公共管理的主体与职能MJH.ppt

第二讲 公共管理的主体及其职能,一、公共管理的主体是公共组织 二、政府的职能及其变革 三、非政府组织的职能与发展,一、公共管理的主体是公共组织,复习：什么是组织？它有何特征？ 组织的定义：是在一定社会环境中，通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标，而按照一定方式联合起来的有机整体。 组织的特性： （1）组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的集合； （2）组织有着某种特定的目标； （3）组织有一定的结构和行为方式； （4）组织有内在的精神意识（即有意识养成，最终系统化为组织文化）； （5）组织是一个开放系统，随组织环境变化而有机发展。,1.公共组织的含义 公共组织是指人们为了实现社会公共目标,向社会提供公共物品和服务,按照一定法律程序而建立起来的组织实体。 关于公共组织的范畴,美国学者菲力浦科特勒(Philin Kotler)从满足人们的需要出发,站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门:第一部门是企业;第二部门是政府;第三部门是非营利组织。以此来看,公共组织应包括政府与非营利组织。,（ 一）公共组织的含义与特征,2.公共组织的特征,公共性 社会性 合法性 服务性 非营利性 公开性,政府组织的特点: (1)公共性;(2)合法性; (3)广泛性;(4)权威性; (5)系统性。,非政府组织的特点: (1)组织性;(2)民间性; (3)公益性;(4)非营利性; (5)自治性;(6)自愿性。,政府组织与非政府组织有何区别？,企业,政府,权力维持与政治统治,NGO,热心公益与服务社会,政府、企业与非政府组织的区别,追求利润与获得财富,(二） 公共组织的构成要素,1.组织目标实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。 2.机构设置组织内部的分工。 3.组织人员人际关系的体现。 4.权责划分组织中各部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。 5.规章制度以书面文件等形式对组织内部事务进行的规范。 6.物质因素组织存在的物质条件。,（三）公共组织的结构,复习：管理层次和管理幅度之其关系 管理层次公共组织内部纵向划分的等级数。高层、中层、基层 管理幅度上级管理者或组织有效管理的下级人员或单位部门的数目。工作越复杂，管理幅度越宽。 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；反之亦然。,管理层次多、幅度小的组织结构 尖形结构 优点：层次分明；权力集中； 分工明确；行动一致。 缺点：信息失真；政策变形； 工作僵化。,管理层次少、幅度大的组织结构 扁形结构 优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。 缺点：组织松散；集体行动难。,1.衡量公共组织结构合理的标准 （1）职能目标结构公共组织内部的各层级、各部门、各职位和人员所承担的职责、要完成的任务和达到的目标都是按照组织的职能目标体系来设计的。 （2）权责结构组织的上下左右都清楚地知晓各自的权力与责任和隶属关系。 （3）人事结构事事有人做，人人有事做。 （4）人际关系结构上下级之间、领导者之间和普通成员之间分工协作。,2.公共组织结构的设计内容 （1）确定组织内各部门和人员之间的正式关系和各自的任务组织图加职位说明书。 （2）设计组织最高部门向下属各个部门、单位或人员分派任务及其从事各种活动的方式。 （3）确定组织协调各部门、单位和个人活动和任务的正式方式，以适应组织一体化的需要。 （4）确立组织中的职权系统。,3.公共组织结构的一般模式 （1）直线结构 单一垂直领导，结构简单，隶属关系明确。 信息传递单一。 基层自主性小。 适宜于规模较小、工作较为简单的公共组织。,部长,A局长,B局长,C局长,处长,处长,处长,科长,科长,科长,科员,科员,科员,直线结构图示,（2）职能结构 相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。 适宜于较复杂的管理工作。 由于多头领导，导致政出多门。,A部,B部,C部,A局,B局,C局,职能结构图示,（3）直线职能结构 各部门既有垂直领导关系，又有水平领导关系。 加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门。 每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。 部门之间关系更复杂。,部长,A局长,B局长,C局长,A处长,B处长,C处长,直线职能结构图示,（4）矩阵结构 以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。 垂直领导和水平领导并重。 保持了组织成员的稳定性，又有助于发挥组织成员的综合优势。 临时办公室、领导小组办公室等。