（教育史专业论文）20世纪英美文官培训发展与比较研究.pdf

哦， 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名： 日期：乒年生月立日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月同解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 2 0 世纪英美文官培训发展与比 较研究) 的学位论文，是我个人在导师( 贺国庆) 指导并与导师合作下取得的研 究成果，研究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研 究经费资助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权 所制定的各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名： 导师签名： 日期：坦年旦月! 二日 日期：髦l 年旦月二日 日期：哆l 年卫月亘同 摘要 摘要 在西方国家政府结构中，文官扮演着重要的角色，创立于1 9 世纪中后期的 文官制度，也是西方现代民主政治的重要组成部分。进入2 0 世纪之后，特别是 第一次世界大战结束以来，为了适应社会政治、经济、文化、科技等领域迅速发 展的需求，建设更为高效、廉洁和民主的现代政府，以英美为代表的西方发达国 家开始普遍重视加强针对文官的培训工作，文官培训遂成为英美政府人事管理及 文官制度的基础性环节。 第二次世界大战之后，由于政府行政事务的日益繁杂及专业化趋势的凸显， 作为提高文官综合素质、行政工作效率和服务水平的基本方式之一，文官培训的 重要性与日俱增。为了进一步加强和规范培训工作，英美两国政府以法律或政令 的方式将文官培训纳入到制度化发展的轨道。1 9 4 5 年，英国政府根据阿什顿 报告的建议，成立了统一领导文官培训工作的财政部培训教育司，2 0 世纪6 0 年代又创办了专门从事文官培训工作的行政管理研究中心，基本完成了文官培训 的制度化历程。1 9 6 8 年富尔顿报告公布之后，英国文官培训的制度建设得 到进一步的完善。在美国，1 9 5 8 年政府雇员培训法的颁布标志着其文宫培 o l i n 度的确立，2 0 世纪6 0 年代，美国政府也成立了文官培训的专门机构：行政 习明纳中心和联邦行政学院，为各级文官提供多样化的培训机会。2 0 世纪7 0 年 代，英美文官培训在相关法律、政令的制度保障下稳步发展，其作为两国文官制 度基础组成部分的地位得以巩固。 2 0 世纪7 0 年代末兴起于西方国家的政府改革运动为此后文官培训的快速发 展提供了契机。英国的撒切尔政府和美国的卡特政府均对文官培训进行了大规模 改革，文官培训制度的市场化、多样化、灵活性等特征在改革的推动下逐渐形成， 培训的普及程度大幅提高，培训的质量效果明显增强。与此同时，为了顺应社会 各领域发展的新要求，两国的文官培训也呈现出各具特色的发展趋势。 河北大学教育学博士学位论文 作为西方民主国家的典型代表，英美两国在各自的文官培训制度产生、 发展过程中，形成了若干符合现代民主国家发展趋势的基本特征，如都坚持 效率优先的培训目标，在培训内容方面体现了综合性和广泛性，建立起立体 化的培训网络，开发出多样化的培训方式等。同时，由于两国具体的政治、 社会环境以及历史传统的独特性，其文官培训在指导理念、培训内容和方式 方法上也存在诸多差异。从历史的角度探讨、分析英美文官培训制度的主要 特征，比较两国文官培训制度的不同表现，有助于我们全面理解两国的文官 培训制度，进而把握西方民主国家文官培训制度的基本格局。 自2 0 世纪8 0 年代开始探索建立现代公务员制度以来，我国在公务员培 训方面已经取得了一定进展，如在培训内容的拓展、培训形式的多样化、培 训机构的建立健全方面都有明显的改善但就公务员培训的制度建设而言， 我国还存在着一系列明显的问题，特别是在培训的法制化、管理的体系化等 方面仍有待进一步完善。在这一领域，尽管我国与英美等西方发达国家的政 治制度完全不同，文官( 公务员) 制度有着本质的区别，但从培训的角度来 看，英美在建立、健全本国文官培训制度进程中形成的一些具有普遍意义的 经验，对我国不无借鉴价值。 关键词：2 0 世纪英国美国文官文官培训比较 a b s t r a c t c i v i ls e r v a n tp l a y sav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h eg o v e r n m e n t so fw e s t e m c o u n t r i e s t h ec i v i ls e r v i c es y s t e m ，w h i c hw a se s t a b l i s h m e n ti nt h el a t e 19 t i ic e n t r y , i sa l l i m p o r t a n ti n t e g r a lp a r to ft h ew e s t e r nm o r d o nd e m o c r a c y i nt h e2 0 血c e n t r y , e s p e c i a l l y s i n c et h ef i r s tw o r l dw a r , i no r d e rt oa d a p tt os o c i a l ，p o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，c u l t u r a l 。 