系统经济特性理论，从运营票价，供需关系、私营可行性等方面对 城市公共交通系统的内部经济特性进行分析，从对城市土地价值的影响、对城乡 结合部的影响、对城市c b d 的影响等方面对城市公共交通系统的外部经济特性 进行分析，在此基础上提出了城市公共交通基础设施的投资和融资政策；文献 3 4 、 3 5 、 2 6 、 2 1 、 3 6 、 3 7 分别阐述了城市公共交通票价机制、补贴 机制、投融资机制的理论；文献 3 8 、 3 9 、 4 0 阐述了城市公共交通经营权和 所有权的关系，分析了现行的几种线路经营权授予方式的优缺点；文献 4 1 、 4 2 对传统城市公共交通研究过程中的盲点停车管理进行研究，系统分析了路内 停车、路外停车管理过程中的技术设施、控制方法和投融资模式。 对相关文献内容的研究发现，尽管理论界和实业界的多位专家学者、经营管 理人员已从不同角度对城市公共交通系统进行了研究，但研究过程中重“硬”轻 “软一，重“建”轻“管”的现象比较普遍，研究的内容以城市公共交通系统规 划方法、城市公共交通基础设施的投资和建设为主，而对城市公共交通的运营管 理研究较少，现有的对运营管理的研究也往往是基于某一个方面进行的，没有对 城市公共交通管理体制展开系统研究，因此有必要对这一课题进行深入研究。 从国外来看，成功的城市交通系统大多是经历高度机动化对城市社会经济产 生负面影响之后，才逐步认识到加强管理的重要性，到目前为止已经建立了运作 良好的城市公共交通管理体制。从国内来看，虽然没有效仿国外走先高度发展私 人交通然后偿债性地发展公共交通的弯路，但城市公共交通管理体制不尽合理引 发的问题已经引起各级政府的高度重视和社会各界的普遍关注，上海、天津、贵 州、江苏等省市积极探索城市公共交通管理的新模式，采取有效措施，深化城市 公共交通管理体制改革并取得了一定的成效，这些都为本课题研究的开展提供了 实践基础和借鉴依据。 1 3 本文的研究思路 图1 1 研究思路框架图 4 第二章城市公共交通管理体制的理论研究 城市公共交通是城市客运交通的主体，是城市建设和发展的重要基础之一， 是生产和生活必不可少的社会公共设施，也是城市投资环境和社会化生产的基本 物质条件。 2 1城市公共交通系统 城市居民的出行方式包括私人交通和公共交通两种。相比私人交通而言，公 共交通的装载容量更大、可获得程度更高、服务范围更广，同时，能减少对公共 资源的占用、节约能源消耗、削弱环境公害压力，还能够改善随着城市人口增长 和汽车工业发展而出现的交通拥堵状况。城市公共交通已经成为各国城市交通政 策的引导方向，也成为城市居民出行的主要方式。 2 1 1城市公共交通系统的概念和构成要素 根据建设部关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 3 8 号) ，城 市公共交通系统是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组 成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事 业。 分析城市公共交通系统的构成要素，主要包括四个方面的内容：城市公共交 通参与者、运输工具、交通基础设施、环境，如图2 1 。 图2 1 城市公共交通系统的构成要素 5 其中，城市公共交通参与者包括行政管理人员、行业从业人员和乘客；运输 工具包括各种机动车和非机动车以及轮渡；交通基础设施包括路径、场站和交通 管理设施，路径指道路、轨道及轮渡公共交通航线，场站指城市公共交通的站点、 停车场及轮渡码头，交通管理设施指服务于城市公共交通系统运行的辅助设施； 环境指城市公共交通所处的政治、经济、社会环境，包括公共交通法规与政策体 系。 这四个要素中，单个要素构成了一个静态系统，而要素之间相互影响，构成 了一个复杂的动态系统。很长一段时间里，+ 人们孤立地考虑各个要素，认为城市 公共交通系统仅仅是服务于公众出行需求的运输工具，形成了分部门的城市公共 交通管理体制，停车管理长期游离于城市公共交通管理的范畴之外。