（行政管理专业论文）我国基层地方政府推广参与式预算研究.pdf

中 文 摘 要 参与式预算是由地方政府主导实施的一种集体财务管理制度的创新。参与 式预算是将有限的财力投入到群众最需要的公共项目上，交给公众讨论，并由 公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明。参与式预算提高了资金的使用 效果，避免了腐败，同时还唤醒了百姓的民主意识和参与意识，为民意的充分 表达提供了平台。参与式预算发展的动力是现代政治或现代化的需要。参与式 预算推动了我国基层民主发展的进程。 参与式预算是一种创新的政策制定方式, 是公民直接参与进入了政策的制度过程中， 推动了我国政府决策的民主化进程。 参与式预算要求公众学习和积极行使公民权利，而预算知识的普及，是预算改 革的第一步，也是重要基础特别是在乡村镇。我们政府应该是敞开大门请社会 评议，不辱使命为社会理财。参与式预算作为是地方政府有效的善治工具，实 现了公共财政资源的优化配置。 本文分为五个部分，包括引言、三大章以及结束语等。在引言部分，介绍 了国内外学者的研究状况，还简单介绍了本文的写作主旨、写作目的和意义等； 在第一章，介绍了国内外的实施状况，指出了参与式预算实施的基本条件、实 施的方式和如何选定参与的政策的问题；在第二章，介绍了参与式预算的理论 基础；在第三章，介绍了在我国基层政府中参与式预算推行的现状，并简单做 出了分析。 本文的写作主旨是对参与式预算在我国目前的发展状况进行论述和研究， 目的在于分析它对我国基层民主的发展和强化了我国政府决策的民主化的作用 与意义，并阐明参与式预算在我国发展的基础性作用与重要意义。参与式预算 是冲破旧制度，在制度上做个创新，同时也是构建和谐社会的途径，把我国建 设成为一个富强、民主、文明、和谐社会。 关键词： 参与式预算 ，基层民主，决策民主 abstract participatory budget is leading a group of financial management innovation. participatory budget invests limited resources into the public projects people needs, and it will be discussed and decided by the public. in this way, it can not only make the participatory budget be more open and transparent, improve the use of funds, and avoid the effect of corruption, but also arouse peoples sense of democracy and participation, and provide a platform for the adequate expression of public opinion. public budget reform is an important part in the process of democracy in china, so strengthening its supervision is one of the main ways to realize social justice. participatory budget promoted the development of democracy at the grass roots level in china, and the power for the development of the budgetary modern political or modernization need. participatory budget is a kind of innovative way to formulate a policy, which promotes the process of democratization. because the public can directly participate in the governments decision making. participatory budget requires the public to learn and positively exercise their authority. and the popularization of budget is the first step of budget reform and it is also an important basis, especially in rural town. our government should open the door for fulfilling social evaluation and conducting financial transactions for the