促进小型农田水利建设的财政支出政策研究.doc

全套设计全套设计促进小型农田水利建设的财政支出政策研究中央财经大学学报2008年第2期促进小型农田水利建设的财政支出政策研究InvestigationintoFiscalExpenditurePolicytoPromotesmallscaledFarmland王广深王金秀WANGGuang-shenWANGJin-?xiu(1.华南农业大学经济管理学院广州5106422.中南财经政法大学财税学院武汉430074)摘要改革开放以来,财政对小型农田水利建设投入过少,加上农村税费改革,取消”两工”后,农民对小型农田水利建设投入劳动明显减少,导致农田水利建设投入严重不足,发展滞后,防涝抗旱能力大大减弱,洪涝和干旱灾害连年不断,危害农业发展和人畜生命安全,削弱农业基础地位,给社会经济带来严重损失,制约我国社会经济发展.因此,必须优化财政支出结构,加强小型农田水利建设,改善农业生产条件,加强农业基础地位,实现科学发展.关键词小型农田水利建设财政支出中图分类号F812.45文献标识码A文章编号10001549(2008)020ol9一o4一,小型农田水利建设财政支出存在的问题1.小型农田水利建设财政支出总量偏少.1995年小型农田水利建设财政投人数为45.6亿元,而当年我国有小型水库81795座,农村小型水电站40699座,这点钱连支付水利管理人员的工资和办公费用都不够,更不用说对水利设备进行必要的维护和更新.资金短缺导致小型水库设备加速老化,防洪抗旱能力下降.表1”八五”期间国家财政用于小型农田水利支出单位:万元资料来源:中华人民共和国财政部农业司,19501995国家财政用于农业支出统计资料,经济科学出版社,1999年3月第一版,第255页.2.小型农田水利建设财政支出地位不断下降.第一,_/J,型农田水利建设财政支出占财政支出总额比例下降.1991年小型农田水利建设财政支出29.3亿元,当年财政支出总数3636.82亿元,小型农田水利建设财政支出占财政支出比例为0.81%;1995年小型农田水利建设财政支出45.6亿元,财政支出6823.72亿元,小型农田水利建设财政支出占财政支出比例为0.67%,比1991年下降了0.14个百分点.第二,小型农田水利建设财政支出占农业财政支出比例下降.1991年小型农田水利建设财政支出29.3亿元,农业财政支出347.57亿元,小型农田水利建设财政支出占农业财政支出比例为8.4%;1995年小型农田水利建设财政支出45.6亿元,农业财政支出556.77亿元,小型农田水利建设财政支出占农业财政支出比例为8.2%,比1991年下降了0.2个百分点.3.中央财政对小型农田水利建设财政支出严重不足.”八五”期间,中央财政对小型农田水利投人占农田水利财政支出的比例比较低,在5%以下,并且有不断下降的趋势,从1991年的4.55%下降到1993年的3.70%,两年下降了0.85个百分点.收稿日期:20071220作者简介:王广深,男,广东人,华南农业大学经济管理学院副教授,研究方向:农村财政;王金秀,女,湖北人,中南财经政法大学财税学院教授,博士生导师,研究方向:政府预算和财政政策.本文是国家自然科学基金项目(70540012),国家社科基金项目(07BJY143),教育部人文社会科学重点研究基地中山大学行政管理研究中心项目(05JJD810006).19中央财经大学学报2008年第2期表2”八五”期间国家财政用于小型农田水利支出占各项财政支出比重单位:%年份19911992199319941995八五合计小型农田水利财政支出占农业财政支出比例8.48.28.38.18.28.2小型农田水利财政支出占财政支出比例0.810.820.760.660.670.73资料来源:依据中华人民共和国财政部农业司,19501995国家财政用于农业支出统计资料,经济科学出版社,1999年3月第一版,第4,255页有关数据计算而得.