（教育经济与管理专业论文）我国义务教育阶段就近入学问题研究.pdf

r e s e a r c ho nt h e n e a r b ye n r o l l m e n tp r o b l e m so ft h ec o m p u l s o r y e d u c a t i o ni nc h i n a l i a om i n y a n b a ( h e n g y a n gn o r m a lu n i v e r s i t y ) 2 0 0 6 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n e d u c a t i o n a le c o n o m i c s & m a n a g e m e n t 1 n c h a n g s h au n i v e r s i t yo fs c i e n c e & t e c h n o l o g y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rl i us h a o q i n m a y , 2 0 1 1 58 肿2舢4删8 舢8ii_y l 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特翔j j j r 以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 虞i缱桕 日期：知1 年r 月岁。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：馒敛艳 名卸移彰 | 日期： 。11 年歹月 7o e 1 日期锄z1年 f 月矽9 日 摘要 我国义务教育阶段就近入学政策保障了九年免费义务教育的顺利实施，然而由于我 国重点学校政策的实施和长期的教育投入不足，导致了一大批薄弱学校的存在，就近入 学政策无法阻止民众的择校热情，民众采用各种方式进行择校，严重的影响了就近入学 政策的j 下常实施；随着中国经济的发展，不可避免的带来人口的流动，然而户籍制度的 存在，导致流动儿童在流入地入学问题依然存在；部分地方政府在制定就近入学政策时， 缺少公平、公正、公开的流程，缺少民众的参与和民主监督，导致部分民众对就近入学 政策实施细则产生质疑。 2 0 0 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法( 修订案) 再次明确就近入学政策， 然而有学者针对该政策提出了不同的解释，认为就近入学是政府的义务，而非适龄儿童 的义务；部分学者提出应通过择校来提高义务教育阶段的教学质量。 本文从比较分析的视角出发，通过考察发达国家就近入学政策的内容和特点，以此 来丰富我国义务教育阶段就近入学政策的实施细则；采用公共政策理论分析就近入学问 题的参与者及其收益情况，剖析问题的深层次原因；采用博弈理论从多个博弈维度来分 析当前就近入学政策实施过程中存在的问题，提出中央政府应在政策上强化执行力，财 政上转移支付、地方政府应加强薄弱学校建设等措施促使就近入学政策正常实施，以促 使我国义务教育阶段就近入学政策的不断完善，提高我国全面的受教育水平。 关键词：义务教育；就近入学；择校；流动儿童；薄弱学校； a b s t r a c t t h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nc h i n ag u a r a n t e e dt h e i m p l e m e n t a t i o no fn i n e - y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf r e eo fc h a r g e ，h o w e v e r , b e c a u s eo ft h e k e ys c h o o lp o l i c ya n dt h el a c ko fe d u c a t i o ni n v e s t m e n ti no u rc o u n t r yf o rl o n g - t e r m , t h e r e e x i s tal a r g en u m b e ro fw e a ks c h o o l s ，w h i c hh i n d e rt h e n e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c y s i m p l e m e n t a t i o n t h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c yc a n n o ts t o pp e o p l e se n t h u s i a s mo fs c h o o l c h o i c e ；t h e ys e