s c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a ln e e d so far a p i d l yd e v e l o p i n g f i e l d ，a n db u i l d 脚1 0 坞 e f f i c i e n t ，c l e a na n dm o d e md e m o c r a t i cg o v e r n m e n t ，t h eb r i t i a na n dt h eu n i t e ds t a t e s h a v es t a r t e dt o s t r e n g t h e nt h et r a i n i n go fc i v i ls e r v i c e t h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n g b e c a m et h eb a s i cp a r to ft h eg o v e r n m e n t p e r s o n n e lm a n a g e m e n ti nt h eb r i t i a na n dt h e u i l i t e ds t a t e s a f t e rt h es e c o n dw o r l dw a r , t h eg o v e r n m e n ta f f a i r sw e l em o r ec o m p l e xa n d s p e c i a l i z e d a so n eo ft h e b a s i ca p p r o a c h e st h a ti m p r o v i n gt h eo v e r a l l q u a l i t y , a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n ds e r v i c el e v e l so ft h ec i v i ls e r v i c e ，t h ei m p o r t a n c eo f c i v i l s e r v i c et r a i n i n gw a si n c r e a s i n gr a p i d l y i no r d e rt o s t r e n g t h e na n ds t a n d a r d i z et h e t r a i n i n g ，t h eb r i t i a na n dt h eu n i t e ds t a t e si n s t i t u t i o n i z e dt h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n gb y l a w so rc o u n c i lo r d e r s i n19 4 5 ，a c c o r d i n gt ot h ep r o p o s a lo ft h ea s s h e t o nr e p o r t , t h e b r i t i a ng o v e r n m e n te s t a b l i s h e dt h et r e a s u r et r a i n i n ga n de d u c a t i o nd i v i s i o n 嬲t h e h i g h e s ti n s t i t u t i o no ft h em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v i c et r a i n i n g i nt h e19 6 0 s ，t h e g o v e r n m e n tf o u n dt h ec e n t r ef o ra d m i n i s t r a t i v es t u d i e st h a ts p e c i a l i z i n gi nt h e c i v i ls e r v i c et r a i n i n g ，w h i c hc o m p l e t e