（行政管理专业论文）论电子治理中公众参与程序的构建与完善.pdf

摘要 摘要 电子政务发展的最初曾预言会促进公众参与。目前理论界对公众参与的重要 性以及电子政务对公众参与的促进作用已不存在分歧。如何使公众更有效地参与 成为下一个将要关注的课题。如果把中国电子政务的发展简单划分为：电子事务 一电子治理一电子服务的话，中国目前正处于电子治理这个阶段，电子政务对公 众参与的促进作用正在逐步突现，但受到进一步发展的制约，归根结底在于缺乏 切实可行的程序去实现电子政务的公众参与功能，即现阶段电子政务发展中公众 参与程序缺失。 论文正是针对上述问题，以电子治理中公众参与程序为研究对象，在深入分 析我国公众参与程序的设计机理基础上，以“系统论 和“过程论 的视角构建 出电子治理中公众参与程序的基本环节和基本阶段，最后提出了完善电子治理中 公众参与程序运行的保障措施。论文的主要思路如下： 第一部分：问题的提出，国内外研究现状和发展态势，研究意义，论文创新 点和研究方法，电子治理中公众参与程序的理论基础。 第二部分：应然分析，现状分析和原因分析，根据电子治理中公众参与程序 应具备的特点，剖析出现阶段电子政务发展中公众参与程序主要框架及程序失效 的表现和成因。 第三部分：对比分析部分，分析国外电子参与模式和指标，得出借鉴点：从 形式参与到实质性参与，从阶段性参与到全过程参与，从被动参与到主动参与。 第四部分：主体论证部分，根据电子治理中公众参与程序的设计机理，从“两 个对象 ( 参与的需求方公众、参与的供给方政府) 的不同角度来解析“两个过 程”( 电子治理中公众参与程序的基本环节、电子治理中公众参与的政府工作程 序) ，从而揭示了电子治理中公众参与( 象征性参与、实质性参与) 的运行机理。 第五部分：对策分析部分，关键的落脚点在于规范政府公众参与服务流程， 推进公众参与程序的完善。提出了电子治理中公众参与程序的保障措施。 论文力求创新之处在于：着眼于从具体操作程序上保障公众更有效地的参与。 运用到“系统论”和“过程论 的视角。 关键词：电子治理，公众参与程序，电子政务，公共政策 a b s t r a c t 一一- _ _ _ - - _ _ - _ _ _ _ _ - - _ - _ _ - - 一 a b s t r a c t e - g o v e r n m e n tw a si n i t i a t e d ，p r o m i s i n gt h a ti tw o u l dp r o m o t ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n n o wt h e r ei sn od i s a g r e e m e n ta b o u tt h ei m p o r t a n e eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n m e m e o r e t i c a lc i r c l e a n dw eh a v er e a l i z e dt h a te - g o v e r n m e n tp l a y sa r ti m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o n h o wt om a k e c i t i z e n se - p a r t i c i p a t em o l ee f f e c t i v e l yw i l l b em en e x ti s s u eo fe o l l c e r l l i ft h ec h i n a se g o v e r n m e n tc a i lb ed i v i d e di n t ot h r e e s t a g e ss i m p l y , e a f f a i r s ，e - g o v e r n a n c e ，e - s e r v i c e ，n o wc h i n a i si nt h es e c o n dp e r i o dw i t h t h ec o n t e x to fe g o v e r n a n c e e g o v e r n m e n t sp o s i t i v ei m p a c to np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni s g r a d u a l l yd e a r , b u ti sl i m i t e db yf u r t h e rd e v e l o p m e n t , b e c a u s ep r a c t i c a la n df e a s i b l e p r o c e d u r ei sm i s s i n gt or e a l i z ee g o v e r n m e n t sf u n c t i o no fp u b l i cp a r t i e i p a t i o n ，w h i c h r r l e a l l $ a tt h ep r e s e