,A部门,B部门,C部门,科员A1,科员B1,科员C1,科员A2,科员B2,科员C2,科员A3,科员B3,科员C3,甲工作部,乙工作部,丙工作部,矩阵结构图示,（5）事业部型组织结构集中领导下的分权管理模式 根据公共组织的服务对象和活动领域把组织划分为若干事业部而形成的一种结构模式。 所划分的事业部具有很大的权力，组织最高领导除保留人事管理、财务控制、组织监督等权力外，其他权力基本下放给了事业部。 事业部由事业部长负责，进行独立的业务活动和独立核算，并设有自己的职能部门。,事业部制组织结构图,4.公共组织结构的新型模式,（1）团队型组织结构模式,（2）网络型组织结构模式,（3）学习型组织结构模式,学习型政府的构建,通过政府全体成员系统思考、不断的团体学习和改善心智模式,促进相互之间具有互动关系的政府工作人员的能力开发和组织管理创新,实现组织职能转变,建立起新型的服务性政府,学习型政府的特征,组织结构精简、扁平、富有弹性 组织目标以建立新型的服务性政府为 远景目标 组织优势善于学习与创新、系统思考 组织成员关系沟通与合作、共同学习 管理思想以人为本、自主管理 管理策略采用快变取胜 管理手段柔性化、信息化,（四）公共组织的环境,公共组织环境：公共组织外部所有能够直接或间接影响组织存在与发展的因素总和。 公共组织的生态环境：约翰高斯在行政生态学中指出，公共组织是一个有机体，如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，受生态环境影响，又影响生态环境。 里格斯提出三种行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。,公共组织生态环境的三个方面,行政生态学专家认为，公共组织的生态环境包括三个方面： 微观环境：组织系统内部的目标、结构、人员、权力系统、规章、制度等 中介环境：组织与环境联系的环节因素 宏观环境：组织运行的外部环境,组织环境的基本要素,政治环境：包括政治体制、政治权利、国家结构、政府机构、政治（政党）制度、公共政策等 经济环境：包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等 文化环境：包括认知、价值观、意识形态、行为规范、道德传统等 技术环境：包括信息技术、经验技术、实体技术、知识技术等 舆论环境：公众关注、重视、宣传及其程度。,（五）公共组织的类型,公共组织,政府组织,非政府组织,社会团体,民办非营利组织,民办非企业单位,狭义的政府 行政机构,广义的政府,立法机构 司法机构 行政机构,1.政府组织（广义）,在公共管理中，政府组织是指广义的政府，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括国家立法机关，即各级人民代表大会及其所属机构；国家行政机关，即从国务院到省、自治区、直辖市以及下属的市、地、县、乡的各级人民政府及其所属机构；国家司法机关，即公安、司法、检察机关。,中国政府机关中共中央机关的结构,中国政府机关全国人民代表大会的结构,7/21/2019,34,全国人大常委会,国家主席,全国人民代表大会,中央军事委员会,最高人民法院,最高人民检察院,国 务 院,我国新一届国家机构,国家主席 ：习近平 副主席：李源潮,委员长：张德江 副委员长：李建国等13人,总理：李克强 副总理：张高丽、刘延东、汪洋、马凯 国务委员: 杨晶、常万全、杨洁篪、郭声琨、王勇,主席：习近平 副主席： 范长龙、 许其亮,院长：周强,检察长：曹建明,2.非政府组织,非政府组织是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。,非政府组织有多种表达,独立部门（independent sector）、非营利组织（non-profit organization）、第三部门（the third sector）、慈善组织（charitable organization）、志愿者组织（voluntary organization）、免税组织（tax-exempt organization）、公民社会组织（civil society organization）等。,国外学者关于NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非政府组织（NGO）： （1）组织性 （2）非政府性 （3）非营利性 （4）自治性 （5）志愿性,沃尔夫（Wolf）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。,非政府组织的主要类型 从国际上通行的标准来看，非政府组织的具体分类如下： 宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、 协会，福音传道运动。 社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。 文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。 保护性组织。包括同行业者联合会、工会。,政治性组织。