行业经济论文-行业协会职能配置与政策创新.doc

行业经济论文-行业协会职能配置与政策创新摘要：行业协会是成熟市场经济体制中一种重要的经济治理方式，是沟通政府与市场之间联系的桥梁，对市场秩序和行业发展秩序的建立和维持起到了不可或缺的作用。本文将行业协会在构建良好的市场交易和竞争秩序上的职能界定为合约性实施，起到对其他合约性实施方式的补充和强化作用；将行业协会在促进良好的行业发展秩序上的职能界定为非合约性实施，起到了单边增进行业整体利益的作用。在此基础上，本文按照这两种职能对现实中行业协会的各种具体职能作了分类，并集中对转型期有体制内生成的行业协会的职能演化过程进行理论与实证分析，揭示了在目前政府对行业协会采取了一种行政性管制的体制，并将行业协会职能配置完善锁定在政府相关行业管理部门职能转换和放权的路径上，并受到政府有关部门既得利益的牵制，结果是行业协会缺乏行业代表性，无法为行业成员提供有效的选择性激励，没有起到促进市场经济体制完善和行业健康发展作用。因此，本文从行业协会的法律和管理体制上提出了为行业协会单独立法、取消双重管理体制和鼓励竞争办会等的政策建议。1.导言经过二十多年的改革开放，中国经济运行实现了计划机制向市场机制的转型，市场发挥了资源配置的基础作用，并初步实现了国内经济运行市场化、国内市场与国际市场的一体化，但是，目前的市场机制还不成熟，不完善，市场配置资源的效率还有改善的空间。从市场一体化角度看，中国加入WTO之后，中国产品面临着如何打破某些国家的贸易壁垒，进入国际市场，实现该产品国内与国际市场统一的问题。这要求政府运用和执行WTO规则，积极应对和满足国内产品生产者的集体利益要求。这虽然是政府在市场经济体制中弥补市场失灵角色的体现，但是政府有能力汇集和代理行使各种产品的所有生产者的利益吗？同样，在国内，由于地方财政主权割据，地方保护主义能够使得地方政府能够成为各产品生产者的集体利益的代表，促使国内各地区市场一体化吗？因此，地区间市场统一是产品生产者集体利益的实现，如何形成代表生产者集体利益的组织，则有待于制度和政策创新。从市场的资源配置效率看，市场发挥资源配置的基础作用，需要一个充分竞争的市场环境，或者说，当市场出现垄断者后，应当又一个完备的反垄断体系。法律和政府监管机构作为反垄断的力量是无可厚非的，但是，当执法和监管不能有效地反垄断时，垄断者的交易对方能否有效地建立一种自律性自治组织，无论是自发地组建，还是在政府推动下组织起来，积极配合法律和政府监管机构，成为反垄断的一支重要的互补力量，从而形成一个统一的反垄断体系？如果市场垄断是一种行政力量的垄断，那么反垄断体系建设的首要任务就是使政府退出行政性垄断，成为反垄断的利益中立者。在这种情况下，受垄断侵犯的交易当事人能否形成自治性组织，成为反行政垄断的重要力量，就变得更加复杂。从合约实施角度，即使在一个充分竞争的环境中，由于信息不对称，拥有信息垄断的交易当事人可能出现机会主义行为，如产品的假冒伪劣，信用缺失导致合约无法履行，在这种情况下，就发生机会主义行为的交易当事人来说，如果交易对方以拒绝再次交易来惩罚，那么，除了强化其内在自我约束力，交易当事人如何形成一个同行业自律组织，通过组织权力来约束交易当事人的机会主义行为，以避免交易规模萎缩或交易机会丧失？对于交易的另一方当事人，可以通过声誉机制自发地来约束机会主义交易当事人，但是，如果这种约束作用有限，那么交易当事人能否结盟，形成同行业组织（协会），更有力地制约对方的信息垄断和机会主义行为？甚至，在上下游产品交易中，上下游交易者能否共同组成一个联盟组织，来约束交易中的机会主义行为？如果这种同行业组织仍然不能有效地约束机会主义行为，那么与此互补的更有力的监管就是政府监管机构或法庭实施的监管。从行业运行和发展角度看，市场化改革使得政府将国有资产退出竞争性市场，将对市场竞争的行政性干预和垄断减少到最低限度，这意味着，大量的国有企业从竞争性领域退出，中断政府与企业的产权纽带。因此，从行业角度看，政府不再具备对行业运行和发展进行直接调控和干预的微观通道，政府与企业之间关系出现断层，政府的行业政策制定和执行缺乏作用于市场的渠道，因此，重构政府、行业与企业的关系的统一是市场经济条件下形成一种新型的治理秩序，这需要在行业层面上形成一种新的纽结，使得这种新型纽结一方面能够反映该行业运行和发展的集体利益，另一方面向政府真实地传递行业信息和呼声，以便于制定合理的行业政策。