n ts t a g e ，p u n i cp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r ei sm i s s i n gi nt h ed e v e l o p m e n t o r e g o v e r n m e n t i nr e s p o n s et ot h ea b o v eq u e s t i o n , t h ep a p e rf o c u s e so nt h er e s e a r c ho b j e c to f p u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r ei ne g o v e r n a n c e ，b a s e do nt h ea n a l y s i s o ft h ed e s i g n m e c h a n i s mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r ei ne - g o v e r n a n c e ，t h ep a p e rc o n s t r u c t st h e b a s i cs t e p sa n dp h a s e so fp u b l i cp a r t i e i p a t i o np r o c e d u r ei ne - g o v e r n a n c eb y t h e 访e wo f “s y s t e mt h e o r y a n d t h ep r o c e s s ”a p p r o a c h f i n a l l y , t h ep a p e r g i v e ss o m es u g g e s t i o n s t og u a r a n t e ep e r f e c t i n gt h eo p e r a t i o no fp u b l i cp a r t i e i p a t i o np r o c e d u r e w i t ht h ec o n t e x t o r e g o v e r n a n c e t h em a i n c l u eo f t h ep a p e rg o e s 嬲f o l l o w s ： p a r t1 ：p o s i n go fap r o b l e m ，r e s e a r c hs t a t u sa n dd e v e l o p m e n tt r e n d ，r e s e a r c h s i g n i f l c a l i c e i n n o v a t i o np o i n ta n dr e s e a r c hm e t h o d ，t h et h e o r i e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n p r o c e d u r ei ne - g o v e r n a n c e p a r t2 ：a n a l y s i so fo u g h tt ob e ，t ob ea n dr e a s o n i n g a c c o r d i n gt ot h en e c e s s a r y c h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cp a r d e i p a t i o np r o c e d u r ei ne - g o v e m a n c e ，w eg 就t t l el l l a l n f r a m e w o r kf o r p u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r e i n p r e s e n ts t a g e o f e - g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t f r o mt h ef r a m e w o r kw e c a l lf i n df l a w so ft h ep r e s e n tp r o c e d u r e s a n d t h e s ef l a w sh a v ed e e p - r o o t e dr e a s o n s p a r t3 ：c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，a c c o r d i n gt ot h ee x p e r i e n c e so fe - p a r t i e i p a t i o n i l l o d e l sa n de v a l u a t i o nc r i t e r i ai nf o r e i g nc o u n t r i e s ，w ec a l ll e a r nt h r e ec h a n g e s ：f r o m a b s t r a c t f o r m u l i s mp a r t i c i p a t i o nt os u b s t a n t i v ep a r t i c i p a t i o n ，f r o mi n t e r i mp a r t i c i p a t i o nt o w h o l e p r o c e s sp a r t i c i p a t i o n ，a n df r o mn e g a t i v ep a r t i c i p a t i o nt op o s i t i v ep a r t i c i p a t i o n p a r t4 ：t h em a i na r g u m e n tb o d y b a s e do nt h ed e s i g nm e c h a n i s mo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o np r o c e d u r ei ne - g o v e r n a n c e ，t h ep a p e rc o n s t r u c t st w o w a yi n t e r a c t i o n p r o c e d u r e s ，a n a l y z i n gt h et w op r o c e s s e sb yt h et w oo b j e c ts i d e s t h et w oo b j e c t sm e a n t h ep u b l i ca n dt h eg o v e r n m e n t t h et w op r o c e s s e sm e a nt h eg o v e r n m e n t ss e r v i n g p r o c e d u r ea n dt h ep u b l i c sp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r e a f t e rt h a tt h eo p e r a t i o nm e c h a n i s m o fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne - g o v e r n a n c ei ss h o w n p a r t5 ：c o u n t e r m e a s u r e sa n a l y s i s f i n a l l yi td e p e n d so nt h eg o v e r n m e n tp r o v i d i n g c i t i z e n sw i ms t a n d a r d i z e ds e r v i n gp r o c e d u r e ，t h u sp e r f e c t i n gt h ep r o c e d u r e so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n f i n a l l yt h ep a p e rp r o p o s e ss o m es u g g e s t i o n sf o rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n p r o c e d u r ew i t ht h ec o n t e x to fe - g o v e r n a n c e i n n o v a t i o np o i n t ：t h ep a p e ra i m st op r o v i d et h ep u b l i cw i t hm o r ee f f e c t i v e p a r t i c i p a t i o nb yp r o c e d u r e ，i nt h ev i e w so f “s y s t e mt h e o r y a n d t h ep r o c e s s ”a p p r o a c h k e y w o r d s ：e - g o v e r n a n c e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e d u r e ，e - g o v e r n m e n t ，p u b l i cp o l i c y i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：虽鱼迢日期：p o v7 年r 肋e l 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：差童塑导师签名： 日期：加哆年了月纠e l 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 关于“公众参与 或“公众参与程序”的论题，政治学、管理学著作和文献 都曾有过论述，而“电子治理 是电子政务发展的新趋向，其核心运行机制是公 众参与。