表31991-1993年国家财政用于小型农田水利支出构成单位:%年份中央财政地方财政全国合计资料来源:同表1.19914.5595.4510o19924.0495.9610o19933.7O96.301O0二,小型农田水利建设财政支出不足的原因分析1.认为搞小型农田水利建设是农村基层政府和农民的事.改革开放以前,小型农田水利建设的任务主要落在农村基层政府和农民的肩上,小型农田水利建设的设计,组织实施工作由县,公社,生产大队或者生产队承担,县,公社,生产大队或者生产队规划好小型农田水利建设蓝图,然后组织农民参与实施,由于当时农民把参与小型农田水利建设当作参加集体劳动的重要组成部分,并且农民参与小型农田水利建设能获得相应报酬工分,所以,农民参与小型农田水利建设的主动I生和积极性都比较高,在政府提出大搞农田水利基本建设的号召下,农村基层组织带领农民掀起农田水利建设高潮,在政府资金投入不多的情况下,通过人海战术,取得小型农田水利建设辉煌成绩.在这种情况下容易使人形成一个错误的概念不需要中央和省级政府加大投入,农村基层组织和农民自然会把小型农田水利建设搞好,甚至错误地认为:小型农田水利建设是农民自己的事情,中央和省级政府不需要投入.形成这样错误观念的人没有认识到这样的事实:改革开放以前农民的劳动力属于集体,投入到小型农田水利建设的农业劳动力也属于政府对小型农田水利建设投入组成部分,从这个角度看,改革开放以前,政府对小型农田水利建设投入是相当多的.改革开放后,实行家庭承包承经营,集体经济弱化,农业劳动力属于农民私人财富,并且农民参与小型农田水利建设得不到相应报酬,农民参与小型农田水利建设的积极性不高,农民对农田水利建设投入的劳动力明显减少,1996年农民投入农田水利建设的劳动量高达63亿个工,而2004年只有31亿个工,下降了50.8%.同时,财政(特别是中央财政和省级财政)对小型农田水利建设投入不断减少,结果导致农民对小型农田水利建设投入大幅度减少,小型农田水利建设投入严重不足.2.农村基层财政财力单薄,无法承担小型农田水利建设投入.2O世纪9O年代初期的财税体制改革,出现财权上移,事权下移,农村基层政府事务繁多,财力严重不足,特别是农村税费改革后,县,乡财政收入骤减,经济落后的县,乡镇连工资都发不出,根本没有能力支持小型农田水利建设,中央和省级财政收入连年大幅度增长,但却缺乏向小型农田水利建设投入的冲动,另外,为了减轻农民负担,取消了“两工”后,农民向小型农田水利建设投入劳动也大幅度减少.三,小型农田水利建设财政支出不足造成的后果1.小型农田水利发展停滞.一方面,财政对小型农田水利投入严重不足,另一方面,农村税费改革,为减轻农民负担,过去农民以工代赈进行农田水利建设的模式被取消,农民投入农田水利建设的劳动日益减少,1997年农民投入农田水利建设的劳动量高达87亿个工,而2005年只有29亿个工,下降了66.7%.财力和人力投入不足,制约了农田水利发展,导致农田水利设施数量减少,农田水利发展停滞甚至萎缩.2000年我国还有小型水库81996座,但2005年只剩下81704座,5年时间减少了292座,平均每年减少58.4座.表419972005年我国小型农田水利建设投入情况20o535529中央财经大学学报2008年第2期2.洪涝灾害不断,造成的损失严重.19902005年问,每年都发生洪涝灾害,造成大量人身伤亡和财产损失,l5年间洪水致使33.48亿亩农田受淹,其中损失高达30%以上的成灾农田l9.2l亿亩,冲毁房屋3684.05万间,夺去45883人生命,造成直接经济损失高达17578.2亿元(见表5).另外,抗洪救灾又耗费了大量的物力和财力.为了把洪灾造成的损失降到最低,政府和群众把大量资金,物资和劳力投入到抗洪抢险中去,2002年财政共安排4J4.94亿元(其中中央财政投入9.12亿元,地方财政投入35.82亿元)用于抗洪抢险和水毁工程修复,湖北省有100多万干部和群众自觉地参与抗洪抢险保护家园.