公用事业定价成本研究.doc

公用事业定价成本研究公用事业定价成本研究公用事业定价成本研究:2013-8-2 19:26:18公用事业定价成本研究 价格成本队课题组 公用事业价格涉及着整个社会的各个阶层、各种群体，与人民群众的生产、生活息息相关。能否科学合理的确定公用事业的价格，日益成为社会公众关注的焦点，也是价格主管部门工作的一个难点。为了有效的解决这方面的问题。2002年11月1日,根据价格法，国家发展计划委员会第25号令发布了重要商品和服务价格成本监审暂行办法，并自2003年6月1日起实行。由于现行公用事业定价成本监审这项工作开展的时间较迟，系统的、有深度的理论研究不多，现行工作也相对缺乏经验，本课题从理论与实践结合的角度对公用事业定价成本进行初步的探索与研究，期望通过这一尝试能起到抛砖引玉、进一步推进公用事业定价成本工作的开展。一、公用事业定价成本概况所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、城市管道煤气、公共交通、以及广播电视、道路桥梁、环境保护、医疗卫生等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可储性；公用事业的生产和销售不可分离；因其产品基本不可储存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降。（一）、公用事业及其成本的特性与其他一般性竞争的行业相比，公用行业具有以下几个鲜明特点：不可替代性：是社会广大消费者的必需品，其它产品很难替代它。地域性：公用行业提供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。公用和公益性：公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用。由于市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定的社会公益义务。利益计算上的不确定性：它对社会利益是长期的，很难确切地计算它到底产生了多少收益。生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大，经营规模越大，平均单位成本越低。投资大、回收期长，市场化程度低：公用行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁需要6亿7亿元，其回收期也不像常规投资一样，在三五年内能得到回收。与此相应的公用事业的成本也有其特点：1、生产经营成本的弱增性。公用事业的生产经营过程必须依赖网络定期监审，对已纳入执行范围的成本进行跟踪调查和综合分析,较为全面地掌握了全省列入监审目录的各类发电企业和污水处理厂的基本情况，为形成全省性的社会成本数据资料提供了保障。并计划在今后逐步开展其他公用事业产品的定期成本监审，以确定公用事业产品的社会合理成本水平，保证了公用事业产品定价的公平性。4、强化手段，立足成本监审前瞻性。政府对公用事业价格进行成本监审，要瞻前顾后，保持相对的稳定性，既要反映过去的真实情况，又要体现未来一段时期的动态趋势，因此，成本监审要有前瞻性。在不断推进全省成本监审工作的同时，我们立足成本监审工作的长远发展，注重解决成本监审的方法和手段问题。传统的资料抄写和数据录入已远不能适应成本监审工作的需要，使用规范化、程序化的成本核算方法和信息化、数据化的成本审核手段已迫在眉睫。为此，我省开发出“发电成本核算应用软件”和“价格成本监审管理软件”，并将对纳入监审目录的各个项目进行监审系列软件的开发，逐步建立省、市、县三级成本资料数据库，实现成本监审工作的科学化、规范化和现代化管理，提高成本监审工作效率和工作质量。（三）、原有公用事业产品定价成本状况我国公用事业一般由国家垄断经营,其定价一直沿用成本加成定价法，这种方法从理论上站得住脚，但问题出现在，我们在实际工作中并没有对全部公用事业成本进行有效监审，也就是说，公用事业的社会行业平均成本是多少，谁都心中无底，在此情况下,各级政府价格主管部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本。价格主管部门据此的定价往往缺乏科学性。1、定价依据模糊错位：用个别成本取代平均成本。由于垄断经营难以形成社会平均成本，企业上报的成本只能是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。公用事业产品制定或调整价格时，通常是根据企业的提价申请审批形成，企业在成本增加后为不减少利润就必然要求提高价格，有的企业甚至采取多报成本支出的办法来达到提价的目的，但价格管理部门无法准确地审核其成本的真实性，一般是企业报多少是多少，成本涨多少价格就提多少，甚至是价格的上涨大于成本增加的幅度。这就是近几年来我国许多公用事业产品价格持续上升的一种基本解释。2、定价机制模糊错位：企业与政府讨价还价。政府在制定公用事业价格时，既要考虑其成本的变动，保证生产企业能够获得合理的利润，以保证公用事业的供给，还要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。而对公用事业企业来说，它在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。此时的国家定价往往演变成企业与政府价格管理部门之间的讨价还价。3、信息传递模糊错位：管理部门与企业之间信息严重不对称。