在现代社会，公众参与程度已成为衡量政府行政管理水平的一个重要指 标。从电子政务到电子治理就是一个公民参与方式的转变和公民参与程度不断深 入的渐进过程。 1 1 1 理论层面：程序是解决公众参与问题的核心 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式中提出的参与型政府模式，认为参 与更注重过程发生中的程序而不是结构。【1 1 目前理论界在公众参与的重要性上已经 不存在分歧，如何让公众更有效的参与成为下一个将要备受关注的课题。而电子 治理的技术特性决定了它在梳理公众参与的程序方面有着独特的优势。 1 1 2 现实层面：电子政务促进公众参与的预期效应没有体现 电子政务的发展是一个过程，m o o n 在2 0 0 2 年提出电子政务发展最高阶段将 实现公民的政治参与。【2 】但从现实层面来说，电子政务并没有产生促进公众参与的 预期效应，表现在：单向发布参与告示，在线参与栏目形同虚设，无人管理，无 人受理，没有反馈或不能进入；政府运作公众参与程序随意性较大，事先准备不 充分，一旦民意不符合预设便取消；公众参与程序中政府反应迟滞，无人答复； 形式主义，实际参与效果不明显；停留在“末端参与”阶段即事后参与阶段，而 不是事前、事中、事后全过程的参与。“倾听民声科学决策一厦门市重点区域环 评报告网络公众参与活动 的“猝死 就是公众参与程序失效的一个例子。 1 2 研究意义 电子治理中的公众参与程序的构建和完善的意义在于：( 1 ) 推进电子治理中的 公众参与由形式参与向实质性参与，由阶段性参与到全过程参与，由被动参与到 电子科技大学硕士学位论文 主动参与的转变；( 2 ) 从程序上保障公众参与基本权利的实现，在公众与政府的多 向互动沟通中加大对公共权力的监督；( 3 ) 规范政府公众参与服务流程，提高政府 运作公众电子参与程序的水平，拓宽参与型政府治理模式研究的视角。 1 3 国内外研究现状和发展态势 纵观自1 9 世纪末2 0 世纪初以来的公共管理学的发展历程，从传统的公共行 政学范式到新公共管理范式的兴盛，再到公共治理范式的萌芽，每一次更迭都回 应了政府改革的热潮。约在2 0 世纪2 0 年代，行政管理引进了企业科学管理的理 论和方法，如确定行政目标、组织严密的指挥系统和建立有效的办事程序等。2 0 世纪六七十年代，西方国家为了迎接全球化、信息化和国际竞争力加剧的挑战， 以及摆脱严重的财政危机、管理危机和公众信任危机，掀起了一场声势浩大的“新 公共管理运动 。新公共管理的基本价值取向蕴含了“顾客至上、“公众第一 的 思想，“企业家政府”和“参与型政府模式备受推崇。2 0 世纪9 0 年代，由于政 府绩效改革效果的不显著，美国率先在全球掀起了“重塑政府”、“电子政务 、“流 程再造 等工程。与此同时，公共管理学科的发展越来越呈现两个特征：一方面， 从“统治到“治理”再到“善治 ，公众成为政府、市场以外的第三支力量，越 来越强调国家权力向社会权力的回归，越来越强调从以政府为中心，到公众参与， 再到以公众为中心过渡这样一种发展态势；另一方面，越来越科学化、规范化、 程序化。 公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 实质上特指公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) ，但公 众参与的对象其实并不局限于公民参与，即公众参与包括公民与公民组织的参与。 格尔森与威廉姆斯提出：公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施 政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触 服务民众的公务机关的行动。【3 】显然电子政务是一种新的施政回馈的渠道。但在这 个定义中没有提到“方案制定中的公民参与。公众参与包括了三个基本要素即“谁 来参与”、“参与什么 和“怎样参与”。谁来参与，即参与主体，两个研究角度： 参与的供给方政府；参与的需求方公众。参与什么，即参与内容，公众参与的内 容包括政治性投票选举中的公众参与、公共政策中的公众参与、政府绩效评估中 的公众参与、行政监督中的公众参与、城市规划中的公众参与、环境保护中的公 众参与、行政立法中的公众参与等。公民参与理论先驱s r a m s t e i n 的参与阶 梯论【4 】( 1 9 6 9 年提出) ：第一层次是假性参与或非参与；第二层次是象征性参与， 2 第一章绪论 包括告知性参与、咨询性参与和限制性参与等形式；第三层次是实质性参与，可 以有合作性参与、代表性参与、决策性参与等形式。公众参与程度与参与层次正 相关，随着参与层次的上升逐渐加强。电子政务为公众参与提供了“怎么参与 的解决办法。国内学者在参与阶梯理论的基础上提出e 参与模式。公众怎么参与， 即公众参与程序。公众参与将成为公共政策、立法听证中的必经程序。“环境影响 评价领域 的国内学者不但设计了“环评”中的公众参与程序还设计了公众参 与程序的评价标准和细则。这些研究中网络只是作为一种参与载体出现，并不是 他们研究的重点。 目前，在国内学术界，电子治理的概念还没有普及。