（行政管理专业论文）政府主导的城市危机管理研究.pdf

一， ：0l 上 ur b a nc r i s i sm a n a g e m e n tu n d e rt 三o v e r n m e n t7 sl e a d e r s h i p t t -l ad i s s e r t a t i o ns u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：c h e nd e k e s u p e r v i s o r ：p r o f l ub i n h u b e iu n i v e r s i t y w u h a n ，c h i n a 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 言翥璺纂慌拿日期：厶，o 年6 月u 日。 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的 印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数 字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学 位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 日期：0 2dlo 蹶叶 u上、 京执 面b f撬巧一、 产孙 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 指 摘要 本文第一部分首先描述了城市危机管理的背景和研究的意义及重要性，综述了我国 学者对西方国家危机管理研究的现状，国内外学者关于危机和危机管理的定义，并在此 基础上给出了自己的定义，以及国内外学者关于危机管理的阶段性理论。 本文第二部分从危机管理的三个不同阶段危机前阶段、危机阶段和危机后阶段 以时间为序列对城市危机管理的现状进行了分析。分析了危机发生前的危机预警和危机 管理预案；危机发生后的应急管理、媒体管理与沟通、危机管理非政府主体的参与；危 机发生后的回复与政府形象重塑及危机管理效果的评估。并对国内外的城市危机管理模 式进行了分析，最后还阐释了这些模式对我国城市危机管理的启示。 本文第三部分通过对2 0 0 3 年我国北京应对非典进行了一个案例分析，分析了我国 现阶段城市危机管理存在的不足和暴露出来的问题。 本文第四部分从危机管理理论体系、组织体系和管理体系、城市危机管理决策系统、 危机管理保障体系和法制建设、危机发生时的媒体沟通和管理以及加强危机管理的宣传 教育等方面为我国政府主导的城市危机管理提出了相关的对策和建议。 关键词：政府；城市；危机；危机管理 a b s t r a c t t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e rd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n do ft h eu r b a nc r i s i sm a n a g e m e n ta n d t h es i g n i f i c a n c ea n di m p o r t a n c eo ft h er e s e a r c h ，s u m m a r i z e st h es t a t u so fc h i n e s es c h o l a r s s t u d i e so nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s c r i s i sm a n a g e m e n t ，t h ed e f i n i t i o no fc r i s i sa n dc r i s i s m a n a g e m e n tg i v e nb y t h es c h o l a r sb o t hf r o mh o m ea n da b r o a d ，a n dp r o v i d e sm yo w n d e f i n i t i o no nt h i sb a s i s ，a sw e l la st h ep h a s i ct h e o r yo fc r i s i sm a n a g e m e n tg i v e nb yt h e d o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r s i nt h es e c o n dp a r to ft h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fu r b a nc r i s i sm a n a g e m e n t c r i s i sm a n a g e m e n tb yt i m es e r i e sf r o mt h et h r e ed i f f e r e n ts t a g e s - p r e c r i s i sp e r i o d ，c r i s i s p e r i o da n dp o s t - c r i s i ss t a g e a n a l y z e st h ec r i s i se a r l yw a r n i n ga n d c r i s i sm a n a g e m e n t i l 2 3 6 9 9 1 0 1 5 1 6 1 6 1 8 3 、危机发生后非政府组织及公众的参与1 9 ( 三) 危机后阶段2 1 1 、危机恢复管理与形象重塑2 1 2 、危机管理评估2 2 ( 四) 城市危机管理模式2 3 1 、国外城市危机管理模式分析及启示2 3 2 、 我国城市危机管理模式现状分析及对策：2 5 三、案例分析以北京应对非典为例2 8 ( 一) 案情回放2 8 ( 二) 关于“非典”危机的分析。