society. as an effective tool for local government, participatory budget optimizes the allocation of public financial resources. this paper will be divided into five parts, including the preface, three chapters and the closing quotation, etc. in the preface, it introduces the research status of scholars both at home and abroad, and also gives a brief introduction to the writing gist, writing purpose and meanings, etc. in chapter one, it introduces domestic and international situation and points out the basic conditions of implementing participatory budget, the way and how to select the policy in the problem. in chapter two, it introduces the theoretical basis of participatory budget. in chapter three, it introduces the status of implementing the participatory budget in grass-roots government and makes a simple analysis. this is the purpose of writing budgetary in chinas current development status and research paper aims to analyze it, for the development of our democracy at the grass-roots level and strengthen our government decision democratization of meaning and function, and clarifies the budgetary fundamental role in chinas development and the important significance. the old system through participative budgeting is in the system innovation, is also a way of constructing harmonious society, to build china into a strong, prosperous, democratic and civilized and harmonious society. keywords: participatory budget grassroots democracy decision democracy 1 第一章 引 言 1.1 研究缘起 自 1998 年我国明确提出建立公共财政体制， 由此拉开了我国公共预算改革 的大幕，改革的目的是要建立现代公共预算体制。公共预算改革是我国民主政 治进程中的重要组成部分，增强对公共预算的监督，是实现社会公平的主要途 径之一。我国推行公共预算体制改革至今经过 12 年的探索，取得了一些突破性 的进展。 1999 年温岭市首创“民主恳谈”-一种能把群众有效地召集在一起与干 部进行公开、平等对话并解决实际问题的形式。在长达 10 年的“民主恳谈”实 践过程中，温岭市逐渐形成了以公民参与为特征的政治文化。 2000 年中央政府开始实行编制部门预算体制。目前，我国所有中央部门都 编制了部门预算。 向全国人大报送部门预算的中央部门也由 2000 年的 4 个增加 到 35 个。地方部门预算改革也在稳步推进。全国 36 个省级（含五个计划单列 市）财政都已经实行部门预算，部门地市级财政也正在积极推进部门预算改革。 2002年广州市人大及其常委会对预算的审查监督工作进行了积极的探索与 实践，以加大预算审查监督工作。制定了广州市人民代表大会审查批准监督 预算办法 ，使人大的预算监督由单一的程序性监督，逐步向程序性监督与实质 性监督相结合转变。 2005 年 7 月 ，新河镇为了探索建立财政预算制度化的公众参与机制，启 动了参与式预算改革项目。浙江温岭市主要通过公众参与政府预算编制、人民 代表大会审查与修改预算草案、预算执行的监督，使预算资金的分配更加公平 合理，并以此为平台进一步推动基层人大改革。项目实施 5 年来，经过持续的 数阶段的探索、深化和完善，在诸多方面取得了显著成效。