这种新的连接政府和企业的纽结实际上是以行业为单位的公共职能的凝结，在当前市场环境和技术不断变化的条件下，这些行业性公共职能机构应当有哪些、如何确定行业内企业对职能的需求，行业内企业在什么条件下能够组织成一个机构来执行这些公共职能，以及政府如何认可和监管这些职能，都是所要分析和解决的问题。以上问题实际上是市场交易和运行的组织化、自治化程度如何提高的问题，是市场机制初步形成之后面临的新问题。这种同类交易者组织是通常所说的行业协会。同一方交易者形成的自律自治组织的约束和利益增进，就是行业协会的职能，并表现为行业实施，其中降低交易成本和惩罚合约执行中机会主义行为的职能，本文称为合约性实施，其目的是形成良好的合约秩序，而除此之外的增进同一方交易者集体利益的集体行动，本文则称为非合约性实施，其目的是型衬良好的行业发展秩序。从美英日等市场经济发达国家行业协会的实施经验以及中国迄今为止的政府与各行业企业之间关系的变化来看，行业实施的手段、方式和机制的变化反映了同类交易者所在行业的组织程度和结构的变化，反映了由交易者、行业协会和政府之间作用关系构成的行业治理结构的变化。本文第二部分从交易实施体系角度，分析作为行业协会的实施以及对市场秩序作用的特征。本文第三部分从行业实施方式、手段和机制的角度，界定行业协会职能配置的框架。然后，第四、五部分对中国经济体制改革以来，行业协会职能配置过程和现状进行描述，并以西方成熟市场经济国家行业协会职能配置为目标，指出中国行业协会职能配置进一步转型的障碍。本文第五部分分析行业协会职能配置改善所需的政策创新。2.行业协会职能：合约性实施与非合约性实施2.1统一市场秩序对行业协会职能的需求在经济欠发达条件下，中国经济体制向市场经济体制转型一方面要发挥市场配置资源的效率，另一方面在长期要实现经济发展，即各行业的资源配置规模的增长。前者在市场化改革和市场体制建设中体现为要形成一个有序的交易秩序或合约秩序，使得在既定的价格协调下，交易双方能够诚实执行交易约定，在市场形成广泛的信任关系。后者则体现为在市场化改革中形成一个有序的行业发展秩序，使得在各行业企业在经过所有制改革和放松非国有企业市场准入管制的条件下，各行业的发展能够避免价格战、“劣币驱逐良币”以及在市场开放条件下丧失竞争力等劣势。而且，在一定的行业发展状况下，通过降低交易成本能够形成稳定的、有序的合约秩序，从而改善资源配置效率，为形成有序的行业发展秩序创造一个良好的环境。而当行业进一步发展，市场交易的规模和范围发生变化，进而改变原先的合约秩序，如果行业发展没有形成稳定有序的结构，合约秩序可能会处于一个较低的水平。因此，市场经济体制建设和经济发展的双重变迁要求形成一个统一的市场秩序，即统一合约秩序和行业发展秩序，形成这样一种局面，即在低交易成本的合约秩序中促进行业发展，同时在行业发展秩序中提升合约秩序，不断地降低交易成本。2.2合约性实施：合约秩序对合约秩序来说，其有序程度取决于交易双方当事人产权界定和保护程度，即合约的实施程度。由于通常施的合约实施有以下四种：（1）由交易当事人自发实施形成私立秩序、（2）作为第三方的法院、（3）作为第三方的政府管制机构和（4）国家将有关交易全部国有化。这些实施方式在实践中的运用实际上是在私立秩序和公立秩序之间的平衡，根据由私人侵权导致的社会损失（即无序）与由政府侵权导致的社会损失（即专制）之间的权衡来确定。这个框架实际上是在私立秩序和公立秩序二分法之间界定合约实施。如果考虑到交易中受对方侵占的一方或双方交易当事人能够组织成一个行业协会，来提供合约执行所需的信息和惩罚措施，或者考虑到在法院和政府管制机构合约实施不足的情况下，政府授权或承认一方或双方交易当事人组成行业协会来加强合约实施强度，那么图1的合约实施体系的效率就会改善，即合约实施可能性边界向原点移动，如图2所示，因为行业协会一方面增强了某一方交易当事人产权利益的保护，减少了由私人侵权导致的社会损失，另一方面又作为一个利益集团，代表一方交易者的集体利益，没有政府及其代理人的特权和私有收益要求，甚至成为抵制政府侵占的谈判力量，减少政府的专制所造成的社会损失。