2 8 四、完善城市危机管理的对策3 1 ( 一) 加强危机管理理论体系建设3 l ( 二) 健全危机管理的组织体系和管理体系3 1 ( 三) 构建城市危机决策系统3 3 ( 四) 建立并完善危机管理保障体系3 5 ( 五) 健全危机管理法制3 5 ( 六) 加强危机管理过程中的媒体沟通和管理 ( 七) 加强宣传教育以培养公民的危机意识 结：柬语 参考文献 致谢 i v 一、导言 一 垦吉 、寸目 尽管中国五千年的历史文化沉淀中不乏危机管理的思想，危机思维方式也深刻地体 现在博大精深的中国历史文化之中。例如，“居安思危，思则有备，有备无患 ；“存而 不忘亡、安而不忘危、治而不忘乱”等所强调的都是预防在先的危机意识。但是具有了 危机管理的思想不等于具备了危机管理的能力。清华大学教授薛澜等人的研究表明：一 个国家发展到人均g d p 5 0 0 3 0 0 0 美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等 社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题， 形成一些不稳定的因素。换言之，目前中国正处于危机事件的高突发期。进而，国内有 些学者提出“中国危机论”的概念。在这种背景下进行危机管理方面的研究就显得特别 的重要。 对于我国在突发公共事件方面的严峻形势和存在的问题，党中央、国务院高度重视。 胡锦涛总书记把应对突发事件和复杂局面的能力提高到“党的执政能力的重要方面”的 高度，强调全党同志要居安思危，要经常做好思想准备、机制准备，预案准备和工作准 备，切实维护改革发展稳定大局。2 0 0 5 年7 月2 2 日至2 3 同国务院在北京召丌的全国应 急管理工作会议上提出，要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突 发公共事件的能力。党中央、国务院的一系列重要决策最终推动了中华人民共和国突 发事件应对法在2 0 0 7 年8 月3 0f 1 召开的第十届全国人民代表大会常务委员会第二十 九次会议上通过。目前，我国突发公共事件应急预案编制工作已基本完成，全国应急预 案框架体系初步建立。这一切都表明，为应对我国公共事件高发期的严峻考验，我国已 经开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等公共危机事件的威胁， 应急管理工作正逐步纳入经常化、制度化、法制化的轨道。 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要( 以下简称“十一五”规划) 第十篇推 进社会主义和谐社会建设中单独列一章要求加强公共安全建设。“十一五 规划要求： 第一，增强防灾减灾能力，其中提到加强城市群和大城市地震安全基础工作，加强数字 地震台网、震情、灾情信息快速传输系统建设，实行预测、预防、救助综合管理，提高 地震综合防御能力。第二，提高安全生产水平，略持安全第一、预防为主、综合治理， 落实安全生产责任制，强化企业安全生产主体责任，健全安全生产监管体制，严格执行 重大安全生产事故责任追究制度。强化交通、消防基础设施建设和安全监管。培育和规 范安全生产中介机构。加强安全生产宣传教育培训。建立安全生产指标考核体系，到2 0 1 0 i 湖北人学硕 ：学位论文 年单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降3 5 ，工矿商贸就业人员生产安全事故死 亡率下降2 5 。第三，保障饮食和用药安全，加强食品、药品监管设施建设，完善技术 标准体系，创新监管机制，规范监管行为，提升监管能力和水平，依法强化对食品、药 品、餐饮卫生等的监管，保障人民群众健康安全。第四，维护国家安全和社会稳定中特 别提出要积极应对传统和非传统安全问题。第五，强化应急体系建设，建立健全应急管 理体系，加强指挥信息系统、应急物资保障、专业救灾抢险队伍、应急标准体系以及运 输、现场通讯保障等重点领域和重点项目的建设，健全重特大自然灾害发生后的社会动 员机制，提高处置突发公共事件能力。九项公共服务重点工程中就有五项( 公共卫生、 防洪减灾、安全生产应急救援、重大事故隐患治理、国家灾害应急救援) 与政府危机管 理有紧密关联。 国务院总理温家宝在十一届人大二次会议所作的政府工作报告中关于2 0 0 9 年工作 部署罩面也强调要实施应对气候变化国家方案，提高应对气候变化能力。加强气象、地 震、防灾减灾、测绘基础研究和能力建设。