l e c ts c h o o l sb yv a r i o u sw a y s t h em i g r a t i o nm o v e m e n tw h i c ha r i s e sf r o m c h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n t , c a u s e dt h a tt h ef l o a t i n gc h i l d r e ns t i l lc a n te n t e rs c h o o le a s i l y ； a ss o m el o c a lg o v e r n m e n t sa r em a k i n gt h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c y , t h el a c ko faf a i r , i m p a r t i a la n do p e np r o c e s s ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n , w h i c hl e a d i n g s o m ep e o p l ed o u b tt h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c y c o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ( a m e n d m e n t ) p r o m u l g a t e d i n2 0 0 6 ，d e f i n e st h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c yo n c ea g a i n , b u ts o m es c h o l a r sp r o v i d e sa d i f f e r e n te x p l a n a t i o nt ot h i sp o l i c y , l e yt h i n ki ti st h eg o v e r n m e n t so b l i g a t i o n , n o tt h e s c h o o l a g ec h i l d r e n so b l i g a t i o n ；a n ds o m es c h o l a r sp r o p o s e dt h a tt h et e a c h i n gq u a l i t yc a l lb e i m p r o v e db ys c h o o lc h o i c e t h i sp a p e re n r i c h e sr u l e sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c yb y i n v e s t i g a t i n gt h ep o l i c yc o m p o n e n t sa n dc h a r a c t e r i s t i c si nw e s t e r nc o u n t r i e sf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n di ta n a l y s e st h ep a r t i c i p a n t so fp r o b l e m sc a u s e db y t h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c ya n dt h e i ri n t e r e s t sa n db e n e f i t s ，d i s s e c t st h ep r o f o u n dr e a s o n sf o r t h i si s s u e i ta l s oa n a l y s e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi ni m p l e m e n t i n gt h ec u r r e n tn e a r b y e n r o l l m e n tp o l i c yf r o mm u l t ig a m ed i m e n s i o n a l i t yi ng a m et h e o r y i tp u t sf o r w a r d st h e c e n t r a lg o v e m m e n ts h o u l ds t r e n g t h e nt h ep o l i c ye x e c u t i o n , t r a n s f e rp a y m e n tf r o mt h e