其实作为现实实体“治 理”( “治理 的概念已经得到规范的应用) 的映射，“电子治理的出现应当是顺 理成章的。 5 】 根据刘家真编撰的电子政务术语汇释记载，我国很多地方将e g o v e r n m e n t 译为“电子政务 ，而英语国家指它为“电子政府”。而刘在汇释里把e g o v e r n a n c e 译为电子治理，电子政务。电子治理，是指应用信息技术，利用网络平台实现公 共部门与公民的交流和互动，从而使得政府决策透明化、民主化的政府管理方式。 【6 1 。加拿大联邦电子政务中心主任托马斯b 若而利在其所著电子政府与电子 政务：对比二者在变换的公共部门环境中的差异一文中指出：“电子政务是公民、 政府机构、社团和政府官员问的交互，它主要涉及：民主过程、开放型的政府、 透明的决策过程。英语国家更多使用e g o v e r n a n c e 代表电子政务( 如2 0 0 6 年 e g o v e m a n e e 调查排名) ，而用e - g o v e r n m e n t 表示电子政府。我国没有严格划分电 子政务与电子政府的界限，将e g o v e r n a n c e 译为“电子治理 ，而将e g o v e r n m e n t 译为“电子政务。电子政务发展的最初就预言会促进公众参与，但据我国各级政 府网站2 0 0 6 年应用状况调查评估结果显示：公众参与整体水平没有大的进步，民 众参与程度有待加强川。而电子治理作为电子政务的深化和发展，是电子政务发展 的新趋向，它继承了电子政务的在流程管理方面的优势，更强调“以公众为中心一， 电子治理重点在于“治理 ，而不在“电子 。电子治理是实现公共部门治理转型 的重要手段，这体现在电子治理有利于政府职能的转变，电子治理将极大提高政 府行政效率，政府决策的科学化和民主化水平，有利于政府工作透明度的提高。 而电子治理这些作用的实现要靠电子治理中的公众参与程序来完成，这使得在当 前研究公众参与程序尤为显得必要。 前期研究电子治理的代表人物有：王浦劬、戴光前、刘邦凡、陈祥荣、孔繁 玲、叶校正、宋迎法等；观点集中于阶段、主体、机制、内容、程序、技术、评 电子科技大学硕士学位论文 价指标、模式、组织形式等。这里列举几种： 阶段说：徐琪在网络公民参与的问题、对策及前景中认为我国支持公民 参与的网络发展必将经历三个循序渐进的历史阶段。即“政府办公自动化”条件 下的公民参与的初创阶段，“政府上网 和“电子政务”为特征的公民参与的发展 阶段和以“电子政府 为特征的网络公民参与的成熟阶段。随着网络的发展，公 民参与的发展态势和阶段性结构梯级越升的内在趋势。【8 】 m o o n 在2 0 0 2 年提出电子政务发展的五个阶段依次是：( 1 ) 信息发布和分类 ( 2 ) 双向通讯( 3 ) 服务和财政处理( 4 ) 水平和垂直整合( 5 ) 公民政治参与。“电 子治理的核心是授权公民社会，增加公民的参与，决策的相互作用及决策程序的 透明性。，【9 】“根据电子治理的内在规律，我国电子治理可以分为三阶段实施：( 1 ) 政府主导的单边关系阶段，以提高政府绩效为中心；( 2 ) 政府与经济、社会共同主 导的双边关系阶段，以顾客服务为中心；( 3 ) 政府、经济和社会共同主导的多边伙 伴关系阶段，以公民参与为中心。 【1 0 】 孔繁玲认为电子治理的运行机制是一种“复合型运行机制，现代治理理论是 电子治理的内在灵魂，而数字化信息技术是电子治理的外在表现形式”【l l 】；从内 在运行机制来说，首先，建立网络信息公开制度。信息公开是现代治理理论的一 个核心内容，也是电子治理的一个主要组成部分。其次，构造网络化公共服务制 度。提倡公共服务是现代治理理论的一个重要理念，也是实施电子治理的一个关 键内容。第三，建立网络化参与制度。建立参与制度是现代治理理论的一个积极 主张，也是电子治理追求的一个主要目标。网络参与制度主要涵盖三个内容：建 立网络参与公共决策章程，建立网络化质询规则和建立网络化公共表决制度。从 外在运行机制来说，首先建立技术投入管理体制，其次培育人才投入市场体系， 第三，创立资金投入社会化规则。 机制说：张斌在在线参与：公民参与现代公共管理新途径设计的公众参 与机制图： 图1 1 公共参与机制刚1 2 】 资料来源：张斌在线参与：公民参与现代公共管理新途径： 硕士学位论文 成都：西 南交通大学，2 0 0 5 ，4 8 4 第一章绪论 程序说：张瑾将公民参与过程分为：政府公示、民意表达、政府回应、双向 协调、民众监督五个环节。【1 3 j 其中电子政府是政府与公众之间有效互动的一种回 应机制。 金华在我国公共政策制定中的公民参与研究中认为程序缺失是公民参与 公共政策制定的一大瓶颈。【1 4 j 因此要精心组织公民参与的过程：适当提前公民 参与的时机。如通过网络民意调查。理性选择公民参与的形式。公民网上参与 是以获取政策信息为目标的公民参与。参与形式选择的主要目的是为公共政策的 制定提供信息基础，公众在其中发挥着重要的作用，但对政策制定的影响力仍相 当有限。这种公民参与形式不一定要求参与形式的深度，但是要确保参与形式的 广泛代表性和沟通渠道的畅通以获得政策制定所需的完整、充分的信息。要精 心设计公民参与的程序：周密而细致的准备；理性而有序的过程。