全面提高产品质量和安全生产水平。在全国 开展整顿和规范市场秩序专项行动以及“质量和安全年”活动，各行各业都要加强全员、 全过程、全方位质量和安全管理，并进一步强化重点行业安全生产监管，坚决遏制重特 大安全事故发生。同时要求加强食品药品安全管理工作，包括健全并严格执行产品质量 安全标准、实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度等措施，最终要让 人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心。他在2 0 1 0 年政府工作报告中再次提到要提 高突法公共卫生事件应急处置能力。这一切都表明，在当前和今后一段时间里，提高政 府的危机管理能力是迫在眉睫的一项重要工作，关系到人民群众的生命财产安全和福 祉。 由此可见，党中央、国务院已经把加强公共安全建设和提高国家危机管理能力提高 到了构建社会主义和谐社会的高度。同时也说明了进行危机管理研究的重要性和必要 性。本文就是希望在城市危机管理方面做一些有益的探索，以期为社会主义和谐社会建 设略尽绵薄之力。 ( 一) 城市危机管理研究的背景 始于2 l 世纪前页的中国现代政治学研究中就包含政了治危机。而真证的现代危机 管理理论研究却始于2 0 0 1 年美国“9 1 l 事件特别是2 0 0 3 年的“非典”危机之后，基 本上处于起步阶段。 2 一、导 言 近年来，国际国内的危机事件层出不穷，最典型的有我国1 9 9 8 年长江流域的特大 洪水，2 0 0 1 年美国“9 l l ”事件，2 0 0 3 年的s a r s ( 非典) 大爆发，“禽流感病毒肆 掠和2 0 0 9 年甲型h 1 n 1 流感病毒爆发，还有2 0 0 8 年汶川8 0 级大地震、2 0 1 0 年青海玉 树7 1 级地震及层出不穷的安全生产责任事故等，无一不关系着人民的生命财产安全和 国家的安全与稳定。 ( 二) 相关概念的界定 1 、危机 “危机”的概念从字面意义上来说来源于希腊语，“危机”( c d s i s ) 在古希腊语中本 意是指游离于生死之间的一种状态，其字根k r i s i s 意为“分离”( t o s e p a r a t e ) ，所以危机 原意是指从原有的本体中分离出来，而走向一种不确定的状态。尽管危机与我们如此休 戚相关，危机在我们面前展示出不同的形式，但对于当代研究危机管理的专家学者来说， 要想给当代危机作一个定性分析，却非常困难。就目前来说，学术界对危机的定义主 要从以下几个角度进行： 决策角度。从决策的角度来界定危机，主要代表有研究危机理论的先驱赫尔曼和 罗森塔尔。赫尔曼认为，危机是一种情景状态，在这种情景下，决策主体的根本目标受 到威胁，可作出决策反应的时间很有限，并且它的发生也出乎决策者的意料之外。罗森 塔尔认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在 时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。此后，在另一本 书管理危机：威胁、困境、机会中对危机的概念作了进一步的补充和说明。他认为 今天的危机不是具体的事件，而是一个多种力量以不可预见和破坏的方式互动过程的演 进，现代危机越来越具有复杂性、相互依赖性和政治化的特点固。 系统控制论角度。强调的是危机如何在组织系统内部产生以及如何控制潜在的危机因子 而使组织系统正常持续运转。美国学者奥兰扬将国际危机定义为“一系列迅速发生的 事件，这些事件使不稳定因素对国际体系的影响或任何体系的影响超出正常水平，增加 了体系内暴力发生的可能性”。 转0 i 自薛澜，张强，钟开斌危机管理转型期中困面临的挑战i m i 北京：清华人学j l ；版社，2 0 0 3 ，第2 5 页 杨叨杰人城市危机管理j 1 现代困际关系，2 0 0 4 ( 8 ) o r a nr y o u n g ，t h ei n t e r m e d i a r i e s ：t h i r dp a r t i e si ni n t e m a t i o n a lc r i s i s ，p r i n c e t o n ，n j ：p r i n c e t o nu n i v e r s i t yp r e s s ，19 6 7 3 湖北人学硕十学何论文 危机所造成的损害角度。其代表学者如巴顿认为，“危机是会引起潜在负面影响的 具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和 声誉造成巨大的损害”。而米特罗夫则认为，“危机是一个实际威胁或潜在威胁到组织 整体的事件”。 国内学者从不同的角度下了不同的定义，比较有代表性的如薛澜等学者赞同罗森塔 尔的观点，并从组织管理的角度将危机定义为：危机通常是在决策者的核心价值观念受 到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等 不利情境的汇聚。 张成福认为，危机是这样一种紧急事件或者紧急状况：它的出现和 爆发严重影响了社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁、损害，超出了政 府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。