e x c h e q u e r ；t h el o c a lg o v e r n m e n tc a l li m p e l st h en e a r b ye n r o l l m e n tp o l i c y sc o n t i n u o u s d e v e l o p m e n t , i m p r o v eo u ro v e r a l l l e v e lo fe d u c a t i o nb ys t r e n g t h e nt h ew e a ks c h o o l c o n s t r u c t i o na n do t h e rm e a s u r e s k e yw o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；n e a r b ye n r o l l m e n t ；s c h o o lc h o i c e ；f l o a t i n gc h i l d r e n ； w e a ks c h o o l s ； i i 目录 摘要】【 a b s t r a c t i i 第一章绪论 1 1 本文研究的背景和意义一1 1 2 本文研究的对象和主要内容一2 1 3 文献综述2 1 4 研究的理论基础6 1 5 本文研究的方法和思路9 第二章我国就近入学问题及成因分析 2 1 我国就近入学实施的问题1 l 2 2 公共政策视角分析我国就近入学问题1 8 2 3 博弈论视角就近入学问题分析2 3 第三章发达国家就近入学经验与启示 4 1 发达国家就近入学内容3 0 4 2 发达国家就近入学特点3 3 4 3 对我国的借鉴意义3 6 第四章解决就近入学问题的对策建议 5 1 优化教育财政政策3 8 5 2 加强薄弱学校建设4 0 5 3 大力发展民办教育4 2 5 4 细化就近入学政策4 3 5 5 建立弱势群体教育补偿机制4 4 总结与研究展望4 6 参考文献4 7 致谢51 附录( 攻读硕士学位期间发表的论文及参与的课题) 。5 2 第一章绪论 1 1 本文研究的背景和意义 1 1 1 问题的提出 我国在1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法对“就近入学 进行了规定： “地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学 。在 2 0 0 6 年颁布的中华人民共和国义务教育法( 修订案) 再次确定了义务教育“就近入 学的政策，其中第二章第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政 府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非 户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居 住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。 但是我 国教育长期以来投入不足、教育经费分配不均衡以及很长一段时间内重点学校政策的实 施，其结果导致学校间存在着巨大的差别，学校之间的资源配置状况严重失衡。在这样 的现实状况下实行“就近入学”制度，对于那些学区正好在重点学校的适龄少年、儿童 来说是有利的，而对处于薄弱学校附近的适龄少年、儿童来说则是不利的。我国父母对 子女的教育尤为重视，不希望孩子输在起跑线上，“以钱择校 、“以权择校 现象依 然存在，而有些地方由于教育资源严重失调，择校现象是屡禁不止。 随着我国经济发展和城镇化进程，我国进城务工农民工的数量还在持续增加，随他 们一起进城的流动儿童的数量也会随之增加，然而在当前的户籍制度下，流动儿童在流 入地面临着诸多问题，在公立学校受到歧视，在民办子弟学校只能接受低质量的教育， 有的流动儿童甚至辍学。 流动人口子女就近入学问题、择校问题是我国义务教育阶段就近入学政策实施过程 中存在的尤为突出的两个问题，教育的公平是整个社会公平的基石，如果不能很好的解 决这两个问题，则会严重影响社会的和谐稳定和经济的长期可持续发展。 1 1 2 本文研究的意义 就近入学政策作为政府为义务教育阶段儿童提供受教育机会相对均等的一项基本 措施，这直接关系到广大群众的现实利益，解决就近入学政策实施遇到的问题对我国义 务教育的可持续发展有着重要的理论和现实意义。 1 ( 1 ) 理论意义。本文从公共政策视角分析就近入学政策及其问题，丰富了公共政 策理论在教育学领域的研究与应用；同时利用博弈理论剖析就近入学实施过程遇到的问 题，丰富了教育领域利用数学工具进行的量化理论研究。 ( 2 ) 现实意义。目前我国义务教育阶段的就近入学政策在实施过程中产生的两个 突出问题：流动儿童就近入学问题，择校问题。