表519902005年洪涝灾害造成的直接损失资料来源:中国水利年鉴,中国水利水电出版社,19922006年.3.旱灾频繁发生,造成损失巨大.在我国每年都出现不同程度的旱灾,频繁旱灾不但给人们生活带来困难,而且给社会经济带来巨大损失,19952005年由于干旱使4J4.6l亿亩农田受灾,年均因旱受灾面积4.06亿亩,是20世纪50年代的8倍多,其中损失高达30%以上的农田有24.49亿亩,颗粒无收的农田57507.3万亩,损失粮食14814亿斤(见表6).国家防总副总指挥,水利部部长陈雷说:”2007年中国农作物累计受旱面积5.99亿亩,成灾2.5亿亩,绝收5239万亩,有2756万人,2060万头大牲畜因旱发生饮水困难.全国生态环境需水总量约800亿一1000亿立方米,其中有110亿立方米的缺口需要通过抗旱外调水等措施补充.2007年北方大部出现持续性冬春连旱,东北大部和江南,华南部分省区发生严重夏伏旱.由于旱情大多发生在粮食主产区和农作物生长关键期,对农业生产造成严重影响.有l7个省(自治区,直辖市)的106座城市一度出现不同程度的供水紧张,影响人口3609万人.”4.削弱农业基础地位.农业是国民经济的基础,它为人类生存和发展提供最基本的生活和生产资料,农业的发展是社会分工和国民经济其他部门成为独立的生产部门的前提和进一步发展的基础.国民经济的发展对农业存在较强的依赖性.但在我国由于长期以来对小型农田水利投入不足,农田水利建设严重滞后,农业生产条件恶化,农产品的产量和质量都受到制约,农业生产成本增加,农产品价格上升,拉动物价上涨,甚至引发恶性通货膨胀.如2007年我国农作物受旱灾较严重,影响农产品供给,农产品价格高位运行,使城乡居民消费价格指数不断上升,出现了通货膨胀的迹象.表619952004年旱灾造成的直接损失2l中央财经大学学报2008年第2期资料来源:中国水利年鉴,中国水利水电出版社,19922006年.四,财政对小型农田水利建设支持的理论依据1.农业的外部性.农业是关系国计民生的基础产业,具有较强的生态效益和社会效益,表现出较强的正外部性,农业投入的边际社会收益往往大于边际私人收益,追求利润最大化的农业生产者按照边际成本等于边际私人收益来决定产量,结果导致实际农业产量小于社会最优的农业产量,出现市场失灵,农产品供给不足,农产品价格上升,人们的生活成本增加,第二,第三产业的生产成本上升,利润空间缩小,发展势头减弱.为了使农业生产正的外部经济内部化,纠正市场失灵,使实际农业产量等于社会最优的农业产量,实现社会资源优化配置,确保农产品足量供给,减少人们的生活和生产成本,提高生活质量和生产水平,财政应加大对农业的投入.2.农田水利的公共产品性.农田水利属于准公共产品,具有一定的消费非竞争性和非排他性,但同时,它也具有拥挤性,即消费者数目达到某一临界点后便具有竞争性,准公共产品的消费容易产生”搭便车”现象,若单靠市场调节,则会出现供给不足.而农田水利是农业命脉,水利短缺,势必危及农业健康发展,削弱农业基础地位,制约国民经济的持续快速发展.为加强农业基础地位,确保国民经济持续健康发展,政府应对小型农田水利投入,缓解农业水资源供求矛盾.目前小型农田水利所有权大多数归集体,集体产权主体虽然表面上是清晰的,但它缺乏具体化和人格化,结果是人人都有又人人都没有,这种产权天生激励机制不足,为弥补集体产权激励不足的缺陷,客观上要求政府对小型农田水利投入,增加农业水资源的供给.3.公共财政的客观要求.公共财政是政府在市场失灵范围内,以市场经济为基础,依据社会效用最大化原则,为社会公众提供公共产品和服务,实现社会资源优化配置和社会福利的最大化.小型农田水利具有较强的公共产品特征,单靠市场调节,无法实现资源优化配置,出现市场失灵,这时需要财政介入,引导社会资源流向小型农田水利,满足社会发展对小型农田水利的需求,实现社会资源优化配置和全社会福利最大化.五,促进小型农田水利建设的财政支出措施1.充分认识到加强小型农田水利建设的重要性.