包括政党、政治后援集团。 慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。,国际比较有影响力的分类体系： 联合国国际标准产业分类体系（ISIC） 欧共体经济活动产业分类体系（NACE） 非营利组织国际分类体系（ICNPO）,我国对于非政府组织的分类: 我国政府主管部门的分类 社会团体 民办非企业单位 各类公益性基金会 理论界对于非政府组织的分类 中国社团组织分类识别体系 (人民团体社会团体宗教团体其他社团组织） 民间组织分类 群众团体或人民团体 自治团体行业团体 学术团体社区团体 社会团体公益性基金会,全球治理下的国际组织公共管理的重要主体 1.国际组织的概念、特征与分类 （1）概念：由多国成员组成、活跃于世界舞台上、具有独立 地位、以解决公共问题和处理公共事务为目标导向的国家间组织实体。 （2）特征：跨国性、组织性、独立性、非营利性 （3）类型 按照成员的性质来划分：政府间国际组织和非政府间国际组织 按照组织的功能来划分：一般性国际组织和专门性国家组织 按照组织成员的地理范围来划分：全球性国际组织和区域性国际组织,2.国际组织在全球治理中的角色和功能 （1）全球性法律法规的创制者 （2）国际合作的促进者 （3）国际和平的维护者,1995年建立的世界贸易组织(WTO) 多边贸易体系，实际上就是一套比较完善的调节国际经济和贸易关系的法律规则体系。WTO规则体系包括了关贸总协定在内的20多个具体领域的协定、议定书、决议、谅解等，它调整的领域从传统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让发展到非关税壁垒的限制和拆除，从与贸易有关的投资领域到知识产权贸易领域，从传统的农业领域到高新技术产品和电子商务，几乎均将纳入其权力范围。,当国际冲突将要发生时，国际组织能够及时使争端当事国之间进行沟通，从而它们尽早化解敌意；当国际冲突发生后，国际组织能够以“局外人”的身份适时介入，以避免争端当事国之间的冲突再升级；当国际冲突结束时，国际组织还能够为双方的冲突所造成的损失进行适当的弥补，并为它们重建各项事业的提供帮助。,公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。 所谓公共事务，是指那些在社会发展过程中所出现的与国家、集体、个人共同利益相关的社会性事务，主要表现为向国家、集体及个人提供相应的公共物品和公共服务。 分类: 国家公共事务 政府公共事务 社会公共事务,公共管理的客体：一切公共事务,国家公共事务,政府公共事务,社会公共事务,(立法司法)事务,行政事务 (包括带有政治色彩的行政性事务宏观性的公共事务政府机构内部的相关公共事务),社会事务 (与人类日常生活密切相关的),公共事务的类型,社会公共事务的特征 1.公共性 从社会公共事务的承担者来看，这些事务主要是由公共管理主体(公共组织及其成员)来提供和管理的。 从社会公共事务的存在价值来看，这些事务集中了全体社会成员的共同利益。 2.社会性 3.层次性 全球性社会公共事务 全国性社会公共事务 地方性社会公共事务 社区性社会公共事务 4.发展变化性,全球性社会公共事务指得是那些关系和影响着全人类的生活质量和整体命运的事务，它需要解决的是人类社会普遍关心的那些公共问题，如人口问题、资源问题、生态与环境问题，等等,全国性社会公共事务指得是那些涉及一个国家范围内全体社会成员公共利益的事务，如科技、教育、医药卫生、社会保障等,地方性社会公共事务指得是那些使国家范围内一定地区居民受益的事务，如治安整治、基础设施建设、扶贫开发等,社区性社会公共事务指得是那些只针对和影响一个社区范围内全体居民日常生活质量的事务，如社区卫生、园林绿化、安全保障等,(一)政府是公共管理的核心主体 1.政府在公共管理中的角色定位 政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、行为方式等” 。,2.政府在公共管理中的主要职能 调控宏观经济 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效应 调节和再分配社会收入,二、政府的职能及其变革,公共性程度高的公共物品 不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品 市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品 市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品,政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业或个人的环境污染问题。,政府职能的分类,政府职能,经济职能,政治职能,社会职能,（二）政府的职能定位,行政职能：,行政机构在社会发展过程中所扮演的角色、所发挥的作用,a、政治职能：保卫职能、镇压职能、民主建设职能、法制建设职能、改革职能,b、经济职能：计划职能、管理职能、服务职能、监督职能,c、社会职能：公共设施建设与管理职能、社会保障职能、人口管理职能,d、文化职能：教育管理职能、科技管理职能、体育管理职能、文学艺术管理职能、新闻媒体管理职能,在当代，政府的职能定位，即政府的作用越来越为世界各国人们关注的焦点。