本文将对这两个问题进行深入分析，如 何加强薄弱学校建设以平衡教育资源的分布，如何在财政上支撑流入地政府以改善流动 儿童的就近入学状况，如何制定可操作性更强的就近入学实施细则保障政策公平、公正 的执行，同时借鉴国外的成功经验，争取在这方面能有所创新和突破，能对解决我国就 近入学问题有所裨益。 1 2 本文研究的对象和主要内容 1 2 1 本文研究的对象 本文以我国义务教育阶段就近入学问题为研究对象。2 0 0 6 年我国颁布的义务教育 法( 修订案) 第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。”这一制度主要涉及到小学 和初中阶段，就近入学的主要含义是：政府履行自身义务，提供各种资源保障，适龄儿 童在自己的户籍所在地以及流入地，进入一定服务半径内的学校接受法定的义务教育的 行为。因此本文关注的是小学和初中入学时就近入学政策的实施状况及其遇到的择校、 流动儿童入学等问题。 1 2 2 本文研究的主要内容 本文主要研究我国义务教育阶段就近入学存在的问题，重点研究长期存在的择校问 题、流动儿童就近入学问题及其产生的深层次的原因。由于我国农村地区择校问题不突 出，流动儿童的数量较少，本文重点研究我国城镇的择校问题和流动儿童入学问题。此 外如何贯彻执行就近入学政策、制定配套解决方案、引导民众遵循法律法规也是本文关 注的重点。 1 3 文献综述 在中国期刊网，以“就近入学 作为关键词检索，从1 9 8 6 年至2 0 1 1 年1 月，共有 2 0 7 篇文章，就近入学已成为近年来我国教育领域的一个重要研究热点。本文通过对检 索出的文章进行过滤整理，近年来就近入学问题研究主要集中在以下几个方面： 2 1 3 1 就近入学与择校内涵分析 关于义务教育法中就近入学政策内涵的理解，不同学者的看法不完全相同。朱 茹华认为我国学者对“就近入学 的内涵存在三种主要的解释：第一，所谓“就近入学”， 就是义务教育阶段的所有适龄儿童在自己的户籍所在地，或者监护人户籍所在地就近进 入政府设立的实施义务教育的学校学习，并进一步提出：如果不按照政策就近入学而选 择择校入学，那么就意味着违反了义务教育法。第二，部分学者以及部分适龄儿童 的父母或监护人认为：就近入学政策是一种对处于义务教育阶段的适龄儿童就学方式的 一般化的规定，对具体的某个儿童来说，如果该儿童的家庭、以及其选择的学校双方能 在一定的经济条件下达成一致协议，那么选择偏好的学校接受义务教育则是适龄儿童的 自由。第三，部分学者和流动儿童的父母或监护人认为，就近入学就是流动儿童应该就 自己居住的地方就近进入相应的学校接受义务教育。朱茹华认为以上三个方面解释可以 从我国的法律、法规的引述中得到澄清哪一条是正确的。“就近入学一实际上是对提供 并实施义务教育负有主要责任的地方政府而言的，是一种规范地方政府实施义务教育行 为的规定。换言之，各级地方政府在具体实施义务教育的过程中有责任对所管辖的区域 的教育资源进行统筹规划，合理地布局实施义务教育的学校，使适龄儿章就近能够入学 接受义务教育。由此可以推论出：使适龄少年、儿童“就近入学一实际上是教育法规规 定地方政府实施的一项法定的义务；而对适龄少年、儿童来说，“就近入学 则是教育 法规赋予他们的一项法定的可享有的权利口1 。 1 3 2 就近入学与择校利弊分析 部分学者赞同就近入学政策，坚决反对择校行为，认为就近入学政策利大于弊的观 点主要有：劳文认为，就近入学不但是一个入学的地域概念，而是适龄儿童入学平等权 利思想的反映，也许用“无选择入学 来表述义务教育阶段的入学方式可能更为确切瞳1 。 郑晓鸿认为，实施就近入学政策体现了教育制度的公平性。认为没有绝对的公平，在现 实中思考就近入学的公平性，追求教育制度相对的公平性口1 。张治国则认为，择校使得 一些薄弱学校有效的教育资源得不到充分利用，造成国家教育资源的巨大浪费。同时， 择校产生的巨额收费还造成严重的腐败现象h 1 。袁蕾和田汉族认为，择校现象是造成教 育不公平的根源，而教育的公平是社会公平的基石，一旦在这个公平的基石上出现不公 平，它对整个社会造成的不良影响将是巨大的和深远的悔1 。胡育安认为，择校现象助长 了部分不正之风，这无形催生并助长了社会不良风气1 。 3 杜育红认为择校之所以产生的原因是因为社会上的某些利益集团凭借自身的力量 采用各种方式和手段，影响教育主管部门和学校，使教育制度的制定有利于其子女的教 育。择校之所以能够引起公众的极大不满，因为它触犯了这些群体的既得利益，而且与 已有的教育观念相抵触忉。石中英认为，针对就近入学政策无论是表示赞成还是反对的 人都用“公正 的名义为其持有的观点进行辩护，这是政策取向上明显不同的两种“公 正 诉求：一个是立足于古典正义理论的“国家主义 以及“集体主义 原则，将就近 入学政策定性为“公正的 ，一个是立足于现代正义理论的“个人主义 以及“差别原 则 和“补偿原则 ，将就近入学政策定性为“不公正的田1 。 对就近入学政策持怀疑态度并提出质疑，认为应该全面允许择校的代表观点有：冯 明认为就近入学政策在制定和实施过程中表现出强烈的自负和强制，而该政策措施条款 的有效性和公共政策的合理性都是值得怀疑的。