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政府绩效影响要素探析 口田润宇 ( 浙江大学公共管理学院，浙江杭州3 1 0 0 0 0 ) 摘要 现今的政府绩效研究已经成为国内外公共管理研究领域的“显学”，然而，关于政府绩效影响要素这一重要课题 的研究成果并不多，尤其国内的研究成果就更少。本文在这个方面进行了探索，把政府绩效影响要素区分为两大类：内 部影响要素和外部影响要素，并分别予以列举和分析。最后，文章概括了这些影响要素的作用机理，指出了这项研究的 实践意义。 关键词 政府绩效；影响要素；作用机理 中图分类号 F 1 2 3 1 6 【文献标识码 A 文章编号】：l 伽3 一1 1 5 4 ( 2 0 1 0 ) 0 l 圳4 3 们 上个世纪末以来，政府绩效研究迅速成为国内 外公共管理研究领域的热门课题，但是，检索一下已 有的研究成果，你会发现，人们的研究焦点大多集中 在绩效评估和管理问题上，对政府绩效影响要素的 研究着墨甚少，尤其是国内的研究更是如此。然而。 事实上，探讨影响政府绩效的主要因素比单纯去研 究如何考评政府意义更为深远，因为找到了病根才 能抓药治病，只是反复研究如何衡量和估算病症的 状况倒有舍本逐末之虞。 一、“政府绩效”的概念界定 “政府绩效”，在西方被称为“公共生产力”、“公 共组织绩效”、“政府作为”等，是指政府进行公共事 务管理、提供公共产品的绩效表现。上个世纪8 0 年代 以来西方国家掀起的政府再造运动的核心内容之一 就是实施政府绩效管理。从西方的政治实践和理论 研究看，他们所谓的“政府绩效”是狭义的“政府绩 效”，亦即国家行政部门的管理绩效。与之相对，还存 在广义上的“政府绩效”。“政府绩效”的狭义和广义 的区分与“政府”概念之狭义和广义的划分是相对应 的，那么，广义的“政府绩效”就是指广义的“政府”即 国家政权机关的绩效，既包括国家行政机关的绩效， 又包括国家立法、司法、监督机关等的绩效。西方国 家多使用狭义的“政府绩效”概念，这符合他们的实 践需要，同时也表明他们的关注点在于执行机关的 管理和服务表现。但是，反观我国的国情，研究我国 的政府绩效问题，笔者倾向于使用广义的“政府绩 效”概念，理由主要在于：一方面，政府绩效本身具有 复杂性，单就行政机关的绩效进行探讨，很多事情说 不清楚，也说不透彻；另一方面，从我国的国情考察， 我国的制度建设任务远未完成，尤其是政治制度建 设还处于摸索阶段，制度框架未确立之前单纯研究 行政绩效意义不大。同时，处于制度建设时代的特点 恰好为我们研究广义“政府绩效”提供了绝佳的历史 机遇，为我们对政府绩效进行整体和深入的研究提 供了现实动力和历史舞台。因此，本文探讨的“政府 绩效”是广义的，指整个国家政权机关的绩效。这样 一来，政府绩效包含的内容就扩展和深化了，如果说 狭义的“政府绩效”关注的侧重点在于政府提供微 观、直接、具体的公共产品时的绩效表现，那么，广义 的“政府绩效”的主要关注点则更加侧重于政府在提 供宏观、间接、抽象的公共产品时的绩效表现。 政府绩效包括两种性质的绩效：统治绩效和管 理绩效，这是由政府职能的两重性决定的。不管你认 可与否，政府职能包含了两种属性：统治职能和管理 职能。统治职能指的是政府维护占统治地位的社会 力量的根本利益、维护一定的利益分配格局和政治 秩序的职能，其本质特征是独占性。管理职能指的是 政府对辖区范围内社会公共事务进行管理的职能， 其本质特征是公共性。熟悉政治学原理的人都知道， 这两种性质的职能虽有区别，但又不是截然分开的， 2 0 1 0 年第1 期 囝 万方数据 | | | | | ! | i ；! | i | ；| i | i | ；! i 删| | i i i i | l i ；| ；i l | i i ；| | ； ! | 矧嘲嘲| ! | ；删删嘲删| f | ； 艄 | | | 川i i i 矧i ； ；i f ； 圳胤| i | ；嘲俐蚴矧 ； | 而是相互依存、相互渗透、密不可分的。