,世界银行1997年世界发展报告变革世界中的政府,以经济职能为标识探究政府职能具有典型性,英美的市场主导模式,欧洲的莱茵模式,日本的政府主导模式,韩国计划主导型模式,新加坡强力干预模式,基本启示：,现代市场经济中政府的基本角色及其行为模式,重新界定政府职能，减少政府干预,调整和精简政府机构，提高行政工作效率,调整中央和地方的关系，实行合理分权,实行私有化，调整政企关系,革新文官制度，建立一支精干高效的公务员队伍,当代国外政府改革的重点内容,（三）国外政府职能的变革,政府组织的“企业化”,政府管理的市场化,公共权力的分权化,公共服务的社会化,公务人员的非官僚化,当代国外政府改革的新趋势,第一、由于各国在市场经济中面临的发展水平、社会传递和基本国情差异，确定一个放之四海而皆准的模式是不可行的，同一模式的实践效果也是完全不同的。,第二、建立什么样的模式，实质上是在一系列的纬度中选择适合的点，包括：强政府还是弱政府；大政府还是小政府；治理政府还是服务政府；掌舵政府还是划船政府；介入微观还是调控宏观。,第三、模式的选择必须基于对自己的国情有深刻的了解和正确的价值定位。,1.中国政府职能选择应注意的问题,（四）中国政府职能的选择,3.政府职能的社会化,政府职能社会化的必要性 （1）“政府失灵”现象的出现 （2）各种非政府组织的发展 政府职能社会化的现实成效 降低公共服务成本 提高服务的效率和质量，提高居民的生活质量 增加公众选择的机会 吸收民间资本，整合国家资源 政府职能社会化的方式：1委托 2.替代 3.撤资,4.中国行政体制改革需要解决的问题,行政运行机制的调整,公务员制度的改革,政府职能的转变,政府机构的改革,行政权力划分的调整,5.我国行政体制改革的主要内容,公共管理制度创新,行政行为的规范,6.我国政府职能转变的基本趋势 （1）从管制型政府向服务型政府转变 （2）从微观经济管理向宏观调控转变 （3）从市场参与者向市场秩序的维护者转变 （4）从全能政府向有限政府、责任政府、法治政府转变,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 关于“加快转变政府职能 ”,科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。 （14）健全宏观调控体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。 深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。,（15）全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。 政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。 加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。,（16）优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。 统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）,广西今年9月底前完成市县机构改革 推进大部门制 2014-03-08 来源: 桂林生活网桂林日报,日前，全区政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在南宁召开。会议提出：2014年3月底前完成自治区级机构改革工作，2014年9月底前完成市县机构改革工作，2017年前完成自治区、市、县三级职能转变工作。会议要求，各级各部门要重点抓好几个方面工作： 一是以行政审批制度改革为突破，推进政府职能转变。承接好中央下放的审批事项，明令取消的审批事项要不折不扣地取消。要推动简政放权，最大限度地取消行政审批事项。对确需保留的审批事项，要最大限度地减少预审和前置审批环节，统一纳入行政审批标准目录库。 二是加强管理服务职能，确保政府全面正确履行职责。要强化政府监管，由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”，防止“一放就乱”。创新服务方式，主动为市场和社会让出发展空间，为社会力量参与提供公共服务营造公平环境。 三是深化机构改革，进一步优化政府机构设置和职能配置。按照精简统一效能和与国务院机构改革相衔接的原则，深化自治区、市、县三级政府机构改革，稳步推进大部门制改革。 四是坚决落实财政供养人员只减不增要求，严格机构编制管理。严控机构设置总量和人员编制总量，进一步整合资源，盘活分散在各级各部门的空余编制，推动编制资源向基层一线倾斜。加大监督检查力度，严肃查处吃“空饷”、超编进人、超职数超规格配备领导干部等违纪违法行为。,1.非政府组织在公共管理中的优势 (1)贴近民众的优势 (2)行动灵活的优势 (3)敢于创新优势 (4)专业性优势 (5)广泛性