这一政策实际上阻碍以个人素质为依托 特色教育的发展，阻碍了通过市场协调的新型优质教育资源分配机制的形成m 。徐玉斌 认为就近入学看起来不一定比按成绩入学更加公正、更加有助于实现教育机会均等，就 近入学不一定能更有效地提高整个义务教育阶段的教育质量，就近入学并不能提高小学 和初中办学的积极性和主动性，特别是对初中实施素质教育，就近入学政策没有大的作 用n 们。何梅认为就近入学的效果并不如政策制定者和民众想象的那么完美，通过就近入 学并不能完全的实现教育机会均等，并不能一定提高义务教育阶段的教学质量，也并不 能完全把均衡教育的希望寄予在薄弱学校的改善上m 1 。翟静丽认为，就近入学政策的实 施存在四大弊端，首先“就近入学政策进一步强化了公立学校的在义务教育阶段的垄 断地位；其次，“就近入学 政策不能很好的解决教育公平性上存在的诸多问题上；第 三，“就近入学”政策为各种寻租活动创造了腐败的空间；第四，“就近入学 政策与 世界教育发展的大趋势是不致的。“就近入学 是一种简单的牺牲选择的均衡策略， 而在利用财政上的价格杠杆来促进义务教育资源的公平分享是一种兼顾公平和质量的 均衡策略n2 1 。 还有一部分学者持有折中的想法，认为应该将就近入学与允许择校相结合：张淑锵、 程宏宇等认为，在就近入学政策的原则下的义务教育法律上保证了广大适龄儿童、少年 基本的入学权利，使人人有权接受最基本的教育，在“量 上解决教育机会均等问题， 但在“质 上却无法保证“人人接受高质量的教育，在我国目前的教育资源分配情况 下，“择校”也许能解决这种教育机会均等在“质 上的存在的问题，即让“就近入学 4 和“择校”互相制约，互为补充，从而能够真正实现教育的机会均等n 引。朱家存等从义 务和权利的角度对就近入学政策进行了深入分析，认为就近入学是我国义务教育阶段的 一项基本政策，其根本宗旨在于保障适龄少年和儿童的就学权利，是对地方政府行为做 出的必要规范，但并非适龄少年和儿童及其家长必须履行的责任或必须做出的行为n4 1 。 1 3 3 流动儿童就近入学问题分析 由于我国经济的快速发展，不可避免的带来大量的人口流动，大量的农民涌入城市， 城市之间人口也存在着大量的流动，随着产生了大量的流动儿童，而且数量越来越多。 针对流动儿童就近入学存在的问题的相关研究也越来越多，1 9 9 5 年1 月2 1 日，中国 教育报刊登李建平关于流动儿童入学的文章“流动的孩子哪上学一流动人口子女教 育探讨 ，引发教育行政部门、教育理论界开始对这一问题给予高度的关注。此后出现 了大量的相关研究成果，例如原国家教委基础教育司与教育管理信息中心等部门于1 9 9 6 年下半年组织的在北京、上海、天津、深圳、浙江、河北等六市( 区) 对流动适龄儿童 少年就近入学情况进行的调研n 5 1 ，海南省流动人口子女教育问题课题组对海口市流动儿 童少年的教育问题进行了调研n 叼。许多学者们也开始对流动儿童教育现状和问题做了相 关的调研，对其现状和存在的问题及采用的解决措施展开了广泛的探讨。如张守礼通过 调查并分析认为，流动儿童的教育情况非常糟糕，主要表现在适龄儿童入学率比较低， 不能及时的在可受教育的年限及时入学，流动儿童跟随家庭四处流动，调查中的很多人 有过辍学的经历，超龄入学问题也十分严重，适龄流动儿童少年失学情况也是非常的普 遍。为此，他提出三个政策建议：一是在制度层面上，要制定更加富有爱心的并且面对 现实的外来人口管理制度；二是继续扩大对适龄流动儿童少年的教育供给，改革公立学 校、规范打工子弟学校、支持更多类型的民办学校；三是结合社会力量开创力所能及的 社会救助活动n7 1 。 1 3 4 就近入学未来发展分析 部分研究者认为应该进一步加强薄弱学校教育改革，增加薄弱学校的教育投入，促 进教育的均衡化发展：朱茹华认为，在义务教育阶段，应把义务教育的均衡化发展作为 实现教育公平的主要手段，要千方百计消灭薄弱学校，不断提高公办学校的办学水平， 努力促进公办义务教育阶段学校的均衡发展，另外，准备办一些民办义务教育的学校， 来满足广大人民群众更高的选择性的要求。朱家存认为要使就近入学与平等受教育权 两个方面同时得到保障，就必须加强薄弱学校的建设，实现义务教育阶段办学条件和办 5 学水平的标准化和均衡化，让适龄儿童享有平等地受教育的权利。只有这样，才能从根 本上解决义务教育阶段的择校、高收费等难题，从而顺利推进就近入学政策n 刚。 还有部分学者认为要提高民办学校的办学质量，为家长及学生提供更多选择：汪莉 认为，解决“择校 问题的根本途径是消除校际间的差异，但是这些重点中、小学的优 势是国家多年重点投资所形成的，所以解决问题的条件是国家有充足的财力，在国家还 不具备条件的情况下，要鼓励和扶持社会力量举办一批高质量的民办学校，以缓解城镇 居民对优质教育资源的需求n 9 1 。 1 3 5 研究现状综合评价 以上学者对就近入学问题的研究为本文提供了丰富的理论和实例资料，但是整体上 的研究还不够深入。问题主要体现在以下两个方面：第一，许多研究只是停留在问题本 身以及问题的表面现象研究，缺乏严密的理论分析和量化的分析模型，因而对就近入学 政策及其问题研究显得肤浅和零乱。