dt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no ft h ec i v i ls e r v i c e t r a i n i n g a f t e rt h ef u l t o nr e p o r ti n19 6 8 ，t h eb r i t i s hc i v i ls e r v i c et r a i n i n gs y s t e m i m p r o v e df u r t h e d y i nt h eu n i t e ds t a t e s ，t h ee n a c t m e n to ft h eg o v e r n m e n te m p l o y e p s t r a i n i n ga c ti n19 5 8m a r k st h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n gs y s t e m i n t h e19 6 0 s ，t h eu n i t e ds t a t e sg o v e r n m e n tf o u n dt h ee x e c u t i v es e m i n a rc e n t e ra n d 河北大学教育学博士学位论文 t h ef e d e r a le x e c u t i v ei n s t i t u t e ，w h i c hg a v et h ec i v i ls e r v i c em o r ec h a n c e so f t r a i n i n g i nt h e 19 7 0 s ，t h eb r i t i a na n dt h eu n i t e ds t a t e sc i v i ls e r v i c e t r a i n i n g d e v e l o p e ds t e a d i l y 、i mt h eg u a r a n t e eo ft h er e l a t e db i l l sa n do r d e r s t h et r a i n i n g s s t a t u sa st h eb a s i cc o m p o n e n t p a r to f t h ec i v i ls e r v i c es y s t e mw a ss t r e n g t h e n e d t h ew e s t e r nc o u n t r i e s g o v e r n m e n tr e f o r mm o v e m e n tt h a tr i s e di nt h el a t e19 7 0 s p r o v i d e dag o o do p p o r t u n i t yf o rt h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n g t h et h a t c h e rg o v e r n m e n ti nt h eb r i t i a na n dt h ec a r t e rg o v e r n m e n ti nt h eu n i t e d s t a t e sr e f o r m e dt h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n gi nt h es 锄et i m e a f t e rt h er e f o r m ，t h et w o c o u n t r i e sc i v i ls e r v i c e t r a i n i n gs y s t e mf o r m e dt h ec h a r a c t e r so fm a r k e t i z a t i o n , d i v e r s i t ya n df l e x i b i l i t y t h e r ew a sas u b s t a n t i a li n c r e a s ei nt h et r a i n i n gs c a l ea n d q u a l i t y a tt h es a m et i m e ，i no r d e rt oc o m p l y 、) i ，i t l lt h en e wr e q u i r e m e n t so ft h e d e v e l o p m e n ti nt h ee v e r ys o c i a lf i e l d , t h et w oc o u n t r i e st r a i n i n gs y s t e m ss h o w e d d i f f e r e n tt r e n d s a st h et y p i c a lr e p r e s e n t a t i v e so