笔者认为， 要综合考虑四个要素，将市场管理、企业经营管理、运输服务及保障、行业监督 都纳入城市公共交通管理的范畴，并放到特定的环境当中去分析。 基于此，本文认为，城市公共交通系统是一个包含在城市及其近郊范围内， 为方便居民和公众出行，使用各种运输工具的旅客运输体系。 2 1 2 城市公共交通系统的特点 城市公共交通系统是一个特殊的矛盾综合体：公共交通运营与价值补偿体现 为计划经济；企业成本构成与经营环境体现为市场经济。作为经营企业考虑，它 必须尊重价值规律，讲求经济效益；作为公用事业考虑，它又必须保持公益性， 讲求社会效益。既不能为追求经济效益而降低社会效益，又不能为追求社会效益 而放弃经济效益。因此，它必须接受政府与市场的双重制约。 1 运行特点 ( 1 ) 运输服务的公益性。城市公共交通的目标是为乘客提供安全、迅速、准点、 方便、舒适和经济的服务，城市公共交通票价低廉，为居民的消费能力所能接受， 体现公益性；同时，遇上重大自然灾害或突发事件，政府指令调用公交车辆，公 交企业必须无偿及时派出，不得延误或讨价还价，也体现公益性。 ( 2 ) 运输组织的复杂性。城市公共交通点多面广，流动分散，其运行线路长、 停靠站点多、通达区域广；城市公共交通运输组织复杂，在线路设置、线路调整 时都应作广泛调研，并由政府授予线路经营权；城市公共交通运营时间长、发车 班次多、服务乘客多，要合理确定班线车辆数量、发车时间间隔。 ( 3 ) 运输效益的社会性。城市公共交通具有准公共性的特性，在城市公共交通 6 未达到供不应求之前，体现出一定的非竞争性和非排他性；当城市公共交通供不 应求时，体现出一定的排他性和竞争性。作为准公共产品，讲求社会效益。 2 管理特点 ( 1 ) 基础设施建设的超前性。城市公共交通基础设施的建设和城市公共交通设 备的配置要系统规划、适度超前，不能等城市居民的出行需求出现之后才开始着 手，所以管理过程当中要考虑到建设的提前量。 ( 2 ) 管理主体的多元性。我国目前还没有一个统一的城市公共交通管理模式， 有的地方归口建设部门管理，有的地方归口交通部门管理，有的地方已经建立了 对综合运输实施管理的行政管理机构和行政执法组织。城市公共交通的管理主体 包括建设部门、公安部门、交通部门、财政部、发改委、国资委等部门。 ( 3 ) 管理过程的协调性。城市公共交通管理涉及多个行政部门，部门之间缺少 沟通与协调机制，各部门对社会经济和技术变化对城市公共交通的影响难以做出 灵敏反应，无法采取协调一致的革新措施。同一层次不同部门之间、不同层次之 间都需要协调。 3 经营特点 ( 1 ) 经营主体的复杂性。从国内外发展城市公共交通的经验来看，存在国有公 交公司、公私合营公司、私营公司、个体中巴车等不同的运营模式，甚至有的地 方还采用挂靠经营和承包经营的形式，不同的经营主体的运行组织各有优势。 ( 2 ) 经营业务的非自主性。一般工业企业可以根据市场需要自主决定其生产的 产品，在条件许可时还可以随时决定转产、停产或迁厂。而城市公共交通必须完 成正常的公共交通运营业务，每天最早及最晚的班次必须定点发出，不允许停开、 漏开；城市公共交通的经营范围也是固定的，不允许随意裁减或缩短线路；无论 节、假日都必须正常运营，不允许歇班 ( 3 ) 公交票价的受控性无论国内外都将公交票价列入政府控制的范围，而不 允许由市场自由定价。票价和票制反映出的“公益性”特征，仍是制约企业发展 的主要因素，如福利性的月票制度，月票使用成本相当于票价的数倍，而其成本 差额全由公交企业承担，影响了成本回收率 2 2 城市公共交通管理体制 7 2 2 1 城市公共交通管理要素分析 结合前面提到的城市公共交通系统的管理特点进行分析，城市公共交通管理 要素主要包括以下五个方面： 1 管理主体 管理主体不同，城市公共交通的管理方法、管理效果都不相同。一是主体的 政治性质，如不同管理主体维护不同生产关系的职能；二是主体的工作性质，政 府与企事业单位所具有的责任与权力不同，其管理的行为方式也必然不同。 城市公共交通管理的管理主体是城市公共交通行政管理机构。我国城市公共 交通管理属于“职能部门型”行业管理模式，具有国家行政管理的基本属性。