2008 年 2 月，新河 镇参与式预算改革被推广到温岭市的泽国、箬横、滨海、大溪四镇和温岭市交 通局。2009 年初，再次被推广到温岭市松门镇和温岭市水利局、建设局。 1.2 研究现状 1.2.1 相关学术会议 近年来，我国学界召开了一系列学术会议，探讨参与式预算改革问题。 2005 年 8 月，由中国发展研究基金会主办，福特基金会、英国国际发展部 和加拿大国际发展研究中心联合资助的“公共预算与政府创新研讨会”在北京 2 举行。本次研讨会邀请了来自美国、巴西的公共预算专家以及国内知名学者和 财政问题专家，共同探讨预算改革和政府创新的经验。 2005 年 11 月由世界与中国研究所主办，就温岭市泽国镇和新河镇进行的 公共预算改革尝试，在北京名人国际大酒店举办了“中国地方政府公共预算改 革研讨会”。参加会议的人员包括浙江省温岭市的地方官员、济南市人大相关 人员及全国各地的学者专家及多家媒体。会议主要围绕温岭市泽国镇和新河镇 公共预算的改革进行，在借鉴国内外地方政府公共预算改革案例的基础上，对 中国地方政府的公共预算改革的相关问题进行了广泛而深入的讨论 。 2008 年 6 月，由复旦大学选举与人大制度研究中心和公共预算与绩效评价 中心联合举办，浙江省温岭市人大常委会及世界与中国研究所支持的“地方人 大公共预算审批与监督”学术研讨会在复旦大学逸夫科技楼举行。参加会议的 人员包括浙江省温岭市的地方官员、上海市人大的相关人员及北京、上海、浙 江、天津、台湾地区、日本、美国等地的专家学者和媒体记者共 60 余人。会议 主要围绕温岭人大公共预算审批与监督的实施、地方人大预算审批与监督权的 价值与趋势、地方人大公共预算制度及公民参与、中国预算法修订及相关问题 分四个专题展开，以浙江省温岭市作为典型案例，对地方人大公共预算审批与 监督的相关问题进行了广泛而深入的讨论。 1.2.2 主要学术成果及观点 人民大学公共管理学院行政管理学系教授毛寿龙认为， 政治中的两项核心权 力在于人事权与财政权。过去的政治改革集中在围绕人事权而进行的选举改革 上，而公共预算改革则开启了围绕财政权而进行的政治改革的新途径，具有与 选举改革同样重大的意义。通过公共预算改革，通过用民主的手段规范政府的 收入与支出，改变目前的“行政人员”财政或“领导人”财政，是推动政府决 策行为民主化，转变政府职能，提高政府治理能力的有效途径。 清华大学公共管理学院副教授彭宗超认为，中国政府能力中最欠缺的就是 预算能力。同时他指出公共预算的过程从经济的角度看，是一个专业和技术的 过程，其目标指向预算决策的科学化和理性化；而从政治的角度看，则是各种 利益主体通过各种途径介入和参与的过程，其目标则指向通过公决、协商等直 接民主形式和代议制的间接民主形式进行民主决策。在中国单一、集权的政治 体制下， 公共预算改革的推动力则可能要来自政府追求科学化的公共预算决策、 彭兰红.世界与中国研究所.背景与分析c.2005 年 12 月 1 日.第 94 期 3 良好的公共财政绩效的努力，或是地方政府关键领导人的积极进取精神和现代 的民主意识。 中山大学政治与公共事务管理学院副教授牛美丽认为，实行绩效预算是中 国社会经济变迁下的一种必然选择。通过实行以结果为导向的绩效预算，以战 略计划引导资源分配，通过增加预算的透明度，有助于提高政府、部门的决策 水平和资源的有效利用，提高中国政府的治理能力。 中国经济体制改革研究会副秘书长张路雄。分析了分税制下的乡镇一级财 政状况。他认为，分税制的背景下中央、省级及基层的财政状况大不相同。大 部分乡镇一级财政处于窘迫中的同时，地区贫富差距也在扩大。对此他提出了 下些解决的措施，其中包括：逐步取消分税制下中央财政的基数返还，改变逐 级配套的财政拨付机制。 中国社科院财贸经济研究所服务经济研究室研究员夏杰长，则对农业税取 消以后、基层财政困难的状况下农村公共产品的供给问题表示担忧，并以农村 的教育问题为例，认为将县办教育改为中央适当集权，中央、省、县按 4：3： 3 的比例合办教育，是目前状况下一条可行的途径。同时，还认为，其中的根 本举措在于财政体制安排的改变。 1.3 提出问题 公共预算改革使中国的改革开放又进入了一个新的阶段。改革开放以来， 中国的政府财力格局为 1/3 预算内、1/3 预算外 、1/3 制度外。也就是说，中 国政府财力只有少数部分才纳入了预算，大部分是游离于政府预算之外。至今， 中国各级政府预算的具体数据仍未公诸于世，而是继续沿袭几十年来的做法， 只是在人代会期间向人大代表公开一个非常短的时间，然后收回。政府公布的 仍然只是“政府预算报告” 。这种“报告”仅有几个收支大类的数据和大量文字 说明，外行是看不懂，内行说不清的。至于预算外和制度外的收支数据，则没 有公布，也无法公布。政府预算都被列为机密，社会不得而知。人大代表审议 预算也只是个形式上的。人大代表的工作就是投票同意预算。这样的一种财政 体制实际上使政府处于没有监督的状态，想怎么花钱就怎么花钱，想用于什么 项目就用于什么项目，不用向社会和上级负责，就形成了政府腐败的主要来源， 也造成了社会资源的极大浪费。亚当斯密曾预言： “如果由政府官员取代个人的 市场，决定进行决策，将是一场经济灾难。 ” 公共预算改革就是政府预算要公 亚当斯密.国富论 4 开，不仅信息要公开，而且要允许让社会对预算过程的介入和参与。信息公开 是预算要向全社会公开，而且中国五级政府的财政都应公开。 在一些地方政府，特别是在一些沿海地区，经济的高速增长使一些地方基 层政府，例如乡镇和县积累了大量的资金收入的地方政府。一些乡镇的预算每 年可以达到几千万甚至几个亿，这样的收入不仅使上级政府需要详细了解资金 的开销，也使社会对于这些资金的使用表达了强烈的监督的要求。同时，对于 基层政府来讲，也有了空前的压力。如何能够使这些资金得到比较好的应用， 不必令上级和公众对这些资金的使用产生疑问和批评。于是一些地方政府就产 生对公共预算改革的要求。地方预算改革更有利推进基层民主的发展。 随着我国经济社会的快速发展，一些地方政府在治理方面正面临各种挑 战，主要表现在公众的偏好与政府提供公共产品错位等方面，这些突出的问题 急需要用参与方式来解决。因此，在预算决策和执行过程中引入公民参与，吸 取公众的建议，在政府与社会的合作中寻求广泛的认同与支持，无疑是变革时 代政府的现实选择 。随着信息和网络技术的发展与广泛运用，促进了公众参与 意识的觉醒，公共知识传播和扩散的速度加快，公众可以充分的了解政府出台 一些决策。在这种行政环境下，公众可能通过广泛参与公共决算来维护自己的 权益。民主是现代社会和政治文明的标志。一些学者认为，在地方政府的政策 领域中，最成熟或是最适合的扩大民主的方式就是让公民参与到政府的预算过 程中。 目前在我国农村在基层民主建设方面，比如村民自治中的村务公开和民 主管理、落实“政务公开”和“民主理财”推进乡村民主化治理等方面，参与 式预算都有直接的参考价值。 参与式预算是冲破旧制度，在制度上做个创新， 同时也是构建和谐社会的途径，把我国建设成为一个富强、民主、文明、和谐 社会。 （gray， j e chapin， l w 1998 targeted community initiative： putting citizens first!in： csimrell king，cstivers&collaborators(eds)，government is us：public administration in an antigovernment era(pp175194)thousand oaks，ca：sage） 5 第二章 参与式预算的理论基础 参与式预算既不是一时的冲动，也不是一场政治作秀，而是有其深厚的政 治学、经济学理论作为前导和推行之根基。目前在政治学、法学、社会学、行 政管理学和信息管理学等领域都可以找到其理论支持。 2.1 参与式预算的理论基础 .1 政治学理论-人民主权理论 参与式预算可以从政府起源自然而然地推导出其必然性和重要性。 人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要理论，人民主权，又称主 权在民，即人民是国家的主人，是自己的主人，是民主的主体，离开人民就无 所谓民主。人民主权的自然延伸含义是人民当家做主。 卢梭在其著作社会契约论中关于人民主权的论述，使其成为人民主权 的奠基人。卢梭认为，主权就是社会赋予政治体以支配其成员的绝对权力。主 权不可转让，不可分割，主权者是一个集体的生命，只能是人民，即主权在民。 “每个人由于社会公约而转让出来的自己的一切权力、财富、自由唯有主 权者才是这咱重要性的裁判人。 ”政府是主权的执行人。人民之所以服从他们， 不是出于契约，而完全是一种委托，一种信用。在那里，他们仅仅是主权者批 准的官吏，是以主权者的名义在行使着主权民托付给他们的权力，他们的行为 必须符合主权者约定。 马克思恩格斯认为：人类社会出现剩余产品和社会分工之后，便出现了个 人利益或单个家庭利益与所有相互交往的人们的共同利益之间的矛盾。而这些 特殊利益的实际斗争使得通过以国家状态出现的虚幻的普遍利益来对特殊利益 进行实际的干涉和约束成为必要。这样，国家就建筑在社会生活和私人生活、 公共利益和私人利益的矛盾基础上，并拉开了市民社会与政治国家矛盾发展的 历史帷幕。 因此， “国家制度只不过是政治国家与非政治国家之间的协调。所 以，它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间一种契约” 所以，对人民是 否有权来为自己建立新的国家制度的回答是绝对肯定的。政治国家也必须服从 市民的需要，基于此，国家政治生活“只是人权、个人权利的保证，因此，它 一旦和自己的目的即这些人权发生矛盾， 就必须被抛弃” 。 政府预算是按照特定 马长山，从市民社会出发对法本质的再认识、法学研究，1995 马克思恩格斯全集，人民出版社，1995：376 6 的民主政治程序进行的，是公共选择的结果，体现的是社会公众的集体意志和 集体利益，而不是长官意志或某些特定利益集团的意志和利益。 2.1.2 行政学理论-服务论 行政法是行政机关行为的规范，而社会主义国家行政机关是人民代表大会 的执行机关，它的唯一行政目的是完成人民的意志。因此，我国行政法学的理 论基础只能是为人民服务即服务论。