ft h ew e s t e r nd e m o c r a t i cc o u n t r i e s ，t h eb r i t i a n a n dt h eu n i t e ds t a t e sf o r m e ds o m eb a s i cc h a r e c t e r sa c c o r d i n gw i t l lt h ed e v e l o p m e n t t r a n d so fm o d e r nd e m o c t r a t i cc o u n t r yi nt h ef o r m a t i o n , d e v e l o p m e n to ft h ec i v i l s e r v i c et r a i n i n gs y s t e m ，s u c ha sg i v i n gp r i o r i t yt oe f f i c i e n c yo ft h et r a i n i n go b j e c t i v e s ， c o m p r e h e n s i v et r a i n i n gc o n t e n t , m u l t i - l e v e lt r a i n i n gn e t w o r k ，a n dv a r i o u st r a i n i n g w a y a st h es a n l et i m e ，b e c a u s et h e r ea r cs o m ed i f f e r e n t si nt h ep o l i t i c a l ，s o c i a l e n v i r o n m e n t ，a sw e l la st h eh i s t o f i c a lt r a d i t i o nb e t w e e nt h et w oc o u n t r i e s ，t h e r ea r e a l s om a n yd i f f e r e n c e si nt h ec o n c e p to fc i v i ls e r v i c et r a i n i n gi ng u i d a n c e ，t r a i n i n g c o n t e n ta n dm e t h o d s i tw i lb eh e l p f u lf o ru st of u l l yu n d e r s t a n dt h ec i v i ls e r v i c e t r a i n i n gs y s t e ma n dg r a s pt h eb a s i cs t r u c t u r eo fw e s t e r nc o u n t i e s t r a i n i n gs y s t e mt o s t u d yi t sm a i nc h a r a c t e r so ft h et w oc o u n t i e si nt h ep e r s p e c t i v eo fh i s t o r ya n d c o m p a n s o n f r o mt h e19 8 0 s ，c h i n as e tu pt oe s t a b l i s h t h ec i v i ls e r v i c es y s t e ma n dm a d es o m e p r o g r e s si nt h ec i v i ls e r v i c et r a i n i n g ，s u c ha si nt h ee x p a n s i o no ft h et r a i n i n gc o n t e n t , t h ev a r i e t i e so ft h et r a i n i n gw a y , a n dt h ef o u n d a t i o no ft h et r a i n i n gi n s t i t u t i o n b u t i v a b s t r a c t t h e r ea l es t i l lo b v i o u sp r o b l e m si nt h el e g i s l a t i o na n dm a n a g e m e n to fc i v i ls e r v i c e t r a i n i n g i ns u c hf i e l d s ，t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yt h eb r i t i a na n dt h e u n i t e ds t a t e sc a l lg i v eu ss o m ec o n s t r u c t i v ei n s p i r a t i o n si nt