审慎回应公 民参与的结果：建立对公众建议的反馈机制；及时对参与结果进行跟进；重视对 参与结果的评估。 评价指标说：联合国公共行政管理部“脚a n ) 从八个方面的出现与否考察国 家水平电子参与的发展状况：网上评论、递交报告和e 。m a i l 的回应时限、政府 事件的事前日程和目录、在线民意调查、正式的在线协商设施、公开的论坛、在 线协商对政策和活动的反馈、鼓励公民参与的直白陈述或政策。 模式说：电子参与有以下三种模式 电子请愿：英国的苏格兰国会率先启动了电子请愿系统。 电子协商：u n p a n 提出政府站点要有电子协商的机制和工具，以实时或音 视频档案的方式在线提供公共政策的会议讨论，公民可选择题目参与，政府鼓励 公民参与。2 0 0 4 年已有1 1 个国家提供专门的电子协商设施。如电子协商入口站点、 网页等设施。英国内阁2 0 0 0 年专门制定了协商书写准则。 电子决策：既公共政策制定中公众电子化参与。参与特点：公民主动参与 决策过程和内容的确定；提供足够的参与时间；具有灵活机动性，即允许公民产 生新思想和新建议；在机制上可以把公民的意见整合到决策中：其中还可以运用 在线协商。 技术说：应用电子参与的技术措施主要有：e 二m a i l ( m b t e 协议) 、网上论坛、 网上民意调查、电子请愿、网络听证、电子选票、以及基于角色的扩展授权模型 e r b a m 、“政务天眼”、电子政务智能服务终端、s m s 等多种方式。同方股份有 限公司副总裁李吉生在电子政务新趋势与“一体化”建设一同方电子政务发展重点 情况汇报中指出：以公众为中心的服务，也就是“电子治理 的理念，将会被 电子科技大学硕士学位论文 更多政府所接受，新的w e b2 0 博客等技术将扮演重要角色；旗下的e z c m s 产品 可整合w 曲2 0 a j a x 博客等新技术，为实现公众参与的电子治理提供了技术基础。 相对于行政立法领域、公共政策领域和环评领域的公众参与程序研究，目前 在电子治理中的公众参与程序研究处于不成熟的状态，具体表现为： ( 1 ) 大多数学者还习惯于把电子政务中的公众参与定位为公众为了获取信息为 目标的参与，导致的结果是政府网站只是单向发布一些参与告示，政府网站的参 与功能没有得到实质性发挥； ( 2 ) 公众参与运行机制研究较多，可操作的公众参与程序研究缺乏，或者把机 制和程序混在一起谈，而实际研究的过程中却偏重机制而少有论及程序； ( 3 ) 理论界对电子治理中公众参与程序研究的不重视也导致了实践中政府网站 推进公众参与的一些尝试的夭折：如厦门p x 项目网上投票猝死，并不技术漏洞导 致的而是没有程序来规范这种实质性公众参与活动的运作。 ( 4 ) 理论界在电子政务对公众参与的促进作用上已不存在分歧，但是电子政务 促进公众参与的预期效应在现实中却没有充分体现。公众参与的民主权利，需要 程序过程的公正加以保障和落实，而公众的参与意识、参与能力也需要通过程序 化的训练逐渐得以养成和增强。如果学者们提出的制度和机制都缺乏切实可行的 程序去落实，没有将这些规定进一步具体化、程序化，那么电子政务对公众参与 的促进作用将成为一句空话。 所以，从电子政务到电子治理，公众参与将进一步深化和推进，而在这个过 程中，应把“程序 作为突破点。 1 4 论文创新点和研究方法 论文试图从以下几个方面有所创新和突破： ( 1 ) 认识到从电子政务到电子治理的发展过程中公众参与所起的重要作用，综 合运用了国内外电子治理、公众参与的前沿理论。 ( 2 ) 区分机制和程序。从公众参与程序失效的角度来分析电子政务促进公众参 与的预期效应没有实现的表现和成因。 ( 3 ) 分析借鉴国外电子参与模式，指明中国推进电子治理中公众参与程序的发 展方向，即从形式参与到实质性参与，从阶段性参与到全过程参与，从被动参与 到主动参与。 ( 4 ) 提出了电子治理中公众参与程序的设计机理，分别从公众和政府两个对象 6 第一章绪论 的角度提出两个程序分析过程，接着分析了整合这个两个过程的运行程序，最后 提出了规范政府公众参与服务流程，推进公众参与程序完善的具体措施。 在研究方法上，将主要以公众和中低层政府两个对象，通过实证分析与规范 分析、历史法与比较法、演绎法和归纳法、系统分析与因素分析的有机统一，实 现研究方法上的多样性、综合性和有效性。此外，在研究方法上还十分重视政治 学、公共管理学、社会学，新公共服务、治理、电子政务、管理沟通、系统工程、 危机管理和流程管理等各学科、方向的整合。尽管这些方法在运用中可能还不够 成熟，但对进一步探索跨学科研究的规律性，拓展公共管理学的研究视角具有积 极作用。 撰写论文的过程中可能存在的问题在于：( 1 ) 明确以电子治理中的公众参与程 序为研究主题的不多，散见于各个参与领域的参与措施里、以及电子政务、电子 政府中关于公众参与的观点，于是产生大量的文献整理和梳理工作。( 2 ) 缺乏相应 的公众电子参与的试验平台，只能从相关文献中去搜集案例，实证分析可能因此 运用不够，而降低了这套程序在现实中的可行性。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章电子治理中公众参与程序的理论基础 “电子治理中公众参与程序的构建与完善”中的关键词有“电子治理”、“公 众参与 和“程序”。电子治理源于治理与善治理论，同时也源于电子政务。