为了使政府能够更有效地为全体人民和整 个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其凭借 该职权积极处理行政事务。服务论以法律授予政府行政职权为条件，要求政府 扮演服务者的角色，积极创新，服务于民，造福于社会。它将人民的利益和社 会的福利作为行政活动的出发点和归宿，强调政府职权的唯一功能在于保障人 民的自由和权利，永无止境地提高人民精神、文化和物质生活水平；主张行政 的目的不在于统治和管理，而在于服务和受益。 2.1.3 信息资源管理学理论-信息资源共享理论 信息资源共享是由信息的可共用性决定的。某一社会信息在被某一用户利 用的同时可以为其他用户所用，即社会信息可以同时被多个社会成员占有和使 用 。信息资源的共享基础是：它可以进行多向传递，同一信息可以同时为众多 的社会成员所接受和利用， 而这种接受和利用并不影响信息的再传递和再利用； 同时，信息可以多种形式进行大量复制，所复制的信息与原信息具有同一性。 另外，信息在使用中将发生增值。所以，一定范围内的信息共享是充分发挥信 息作用与效能，最大限度地产生效益的保证。 信息资源共享理论表明，在排除技术制约和人为约束（如知识产权法律制 度、信息保密制度的约束）的条件下，信息资源是可以也是应该共享的。各级 政府机构及其内部相关人员和外部公众在合法的前提下享用同一信息时，他们 之间并不存在明显和竟争关系。也就是说，某人对其信息资源内容的控制并不 以他人减少或失对该资料内容的控制机会为前提。各机政府机构大力推进内部 信息基础设施建设的初衷就是为了最大限度地共享政府信息资源，以便充分挖 掘其潜力，发挥其在政务沟通和决策支持中的重要作用。政府预算本质上反映 公共需求和公共供给的计划，政府是代表公众来履行这一职责的，因此，政府 预算必须公开、透明。公开主要包括两个层次：一是政府行政机关在向权力机 关报告年度预算（决算）时，信息数据应当真实、完整、准确，不得隐瞒；二 胡昌平.信息管理科学导论.高等教育出版社，2001 7 是政府预算（决算）一旦被权力机关审查批准，就就当采取适当方式，将其内 容向全社会公开。其目的是为了加强权力机关和社会公众的监督，以利于提高 政府预算配置和资金使用效率，防止政府腐败。 2.2 参与式预算驱动因素 参与式预算虽然有着深厚的理论根基，然而要真正实现仍需要认真分析其 内在的驱动因素，并且创造一定的环境条件来促使的参与式预算顺利实现。 2.2.1 政治因素 在一个国家，国家权力就是依靠国家暴力机器实现统治的一种最强大的权 威性支配力量。这种支配力量，要充分体现的是国家中占统治地位的阶级的根 本意志，要极力保护的是这个阶级的根本利益。行政权力就是国家政治权力的 一种，是依据国家宪法的原则，为有效地执行国家意志而对全社会进行管理的 一种力量。在我国宪法明确规定国家的一切力属于人民，人民是国家的主人。 这就是说，国家的性质决定了国家的一切权力都要充分反映人民的意志，都要 充分体现和维护人民的根本利益。然而，人民是不可能都去直接管理国家、直 接行使国家权力的，只能把权力通过政治授权交给代表人利益的国家机关及其 公务人员去行使中。这一事实表明，一方面，国家权力的行使者在权力运作的 过程中，都要严格遵循权力所有者的意志，维护权力所有者的根本利益，履行 人民公仆的职责；另一方面，国家权力所有者必须真切全面地了解，国家权力 的行使者在代表自己执行政务的过程中是否真正体现了自己的根本意志，是否 真正全心全意地维护了自己的根本利益，这是国家主人的根本权力体现，更是 实行民主政治的根本动因。否则，国家权力就失去了自身的属性，也颠倒了二 者之间存在的主仆关系。 预算政策制定过程本质上是一个政治过程，具有渐进性和妥协性等特点。 而预算过程是一个特殊的政治舞台，在实际中，许多政治决策如能够通过预算 后，被执行的时候才算是有意义。通常政治行动者们想加强权力，一般是将权 力集中于预算制定过程中。所以说预算的本质就是政治性。公共预算通常反映 了公众的普遍共识，比如政府该提供哪种服务，政府是否应该保证公民的医疗 保障和住房的问题；公共预算具有选择性。预算的实质在于配置稀缺资源，这 就意味着它将在潜在的支出项目之间进行选择；公共预算把公民的偏好和政府 的支出联系了起来，为公民提供了一个有力的监控政府工具，这就使得公民可 以了解政府的支出和政府的行政行为是否符合他们的偏好。 8 2.2.2 经济因素 国家有计划经济转为市场经济， 政府的预算也经历一个由被动变为主动的 过程。由于在计划经济时代，企业大多是依靠政府的指令生产，国家掌握着经 济的调控权。随社会经济的发展，到了市场经济条件下，主要是市场自由的调 节资源配置，政府的作用退到了第二位，由直接调控变为间接调控。正是在这 种行政环境下，为参与式预算的出现和发展提供了可能，市场经济是培育和发 展民主的最好温床。所以说参与式预算是当前政治和社会发展的要求。国家的 财政收入大部分来源于税收，公民作为纳税人，有权利知道财政支出的去向， 也就是我们当前提出的知情权，公民也有发言权和监督权。这就使公民有权利 了解政府的财政财目，也有权权提出自己的意见与建议，从而来表达自己对需 求。