h eb u i l d i n go ft h ec i v i l s e r v i c et r a i n i n gs y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s k e yw o r d s ：2 0 mc e n t u r y , u 吣ku ，sc i v i ls e r v i c e ，c i v i ls e r v i c et r a i n 堍，c o m p a r i s o n v 目录 目录 前言”1 一、研究意义1 二、研究基础8 三、研究内容、方法及创新点1 2 第一章1 9 世纪英美文官制度的建立1 5 第一节1 9 世纪英国文官制度的形成1 5 一、“前文官时代英国政府的官员选任1 5 二、1 9 世纪中后期英国文官制度的确立1 8 第二节1 9 世纪美国文官制度的形成2 8 一、美国联邦政府早期的人事制度2 8 二、1 8 8 3 年彭德尔顿法的颁布与美国文官制度的确立3 2 本章小结3 6 第二章2 0 世纪前期英美文官培训的兴起3 8 第一节2 0 世纪前期英国文官培训的初步发展3 8 一、英国文官制度的改革及其对文官培训的影响3 8 二、英国文官培训的兴起及其实施4 5 第二节2 0 世纪前期美国文官培训的初步发展5 2 一、美国文官制度的完善及其对文官培训的影响5 2 二、美国文官培训的兴起及实施5 6 本章小结0 0 0 00 6 2 河北大学教育学博士学位论文 第三章二战后英关文官培训的制度建构6 5 第一节二战后英国文官培训制度的形成与发展6 5 一、二战后英国的文官培训实践及其制度的确立6 5 二、1 9 6 8 年 ( r e p o r to nt h eo r g a n i z a t i o n o ft h ep e r m a n e n tc i v i ls e r v i c e ) ，即后来广为人知的诺斯科特一屈威廉报告 ( n o r t h c o t e t r e v e l y a nr e p o r t ，简称诺一屈报告) 。这份报告对英国当时的官 员选任制度提出了尖锐的批评，并进一步提出了通过考试公开选拔常任官员、建 立常任文官制度的一系列原则和建议。报告公布后，引起了社会的广泛关注，要 求改革旧有官员制度的呼声不断高涨，这份报告也因此成为英国文官制度形成的 重要基础。1 8 5 5 年5 月，英国政府颁布枢密院令，对诺一屈报告的大部分 建议予以确认，并建立了专门的文官事务委员会；1 8 7 0 年6 月，英国政府再次 颁布枢密院令，对1 8 5 5 年法令进行修正和补充，进一步明确了英国文官制度的 基本原则和实施程序，并规定政府内大部分文官均需通过公开考试后方可被录 用。1 8 5 5 年和1 8 7 0 年枢密院令的颁布，成为英国文官制度正式确立的标志，同 时也意味着英国成为西方第一个建立文官制度的国家。 d 关于“政务官”和“事务官”的划分以及文官范围的界定只是就一般意义而言事实上，在不同国家l l l 。 事务官或文官的范围足有所不同的如美国政府巾文官的范围要比英国更为宽泛。 。古燕西方政治的稳定器一一文官制度 m i 沈阳：辽宁人学出版社1 9 9 6 ：1 7 9 2 前言 1 9 世纪中后期，面临着与英国同样问题的美国也在英国的影响下开始了建 立文官制度的改革尝试。1 8 8 3 年，美国国会通过了由参议员乔治彭德尔顿 ( g e o r g eh p e n d l e t o n ) 起草的文官法案( t h ec i v i ls e r v i c ea c t ，又称彭德 尔顿法) ，法案以英国文官制度为蓝本，提出了关于建立美国文官制度的若干规 定，如成立文官事务委员会、确立官员选任的功绩制原则、保持文官的政治中立 原则等，这些规定为美国现代文官制度的建立提供了法律依据，由此美国现代文 官制度逐渐发展和完善起来。 文官制度的建立对英美等西方国家的政治民主化进程起到了重要的推动作 用。在文官制度确立之前，无论是英国还是美国，政府大部分官员的任命权集中 在少数位高权重者手中，一个人能否得到委任，主要依据的并非个人能力和素质， 而是其对授官者的忠诚度，或者是他的党派属性，即所谓的“政治可接受性 ( p o l i t i c a la c c e p t a b i l i t y ) ，而后者直接导致了“政党分肥制 ( s p o i l s ，亦称政党 分赃制) 的出现和泛滥，即某一政党的候选人在选举胜出后，便以官职为酬劳对 那些有功于政党和选举之入进行封赏，而不考虑任职者的工作能力、经验等。这 种选任制度导致每逢新执政党上台，政府官吏就要大规模调换，从而极大地影响 了政局的稳定和政策的连续性，政府的行政工作效率自然也随之下降。更为严重 的是，在政党分肥的制度设计下，任人唯亲、卖官鬻爵、以钱谋权的现象层出不 穷，从而使近代以来西方社会所标榜的民主政治蒙上了尘垢。可以说，政党分肥 制是英美等西方国家政党政治不成熟的表现。而文官制度的出现正是对上述落后 的选官制度的批判和改革。