2.3非合约性实施：行业发展秩序对行业发展秩序来说，其有序性主要体现为，整个行业在不受市场规模限制的条件下能够充分地发展壮大以适应市场的需求规模。但是，一般来说，行业发展一般是伴随着行业内部同类企业之间的竞争，因此，有序的行业发展实际上就是要形成一个有序的竞争秩序，如（1）同行业企业在不违背反垄断法的情况下就生产或定价达成一致性协议，从而避免价格战；（2）制定行业质量标准、行业规范和宣传，防止少数企业的欺诈或以次充好等机会主义行为对同行业其他多数企业声誉和利益造成的负面影响，并通过声誉、信息和技术知识分享等机制促进行业成员的生产和技术水平，同时将劣质企业排除在这些活动范围之外；（3）组织行业专家和行业特定性信息和资源，对行业运行和发展状况进行调查、统计和研究，制定行业发展规划，并组织利益集团游说政府，获得更有利于行业发展的政策和支持；等等。这种旨在增进行业整体利益，促进行业发展，不是以节约交易成本为导向的集体行动，我们称为非合约性实施。在实践中，这些集体行动通常是行业内企业自发联合或政府授权某行业企业联合形成的行业协会来组织和实施的。原因通常是，这种非合约性实施是为行业整体利益服务的，具有准公共品性质，而且行业内企业要获得这种准公共服务，必须承担相应的成本，而且一旦行业内企业不再对这种准公共品有需求，提供公共品法人集体行动也就没有必要了。这种集体行动一般不会由政府成立专门的管制机构来替代这种集体行动，来供给这种准公共品，否则，由于行业种类纷繁复杂，使得政府的行业管制机构过于庞大，管制成本过大，而且政府承担准公共品的供给成本，往往不能真实有效地反映行业内企业的利益要求，从而导致准公共品供给不足。因此，从合约秩序和行业发展秩序的含义来看，行业协会在统一市场秩序中存在着发生作用的空间。行业协会通过提供合约性实施，来降低交易成本，改善市场配置资源的效率，为行业发展提供良好的环境；通过提供非合约性实施，来增强行业的组织化程度，有利于增强行业的整体利益和集体谈判能力，直接推动行业发展，进而要求更高程度的合约实施来应对市场规模和范围的变化。在理论上，合约秩序和行业发展秩序是可分的，但是在实践中，行业协会在执行合约性实施职能时，客观上也起到了增进行业整体利益的效果，为行业发展提供了有利的市场环境。而且，行业协会的非合约性实施的结果通常是形成较强的集体行动能力，能够有效地解决行业成员搭便车问题，这在客观上有提高行业协会在合约性实施中对成员和交易冲突的惩罚能力，加强了合约秩序的有序性。所以，在实践中，行业协会合约性实施和非合约性实施通常是分不开的，两者的区分不能仅仅从其具体的行动上看，而是从行动的目的和结果上考察。2.4一个例子下面我们用股票发行和交易中的合约性和非合约性实施发展来解释行业协会的产生对合约实施效率改善和股票市场发展的作用。假设社会通过各种制度安排要求存在一个较大而且流动的证券市场，而且要求发行股票的公司应该精确地披露详细信息。通常的合约实施有如下四种：首先，该社会可以依靠发行者自己或他们的承销商的自身激励机制，来披露证券的真相，因为要想在将来还能筹集到资金，他们需要建立信用声誉。这就是市场约束的方法，也成为自发的私立秩序（McMillan，Woodruff，2000）。其次，社会可以依靠私人诉讼，如证券的购买者，当在合同侵权法的条例下，他们感觉被发行者欺骗时，就可以诉诸于私人诉讼。因此，社会需要一个法院和法官。法院的问题是弄清楚，证券发行者是否披露了不准确的信息，或是他们故意拒绝提供具体信息。再次，社会可以建立一个政府管制机构，规定证券发行者哪些信息需要披露，并检查账簿和披露的信息，并对违反管制的发行人和承销商进行惩罚。在私人诉讼和全面管制之间，管制机构可以建立一些证券发行的规则，由受到不公正对待的投资者通过私人诉讼来实施这些规则。最后，社会可以将证券发行国有化。一个公司要想筹资就必须将证券稽查，信息披露，证券发行移交给国家。以上四种合约实施方式在特定环境下都具有一定的比较优势，而当环境发生变化之后，就有可能被另一种合约实施方式所替代。但是，行业协会并不是一种替代性实施方式，而是在不同程度上增强的以上实施方式的效率。首先，行业协会的合约性实施是这样体现的。假设股票发行和交易中存在着多种行业协会，如股票投资者能够组建投资者协会、小股东联合会、股票