删刘刚认为：危 机是一种对组织基本目标的实现构成重大威胁、要求组织必须在极短的时间内作出关键 性决策和紧急回应的突发性事件。 结合国内外学者的研究，从政府的角度，笔者认为所谓危机是指作为一种客观存在 的紧急事件或紧急状况，它的出现严重影响了社会的正常运作，对生命、财产、环境社 会的基本价值和行为准则等造成的威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，作 为决策者的组织( 以政府为中心) 必须在相当有限的时问和有限的资源等条件约束下作 出关键性的决策和具体的应对措施，以实现组织在危机中的生存，并将危机所造成的损 害降低到最低限度的目标。 2 、危机管理 关于危机管理的概念，学术界比较有代表性的定义是美国学者罗伯特希斯提出的。 他认为危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。日本学者龙泽正雄也认 为危机管理是发现、确认、分析、评估和处理的过程，但是他认为在这个过程当中，要 始终保持“如何以最少费用取得最大效果”。格林( g r e e n ) 则认为危机管理的任务是 尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新 转，j i 自薛澜，张强，钟开斌危机管理转型期中固面l 临的挑战i m i 北京：清华人学 l ：版社，2 0 0 3 ，第2 5 贞 哲书伟强中国危机管理法制化研究【d 1 j ：海：华东师 i ：c 人学，2 0 0 8 薛澜，张强，钟开斌危机管理转型期中国面临的挑战 m i 北京：清华人学 i j 版社，2 0 0 3 ，第2 5 页 转引白苇传仪危机管理学【m 1 北京：中国传媒人学f i ：版社，2 0 0 7 ，第5 页 翔 1 4 1 1 危机管理 m 北京：中困经济版社，2 0 0 4 ，第3 页 转引自葛晓奋，戴市文危机管理理论述【j 】商丘师范学院学报，2 0 0 6 ( 4 ) 4 一、导言 控制住。芬克( s t e v e nf i n k ) 认为，危机管理就是一种应变准备。任何防止危机发生 的措施，任何为了消弭危机所产生的危机与疑虑，而使人更能主宰自身命运的手段或措 施，皆可称为危机管理。雷米( j o h nr a m e e ) 认为，危机管理系指组织针对危机的发展 阶段作不同的因应管理措施。如在危机发生前，应对危机的警告信息作确切的侦察，并 舒畅沟通管道，作好危机的因应决策；当危机发生时，要成立危机管理小组负责处理并 将危机予以隔离。圆 国内学者有关危机管理的定义最具代表性的有以下几种：学者张成福认为，危机管 理是一种有组织、有计划、持续状态的管理过程。在危机发展的不同阶段采取一系列的 控制行动，以期有效地预防、处理和消饵危机。 从政府危机管理的角度，也有学者对 危机管理作以下定义：其一，政府危机管理是指政府在危机意识或危机观念的指导下， 对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、目标决策、计划制定、控 制协调、经验总结的系统过程。其目的是在尽可能短的时间内控制事态，降低损失，做 好与公众的沟通工作，获得公众的支持，维护国家的稳定和发展以及政府的信誉。其二， 政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机事件的生 成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。其三，危机管理是一种系统的动 态的、有组织、有计划、决策非程序化的管理过程。锄李敏认为，政府危机管理是指政 府针对突发事物的管理，目的是通过提高政府对危机发生的遇见能力和危机发生后的救 治能力，及时有效的处理危机，恢复社会的稳定，恢复公众对政府的信任。 结合国内外学者的研究，笔者认为危机管理则是指对危机事件整体性的监测、预 防或处理的系统的、动态的、有组织、有计划、决策非程序化的管理过程。它用全新的 科学的思维方法，非程序化的决策模式，有效的预控或者处理危机事件，其目标是尽可 能转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机管理初始地位、改进对危机事件的应 急管理、完善善后恢复管理，使危机的损害最小化乃至将危机转化为机遇。 总之，危机管理是危机管理者对危机事件的前期、中期、后期进行有效的管理，最 终保障组织系统的整体安全、健康和持久的运行的动态过程。它是一种理论研究与实践 【澳】罗们特希斯危机管理【m 1 下成，宋炳辉，会瑛译北京：中信版 e ，2 0 0 1 ，第1 9 页 孙多勇，鲁洋危机管理的理论发展与现实问题 j 江两社会科学，2 0 0 4 ( 4 ) 固张成福公共危机管理：全面整合的模式o j 中困的战略选择 j 中固行政管理，2 0 0 3 ( 7 ) 何海燕，张晓蹩危机管理概论i m 北京：f 都绛济贸易人学版 i ：，2 0 0 6 ，第2 6 2 8 页 囝李敏危机管理：从政府到企业 j 科技进步1 j 对策，2 0 0 3 ( 8 ) 5 湖北人学硕十学位沦文 的紧密结合。