文官制度所确立的公开考试、择优录取、职务常任制、 政治中立化、能力专业化以及程序的法制化、科学化等原则最大限度地弥补了传 统选官制度的缺陷，从而保证了民主政治的良性发展就此意义而言，文官制度 无疑是西方特别是英美政治文明发展历程中的一大进步。 ( 二) 英美两国的文官培训制度 文官和文官制度之所以被称作英美等西方国家政治体制的“稳定器”，其重 要原因就在于文官群体的专业化特征，而要探讨这种专业化特征，则必须进一步 考察英美两国的文官培训制度。从一定程度上说，文官培训制度与其考试选拔制 度共同构成了文官专业化特征的两个支点：公开、透明的考试选拔保证了文官入 河北大学教育学博上学位论文 职资格的严格标准，而培训则对巩固、更新和提高文官专业素质起到了至关重要 的作用。 作为最早建立现代文官制度的国家，英国文官培训的历史可以追溯到1 9 世 纪后期。但需要指出的是，直到2 0 世纪中期之前，英国的文官培训一直带有明 显的非制度化、分散和自发的特征，即政府并没有成立专门的培训机构或规定明 确的培训任务，针对文官的专业训练大都是由他们所在的部门自行开展，主要方 式为新入职文官在资深文官的指导下，边工作、边训练，以达到熟悉业务、提高 工作能力的目的。同时，由于文官是职务常任制，大部分文官几乎都是终身任职 ( 直至退休) ，因此在工作中由文官自发进行的培训也很普遍，特别是一些高级 文官，由于工作的调整，他们在进入新的岗位后，往往也要进行一定的专业学习 和培训。这种非制度化的培训机制在二战前后逐渐发生了变化，由于英国政治、 经济的快速发展和政府行政与公共管理活动复杂程度的提高，以及知识更新速度 的加快，原有的文官培训模式己难以满足社会对政府工作人员素质的要求。在这 种背景下，1 9 4 4 年，英国政府接受了阿什顿委员会( a s s h e t o nc o m m i t t e e ) 的建 议，首先在财政部设立了针对部门文官的培训教育司，初步建立起规范化的文官 培训制度；1 9 6 8 年，英国启动了新一轮文官制度改革，政府在富尔顿委员会提 交的文官改革报告l ：富尔顿报告 ( f u l t o nr e p o r t ) 所提建议的基础上，组 建了新的文官部，并在1 9 7 0 年成立了“文官学院 ( c i v i ls e r v i c ec o l l e g e ，2 0 0 5 年更名为“国家政府学院 ，n a t i o n a ls c h o o lo f g o v e r n m e n t ) ，专门负责对政府文 官的培训事宜。富尔顿报告的公布，特别是文官学院的成立，英国文官培训 的制度化发展更为成熟。直至今日，文官学院仍然是英国文官培训的中枢，同时 也已发展成为欧洲最重要的公共事务管理研究和政府公务人员培训机构之一 美国的文官培训同样经历了从非制度化向制度化的发展过程。在2 0 世纪之 前，美国并未建立起真正意义的文官培训制度。进入2 0 世纪后，随着政府规模 与责任的增大以及文官数量的增加，特别是文官职业化趋势的加强，建立科学、 有效的文官培i j x l , , j 度成为联邦政府面临的重要问题之一。1 9 1 7 年，美国国会通 过了史密斯一休斯法( s m i 历h u g h e sa c t ) 。这一法律在美国历史上第一次进 行了由联邦政府出资对文官进行职业培训的尝试，并从此开始了美国联邦政府建 4 前言 立文官培i ) i l s j j 度的历程，文官培训开始走向制度化和规范化。1 9 5 8 年，美国国 会通过了政府雇员培训法( g o v e r n m e n te m p l o y e e st r a i n i n g a c t ) 。该法规定对 在职文官进行培训是联邦政府必须承担的责任和义务，对各级各类文官接受规范 化培训以及政府在其中的作用予以了明确。2 0 世纪6 0 年代，随着联邦行政学院 ( f e d e r a le x e c u t i v ei n s t i t u t e ) 的创立和其他联邦行政中心的建立，联邦政府文官 培训的专业化特征逐渐明显。1 9 7 0 年，美国国会通过了政府间人员法 ( i n t e r g o v e r n m e n t a lp e r s o n n e l a c t ) ，这一法案不仅规定在职文官必须接受培训， 而且鼓励联邦政府与州和地方政府之间的文官进行跨机构与跨部门的交流，使文 官培训扩大到州和地方。在该法的推动下，联邦政府对文官培训给予了高度重视， 并向各机构和部门投入了大量专项培训资金，接受培训的文官规模迅速扩大，仅 1 9 7 2 1 9 7 3 年度就有1 0 0 万文官接受了培训。回1 9 7 4 年颁布的雇员综合培训法 又进一步作出了对失业文官进行培训的规定。1 9 7 8 年，美国联邦政府对文官制 度进行了全面改革，根据1 9 7 8 年文官改革法( c i v i l s e r v i c er e f o r m a c t ) 的规 定，联邦人事管理总署取代了此前的文官制度委员会负责联邦文官的培训事宜。 