在社会实践 和理论研究中人们更多关注的是政府的管理绩效， 笔者认为，形成这种倾向的原因大概是：一方面人们 对管理绩效的感觉更直接、更深刻；另一方面则是在 既定的统治秩序下更多探讨统治绩效没有必要和显 见效果。然而。政府绩效的两重性是客观现实，忽略 任何一个方面都会造成我们对政府绩效问题理解和 把握的偏颇。 二、政府绩效的影响要素 关于政府绩效的影响要素，笔者认为可以这样 去分析。把一个国度的政府看作一个系统，把这个系 统内部和外部的影响要素加以划分，称为：内部影响 要素和外部影响要素。 ( 一) 内部影响要素 从政府系统内部考察，影响绩效的主要因素是： 政府体制、从政者价值取向、从政者素质状况、政府 管理水平。 政府体制。按照系统论的观点，系统的功能是由 系统的结构决定的，政府系统的功能就是由政府系 统的结构决定的。政府的结构体现为政府体制。政府 体制的内容包括：政府横向的组成部分与其相互关 系和纵向组成部分及其相互关系，也就是国家政体 和结构形式。政府绩效如何，政府体制具有决定意 义，因为政府体制决定了政府存在的合法性基础，决 定了政府权力资源的配置方式，决定了政府的机构 设置，决定了政府的激励机制和行为模式。如果政府 体制设置得当，无疑会夯实政府的合法性基础，使政 府得到社会更多的支持；无疑会使政府的权力资源 得到更好的配置，使其发挥最大效益；无疑会使政府 机构的设置趋于合理，提高其工作效率；无疑会使政 府获得优化的激励，恰当的行为方式，使政府释放最 大的绩效能量。政府体制如何设置才算得当? 世界上 没有统一的模式，但是有几个原则却是通行的：民主 法治、分权制约、责权一致、地方自治、服务社会。 从政者价值取向。这里所谓的从政者既包括政 治领导者，又包括一般工作人员。当然政治领导者的 价值取向影响更加重大，因为他们责任更大、扮演的 角色更重要。所谓价值取向主要指他们的政治信仰 和价值追求。若从政者对自己的角色有正确的认识， 有使命感，胸怀大众，谨遵民意，恪守法纪，勤勉献 身，政府绩效自然会提升，相反的情况可想而知。 从政者素质状况。任何组织的绩效都在很大程 度上取决于组织成员的实际作为，而这受制于成员 素质状况，因此，人员素质直接影响组织绩效。在这 个方面，政府也不例外。从政者是政府管理活动的主 体，所以对政府组织而言，拥有一支积极主动、尽职 尽责、精明强干的公务员队伍，是实现管理目标，提 高工作绩效的基本保证之一。人员素质之于政府绩 效的重要性在于。政府管理工作的实际绩效取决于 管理主体既要有做好工作的意愿，同时也要有做好 工作的本领。 政府管理水平。管理水平影响政府绩效，这是显 而易见的。拥有同样的资源，完成同样的任务，管理 水平上去了，就会降低成本、提高效益。提高管理水 平的途径包括：更新管理理念，优化激励措施，采用 先进技术手段、建设良好管理文化等等。其他方面不 想多讲，这里只想特别提及的是当今世界最新、最先 进的管理理念和方略治理。作为一种管理理念 和方略，治理的核心内涵是多中心治道，就是原来以 为社会公共事务的管理主体只有政府，现今则不然， 非政府组织、公民团体甚至私人组织都可以承担治 理的任务，并且政府和政府以外的治理主体之间的 关系不是管理者与被管理者、上级和下级之间的关 系，而是平等协商、合作共赢的关系。政府管理者掌 握和运用这种理念和方略，自然会大大降低管理成 本，提升政府绩效。因为政府更加超脱了，可以借力 社会资源间接行使职能，不必事无巨细，亲历亲为， 同时调动了政府以外的社会力量共同致力于公共事 务的管理，有利于发展民主，提升政府的合法性。 ( 二) 外部影响要素 从政府系统外部考察，影响绩效的主要因素是： 经济条件、文化条件、社会条件和自然条件。 从经济条件看，“经济基础决定上层建筑”是马 克思主义的基本原理之一，其主要含义是强调所有 制为核心的生产关系对政治上层建筑的决定作用。 