城市危机管理则是由管理的核心主体政府来主导，各团体、社会组织 和个人共同参与的对发生在城市、区域或全国的对城市的生存和发展造成影响的危机进 行管理的活动。 ( 三) 国内外危机管理理论综述 l 、斯蒂文芬克的四阶段划分理论 斯蒂文芬克的四阶段划分理论，最早出现在他的文集c r i s i sm a n a g e m e n t ：p l a n n i n g f o rt h ei n v i s i b l e 中，直到2 0 世纪9 0 年代才被完整地阐述出来。芬克用医学术语形象地 对危机管理的阶段划分进行了描述：危机管理的第一阶段为征兆期，即表示有迹象显示 有潜在的危机可能发生；第二阶段为发作期，即表示具有伤害性的事件己经发生并引发 危机；第三阶段为延续期，即表示危机的影响持续，同时也是努力消除危机的过程；第 四阶段为痊愈期，即表示危机事件已经完全解决。 2 、米特罗夫的五阶段划分理论 危机管理专家米特罗夫( b ni m i t r o f f , 1 9 9 4 ) 将危机管理过程划分为五个阶段：第一 阶段为信号侦测阶段，即识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施；第二阶段为探 测和预防阶段，即组织成员搜寻己知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；第三阶段为 控制损害阶段，即在危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外 部环境；第四阶段为恢复阶段，即尽可能快地让组织恢复正常运转；第五阶段为学习阶 段，即组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并加以整理，从而使之成为今后危 机管理的运作基础。固 3 、奥古斯丁的六阶段划分理论 第一阶段：危机的避免阶段。奥古斯丁认为，将危机预防作为危机管理的第一阶段 并不奇怪，令人奇怪的是许多人往往忽视了这一既简便又经济的办法。第二阶段：危机 管理的准备阶段。危机就像死亡和纳税一样是管理工作中不可避免的，所以必须为危机 做好准备，比如行动计划、通信计划、消防演练及建立重要关系等。另外，在为危机做 准备时，留心那些细微的环节，即所谓的第二层的问题，将是非常有益的。危机的影响 是多方面的，忽略它们任一方面的代价都将是昂贵的。第三阶段：危机的确认阶段。奥 毋s t e v e nf i n k c r i s i sm a n a g e m e n t ：p l a n n i n gf o rt h el n e v h a b l e m n e w y o r k ：a m a c o m ，19 8 6 薛澜，张强，钟开斌危机管理转型期中国面临的挑战【m 】北京：清华人学 j ；版 l ，2 0 0 3 ，第4 6 页 6 一、导言 古斯丁认为，这个阶段危机管理的问题是，感觉真的会变成现实，公众的感觉往往是引 起危机的根源，这个阶段的危机管理通常是最富有挑战性的。第四阶段：危机的控制阶 段。奥古斯丁认为，这个阶段的危机管理，需要根据不同情况确定工作的先后次序。第 五阶段：危机的解决阶段。奥古斯丁认为，在这个阶段，速度是关键，危机不等人。第 六阶段：从危机中获利阶段。奥古斯丁认为，危机管理的最后一个阶段其实就是总结经 验教训。 总之，奥古斯丁认为，要尽一切努力避免陷入危机；一旦危机发生，就要接受它、 管理它，并努力将视野放长远一些。奥古斯丁将自己对危机管理的基本经验概括为六个 字：说真话、赶快说。 4 、罗伯特希斯的四阶段划分理论 著名危机管理专家罗伯特希斯博士提出了危机管理的四阶段划分理论，也就是所 谓的有效危机管理( 处理) 的4 r 模型，即危机缩减( r e d u c t i o n ) 、危机预备( r e a d i n e s s ) 、危 机反应( r e s p o n s e ) 、危机恢复( r e c o v e r y ) 。希斯博士用几何图形构造了危机管理范围图， 用以探究对危机管理中的资源、人员、危机反应、危机恢复和危机沟通的公众认知图式。 希斯博士认为，危机管理范围图有助于管理者从总体战略的高度进行危机管理。危机管 理者和主管应该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规 划以及如何培训员工以应对危机局面( 或从中很快恢复) 。这四个方面构成了基本的危机 管理。 在此基础上，希斯博士进一步提出了有效危机管理( 处理) 的4 r 模型。认为危机管 理者需要主动地将危机管理工作任务按照4 r 模型划分为四类，减少危机情境的攻击力 和影响力，使之做好处理危机情况的准备，尽力应对已经发生的危机以及从危机中恢复。 希斯博士认为，4 r 模型中的第一个r ( r e d u c t i o n 即危机缩减) 在很多情况下是没有得到 充分重视的工作，但却能够极大地减少危机管理的成本和危机损失，有效的危机管理是 对4 r 模型所有方面的全面整合，而危机管理的本质是动态的、互动的过程。 希斯博士认为，有效危机管理( 处理) 的4 r 模型有助于危机管理者和主管提高单位 在危机情境中的生存力。而单位在危机情境中的生存力从根本上依赖于其管理者、主管 和员工应付危机情境的能力。这种能力包括物质和精神的准备了解将要发生的事情 以及适当的反应。