城 市公共交通行政管理机构是按各城市政府对其属下职能部门的分工，授权对公交 客运实施管理的行业管理机构。国家层面与城市公共交通有关的行政管理机构主 要有： ( 1 ) 建设部。由城市建设司对城市道路建设和公共交通实施行业管理；城市规 划司对城市交通规划实施管理。 ( 2 ) 公安部。由交通管理局对路面交通、交通安全实施管理，包括车辆牌照控 制、交通标志、色灯信号、检测控制、停车场建设和道路管理等。 2 管理对象 管理对象不同，城市公共交通管理主体的管理重点、人员配备、管理手段、 管理工具都会作相应调整。我国城市公共交通管理历经部门管理体制、行业管理 体制和市场管理体制几个阶段，各个阶段的管理对象都不尽相同。在计划经济体 制条件下，城市公共交通管理处于部门管理体制阶段，管理对象主要是城市公共 交通企业，当时的城市公共交通企业基本上都是国有的；在有计划的商品经济体 制条件下，城市公共交通管理进入行业管理体制阶段，开始逐步明确城市公共交 通管理对象，企业生产经营活动逐步退出管理对象的范畴；在市场经济体制条件 下，城市公共交通管理处于市场管理体制阶段，管理对象是城市公共交通市场。 3 市场环境 市场环境不同，城市公共交通的发展模式选择大不一样。从经济环境看，我 国已经建立社会主义市场经济体制，迫切需要城市公共交通管理主体按照市场规 律办事，而不再是采取行政计划手段，对管理对象实施管理；从技术环境看，我 国城市公共交通规划、建设、运营方面的技术水平偏低，特别是在应用现代通信 8 和网络技术管理城市公共交通方面，除少数几个大城市已经起步外，大多数城市 还是空白；从环境的可持续发展角度看，城市规划过程中缺乏对城区、近远郊区 的交通协调发展的统一协调，同时，城市交通作用于城市环境，因此，城市公共 交通管理必须始终坚持“可持续发展”的基本原则。 4 管理目标 管理主体和管理对象相同，其管理目标不同，管理方式也不同。若经济发展 目标是效率，主要采取促使管理手段多快的发展方式：若经济发展目标是效益， 主要采取促使管理对象好省的发展方式。 我国传统的城市公共交通管理过程中，主要考虑把城市公共交通看作一种社 会公益性事业，将其纳入公共财政体系，在城市公共交通基础设施的规划建设上 政府投资，在城市公共交通企业的运营管理上政府补贴，在城市公共交通的票价 制定和管理上政府指令。在市场经济条件下，要调整管理目标、引入竞争机制， 推进城市公共交通市场化进程，调动城市公共交通企业的积极性。 5 管理体制 有关管理体制的内容见后续研究。不管是管理主体、管理对象，还是管理目 标，都是在一定的市场环境中围绕管理体制来发挥作用的，可以说，管理体制是 城市公共交通管理的核心要素。 2 2 2 城市公共交通管理体制的概念及内容 1 体制 体制指的是国家机关、企业、事业等单位的组织制度国家机关属于行政组 织范畴，企业、事业单位属于社会组织范畴，所以，体制也是国家行政组织与社 会组织之问的一种组织制度。 2 管理体制 所谓管理体制，即管理主体与管理对象之间、不同管理主体( 不同管理层次 与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责权利关系制度管理体制不同，主要 管理对象与管理职能也不同。在计划经济体制下，政府直接管理对象是企业与生 产者，职能是通过层层编制投入产出平衡表给每一个企业下达生产任务并组织完 成；在市场经济体制下，政府管理对象主要是市场，职能是通过发挥市场机制在 资源配置中的基础性作用来推动企业与经营者的生产经营活动。两种不同经济管 理体制下国家行政管理机构具有不同管理职能。 9 3 城市公共交通管理体制 城市公共交通管理体制，即城市公共交通管理主体与管理对象之间、不同管 理主体( 不同管理层次与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责权利关系制度。 笔者认为，城市公共交通管理体制的内容主要包括以下几个方面： ( 1 ) 城市公共交通行政管理体制。包括城市公共交通规划、建设、管理等机构 之间的关系，各行政机构的管理幅度与管理层次。 ( 2 ) 城市公共交通管理职能及其协作关系。