虽然价格主管部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于公用事业产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效率提高标准和要求，更没有明确的合理利润率或投资报酬率，加上价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况，垄断企业在一定程度上能够操纵成本,给了解企业的成本信息带来很大的困难。4、政企角色模糊错位：公用事业定价缺乏成本约束。由于未进行成本监审，价格管理部门无法正确的核实其成本的真实性，难以对公用事业成本进行约束。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而出现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形成“成本增加企业要求提价成本再增加价格再提高”的恶性循环。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业的经营性亏损也摊入定价成本中。这些年来，一些公用事业经营单位，虽然人浮于事，但其人员收入仍然大大高于其它非垄断经营行业，出现社会分配不公，这不能不说与价格管理中没有成本约束无关。综上所述，进行成本监审对科学定价起到较好的约束作用，截止2004年上半年,我省各级成本监审机构共受理公用事业定、调价成本监审351件，在监审过程中共计审核调减不合理成本费用近6亿元，使公用事业定价成本更具合理性。但同时也存在宏观监控不力，监审手段上、方法上的不足，监审工作不到位等问题；而未进行成本监审的公用事业定价存在的缺陷更多，未能按照市场需要、信息生活需要来进行定价，无法充分发挥价格工作促进资源合理配置、优化市场竞争环境的功能。全面实施成本监审工作是强化价格监管工作的一项重要举措，是解决价格管理工作中“缺位”和“不到位”的重要手段。加强和改进成本监审工作已成为价格管理工作十分重要而紧迫的内容。构筑政府定调价科学合理的工作机制,规范公用事业价格构成，实现公用事业产品价格审批与成本监控一体化，是公用事业产品定价的必然要求。二、公用事业定价成本监审几个具体问题研究公用事业成本监审工作开展以来，取得了一定的成绩，但由于受传统价格管理方式和办法根深蒂固的影响，使成本监审工作的进展出现方方面面的困难。（一）、高校教育成本问题 我国高等学校教育成本的估计确实存在偏大的现象。这是因为在教育经费支出中，有相当一部分不属于教育成本，但往往被包括在内。这类不属于教育成本的支出主要有两种：一是庞大的后勤支出；二是一部分科研支出；三是基建支出。确定学费的关键在于确定学校的日常运行成本，而这恰恰是问题的难点所在。1、没有一个合适的理论来对高等教育的成本进行计算。高校支出中物化的东西如书本费、教师工资等可以量化计算。软性的支出如科研经费等，虽然其具体花费容易确定，但是学生从事科研活动获益多少，由此推断有多大比例科研费用应该由学生来承担呢？显然，成本核算的方法在我国目前还不具备可行性。2、高校的内部管理体制存在着机构臃肿的问题。与当年的国有企业一样的通病：机制僵化、人浮于事、苦乐不均、浪费严重等等。 各高校的教职工人数是有增无减，尤其是非教学人员日益膨胀，某高校的某个系，其学生辅导员加专职的系书记就有近人之多，另外，还有教务干事，半兼职的系主任等等，非教学人员在一个系内部就达到了左右，如果再加上学校的各有关部门的非教学人员，所占比例更高，增加了庞大的后勤支出。 3、高校为争取财政拨款经费付出相当的人力、物力和财力。从高校的外部管理体制看，对于公办高校，相当部分资源是靠上级拨款获得的，每个高校每年都要从财政获得“人头费”，即正常的财政拨款经费；除此之外，要买地、建楼、购买设备、招生等等就必须向计委、教育主管部门、财政部门、规划部门、城建部门等各有关部门要立项、要批文、要拨款等等，高校在向这些部门获得资源的同时，也不得不以付出相当的人力、物力和财力等为代价。由此，加重了学校的负担，增加了学校的办学成本。4、教育主管部门对高校的教学设施和条件规定的一系列标准，致使不少设置闲置。如师生比至少要达到：，生均实验设备必须在多元；文科类高校元，理工类高校生均教学行政用房必须在平方米以上，生均图书要达到册以上，还有生均占地面积、生均体育设施等等，不论是研究型的高校还是教学型的高校，一律以这些条条来约束各高校，迫使不少高校要么加大设备的购置、不断建校舍，使不少设备和校舍闲置或使用效率极低，增大办学成本；要加大高校管理体制改革，提高教育成本核算的准确性，主要应从以下几方面着手： 、改革现行的教育资源的配置手段和方式。高等教育作为一种特殊的事业，政府负有不可推卸的责任，财政也必须继续承担相当部分的拨款任务，而且在财力允许的条件下，还应对公办学校承担更大的责任。要以法律的形式明确规定财政收入中用于教育支出的比重；明确规定财政拨款在各高校中的分配方式和比例，集中时间和地点公开办理各高校有关项目的立项、审批和拨款，增强财政拨款的透明度；简化高校基础设施建设的立项和审批手续，特别是高校自筹资金建设的项目，应由高校自主决策等等。 2、进一步向高校放权。教育主管部门要对我国高等教育和高校的管理更应该是在对高校培养的学生质量的管理上下工夫，而不是对学生培养的过程进行具体的规定。至于其培养过程是高校自己的事情，由高校自己解决。这样，既减轻了教育主管部门的负担，也使各高校可以根据自己的情况办出自己的特色，在竞争中形成百花齐放的局面。3、对现行高校成本核算办法进行调整完善。一是关于科研支出核算。高校具有教育、科研和社会服务三大功能，科研活动具有为教学提供最新知识的作用，是提高学生培养素质的一个重要方面，这也是高等教育与中小学教