这种有效生存与反应能力就是恢复力。恢复力就是有效危机管理4 r 。唐承沛中小城市突发公共事件应急管理体系与方法 o r d 济人学，2 0 0 7 7 湖北人学硕卜学位论文 模型之后的第五个r ( r e s i l i e n c e 即恢复力) ：丌发并运用富有恢复力的组织和员工，消 除可能存在的危机影响，并且在危机情境影响单位组织和员工时能够有效恢复。从而， 希斯博士将他的有效危机管理( 处理) 的4 r 模型进一步发展成为5 r 模型，即危机缩减 ( r e d u c t i o n ) 、危机预备( r e a d i n e s s ) 、危机反应( r e s p o n s e ) 、危机恢复( r e c o v e r y ) 以及危机 恢复力( r e s i l i e n c e ) 。 以上几位学者分别从其自身的学科特点的角度进行了阶段划分。如斯蒂文芬克理 论是以医学的概念对危机过程进行划分，米特罗夫的血阶段划分理论则重于工程技术， 奥古斯丁的六阶段划分理论来源于商业的管理，罗伯特希斯的四阶段理论则重于管理 学。从时间序列的角度分析，突发事件遵循一个进程或是发展周期。危机状态是不可能 一下子形成的，人们也不可能将失衡状态一下子就拉回到正常秩序，危机问题的形成与 最终解决都需要时间。一个完整的应急管理过程包括三个环节：预警、应急、善后。这 三个环节分别发生在事前、事中和事后三个不同的时间段，形成一个循环的过程。其中， 每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的危机管理策略和措施，准确地估计危机 形势，尽可能把危机事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。 另外，还有一种为伯奇( b i r c h ) 和古斯( g u t h ) 等很多危机管理专家所推崇的三 阶段模型，即把危机管理分成危机前( p r e c r i s i s ) 、危机( c r i s i s ) 和危机后( p o s t c r i s i s ) 这三个大的阶段，每阶段又可以分为若干不同的子阶段。这一模型也得到了我过学者 薛澜等的认同。 总之，以上阶段划分的研究模型提供了一个可以较为完整、清晰的研究危机及危机 管理的框架和机制。本文选用危机前、中、后三阶段划分法来描述危机管理的过程，这 样既可以兼容其他模型的特点，又可以对这三个阶段进行子阶段划分以满足更精细的需 要。 澳 罗伯特希斯危机管理 m 王成，来炳辉，金瑛译北京中信f l ；版社，2 0 0 1 ，第5 4 1 页 8 2 我同城市危机管理的现状分析 二、我国城市危机管理的现状分析 危机事件的发生发展及演变速度快，并且产生危机的原因、导致危机产生的事件的 发展结果以及影响事件发展变化的因素等都具有高度的不确定性，因此，作为危机管理 主题的政府通常要面对各种不利的状况，特别是信息的不完全，信息不准确或者信息的 不及时。危机事件的演变过程中体现出来的风险性、不确定性和爆炸性等特征，以及危 机事件的独特性使得政府各部门无法在危机状念下做到照章办事。然而，危机状态也不 是一下子就能形成的，人们从失衡状态恢复到正常状态也需要时间，而这一过程是遵循 了一个进程或者说是发展周期的，从纵向的时问划分角度，可以将危机发展演变分为四 个阶段，即前兆阶段、紧急阶段、持久阶段和危机解决阶段。与之相对应的是，作为危 机管理主导者的政府部门，必须根据危机发展周期的不同特点，采取相对应的应对措施， 达到对症下药的目的。而整个危机管理过程可以划分为危机预警及危机管理准备阶段、 危机识别阶段、危机隔离阶段、管理危机阶段以及危机后处理阶段。 在绪论中，笔者已经提到本文关于政府对城市危机进行的管理分为三个发展阶段， 即危机前阶段( 包括危机的预防、危机的预警和准备、危机识别和政府危机管理预案的 编制和更新) ，危机阶段( 包括危机的隔离和对危机进行管理管理) ，危机后阶段( 即对 危机进行的善后处理，评估和经验总结) 。 ( 一) 危机前阶段 危机预警及危机管理准备是整个危机管理过程的首要任务，其目的是要有效的预防 直至避免危机事件的发生。从某种意义上来讲，危机状态的预防以及防止危机升级比某 一单纯的危机事件的解决显得更为重要，因为，在危机尚未发生的时候就将产生危机的 根源进行消除则不会出现社会秩序的非均衡状态，同时也为我们节省了大量的人力、财 力和物力。美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒也认为，政府管理的目的是要做到“使 用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。圆相比较而言，危机预防是危机过程中最经济 的手段，但是这一点在日常的危机管理活动中没有引起我们的足够重视。 薛澜，张强，钟开斌危机管理转型期中国面i i 台i 的挑战 m 北京：清华人学f l ：版祉，2 0 0 3 ，第5 6 页 戴维奥斯本，特德盏布勒改革政府企业精神如何改革着公f i 部门用敦仁等译 ：海：一j ：海译义版 社，1 9 9 6 ，第2 0 5 贞 9 湖北人学硕十学位论文 1 、危机预警 ( 1 ) 危机预警的风险管理 危机预警是指政府等组织采用定性和定量相结合的分析预测方法，对危机的诱因和 危机的前兆进行的事前检测和评价并以此为依据作出危机将要发生的警示并提请有关 集体和个人做好相应准备的管理过程。