公众 参与一直是民主理论的热点话题，而涉及到程序的构建和完善问题有两个方面， 一个是构建那么说明公众参与程序在现实中还不存在或者不成形，需要去建构， 这涉及到政府流程管理理论，而如果说公众参与程序已经有一些雏形只是很模糊， 或者失效这时需要我们去完善它，这就涉及到政府提供公众参与服务流程的优化。 论文主要依托的理论基础包括程序民主理论，参与型政府治理模式理论，治理与 善治理论，政府流程管理理论，政策制定过程中的电子参与观点。从本质上来看， 这些理论观点有一个共同点，即强调从“程序 或“过程 的角度来解决电子政 务中公众参与问题。 2 1 程序民主理论：实体民主蕴含在程序民主之中 现代民主理论对公众参与的理论支撑表现在参与式民主理论和程序民主理 论。参与一直是政治生活中的一个核心话题，参与式民主理论中的所指的“参与”， 与一般的“政治参与 并不是同一概念，而是指亲自参与、直接参与，并且是自 发自愿的参与。【l 纠 但是长期以来，公民参与受到成本和途径的双重制约，于是代议制民主下精 英代表民众进行决策，在布坎南那里论证了因为政府的自利性和“内部效应”会 使这种代议产生“变异 。现代社会，越来越强调公众、精英、专家为主的混合决 策模式，也给公众参与带来了契机。 公众参与是一种政府主导的可控民主。程序即事情进行的先后次序。程序民 主理论的价值追求包括程序公正，而程序参与原则是程序公正的直接体现。l 1 6 】在 这个意义上，参与的本质是一种程序。程序与实体相比具有优先性，一定的实体 问题的处理必须在程序框架内进行，无程序则无实体之处理，在这个意义上，程 序优先体现为一种程序先行，即无程序则无实体。正如没有铁轨，就不可能有飞 驰的列车，列车只能行驶在铁轨上，否则必将颠覆。【l7 】程序民主是实体民主实 现的基本保障。程序民主先于实体民主而存在。程序民主可以补充实体民主的不 第二章电子治理中公众参与程序的理论基础 足。程序民主可以纠正实体民主的偏失。程序民主亦具有相对独立性。不可过 分夸大民主程序的独立价值，若不与实体正义、实体民主相结合，就容易退化为 程序主义，从而使程序民主失去预定的方向。程序民主与实体民主也有相互融 合的一面。程序性规定往往一方面包括权利与责任的明确，另一方面则包括作为 主体的办事程序，而前者与实体规定一般是相互交叉的。程序民主较之实体民 主正起着日益突出的作用。【l8 】行政程序的四个基本要素：步骤、次序、方式、时 限。【l 9 】 2 2 参与型政府治理模式理论：程序上的自下而上 参与型政府治理模式理论。盖伊彼得斯在政府未来的治理模式这本书 当中提出了参与型国家的概念。“作为改革的指导，参与更注重过程发生中的程序 而不是结构。就某一层级来讲，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可以不 需要正式组织了。 【2 0 】他认为政府应该：分权，放权于基层；放权于顾客，即给服 务对象更多的权利；共同协商。放权不是把所有的权力一股脑地放手给底层公务 员或公众，而是有针对性地吸收他们介入决策过程，共同协商问题。在决策问题 上，参与模式具有两个鲜明特征：一是在程序上自下而上，不再是传统的自上而 下的过程。二是通过公众的政治参与来进行决策，以此来最大限度地体现和满足 公众的利益。【2 l 】决策过程中的公众参与是一种实质性参与而不是形式上的参与。 2 3 治理与善治理论 电子治理源于治理与善治理论。“从这个意义上说，电子治理与治理其实是等 价的，电子治理就是治理。 治理有四个特征：过程、协调、主体的多元化和持 续的互动。【翻治理与善治理论从更高的层面上强调了公民参与国家治理的重要性。 “善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一 种新颖关系，是两者的最佳状态，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。” 它实际上就是国家权力向社会的回归，体现了一种还政于民的理念。参与是善治 的基本要素之一。据联合国亚太经济及社会委员会定义，善治包含8 项元素：公 众参与；寻求共识；向社会问责；高透明度；适切回应社会诉求；高效能；平等 包容；法治精神。 “善治 理论与信息网络相结合产生了电子治理超越电子政务范式的新 9 电子科技大学硕士学位论文 的治理模式。电子治理的产生，即电子治理的热潮是如何兴起的。“首先，i t 业、 通信产业和互联网络的不断发展为电子治理提供了良好的技术条件和数据平台； 其次，各国政府处于公共管理改革的需要和政府再造的需求，纷纷出台政策， 大力发展电子政府和电子政务；再者，治理理论的发展特别是善治理 念的提出，给全球公民社会带来了无法想象的巨大喜悦和冲击力；最后，全球公 民社会的快速成长和崛起以及民主意识的提高使治理和电子治理成为时代的呼 声”【2 3 1 。电子治理导源于正在全球发生的信息革命和治理革命，这两方面的革命 正改变着社会的运行方式和治理方式，其对公共管理的影响必然促使电子治理的 兴起。【矧 “过于崇尚网络与信息技术的工具取向，过度强调政府中心论原则下的技术 引入对政府自身变革与管理所具有的积极作用，而在很大程度上忽略了其中诸如 民主、参与等最为本质的、比技术价值更高层面的价值，以及由此蕴涵的塑造新 的治理结构与治理形态的契机。”