本文认为，分析就近入学问题需要量化的分析工具 作为支撑，深入剖析问题表面之后的利益关系，深层次多方面的影响因素。第二，部分 学者采用比较研究的方法研究国内外就近入学政策，往往都是以某一国为对比对象，却 很少能够综合发达国家在就近入学政策方面的先进经验，本文认为比较研究可以综合评 价多个国家在就近入学政策上的经验，广泛被采用的先进经验在考虑我国国情的情况 下，适合我国的几率更大。 本研究将运用比较分析、公共政策理论和方法对我国就近入学政策展开深入的研 究，同时运用博弈理论对就近入学政策执行过程的参与者进行建模，剖析问题之后的深 层次原因。 1 4 研究的理论基础 1 4 1 公共政策理论 公共政策是为解决公众的公共问题，达成公共目标并实现公共利益的方案，由公共 权力机关经过政治决策过程所选择和制定的，公共政策的作用主要是规范和指导有关机 构、团体或者个人的行动，其表达形式主要包括法律规定、行政规定或者命令、国家领 导人口头的、书面的指示以及政府规划等。 中央政府或者地方政府通过一系列的公共政策，实现对国家和地区的各个领域的事 务管理，从而提供良好的政治经济环境。公共政策的制定和监督主体是政府，政府通过 6 法律、法规的方式制定并颁布公共政策，并要求其在一定时间和范围内执行。公共政策 是核心是为了调节公众之间的利益分配，政府通过执行公共政策均衡公众之间的利益分 配，从而保证社会的稳定和经济的发展，同时必然使一部分人利益受损，另外一部分人 得到收益。公共政策的目的是使全体社会成员的利益最大化，调节社会成员之间的博弈， 实现“帕累托最优，避免出现因为个人与群体的利益不一致导致的局部最优。公共政 策的执行一般需依赖于公共资源，政府通过税收等手段集中资源变成公共资源，然后利 用公共政策对这些资源进行重新分配。 就近入学政策作为公共政策的一种，分析公共政策的特点，有助于理解就近入学执 行过程中遇到的问题。公共政策具有以下几方面的特点：( 1 ) 公共政策具有广泛性： 公共政策由中央政府或者地方政府制定，作为一个国家或者地区的政策颁布实施后，在 整个国家或者地区都必须一致，故一般具有广泛性。( 2 ) 公共政策具有强制性：公共 政策是由政府以法律、法规的方式颁布，强制要求社会公众必须严格执行，若部分利益 受损者不愿意执行，将会受到相应的惩罚。( 3 ) 公共政策的公平性：公共政策是政府 进行公共管理的主要方法，其制定和执行必须严格的公平和公正，政策的公平才能使政 治稳定，才能使经济得到快速的发展。 1 4 2 博弈理论 博弈理论( g a m et h e o r y ) 又称为对策论，它是2 0 世纪世界经济学发展过程中产生 的最伟大的发现之一。博弈理论的出现解决了许多传统经济学理论或者思维所不能解释 的难题。博弈理论是利用严谨的数学模型来研究冲突对抗条件下的最优决策问题理论， 是研究博弈决策主体的行为、直接相互作用时候的决策选择及其均衡的数学理论和方 法，也就是关于包含博弈多方相互依存情况中理性行为的研究。此处的相互依存是指博 弈过程中任何一个局中人做决策时都会考虑其他局中人行为并受其影响，反过来他的行 为也同样影响着其他局中人的决策。 博弈论包含以下三个基本要素，如表卜1 所示： 7 表卜1 博弈论三要素 要素约束说明 局中人博弈过程中参与博弈的参与者，有权利从候选策略集中选择一个方案进行 执行的人。博弈过程中局中人一般大于等于2 个，并且假设每个局中人都 是理性的，每个决策会考虑自身的利益最大化。 策略集每个局中人有一套完整的行动策略集，这个策略集的元素数量必须大于等 于2 个。 支付函博弈过程中每个局中人提供一个策略组成一个博弈组合，对应着每个局中 数人都有一个博弈结果，这就是支付函数，表示该局中人的收益或者损失。 囚徒困境是讲述了一个警察与两个小偷的故事。假设有两个小偷a 和b 联合盗窃、 私自闯入民宅被警察抓住。警察将两人分别置于两个不同的房间内分别进行审讯，对每 | 一个犯罪嫌疑人，警察给出的政策是：如果两个犯罪嫌疑人都坦白自己的罪行并且交出 了赃物，于是证据确凿，两个人都被判有罪，各被判刑8 年；如果只有一个犯罪嫌疑人 选择坦白，另一个人选择不坦白而是抵赖，则以妨碍公务罪( 因为已有证据表明其有罪) 再加刑2 年，而坦白者则因为有功被减刑8 年，立即释放。如果两人都选择抵赖，则因 为证据不足不能判两人的偷窃罪，但可以以私自闯入民宅的罪名将两人各判入狱1 年， 表l 一2 给出了这个博弈的支付矩阵。 表1 - 2 囚徒困境 堡 坦白抵赖 坦白 一8 ，一8o ，1 0 抵赖一1 0 ，0 - 1 ，- l a 在决策时考虑，无论b 做出什么决策，他坦白都是最优的，同理，无论b 做出 什么决策，他坦白也是最优的。a 、b 都坦白，都被判刑8 年，这个结果就是“纳什均 衡”。但是倘若他们都抵赖，那么两个都只会被判刑1 年，达到帕累托最优。 纳什均衡理论奠定了现代主流博弈理论，对不同的博弈模型，其均衡可能会有不同 的数学描述，但是核心思想是一样的，即每个人都选择在其他人给定策略时的最优策略。 