在整个危机管理过程中，危机预警是在危机出现 之自 所做的准备工作，是组织经由常态管理转向非常态管理即危机管理的拐点。 可能发生的危机事件一般都存在即将发生的风险。即风险是指可能发生的威胁或危 险，而危机时指即将形成或已经出现的破坏或损害。因此，政府部门在危机预警阶段应 该做好风险管理工作，就是对社会生产生活中的风险进行识别、评估的基础上，将各种 风险管理技术进行优化组合，实现对风险的有效控制并妥善处理风险所致的不利后果， 做到这一点必须坚持以最小的成本获得最大的保障这一基本原则。 风险管理可以分为三个部分，即风险确认、风险评估和对风险进行的具体管理。其 中风险确认是指组织分局所确立的风险管理目标，预测并确认未来可能发生、会影响目 标实现的各种事件，评估其发生的可能性。具体的操作方法有事件清单法、内部分析法、 面谈与问卷调查、流程图分析和损失事件数据分析等等。风险评估是指管理者从两个方 面对风险进行评估，其一是风险发生的可能性，其二是风险的影n 向程度。风险评估的内 容包括如下几个部分： 首先要对风险进行分类，根据划分的标准不同，分类的结果也不一样。按照面对风 险的主体划分，则政府部门可能面临的风险有政策、民意、司法和金融等不同领域的风 险，企业组织则可能遭遇品牌、决策、财务和人力资源等多种风险。根据风险的表现形 式可分为静态和动态的风险两类。静态风险是在外界条件基本不变的条件下，一些自然 行为和人们的不适当行为造成损失的可能性。如自然灾害本身具有一定的规律性，是可 预测的，但是受制于目前的科技等方面的条件，预测的技术不成熟等还不能完全准确预 测。动态风险则是指在外界条件有变化的情况下造成各种损失的可能性，如价格的变化 和突发社会安全事件等，因其缺乏规律性而难以预测。 从国家对突发事件管理的有效性出发，我国的突发事件应对法根据危机或风险 的性质将其分为四类：自然灾害。包括地震等地质灾害，水灾旱灾，气象灾害，森林火 灾和重大生物灾害等。事故灾难。包括重大交通事故，各类重大安全事故造成重大影响 和损失的城市供水供电等能源事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。公 l o 2 我闹城市危机管理的现状分析 共卫生事件。只要有突然爆发的已造成或可能导致社会公众健康严重损害的重大传染病 疫情，群体性不明原因疾病，重大食物中毒，重大动物疫情及其他严重影响公众健康的 事件。社会安全事件。如重大刑事案件，涉外突发事件，恐怖袭击事件，骚乱，动乱， 叛乱及其他规模较大的群体性突发事件。 其次是风险或危机等级排序。因为对于政府来讲，并不是每项风险都必须做出应急 管理，也不是所有的风险都需要调动大量的人力、物力和财力资源加以预控，而应列好 优先次序，有计划、分步骤渐次进行处理。组织应将自身所掌握的有限资源集中使用到 最关注的问题上。同时根据某种风险的影响程度以客观标准对其进行分级，具体是指风 险或危机的紧急程度、发展态势、影响范围和损失后果，并考虑政府部门的应对能力， 这两者结合起来最终确定某一风险的等级。如我国突发事件应对法依据客观标准将 突发事件的风险划分为四个等级，即“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、 事故灾难、公共卫生事件，社会安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级”。 最后是进行风险对策研究。政府部门将危机风险等级确定后，就应据此确定应对策 略，风险对策研究的内容有这几个方面。一是制定f 1 常安全控制措施。安全控制选择必 须兼顾风险管理所应付出的成本，因为如果实施及维持所采取的措施所需的资源价值比 预期会遭受的威胁造成的损失的价值更高，则建议采取的措施就是失当的。并且在考虑 总体安全的同时，应该尽可能的使某个措施所具有的各功能之i 、h j 有合理的平衡，这有利 于总体安全的有效性和效率。通常采取的风险控制方法有避免风险，转移风险，减少威 胁，减少预防工作的薄弱点进行安全监控等。 ( 2 ) 危机预警系统构成 建立在j x l 险管理的基础之上地危机预警体系，通过对危机的迹象进行检测、识别、 诊断和评价，并据此作出警示的管理活动，以达到引起人们对危机的了解和重视并做好 必要的防范准备的目的。警示所指向的是与可能出现的危机密切相关的公众，将危机信 息告知他们，以便他们及时离丌危机险境。 危机监测子系统的主要工作内容有三个方面：其一、分析风险信息，做好危机预警 及风险管理在策略和行动两个层次上的连续性：其二、监测危机发展动态，重点了解和 掌握危机的演变；其三、处理相互关联的信息，因为要做好监测工作需要做到关注危机 信息的全面性。组织特别是政府通过各种途径，对重要危机的主要危机诱因和征兆进行 湖北人学硕十学何论文 全方位的监测。危机检测系统的工作流程如下：首先应重点关注组织难以承受的风险， 并且将之作为重点监测对象。其次建立相应的风险预警指标，预警指标的设计要遵循可 行性、简洁性、综合性和可比性等原则。目的是要使确定的指标便于操作，不重复，具 有准确性和灵活性及便于进行纵向或横向比较。