城市公共交通行政机构的职能，由 相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。 ( 3 ) 城市公共交通政、事、企之间的关系。政企关系、政事关系、企事关系纠 结于城市公共交通管理的全过程。重点考虑如何实现政企分离，发挥行业协会的 指导作用。 2 2 3 城市公共交通管理体制的相关概念 1 城市公共交通市场机制 市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，市场机制成为市场运行、 变化与发展的自身调控系统。市场机制是由市场供求机制、价格机制、竞争机制 与风险机制构成的有机整体。在市场机制中，供求机制是内容，价格机制是手段， 竞争机制是方式，风险机制即利益机制是动力。城市公共交通市场机制如图2 2 所示。 图2 2城市公共交通市场机制 城市公共交通市场机制研究城市公共交通市场中要素和资源的配置，城市公 共交通市场机制的主体是供求机制。总的来说，不论是从质上分析，还是从量上 考虑，我国城市公共交通市场存在供不应求的问题，即城市公共交通运力不足的 问题，长期以来没有得到解决。 2 城市公共交通企业经营机制 1 0 城市公共交通是特殊的行业，承担经济、社会双重责任。一方面，不能完全 放开市场、任意经营，单纯追逐经济效益；另一方面又不能完全不参与市场竞争， 形成“计划上面定、资金上面拨、政策上面给”，“运营效率与经济效益不挂钩、 服务质量和企业经营不相关”的被动局面。国家在1 9 8 5 年提出“改变独家经营体 制，实行多家经营、统一管理，以国营为主，发展集体和个体经营”的方针，并 于1 9 9 3 年颁布了全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法、关于 对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见，这两个文件是各地公交企业转 换经营机制的主要依据。 2 3 城市公共交通发展的经济规律 2 3 1城市公共交通与市场经济 1 城市交通的阶段性发展规律 城市交通的发展具有明显的阶段性，在每个阶段的临界点上具有飞跃性。城 市交通的阶段性发展规律如图2 3 所示 初碰月攘中轾阶殷膏趣阶殷 成葛期 丙 成长期 豆拍平衡期 针对 ，一 城市 人和 物的 空| 可 运动 规模 公元前二，三十世 纪至公元十八世纪 公元十八世纪至二十 世纪四，五十年代 二十世纪四、五十 年代至二十一世纪初 本世纪 图2 3城市交通的阶段性发展规律 由图2 3 可以看出，在城市交通发展的初级阶段，由外部针对城市的人和物 的空间运动规模一直处于低水平增长状态，市场机制的作用有限，政府主导市场， 市场保护程度高，价格背离价值规律；进入中级阶段以后，里高速增长状态，同 时人和物在城市内部的空间运动规模也会迅速扩大，管理手段多元化，市场机制 逐渐占主导地位，价格大体上按价值规律由供求关系调节，市场竞争日趋剧烈； 而到达高级阶段以后，发展水平的增长速度又会趋于减缓，市场机制充分发挥作 用，竞争激烈，交通服务水平很高。目前我国城市交通市场正处于由成长期向成 熟期发展的过渡阶段，部分地区已经进入成熟期，这个时期将持续较长的一段时 间。 由城市交通的阶段性发展规律可知，未来一段时间内市场机制在城市交通市 场中将发挥重要作用。 2 城市公共交通的市场经营性 城市公共交通以乘客付费为价值实现形式，以城市公共交通使用权为交换对 象，通过城市公共交通服务，满足城市居民的出行需求，它能实现改变乘客位移 的空间效用和及时、迅速到达出行目的地的时间效用，因此，城市公共交通能实 现使用价值；同时，城市公共交通同其他商品一样凝结着无差别的人类劳动，并 且由社会必要劳动时间所决定，这就体现了城市公共交通的价值。由此可见，城 市公共交通具有价值和使用价值这个一般商品所固有的属性。由于城市公共交通 具有商品属性，其向社会提供的服务也具有商品属性，应按市场经济规律运营获 取利润。这就说明它具有明显的市场经营性。城市公共交通在运营中而不仅要实 现其社会效益，而且要实现其经济效益。 