充分认识到小型农田水利是直接为”三农”服务的,事关农民饮水安全,国家粮食安全和农村生态安全,小型农田水利建设滞后势必使我国”三农”问题复杂化和严重化,甚至对整个国民经济发展和社会稳定造成消极影响.2.强化中央和省财政对小型农田水利建设的责任.依据谁受益谁投资和财权与事权相对等原则,建立小型农田水利建设中央和地方共同负责制,逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模.增加对以小型灌区节水改造,雨水集蓄利用,渠道硬底化,防渗防漏为重点的小型农田水利工程建设的投入,改善农业生产条件,提高农业生产能力,确保农业增产农民增收和粮食安全.3.建立农田水利建设投入稳定增长的长效机制.建立健全小型农田水利建设法律体系,以法律形式规定各级财政对小型农田水利建设的投资责任,规定各地各级财政对小型农田水利建设投资增长速度不低于本地本级财政收入增长速度,确保小型农田水利建设与当地经济发展水平相适应.4.中央和省级财政对小型农田水利建设投入应向贫困地区倾斜.各级财政要建立小型农田水利设施建设补助专项资金,按照民办公助原则,对农民进行小型农田水利建设给予补助,由于各地经济发展水平差异明显,财力参差不齐,对不同地区应采用不同的措施.就中西部地区而言,一方面,中西部地区经济发展水平低,财源少,财力不足,另一方面,中西部地区自然条件比较恶劣,对小型农田(下转第28页)22中央财经大学学报2008年第2期做好保险知识宣传普及工作,提高农民自觉参加保险的积极性.三是结合农村实际,开发设计适销对路的养老保险产品.四是引入相互保险形式,增加保险市场供给主体.参考文献:1陈彩霞.经济独立才是农村老年人晚年生活幸福的首要条件:应用霍夫曼交换理论对农村老年人供养方式的分析和建议J.人121研究,2000,(3).2国务院新闻办公室.中国老龄事业的发展R/0L.人民网,2006,12,(12).3梁鸿.中国农村现阶段社区保障的经济学分析M.百家出版社,2000.4阳义南.家庭资助计划:完善农村家庭养老功能的政策创新J.人121与经济,2005,(1).5郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估M.北京:中国人民大学出版社,2002.6郑功成.用大保障体系应对人口老龄化N.人民日报,20041116.Abstract:ItisveryimportanttobuilduppensionsecuritysystemforfarmersinChina.Now,familyoldsupportsystemstillplaythekeyrole.while,moreandmorenewtypesaleeme哂n昏Basedontheprincipleofmultilayersandmacrosystemanddealingaccordingtothet),pesandregions,thefuturepensionsecuritysystemforfarmersismadeupoffamilysupportingwhichwilllastforever,socialpensionwhichwillbecomethedominantsystemandthesupplementmodelwhichincludingruralminimallivingsecuritysystem,thefiveguaranteesystem,commercialpensionandcharities.Keywords:FarmerPensionsecurit),systemPermanentpatternDevelopingpatternSupplementarypattern(责任编辑:麦伟)(上接第22页)水利建设需求较大,但小型农田水利建设成本比较高,中央财政应加大对中西部地区小型农田水利建设的支持力度,满足中西部地区农业发展对小型农田水利建设的需求.就东部地区而言,