政府系统就是这个上层建筑，所以，经济基础是政府 绩效的重要影响因素。经济基础对政府绩效的影响 主要体现在经济基础决定政府绩效的社会取向和评 判标准。也就是说，生产资料所有制的性质不同，社 会财富的获取和分配方式不同，决定了政府绩效服 务的社会统治力量的差异，同时决定了评判标准的 不同，这种决定作用是方向性的，值得人们高度关 注。 经济资源配置方式不同对政府绩效有影响。它 主要影响政府体制的性质、政府管理的观念和政府 运作的模式。市场经济带给人们的是平等、自由、竞 争、法治等价值观念，这种观念必然折射在政府体制 上。发达市场经济国家的政府体制往往强调公民权 囝管理现代化 万方数据 利的落实、强调宪政民主、强调平等竞争、强调地方 自治。也只是有了市场经济的发展，政府绩效的衡 量才有了参照系，才会产生明确、严格、紧迫的成 本观念和效率追求。甚至可以这样说，只是由于市 场经济的高度发展，才有了今天人类对政府绩效 的关注和追求，否则，人们可能还不会提出“政府绩 效”的概念。 社会财富的累积状况影响政府绩效。履行政府 职能需要经济资源，社会财富的累积状况在这个方 面影响政府绩效，没有财富的一定积累，很多事情是 心有余而力不足。例如，贫困问题的解决、社会保障 的提供、公共设施的建设等等，“巧妇难为无米之 炊”，经济条件不具备，政府不可能有什么作为。 从文化条件看，社会成员的价值取向和道德水 准影响从政者的价值观念和执业操守。如果整个社 会的精神面貌都是平等互尊、诚信守法、积极向上 的，从政者也会把这些正面的精神要素注入自身的 履职行动中。如果状况相反，官僚习气、拖沓推诿、失 信违法、贪污贿赂等现象就会滋生和蔓延。 社会的知识和智力储备、大众的文化素养影响 从政者的文化底蕴和认知能力，间接影响政府绩效。 科学技术的发展对整个社会的进步都发挥强大推动 作用，对政府管理绩效的影响不言而喻。公众既是被 管理者，也是管理的参与者，他们的认识水平高，会 提升公众对政府的需求，会形成较大的舆论压力，从 而推动政府绩效的提升。 社会文化的同质性影响政府绩效。在这个方面 还没有看到定量测验的研究成果。但是，从一般的经 验分析看，文化的同质性与政府绩效是正相关的。信 仰殊异，文化价值冲突大，社会的分裂度自然高，政 府决策相对不易达成一致，执行效率也会大打折扣。 文化的异质性会危及社会政治稳定，削弱政府的合 法性，从而影响政府绩效。 从社会条件看，在讨论社会条件对政治生活的 影响时，人们关注的焦点是社会结构对政治生活的 作用。一般而论，社会结构分化、社会中间阶层的壮 大与政治民主的发展、与人类政治生活的进步是正 相关的。因此，从趋势上判断，社会结构分化与中间 阶层的壮大有利于政府绩效的提升。但是，具体到某 个阶段、某个案例的分析上，情况可能要复杂很多。 把握社会条件对政府绩效的影响，最重要的是抓住 社会利益分配结构这个关键。政府绩效的统治维度 昭示人们，政府虽然要提供公共产品，但是它更要维 护占统治地位的阶级、阶层的利益。因此，社会阶级、 阶层结构是决定政府绩效社会属性和评判尺度的隐 性要素。诚然，人类社会越是进步，政府绩效的统治 性、阶级性就越会削弱，管理性和公共性就会越发凸 显。 社会资本理论认为，存在于社会关系结构中的 信任、团结和宽容精神与社会公共事务的管理存在 正向关联性。尤其是治理理论的兴起使人们更深刻 地体察到社会资本之于政府绩效的意义，它的道理 就在于：有了普遍存在的信任和协作关系，人类社会 更易于形成多中心治理公共事务的格局和模式。 社会人口条件影响政府绩效。这里说的人口条 件主要指人口的数量、质量和结构状况。人口规模 大、质量低、结构不合理会给政府管理带来困难和压 力，如中国这样人口以十亿计、人口密集的泱泱大 国，政府处理任何事情都要高度重视人口国情，人口 国情深刻地影响着治国者的思维和行为方式。人口 条件影响政府管理的模式和方略选择。小国寡民之 下，人们可能更容易看到高度民主自治的图景。 从自然条件看，影响政府绩效的自然条件主要 指政府辖区的区位、幅员和自然资源状况。