2 3 2 城市交通与城市经济 1 城市交通与城市发展互促共进的规律 无论是城市的兴起与发展，还是城市交通的兴起与发展都是以社会生产力的 发展作为根本动因的，所以城市和城市交通的发展会受一般社会经济活动规律的 制约。城市交通与城市发展互促共进的规律如图2 4 所示。 图2 4 城市交通与城市发展互促共进的规律 1 2 由图2 4 能看出：首先，城市的发展为城市交通的诞生创造了物质基础，城 市交通依托于城市的发展。城市交通在社会生产力作用下，随城市发展而不断发 展，城市规模、城市形态以及城市的发展趋势决定了城市交通的发展方向：其次， 城市交通发展的优劣又会反过来影响到城市的发展进程。 2 城市交通与社会经济发展水平的关系 客运强度用以表示一个地域内单位背景值( 产值、人口) 的客运量，反映居 民对运输需求的强弱，通常用该地域旅客周转量与国内生产总值( g d p ) 的比值 来表示。 客运强度与社会经济发展水平呈现正相关关系，即经济发展水平高的地区客 运强度大，反之小。主要原因在于发达地区居民的出行次数多、距离远、范围大， 而落后地区居民的出行次数少、距离近、范围小。在经济发达地区不仅派生性交 通需求增大，而且本源性的交通需求( 即出行作为消遣、休息、观光的一项内容) 也随收入增加、休假时间的增多而大为增加，并从邻近地点向国内外更大的空间 范围扩展。 2 0 0 5 年，我国推行稳健的财政政策和稳健的货币政策，经济稳步增长，中 小城市迅速发展，根据客运强度理论，居民出行的需求会日益强烈，对城市公共 交通系统提出了更高的要求，因此，我们要加强城市公共交通管理，提高城市公 共交通的运输效率和效益，使城市公共交通系统更好地服务于城市居民的出行。 第三章陕西省城市公共交通管理体制现状与前景分析 3 1陕西省城市公共交通管理体制的现状 3 1 1 行政管理机构的演变历程 2 0 0 2 年之前，对陕西省城市公共汽( 电) 车、出租汽车、轮渡进行行业管 理的机构是陕西省建设厅，由建设厅下设的行业计划处具体实施管理，根据陕 西省人民政府办公厅关于进一步理顺全省城市客运管理体制的通知( 陕政办发 2 0 0 2 1 3 号) 和陕西省人民政府专项问题会议纪要( 第3 0 号) 精神，省政府已 明确将城市客运的管理职能自2 0 0 2 年7 月1 日起由省建设管理部门交由省交通 主管部门负责。划归交通口进行管理后，由陕西省交通厅对城市公共交通进行管 理，具体的管理机构是陕西省交通厅运输管理局城市客运管理科。 随后各市、县启动机构改革，坚持职能上下对应、衔接的原则，统一由交通 部门归口城市客运管理。譬如，在省会城市西安，改革之前对城市公共交通进行 管理的机构是西安市城乡建设委员会下属的西安市公用事业局，公用事业局职权 下放，将城市公共汽( 电) 车交由西安市公交总公司实施管理，对出租汽车实施 行业管理的机构是西安市出租车管理处。 根据西安市人民政府关于理顺我市城市客运管理体制的通知( 市政发 2 0 0 2 1 8 3 号) ，作了相应调整，将原市公用事业局承担的城市公共交通客运和出 租汽车行业管理职能统一划归市交通局管理。市交通局设立公共交通处和出租汽 车管理处分别管理城市公共交通客运和出租汽车客运。 3 1 2 法规和政策 陕西省城市公共交通管理过程中适用的法规主要是国家建设部颁布的相关 法规，如城市公共汽电车客运管理办法( 建设部第1 3 8 号令) 、城市轨道交 通运营管理办法( 建设部第1 4 0 号令) 、市政公用事业特许经营管理办法( 建 设部第1 2 6 号令) 、城市出租汽车管理办法( 建设部、公安部6 3 号令) 以及建 设部关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 3 8 号) 。 在落实建设部关于城市公交建设和管理的过程中，陕西省相应地制定了一些 政策。不过陕西省城市公共交通管理的政策基本上是基于城市公共汽( 电) 车和 出租汽车两个方面分别制定的。 1 城市公共汽( 电) 车 城市公共交通同时具有公用事业和经营企业的性质，票价方面，低价主要反 映公益性的特征；票制方面，部分城市还在沿用月票制度：补贴方面，现行政策 性亏损额的核定缺乏合理性和规范性，受人为因素影响较多；企业经营机制方面， 城市公共交通的运营主体以国有企业为主，还没有打破垄断局面，企业经营形式 比较单一，市场有待进一步规范。 