也就是说，政府预算成为公民参政议政和监督政府的舞台。我们国家是人 民当家作主的社会主义国家，一切为了人民，政府的资源是人民给的，同时， 也要为人民的幸福服务，人民想让政府干什么，政府都应有反映，而反映的结 果就是要通过财政预算来表达的。 另外，在当今信息时代，社会信息化进程的加速对现代国家权力发生强烈 的冲击。由此引起政治体制和权力行使方式的深刻变革。政府信息已成为现代 国家权力决策的基础。如果一个国家的政治生活透明度不够、政府信息严重匮 乏、信息沟通渠道受阻、信息失真等，都将导致行政管理和社会管理的低效甚 至失控。这就迫使政府更主动地寻求公民和社会各方面的信息反馈，更重视保 持政治权力与公民、社会之间各种信息渠道的联系与沟通，这也必然要实行更 直接、更快捷、更广泛、更低成本的政府信息公开方式。 9 第三章 国内外参与式预算的实行状况 3.1 国外参与式预算的实行状况 3.1.1 参与式预算的起源 参与式预算于 l989年诞生于巴西。参与式预算项目是对政策制定过程的一 种创新。参与式预算要求市民可以直接参与制定决策并通过在公众讨论会，让 百姓们有机会分配资源，确定需要优先考虑的主要社会政策问题，并且监督公 共支出。在巴西，预算过程的透明化、公开化使得参与式预算项目和巴西的关 系圈制度，社会排斥制度以及腐败等问题进行了对抗。通过把制定决策的地点 从政治家和技术官僚的私人办公室转移到公众公开讨论会上，公开讨论会促进 了透明化。同时参与式预算也起到了“市民学校”的作用，它们致力于授权与 民，让市民们更好地理解他们作为公民应享有的权力和义务，以及政府应该履 行的责任。目前已有10多个国家的近30多个城市，通过这种方式来制定城市预 算和公共政策。 超过250个城市采纳了参与式预算以及与其类似的模式进行市政 管理。参与式预算已经成为巴西各地方政府的主要预算模式 ，也得到了联合国 的全球推广。它的发展阶段为：第一阶段是1989-1997年，局限于巴西少数几个 城市的试验。第二阶段是1997-2000年，巴西各地城市的参与式预算处于巩固阶 段。在此期间，也有130多个城市采纳了参与式预算。第三阶段从2000年至今， 广泛引入欧亚等世界各地。其重要的是，在经过改造加工之后，呈现出一幅五 彩缤纷的图景，尽管各地的做法不一致，主要是结合每个城市或国家的具体政 治、社会和经济环境来设计参与式预算的模式，但其遵循的基本原则却是相同 的，即体现了民主、公正、透明、问责的精神。 参与预算的运行的程序如下，按照阿雷格里港市的政治体制，市政府是行 政机构，负责编制财政预算。市议会是立法机构，负责对预算进行审议和批准。 市政府下设“计划办公室”和“社区关系协调办公室”两个部门，它们具体负 责与城市居民的财政预算协商事宜。其中，计划办公室就公众的意见进行技术 上及经济上的分析和论证，并提出处理意见。社区关系协调办公室与各社区负 责人一道召开社区会议，并通过在不同社区设立的“协调员”广泛征求社区公 众的意见和建议。 巴西布来恩怀珀尔. 巴西参与式预算指南 eb /ol . 城市社区参与治理资源平台 10 在阿雷格里港市参与式预算的讨论、 谈判和制定的过程将历时一年的时间。 具体运作过程如下，第一阶段是3月-4月，召开的社区邻里会议让公民广泛的 参与。以公众对政府上年度预算支出情况进行评估；公众可就与其自身利益相 关的议题进行现场提议或是可通过网络进行提议。第二阶段是4月-6月，为社 区及不同群体和利益的代表及政府相关部门对公民提出的预算投资的优先顺序 进行法律和技术论证，全体会议选举参加市预算委员会的代表。第三阶段是7 月-9月，各参与区的代表对政府来年将要实施的政策和项目进行协商和谈判。 意见达成一致后，市预算委员会将优先选择的预算项目由递交给市长。第四阶 段是9月-12月，市预算委员会进一步制度化。在整个过程中，预算的制订是中 心环节，而公民参与则贯穿始终 。 参与式的预算的实施，推动了巴西地方政府治理的民主化进程，加强了对 政府财政资金的监控，也有利于抑制和消除腐败；也促进了财政资源及公共服 务分配的公平性，使弱势群体的生活条件及贫困地区的社会环境得到了明显改 善；此外通过参与式预算模式的操练，培养了公众协商、妥协和宽容的公共精 神。 3.1.2 德、法和美国等国参与式预算的实践模式 参与式预算的改革主要存在于城市，准确地说是市政府。由于具体情况以 及历史、文化和体制的差异，一些其它国家也进行了参与式预算模式的改革。 这里根据参与式预算发生的不同地区、不同的侧重点介绍几个国家的试验，以 使我们能够从整体上了解参与式预算在国外的发展。 德国经验 德国黑尔顿镇的人口为5.7 万，面积为25.5 平方公里。平均每年镇预算 收入为1.524 亿欧元，预算支出为1.539 亿欧元。该镇的人均财政支出大约为 2850 欧元，如折算为人民币为人均2.85 万元。以前，镇议会只是着力加强对 预算收入支出的审查和监督，后来，议会让公众参与到政府财政的管理中，这 就使得的议会可以充分的反映公众的需求，议会通过的预算才能真正地反映民 意。 近年来，在直接民主理念的驱使下，镇议会采用了各种形式吸引公众参与 danieldrosdoff. from the box to the ledgersheetdb /ol . january - february, 2000. 