没有人能够单纯的依靠自己改变策略来增加自己的支付。 8 1 5 本文研究的方法和思路 1 5 1 本文研究的方法 本文的研究主要采用了以下几种研究方法： ( 1 ) 公共政策和博弈论分析法。通过对我国义务教育领域的个体行为分析，采用 公共政策理论分析参与者的利益受损和受益情况，采用博弈论中的关于多元主体之间的 博弈理论来分析就近入学政策实施过程中各个个体之间的博弈行为，寻求各方利益的均 衡点，为中央政府和地方政府提出积极的建议，实现竞争中各个主体达到利益最大化。 ( 2 ) 文献研究法。文献研究法是本研究的一种主要研究方法，由于研究对象是义 务教育阶段的就近入学问题，因此，借助图书、期刊、网络等对与义务教育阶段就近入 学问题相关的各种文献资料( 书、书评、来自各类期刊、政府网站、组织机构网站、大 学网站上的研究报告、政策分析报告、学位论文、新闻报道等) 、政府工作报告、相关 政府领导人的演讲、法律文书等进行检索构成了本研究的材料来源。本研究正是在对这 些文献资料进行深入分析的过程中展开的。 ( 3 ) 比较研究法。对比较研究法的采用主要基于这样的考虑：其一，对发达国家 义务教育阶段就近入学的关注和研究的源动力之一来自对中国义务教育阶段就近入学 问题的关切，因此，如果试图从发达国家义务教育阶段就近入学实施中获得一些有益的 启发和灵感，应进行相应的比较：其二，当然这种比较的目的并不仅仅是为了展示不同 国家存在的异同，关键是意识到不同的原因中存在着复杂的历史与社会背景，我们试图 从中获得启发的同时不能忽略这种社会历史文化背景的巨大差异。 1 5 2 本文研究的思路 通过梳理国内外就近入学实施情况以及对应的配套措施，对比分析国内外就近入学 问题的相同点和不同点，探讨并借鉴发达国家先进的经验，为我国就近入学问题解决提 供参考；通过公共政策理论分析中央政府、地方政府和民众的利益受损、受益情况，揭 示问题背后的利益关系；通过博弈理论分析的方法，分析中央政府、地方政府和民众之 间的博弈关系，进一步揭示就近入学政策实施过程中遇到的问题之后的深层次的利益关 系，为贯彻就近入学提供政策建议。 9 l 鼍 第二章我国就近入学问题及成因分析 就近入学的思想在我国有着悠久的历史，两千多年前的学记中就已经有记载： “古之教者，家有塾，党有痒，术有序，国有学啪b ，就近入学思想就开始萌芽。而最 早以法律形式对“就近入学进行规定的是1 9 0 2 年清政府颁布的我国最早的学制钦 定学堂章程( 壬寅学制) ，钦定小学堂章程第四章第二节规定：“小学堂建设 地面无寄宿舍者，又宜取往来适中之处，以便学生入学乜。一 新中国成立后，我国教育的首要任务就是在民众中普及教育，向广大劳动人民提供 更多的受教育机会，使广大劳动人民能够摆脱落后的状况，1 9 5 3 年，由于我国社会主义 建设的需要，国家开始有计划的实施、有重点地培养人才的政策，1 9 5 6 年下半年开始， 中国掀起了农村社会主义改造运动的高潮，新中国领导人在积极探索一条比较符合我国 当前国情的中国教育道路，1 9 5 6 年通过的关于农业发展的1 2 年计划更是提出了要 在7 1 2 年内，在农村达到普及义务教育的目标，同时出台的一系列政策也都是为劳动 人民提供更多的受教育机会为中心，为了实现这一目标，1 9 5 7 年毛泽东提出“合作社、 厂矿、企业、机关、民间等，有条件的，可以办学 ，“农民子女就近上学方便，将来 毕业后好回家生产吻1 。”1 9 5 8 年，刘少奇在我国应有两种教育制度、两种劳动制度 的讲话中明确提出建立半工半读的教育学习制度和半工半读的劳动制度，以便群众读书 学习和更快的出人才，此时的全国各地都开始采取就近入学的方式为民众提供教育服 务。 1 9 8 6 年4 月，我国颁布实施中华人民共和国义务教育法，从法律意义上对“就 近入学政策进行了规定。其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、 初级中等学校，使少年、儿童就近入学 ，这是新中国第一次以法律的形式对就近入学 政策做出的规定，从此将就近入学政策纳入到法制的轨道，具有划时代的意义。但其政 策思想仍定位于主要是规定政府应提供充足的教育机会，能使适龄公民就近就可以有书 读阳1 。1 9 9 2 年国务院批准的中华人民共和国义务教育法实施细则第五章第二十六条 再次明确了就近入学的原则。 但是由于我国长期以来对教育投入的严重不足、教育经费的不均衡分配以及一些历 史遗留问题( 例如重点学校政策的实施，引起了学校间的巨大差别，校际之间的资源配 1 0 置状况严重失衡，导致择校现象同益严重化) ；另一方面，我国各个地区问经济发展的 不平衡引起的流动儿童入学问题也已经成为社会性的热点问题。鉴于义务教育存在的问 题，我国先后颁布了针对义务教育的一系列政策文件，规范义务教育阶段的必须就近入 学。例如1 9 8 6 年1 2 月原国家计委颁布的中小学校建筑设计规范要求中小学校校址 选择应该符合下列规定：校址应选择在阳光充足、场地干燥、空气流通、排水通畅、地 势比较高的地段；中小学校校址应该设在无污染的地段；初级中学服务的半径不应该大 于1 0 0 0 米；小学服务得半径不应该大于5 0 0 米；走读小学生不应横跨城镇主要干道、 公路及铁路。