联邦人事管理总署建立以后，在文官培训上投入了相当大的精力，特别是帮助各 机构和部门建立管理文官培训的委员会，这标志着2 0 世纪美国联邦政府文官培 训的制度化发展达到了一个“具有代表性的高峰。 英美两国文官培训制度的建立与发展，其意义是显而易见的。由于“没有一 个政府机构或部门的新雇员在被录用后就能够马上进入角色进行工作，进一步 说，他们必须获得新技术和能力的培训进而适应新的要求和责任 。 而且，即便 在入职者经过职前教育成为一名合格的文官之后，也同样需要各种形式的进修培 训，以适应不断变化的政治环境和工作需要。文官培i ) l l $ s j 度的建立正是对此要求 的积极回应。由于建立起较为完善的文官培训制度，英美政府中文官的业务素质 和专业潜力方得到最大限度的提高与发掘，从而为两国保有一批高水平的文官队 伍提供了制度保障，并进而使之成为政府行政效率的提高和政策执行可靠性的重 囝石庆环2 0 世纪美国文官制度与官僚政治【m 1 长春：东北师范大学出版社2 0 0 3 ：1 7 9 c i v i ls e r v i c ec o m m i s s i o n e m p l o y e et r a i n i n gi nt h ef e d e r a ls e r v i c e 。f i s c a ly e a r1 9 7 4 r w a s h i n g t o nd c ：u s g o v e m m e n tp r i n t i n go f f i c e 19 7 5 锄j a c kr a b i n h a n d b o o ko np u b l i cp e r s o n n e la d m i n i s t r a t i o na n dl a b o rr e l a t i o n s m n e wy o r k ：m a r c e ld e k k e r , l n c 1 9 8 3 ：1 9 4 铆石庆环2 0 世纪美国文官制度与官僚政治i m 长备：东北师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 1 河北大学教育学博士学位论文 要依托。 当然，由前文叙述可以看出，英美两国文官培训制度的建立并非一蹴而就， 而是经历了长期的探索与改革历程。因此，从历史的角度梳理两国文官培训制度 的发展脉络，对准确把握英美文官培训制度的具体内容和基本特征，并进而全面 了解两国的文官制度，将不无助益。这也是本文研究的逻辑起点。 ( 三) 我国公务员及公务员培训制度的完善 我国现行的公务员制度是从2 0 世纪8 0 年代开始酝酿并在9 0 年代初逐步确 立的。我国的公务员制度，是为了提高行政效率，加强人事管理的科学化、民主 化，在经济体制改革向纵深发展，政治体制改革必须配套、同步进行的情况下产 生的，经历了从酝酿准备、决策、试点完善到全面推行的过程。1 9 8 6 年国务院 颁布国家行政工作人员暂行条例，为我国公务员制度的建立奠定了基础。1 9 8 8 年全国人大七届一次会议决定成立国家人事部，主持国家人事制度的改革工作 从1 9 8 9 年起，国家先后在国务院六个部委和哈尔滨、深圳等地进行公务员制度 改革的试点，为全面推行公务员制度进行理论和实践上的准备1 9 9 3 年8 月， 国务院颁布了国家公务员暂行条例并于1 9 9 3 年1 0 月1 日起施行，这标志着 我国公务员制度的建立2 0 0 6 年1 月，中华人民共和国公务员法 开始实施， 我国的公务员制度建设开始步入新的阶段。 自1 9 9 3 年以来，我国公务员制度改革取得了显著成就，但这并不能说明我 国的公务员制度已趋完善，毕竟与英美等西方国家已有百余年历史的文官制度相 比，我国的公务员制度尚处于发展的初期，在制度建设的各个领域都有待进一步 的完善。特别是在公务员培训及其制度化发展方面，与英美等国相比，我国仍存 在很大差距，主要表现在： l 、有关公务员培训的法律法规不完善。在 中华人民共和国公务员法中， 虽辟专章对公务员培训加以规定，但只是在原则、种类、机构方面作了纲领性的 规定，而对公务员培训的管理机构、实施方式、经费来源等相关内容缺乏相应的 说明，同时国家相关部门也未颁布公务员培训的配套法规和实施细则，结果造成 各地的公务员培训工作差别很大，各行其是，没有统一规范的标准和要求。 m 韩国明，刘玉泉西方国家公务员培训制度对我国的借鉴意义【j 】行政与法，2 0 0 5 ( 3 ) 6 前言 2 、公务员培训的管理机制不明确。过去的干部培训一直由党委组织部门统 一筹划安排，各党政机关负责组织各级干部的培训工作。2 0 世纪8 0 年代以来， 随着我国政治体制改革的深入，由党委统筹干部培训的模式逐渐难以适应政治体 制改革的现实要求由于没有建立统一的主管机构，造成公务员培训工作多级、 多头领导，管理不一，学制不一，教学内容不一，经费来源不一等弊端，使教育 和培训工作显得较为混乱，缺乏计划性。 3 、公务员培训机构不健全。