11 镇的财政管理。具体作法如下：一是把镇的预算草案和决算刊登在镇的日报上， 同时还包括一些议会的审议情况，从而来广泛收集意见；二是通过互联网来宣 传，让议会和公民在网上进行互动；三是组织公民定期实地审查财政支出的主 要项目，可对支出的合理性提出质询；四是考虑到本地居民喜欢喝啤酒，镇议 会就制作了一批放啤酒杯的碟子，用来宣传公民参与财政管理优点；五是在每 年都会开设财政管理的公共论坛，由镇长作开场白，财政局长作预算计划的报 告，公民来提出建议。随着直接民主的推广，公民参加的积极性越来越高涨， 他们也逐渐意识到这些活动与自身的切身利益密切相关，就变得越来越踊跃。 到2007 年，就有2000多人观看了财政支出的主要项目。议会对每项活动的情况 都作了详细记录。通过这些活动的开展，议会收到的建议也越来越多。 黑尔顿镇的镇长曾在媒体的采访中说：“让公民广泛参与政府财政管理所 带来的好处，有的是我们预想到的，有的则是始料不及的。它不仅可以增强财 政收支的科学性，更重要的是提高了公共管理对公民的吸引力和凝聚力。”这 些话用我们中国的一句俗话表述就是“不当家不知柴米贵”。我们会发现公民 在参与管理后，就会对财政的钱非常珍惜，大多懂得从政府的角度量入为出。 这就体现了政府与公众的双向管理合作的模式。 法国经验 在法国，参与式预算最早在诞生于巴黎大区并在此开始试验, 它最早出现 在1998年的“地区投资组合” 。然后，地方政府成立了“城市委员会”用于解决 参与预算的问题。最初城市委员会的作用仅是公众可以咨询一些具体的政府规 定，主要是起到公众与政府联系的桥梁的作用。总外，城市委员会也处理一些 具体事务, 通常有城市的规划、交通方面、居民的房屋、城市的安全和公共场 所的使用等。公民可以通过参与公开的会议或通过代表会议，决定从资金的分 配到基础设施投资等地方事项。需要的注意的是，这些资金数额一般较小而且 经过城市委员会的审慎选择。 法国的参与式预算的模式是以议会与公民对话为基础的，这种模式的优点 如下： 通过公民的直接参与，了解到了他们的偏好，就可制定与相关的政策， 进而可以提高政府的公共管理和地方治理效率； 也可更多关注弱势群体的利益， 进而协调了社会各阶层之间的关系。巴黎这样的大都市为参与式预算提供了生 长和发展的土壤,通过社会群体间的对话达成共识, 缓和了当前紧张的社会关 系；这种模式有利于参与式民主的发展, 强调“参与式民主”和代议制民主的 12 区别,后者缺乏对参与者作为共同决策者作用的认可 。根据美国政治学家马克 和彼特拉克的观点： “公民参与是民主的希望。 ”在法国，预算会议中所有的居 民都可以参加。当选的城市委员代表, 他们的主要职责是公民与地方政府之间 沟通的桥梁, 这些代表们在会议上是没有投票权。在编制预算草案之前， 居民 可针对会上的所有议题进行讨论，给政府提出有建设性的意见，让行政当局进 而了解公民的偏好，市议会也可知道哪些预算项目可采纳 。在2001年，在法国 的圣丹尼市( saint denis) 就进行这样的试验，具体作法是：针对一些政府的 主要政策和财政预算问题举行主题会议,让针对公民代表们就这些建议来发表 自己的意见并对预算的过程进行全面审查。公民应该知道他们的资源如何被分 配和利用这是公民的权利。当市议会就财政预算项目进行投票时, 参与预算的 结果也必须要呈交上去。法国的参与式预算是一种创新的政策制定方式, 是公 民直接参与进入了政策的制度过程中，推动了政府决策的民主化进程。只有通 过公民参与，社会公众才具有影响政府行为的机会。而这也是保证政府政策合 法性的一个重要条件。目前，在法国，参与式预算试验中最大的问题是参与者 的人数不多，并且在预算项目选择的优先性方面还不够完善。 美国经验 自上世纪九十年代起， 美国地方政府在政府参与预算中进行了许多的尝试。 近年来，社会各界对公民参与预算十分关注。 “公民参与是民主的希望。 ”近年 来，美国地方政府的常见的方式如下：一是公众听证会（public hearing） 。 公众听证会是作为政务信息公开的重要渠道，它是在当前地方政府所采用的最 普遍的一种方式。随着公民参与深度与广度上的发展，也开始出现了许多弊端。 公众听证会虽然是面向所有的公众，但是参与进来的人数却很少。二是公民调 查法（citizen surveys） 。是作为社会科学研究的主要方法，一般这种方法所 得到的信息具有很强的代表性。这种调查法所获得的资料要比其他方式获得来 的信息更具有分析价值。不过，公民调查也存在缺陷。比如，公民调查的成本 较高；公民意见的深度不能够检测出来；问卷的问题的用词可能会影响到调查 的结果。三是公民咨询委员会（citizen advisory committees） 。它是继前 两项方式后才出现的一种新型的机制，同前两项相比，公民咨询会在参与有效 性方面有着很大的优势。这种方式的成本低，政府较容易负担得起。