有学生宿舍的寄宿学校则不受此限制。我国为了解决择校问题与屡禁不止 的乱收费问题，1 9 9 5 年，原国家教委颁布的关于治理中小学乱收费工作的实施意见 中提出了当年阶段性目标之一是：在九年义务教育阶段的小学和初中必须严格坚持就近 入学的原则，严格禁止招收“择校生 ，严禁把捐资助学与录取学生相挂钩，调整学校 布局的速度要加快，对薄弱学校的建设要高度重视，包括必需提高办学条件与师资水平， 使小学和初中就近入学原则在实际上能够得到广大家长的接受。2 0 0 6 年，全国人大代表 常务委员会表决通过的义务教育法( 修订案) 第二章第十二条规定：“适龄儿童、少 年免试入学，地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学， 父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或 者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接 受义务教育的条件。一将义务教育阶段的“就近入学政策上升到了法律的高度，这一 政策已经成为保障入学公平，促进义务教育均衡发展的一个重要措施。然而我国在实施 就近入学政策过程中出现了一些问题，主要可以概括为以下几种： 2 1 我国就近入学实施的问题 2 1 1 择校问题 教育行政部门虽然屡次强调禁止中小学生择校，但是却允许借读。上有政策，下有 对策，借读就成为择校的一个幌子。优势中小学校以借读为名实际上收取择校生，可以 通过择校费增加经费、提高教师的福利待遇，改善办学条件，解决了学校长期以来存在 的教育经费拮据的问题。对于家长而言，以借读的名义送孩子到社会声誉好、教学质量 高、教学管理严的学校学习也是合情合理的。只要在家庭经济力量许可的情况下，没有 哪位父母愿意让孩子在刚迈入中小学的门槛就和别的孩子拉开明显的距离。因此尽管政 策上明有禁令，但是择校的现象仍在学校和家长双方之间蔓延。择校直接导致的后果是 重点学校可以凭借雄厚的财力到别的相对薄弱的学校挖教师，甚至兼并其他学校， 可以优先挑选优质的生源、逐步蚕食甚至掠夺了其他学校的教育资源，薄弱学校师资将 越来越弱、生源越来越差。义务教育阶段的采用显性的手段和隐性的手段进行择校，如 表2 - 1 所示： 表2 - 1 择校的两种手段 分类方式说明 明显的以钱一般是采用收取赞助费的方式，交赞助费即可在该学校入学。虽 择校然根据市场经济“谁投资谁受益 的原则在一定程度上体现在教 育市场也显得公平，但它把教育系统之外的不公平引入教育领域 内部，加剧了这种基于经济不平等的不公平；同时在以钱择校中 要缴纳多少择校费数额是没有明文的规定，所以在具体操作时就 可能出现了一些不正规的收费和乱收费现象，部分有钱的家长也 可能无能为力，而且在择校费收费过程中也容易引发一些违法犯 罪行为，这些都损害了教育的公平性，动摇了教育领域的发展和 社会的稳定，这些是择校行为不合理的最直接的体现。 隐形的以权“权择校 是一种公共权力的私化，它的出现是教育法规和政策 择校不健全的结果，更反映了教育中的腐败和择校行为中的不公平、 不合理因素。 2 1 2 流动儿童入学问题 我国当前的流动人口呈现由不发达地区和农村地区向发达地区和城市地区流动的 整体趋势，在全国免费义务教育政策推行实施之后，流动人口子女大量涌入导致流动儿 童教育问题是不可回避的一个难题。流入地在教育资源供给方面接纳流动儿童的能力是 有一定限度的，流入地在执行就近入学政策时投入的经费、人力资源是有限性，表现为 流动儿童的教育供给严重不足。义务教育的供给是以县级政府为主的，作为政策执行主 体的流入地地方政府很难得到中央政府所给予的相应补偿。虽然流动儿童少年就学暂 行办法指出“流出地政府和流入地政府要加强联系，互相配合，共同做好流动少年儿 童在流入地接受九年义务教育的工作要求 。但是我国教育经费还没有健全的转移支付 机制，每年仍以户籍为标准给各级地方政府划拨义务教育投入经费，而流入地地方政府 1 2 不仅要把划拨的教育经费用于当地学生就读学校的发展，还要在教育经费原本就不足的 情况下解决大量流动儿童的教育问题，教育经费不足导致的财政压力使流入地政府陷入 了财务困境，因此不少地方政府抱怨由于财政困难，很难解决越来越多的流动儿童的就 近入学问题。有的地方政府则认为让其流动儿童原籍所在地地方政府承担或分担部分教 育费用，单独由流入地地方政府承担流动儿童的教育费用是不完全合理的。在这些不同 立场的背后，我们可以看出流入地政府在教育经费资源不足情况下的尴尬。更加恶劣的 是在当前的政策背景下，如果某地方政府招收了较多的流动儿童，谁就得为这些流动儿 童教育供给筹集必要的经费，流入地政府为解决流动儿童就近入学问题投入越多，问题 解决得越好，往往会导致流动儿童越来越多的流入，流入地政府的财政压力就会越来越 大。流动人口子女