【z 5 j “电子治理的本质并非把信息技术移入公共部门，而是公共部门面对信息技 术的挑战如何进行改革，建立更透明、公正、民主和以公民中心的公共管理范式， 实现善治。”m 1 电子治理不是信息通信技术( i c t ) 在公共事务领域的简单应用，而是一种更多 地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会一政治组织及其活动的 方式，电子治理涉及到公众如何影响政府、立法机关，以及公共管理过程的一系 列活动。因此“电子治理 与“电子政务”( 国际通行术语作“电子政府 ) 的概 念，无论是在对象、范围方面都存在一定的差别。具体而言，电子治理具有以下 一些特征：电子治理首先要求公共部门能够提供良好的管理和服务；其次，电子 治理应当有助于建立一个更开放的面广和多产的公共部门。这两方面是衡量电子 治理好坏的重要指标。【2 7 】 2 4 政府流程管理理论 程序和流程既有联系又有区别，它们都是指做事的步骤与要求。但无论在i t 领域还是管理领域，流程与过程都有区别流程是具体的过程。政府流程就是 指政府在履行其职能的过程中，为完成一项工作任务，解决某方面问题所经历的 活动过程的整体。 流程管理模式是针对传统的职能管理模式提出来的，在职能管理模式下，管 l o 第二章电子治理中公众参与程序的理论基础 理体系实际上是一套层级森严的命令控制系统，核心职能是控制和协调。与职能 管理模式相比，流程管理模式具有如下特点：组织结构优化；注重过程效率； 注重过程控制；突出管理的服务本质；建立新型内部关系：强调明确管 理目标；强调信息工具的重要性。现代政府管理对流程，特别是确定化的流程 ( 也就是管理程序) 有着特殊的依赖性。电子政务同样需要以确定化的流程作为 自己存在和健康发展的前提条件之一，而电子治理作为超越电子政务的新范式继 承了这个流程管理的优势。首先，确定化流程的存在才能有信息技术的应用空间； 其次，有确定化流程的存在，电子政务才能产生真正的效益。信息系统是通过对 信息流的控制来实现对工作流的控制，进而实现对价值流的控制，实现管理目标 的。流程管理正可以恢复事物的本来面貌，帮助我们以流程为导向进行组织体系 的设计，并不断对流程进行优化和创新，保持政府管理的活力，从根本上克服职 能管理带来的一系列弊端。在管理目标上：流程管理模式关注的是政府管理的 总战略目标，把政府管理的全部行为视做一个服务于总目标的流程集合，各个具 体流程的目标集合就成为政府管理的总目标；职能管理模式下部门都往往只关注 自己的目标；在管理思想方面，流程管理强调管理的整体性，只能管理则非常 容易使人们忽视管理的整体性，过分强调职能部门的作用；在部门间的关系模 式方面：流程管理强调打破部门壁垒，职能管理通过分割流程使部门各自为政； 在管理机制方面，流程中上一环节的顾客和裁判者，同时又是下一个阶段的服 务提供者，可以降低因频繁协调而支付的成本( 人力、物力、财力、时间和机会) ， 职能管理模式下往往陷入扯皮怪圈；在管理的重心方面：流程管理重过程控制， 重过程能力建设，重效率与效能的双重提升，重服务而不是管制；职能管理则基 本上相反，重结果控制，重效率，重管制。 但是，值得注意的是这里并不是主张现在就在政府管理领域全面推行流程管 理，更不是彻底地废除职能管理，以流程管理完全替代职能管理。因为情况是极 其复杂的，流程管理也并不是在一切方面均优于职能管理。l z s 】 2 5 政策制定过程中的电子参与观点 政策制定过程中的电子参与观点。a n nm a c i n t o s h 认为政策制定过程中电子参 与的过程可分为三个水平，即：启动。支持不能接入互联网和利用大量有用信 息的人。关注的目标是怎样利用广泛的技术措施来达到满足公民差异性的技能要 求，解决信息的可获得性和可理解性两个方面的问题。介入。公民的电子介入 电子科技大学硕士学位论文 涉及广泛的协商，包括对政策问题的深刻影响和商议性辩论。这里的“介入 指 政府和议会从上至下与公民的协商。授权。涉及支持主动参与和促进从下至上 影响政治议程的思想，回应政府对民主的推动。从这种从下至上的角度看，公民 不仅仅是政策的消费者，也是生产者。必须承认，需要允许公民影响和参与政策 形成。四】m a c i n t o s h 认为政府应该对决策过程有一个全面的认识，采取一些技术 支持对外公布信息、协商、公众参与、分析、反馈和评估等一系列活动。在决策 的每一个阶段听取的意见在其他各阶段都要有，这样才能更好地决策，公众才能 更好地获知决策信息。【3 0 】公众参与分为基础层面和更高层面。其中基础层面上的 公众参与指服务用户的通知、咨询和反馈等。更高层面的公众参与则包括决策过 程中的公众参与。“政府在制定政策时关于公众网上参与的情况经常出现3 个关键 问题，那就是：在什么时候，由什么人及如何来实施网上参与。“公众参与的两 种重要形式 包括获取政府相关信息和公众协商。进行网上协商时，需要考虑下 列事情：谁制定了分析公众意见的这些标准? 公众的网上意见是怎么样被考虑到 政策制定中的? 网上协商的意见与其他形式的意见比起来占有多大的分量，是如 何评判的? 技术是如何概括赞成和不赞成的内容的，到哪种程度? 技术可以充分 地归纳和分析公众建议的内容