公民咨询 giovanniallegretti and carsten herzberg. participatorybudgets in europe: between efficiency and growing localdemocracy. tn i b rief ing series, 2004 (5). 13 委员们定期会面，公民在表达意见方面不在受时间的限制，公民也就有了更多 的机会来提出建议。 预算过程在本质上具有政治性的，怀尔德威斯基曾说过： “预算是政府的血 液，是政府行动倾向和政府行动的财政反应” 。 预算实际上是分配稀缺资源的 过程，在这个过程中也存在着各种政治力量的斗争，也就是说，预算是各种政 治力量斗争结果的一具财政反映。目前，推行参与式预算进程中，遇到的阻碍 因素有：公民自身、官僚体制和行政环境等等。许多公民认为预算知识的专业 性比较强，看不懂哪些专业的术语，进而也就不能有效地参与；最好的做法是 把预算中出现的专业知识和所使用的语言变成可以通俗易懂的。 参与式预算是一种创新财政预算编制和决策的民主管理方式，在这种模式 下公民直接参与决策，参与本地区的公共资源分配的环节中。在决策过程中， 通过参与各种会议，公民能够获得分配的资源、确定社会政策优先性，以及监 督公共支出的机会 。参与式预算改革，是一种创新的民主管理方式，是建设阳 光财政的具体实践，是深化基层民主决策、民主管理、民主监督的有益尝试， 是防止权力滥用和腐败问题发生的有效途径。 3.1.3 国外参与式预算经验的总结 我们通过国外参与式预算试验的研究, 可以总结以下几点因素： 一是参与 式预算实施的主体大都是地方政府，或是社会层面上的一些社会团体和协会。 在巴西试验中采取的是自下而上的方式来推广参与式预算制度；而在其它一些 国家则采取了自上而下的推行方式。这两种模式的出现，基于我国的现状，我 们应该采取自下而上的参与式制度。由于我国是一个人口大国，其中农民占有 70%左右。前人曾说过：中国的问题是农民的问题，要解决好中国的问题就是要 解决农民的问题。基于这个国情就决定了我国的民主化道路，要走具有中国特 色的民主道路，即发展基层民主。基层是人民生活的现实环境，更为容易培养 aaron wildavsky, 1964, politics of the budgetary process, little ,brown and company, p128 本文参与式预算的内涵是对下列文献和学术成果的总结：brian wampler，a guide to participatory budget，workingpaper，october，2000；unhabitat，72 g asked question about participatory budgeturban governance toolkit series，july 2004；leonardo avritzer，public deliberation at the local level：participatory bud geting in brazil，1999，paper delivered at theexperiments for deliberative democracy conference，wisconsin january，2000 14 民主习惯，也更容易宣传民主知识。二是参与式预算的出现，符合当前政治和 社会发展的要求。因为民主是现代社会和政治文明的标志，参与式预算其实是 一种直接民主的的体现。随着互联网的发展与广泛运用，促进了公众参与意识 的觉醒，公共知识传播和扩散的速度加快，公众可以充分的了解政府出台一些 决策。在这种行政环境下，公众可能通过广泛参与公共决算来维护自己的权益。 三是从以上几个国家的试验中，我们可以看出政府对这项制度的创新是很积极 的，他们的改革意愿很强，这一点也是参与式预算推进是否顺利的一个重要条 件。实施的主体出现在基层政府，大部分公民并不了解预算，这就要求政府要 对公众进行积极的培训，让他们可以更好的参与到预算的制定过程中。参与式 预算公开透明了政府的钱袋子，不仅优化了资源的配置，而且提高了政府的公 共管理的效力。四是我们可以看出每个国家地区实施的方式不同，但是参与式 预算的基本原则是一致的。参与式预算在巴西的成效是最好的，在其它国家的 发展不是快。主要原因是，部分社会团体怕失去自已的利益，这是由资本主义 的经济基础决定的， 预算本身就是不同政治力量斗争结果的财政反映。部分利 益集团自然就对参与式预算试验持怀疑, 害怕失去自已的政治权力。还有一部 分原因是，一些国家的参与式预算是公民个体来组织参加的, 这就会造成部分 社会团体对参与式预算的积极性不高。 目前，我国的一些学者也开始研究参与式预算，比如世界与中国研究所所 长李凡跟踪研究和探索温岭市的参与式预算的试验情况。在我国一些地区也开 始了相应的试验，比如在我国的浙江温岭市的新河镇和泽国镇、上海的街道、 哈尔滨市的道里区和阿城区、无锡市街道试点等。 3.2 国内的实行状况 政府的预算目标是政府整个公共政策目标在财政方面的集中体现，毛泽东 同志曾在建国初期说过，国家预算是一个重大的问题。它体现了党和国家的路 线、方针和政策，反映了政府活动的范围和方向。预算是政府的血液，是政府 行动倾向和政府行为的财政反应。公共财政投资