以往我国干部培训主要是通过各级党校、干部 管理学院、高等院校以及社会办学等方式进行的。党校和管理干部学院存在着专 业学科设置陈旧，师资队伍素质不高，知识结构老化，教学设施缺乏等问题。高 等院校尽管教师素质相对较高，但缺乏行政专业经验，而社会办学的效果就更难 以保证。由于这些教育机构在职能、师资、学科设置等方面不健全，而难以达到 公务员培训的要求。 4 、公务员培训的方式较为单一。目前我国公务员培训所采取的方式主要是 依托各级党校、干校和各类大专院校进行培训，有时组织人事部门借助当地行政 管理学院进行短期培训，形式单一，方式单调。在教育方式上还不能采取多种灵 活实用的方法，做到走出去、请进来、利用社会力量办学。特别是地方公务员培 训，除简单的课堂教育外，很少有教室以外的考察、调研、参观等实践活动。 5 、公务员培训的内容相对片面。当前我国的公务员培训，在内容上多侧重 于思想政治理论，缺少对公务员全面知识能力和技能的培训，对行政管理所需要 的基本知识和岗位工作所要求的专业知识重视不够，同时也没有把公务员培训和 普通国民教育严格区分开来，没有公务员继续教育的专门教程，缺乏应有的内容 特色。培训内容多为一次性，而没有将其看作是一项对公务员素质终身教育和连 续开发的过程。 现有公务员培训工作的诸多缺陷在很大程度上制约了我国公务员制度的完 善和推行，导致公务员素质参差不齐，难以满足民主政治发展的实际需求，而且 也极易引起社会各阶层民众的不满，甚至会因此而阻碍我国政治体制改革的步 伐。因此，对上述弊端进行改革，进而建立起科学、高效的公务员培训制度，不 仅是公务员制度改革的急需，同样也是我国现代民主政治发展的必然要求。 河北大学教育学博士学位论文 在构建具有中国特色的公务员培i ) l l 带j j 度的进程中，吸收、借鉴英美等国文官 培v i l 常, j 度的某些科学做法无疑是必要的。尽管英美文官制度与我国公务员制度存 在着诸多差别，其中有些差异甚至是本质性的，不过单就“培训 的教育意义而 言，其中所包含的某些客观规律和科学的举措是具有普遍价值的，特别是现代英 美文官培训制度的法制化、多元化、终身化等特征对我国公务员继续教育制度的 完善尤其具有借鉴意义。就此而言，探讨英美文官培i ；i l , , j 度的历史演变和现实特 征，对我国公务员培训制度的建设和发展是有着重要的现实作用的。这也是本文 研究的实践归宿。 二、研究基础 鉴于文官制度在英美政治生活中的重要功用及地位，因此国内外学者对文官 制度的历史、现状和相关问题的关注由来已久，有关著述屡见不鲜。但相对而言， 学界关于文官培训的研究却较为薄弱，特别是我国学者对此问题的研究尚处于初 始阶段，至今仍未见以此为主题的学术专著出版，学术论文也不多见然而，由 于文官培训和文官制度之间的紧密关系，众多以后者为研究对象的研究成果中大 都对英美两国的文官培训有所涉及，尽管研究的广度和深度仍有待提高，但却为 本文的进一步研究提供了较为坚实的基础。 ( 一) 国外文献综述 目前国外出版的有关英美文官培i ) w l , s j 度的学术专著和其他成果大致可分为 两类：一类是直接以文官培u i i , j j 度为主题的著作，此类著作的数量相对较少；另 一类是大量关于文官制度、公共管理、行政体系等方面的著作，其中也包含了有 关文官培训制度的部分内容 在第一类著作中，1 9 7 5 年美国文官委员会( c i v i ls e r v i c ec o m m i s s i o n ) 公布 的联邦文官培u i i ： ，以及1 9 8 4 年美国学者米歇尔科根( m i c h a e lc o h e n ) 和罗伯特格勒姆别维斯基( r o b e r tt g o l e m b i e w s k i ) 主编的文官进修圆两 部文献较有代表性。前者是在对二战后美国文官制度和文官培i ；t l , , j 度进行考察的 oc i v i ls e r v i c e c o m m i s s i o n e m p l o y e et r a i n i n gi nt h ef e d e r a ls e r v i c e f i s c a ly e a r19 7 4 r w a s h i n g t o nd c ：u s g o v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c e 19 7 5 。m i c h a e lc o h e n r o b e r tt g o l e m b i e w s k i p u b l i cp e r s o n n e lu p d a t e m n e wy o r k ：m a r c e ld e k k e r , l n c 19 8 4 8 前言 基础上，提出了一份关于改革文官培训制度的综合性报告。报告全面分析了战后 文官培训实践中存在的诸多问题，并提出了相应的改革建议，这些建议在1 9 7 8 年文官制度改革中亦多有体现。后者是在美国1 9 7 8 年推行文官制度