再次就是设定警戒线，即危机达到什么 样的程度才发出危机预报，这是一个“度的问题，尽可能用量化的数据加以说明，达 到或超过这个度，就发出预警信息，至于无法量化的指标，也应该确定便于识别和判断 的警戒线。再次是收集相关信息，其途径除了包括传统的大众媒体如广播电视报刊杂志 等外，还有互联网和利益相关者的抱怨与批评，组织内部成员，各科研单位的专家和学 者及他们的调查研究报告等都可以作为参考材料。对于由自然因素和人为因素交互作用 可能引发的危机，政府可以通过观测仪器、装备和技术获取灾害的资料数据来满足各种 自然灾害如气象灾害和部分地质灾害的分析、判断、预报、统计、科研及其他政府危机 管理工作的需要。同时结合灾害发生的历史规律进行综合分析，对灾害爆发的可能性和 强度及范围作出评估，得出相应的结论；而对于认为因素可能导致的危机，则政府部门 的监测和预警主要是通过对社会现象进行分析和调查，结合人们把握社会发展的一般规 律得出相应理论，据此进行评估，得到有用信息，进行相关的决策和管理。最后是进行 内部交流以及广泛征求意见。这项工作的重点是要建立组织内部的信息沟通和报告制 度，以提高有关危机的信息在组织内部传递的准确性和及时性，如果组织结构能过做到 扁平化和管理的柔性化，则更有利于对危机进行预控，因为这种组织结构有利于各组织 成员将危机信息及时传递给管理层。同时对有关危机的管理措施和所获得的信息应进行 广泛的意见征求，因为通过了解组织多方的意见可看法，可以发现尚未考虑到的重要问 题或问题的重要部分。通过组织内外部人士的广泛参与，广开言路，集思广益，才能更 准确的认定危机的风险程度，从而最大程度上避免危机的发生。 ( 3 ) 危机评估 危机评估是将危机监测系统获取的信息进行整理和评估，并跟踪危机的发展趋势， 在危机发生前对危机的危害程度和爆发的可能性作出估计，它是整个危机预警体系的关 键环节，对预警的成败起着决定性作用。 因为危机评估是建立在监测系统的基础之上的，为了保证信息的有效性，在整理信 息的时候必须注意以下几点：其一是确保所获得的信息是客观和真实可靠的。这就需要 莆传仪危机管理学【m 】北京：中国传媒火学f i ；版 t ，2 0 0 7 ，第7 9 8 i 页 1 2 2 我国城市危机管理的现状分析 在获取的大量信息中进行筛选和甄别，剔除虚假信息。特别注意信息的证实，防止“小 道消息满天飞。其二是对信息进行系统化的归类和总结，信息的系统化和条例话，有 利于危机评估工作的开展。其三是重点关注重要的危机预警信号。 危机评估的主要工作是设置评估指标体系，选择合适的评估模型和形成评估结论。 危机评估指标体系是进行危机评价的尺度。管理预测中的很多定性与定量方法都可以用 于危机评估，一般而言，评估指标是根据危机所可能造成的损害程度及其发生的概率来 设定的。评估模型是根据危机和所获信息的特点及其他评估条件选择的科学评价方法。 评估结论则包括对危机的理性分析，对危机可能造成损害的程度的客观评价和化解或避 免危机的可行性报告及相应的策略和建议。这部分工作需要参考历史经验并结合现实状 况，在理性分析和预测的基础上进行论证，以确保危机预警的切实可行。 ( 4 ) 危机的预报 危机预报，简言之就是将对危机评估的结论包括危机的来临、发展和可能的危害通 过各种方式和手段有效的传递到利益相关者手中，以引起他们的注意并做好相应的防控 措施。危机预警的要求就是警报能够被危机反应者和潜在的受害者及时准确的获知。根 据警报的信息内容及影响范围，选择合适的渠道进行传递，避免造成不必要的恐慌。依 据危机等级的不同，采取相应的方式向利益相关者发出危机警报，大众媒体、会议、海 报、文件、警笛、钟声及现代互联网和手机短信等都可以作为危机信息传递的渠道或载 体，关键就在于信息的有效传达，使得信息接受者了解危机并产生警觉并采取预控措施。 罗伯特希斯将危机预报系统分为五种类型：动态大或静态的、移动的或固定的， 包括前四种的混合系统。在他看来，各系统都有其优缺点如动态系统可以不断变换 地点、随意安置，因而可以对目标环境进行巡视并对不利变化做出迅速的反应，但是系 统的移动性可能会使部分地方成为盲区；静态系统则可以集中注意力与特定地区，但是 覆盖面积较小：第五种集合系统则兼具前集中的优点，缺陷则是操控复杂，购买和维护 成本高昂。 ( 5 ) 危机预警的方法及存在的问题 在掌握和分析归纳了足够的信息之后，通过科学的方法时间危机评估和预防，这些 方法统称为危机预警的方法。常用的方法有：头脑风暴、统计调查、暗示分析和现场调 【澳1 罗们特希斯危机管理【m 】 ! 成，永炳辉，金瑛译北京：中信 i ；版 l ：，2 0 0 1 ，第1 2 0 页 1 3 湖北人学硕十学位论文 查。 头脑风暴由美国学者阿历克斯奥斯本于1 9 3 8 年首次提出，意思是要思维高度活 跃，用超常规的思维方式产生大量创造性设想。其特点是使与会者敞开思想，使各种设 想在相互交流和碰撞中激荡起创造风暴。使用该方法的关键是要确定好议题，做好会前 准备，选择合适的与会人员，明确分工，规定好会议的纪律即讨论规则，灵活掌握时间。 特别需要注意的是使用者不必拘泥于固定形式。预警所需的统计统计信息可能来自于组 织内部和组织外部，公共统计机构和国际互联网也提供危机情景信息服务。而暗示分析 的信息来源有分析软件、专家评估和调查报告。现场调查区别于前三种方法的独特优势 是眼见为实，现场调查使风险管理人员能够获得第一手资料，更准确的认识风险成为危 机的可能性，更