2 城市出租汽车 从运价管理来看，具体的运价由各市的出租汽车管理处进行管理，各地根据 自身经济情况来制定运价，调整运价需要举办价格听证会并听取专家和社会各方 意见。从出租车运营收入来看，主要是车辆运行的票款收入从收入分配来看， 涉及到国家的税费收入、企业的管理费或承包费等费用收入、车主的个人收入、 驾驶员的工资四部分。 3 1 3 市场运行情况 陕西省城市公共交通市场总体运行情况如表3 1 所示，从运行主体的性质 看，城市公共交通企业基本上都是国有企业，也有少量中巴车由私人承包，到 2 0 0 5 年6 月才在省会西安成立首家股份制改造企业西安公交巴士股份有限 公司，该公司由西安、广州、深圳、青岛四城市参股，总资产达l 亿元。 从运营成本的构成看，燃料和工资占绝对比例。近年来，由于油价上涨，而 公交票价还维持在较低的水平，企业作为独立运营主体的压力已经越来越大。， 同时，国有企业的非经营性负担依然沉重，承担的退休金、医疗费用也占很大比 例。从运营收入的构成来看，绝大多数企业都没有开展多业经营，主要还是票款 收入；近年来，车身广告和车厢内广告也是一部分收入。从企业人员的构成来分 析，人车比仍然居高不下，还没有实现无人售票，甚至部分一票制的车辆还随车 携带售票员，调研表明，随车携带售票员监管逃票等票款损失所产生的收益不足 以支付售票员工资。从运营车辆的构成来看，部分线路上一些接近报废或应报废 车辆仍在运营，无论是从保证乘客舒适性还是维护城市良好形象的角度来分析都 是不符合要求的 圆新华社2 0 0 6 年3 月2 7 日新闻交通部特急通知要求应对燃油上涨对道路运输影响 交通部3 月2 7 目 发出特急通知，要求各地交通部门要按照石油价格形成机制综合配套改革方案的要求。抓紧与物价部门联 系，按照企业和乘客合理分担的原则尽快建立公路客运、出租汽车运价与成品油价格联动机制，通过调 整运价水平或浮动幅度、收取燃油附加费等方式。化解成品油价格提高对运输企业的影响影响公路货运 增加的支出通过企业自行调整运价解决 1 5 蹰恢，、 卿v 蜊 婶捌_ 辑 蠢鲁 卿籁 窭卅 萋冀量 丑 ；3 兽鞲 籁 =廿 n 盘 螺 骚，、瓮 魁 捌 确l r 鐾担 窭k 熏。甲 螺 婶 魍 督蕞k 一 毯 盔京v l r j 卜 甘 g 卅 兽 门 0 脚 = 蛞 ， | 褂 高k - v蜒 酬 轼 辎 抖 蹈 匈 廿 一 卿 卜 古 脚 砷 高 穹 螺 一 盘 兽 8 螂 姐 o 嚣 倒 轼a | e 冬 鬓 柳密魁窜，、 圃 卿鲻半。电 剞 j 卜 昌 委錾垂喜 上 2 始 蛐籁蜷一 荨 荨 器 赚 嚣卿褂。如n器 鬃 孵 额 栅 脚 薜 v 籁 棘抖 * 窜 粗 ! 捌 士 加 盎 廿 3 1 4 陕西省城市公共交通管理存在的问题 1 管理主体上下不对应 我国当前处于交通行政管理体制改革的进程中，还没有形成统一的城市公共 交通管理主体。从国家层面来看，实施城市公共交通管理的综合管理部门主要是 建设部、公安部，此外相关业务还涉及财政部、国资委、发改委等部门；从陕西 省层面看，城市公共交通行政管理由政府明确授权给交通部门，由于两个层面上 对应的行政管理主体不对应，政策的落实大打折扣，城市公共交通系统运输效率 不高。从城市层面来看，虽然陕西省统一下文要求城市客运的管理职能由省交通 主管部门负责，但渭南市和榆林市没有移交相关的业务；调研过程中还了解到， 陕西某地级市还存在同一道路上一个方向3 个车道分属城建、市政、交通等3 家 管的尴尬现象。这些因素都影响了城市公共交通系统的高效运行 2 投资体制没有理顺 投资体制不顺主要体现在两个方面：一是传统管理体制中过于强调城市公共 交通的公益性的一面，在城市公共交通基础设施的规划建设上政府投资，在城市 公共交通企业的运营管理上政府补贴；二是投资渠道比较单一，从目前来看，城 市公共交通基础设施的投资主体还主要是政府，资金来源中比较固定的是城市维 护税和公用事业附加，但这两项收入分摊到城市公共交通上