区位好坏 可能有不同角度的考量，从国防角度说，假如有天然 屏障，成本就会低一些；从外交角度说，处于大陆边 缘，远离世界政治、经济中心的政府可能在沟通和战 略施展方面会遇到一些障碍；从经济发展的角度说， 周边市场的发展水平、周边经济体的发展水平会对 一国政府谋求经济绩效的努力带来影响。还有其他 角度的考量，不一一列举。幅员大小对政府履行职能 的绩效同样存在影响。在技术条件既定的情况下，幅 员更广的政府施政的交通、通讯和管理成本更高，当 然，伴随人类科技的飞速发展和管理技术的不断提 高，幅员对政府绩效的影响会愈益降低。自然资源状 况影响民众生活和经济发展，从而影响政府履职的 效益。资源丰富，经济就容易发展，资源贫乏，经济发 展的就会遭遇瓶颈。经济发展了，经济条件好了，政 府绩效的取得就更加容易。 以上对政府绩效影响要素的分析针对的是一个 民族国家内部的政府绩效，并且采取的是截面式探讨 方法，倘若跳出这个范围，我们可能还耍对来自两个向 度的影响因素予以关注。一个是横向的、来自国土以外 的影响；一个是纵向的、来自历史遗产的影响。 来自国外的影响。全球化突飞猛进、一日千里地 发展着，当今世界任何国家都无法抗拒和阻挡来自 外界的影响。任何事情都有两面性，全球化对于一国 的政府管理也是同样。最重要的是我们对待和处理 事情的态度，我们要努力驱利避害。全球化给政府绩 效提升带来的好处是：学习成本降低了，可以更加容 2 0 1 0 年第1 期 田 万方数据 易地获取先进管理理念和技术的信息，不同国度的 政府之间相互学习、交流和激发的条件更加充分了， 同时呈现了国际竞争舞台，为民族国家政府提高自 身绩效提供了压力和动力。带来的弊病和风险是：更 容易受到外界的干扰和破坏，国内的进步可能会因 此中断、受挫、甚至倒退。 来自历史遗产的影响。这里所谓的“历史遗产” 可以涵盖以上我们列举的所有影响要素。这些遗产 有正面的，也有负面的，现实中的政府无法选择，它 是客观事实，你必须面对，这也是人类历史发展的辩 证法。正面的当然有利于政府绩效的提升，负面的自 然相反。这里我们要强调的一个观点是：历史遗产往 往具有强大的惯性。使得政府的作为存在强烈的路 径依赖，但是，如果追求卓越，就要有清醒的自觉，不 畏历史羁绊，有胆有识，因势利导，开拓创新，努力走 出困境、超越历史，创造新的业绩。 三、总结与推论 上面我们分析了政府绩效的影响要素，没有力 求面面俱到，只是择其要者，总而论之，为人们思考 政府绩效问题提供一个可参考的框架，为以后深入 细致的进一步研究做峰铺垫，或者称之为抛砖引玉。 找到了影响要素，我们还要进一步探讨这些影 响要素对政府绩效产生影响的作用机理。关于这个 作用机理，我们运用马克思主义哲学中关于内因外 因辨证关系的原理，可以这样给予总结和概括：内部 影响要素是决定政府绩效的内因。外部影响要素是 决定政府绩效的外因；内部影响要素是决定政府绩 效的根据，外部影响要素是决定政府绩效的条件，内 部要素的影响是直接的，外部要素的影响是间接的， 外部要素要通过内部要素发挥作用。 对政府绩效影响要素及其作用机理的探讨使我 们深化了对政府绩效的认识，知其然，又知其所以 然。然而，深化理论认知并非我们的最终目的，我们 的最终目的还是服务于实践，对政府绩效的提升起 到实践指导作用。口 参考文献】 1 徐双敏政府绩效的影响因素研究 J 行政 论坛，2 0 0 7 ，6 2 昊建南。张翔政府绩效的决定因素：观点述 评、逻辑关系及研究方法U 西安交通大学学报， 2 0 0 6 。1 3 李元书政治发展导论 M 商务印书馆， 2 0 0 1 4 孙柏瑛当代地方治理面向2 1 世纪的挑 战 M 中国人民大学出版社，2 0 0 4 ( 上接第3 3 页) 表42 0 1 0 年至2 0 1 4 年黑龙江省文化创意产业 人才需求预测值 单位：万人 l2 0 l o 年I 2 0 1 1 年 2 0 1 2 年2 0 1 3 年2