温州市重大软科学项目R2004A08研究报告.doc

【温州市重大软科学项目 r2004a08 研究报告】 温州城市化进程中的土地利用问题研究温州城市化进程中的土地利用问题研究 执 笔： 温州大学经济学院 韩纪江 2005-4-30 1 【温州市重大软科学项目 r2004a08 研究报告】 温州城市化进程中的土地利用问题研究温州城市化进程中的土地利用问题研究 执 笔： 温州大学经济学院 韩纪江 课题主持人：课题主持人：韩纪江韩纪江讲讲 师师温州大学经济学院温州大学经济学院 课题组成员：课题组成员：贾永明贾永明处处 长长温州市农办温州市农办 姜永柱姜永柱副院长副院长温州市经济建设规划院温州市经济建设规划院 蒲祖河蒲祖河副教授副教授温州大学经济学院温州大学经济学院 杨福明杨福明副教授副教授温州大学经济学院温州大学经济学院 叶茜茜叶茜茜助助 教教温州大学经济学院温州大学经济学院 温州城市化进程中的土地利用问题研究温州城市化进程中的土地利用问题研究课题组课题组 2005.4.30 1 目录 第一部分 引言1 一、 研究意义.1 二、 国内外研究现状和发展趋势述评.3 第二部分 温州城市化进程中的土地利用问题5 一、 农地减少问题.5 （一） 温州市农地减少的现状.5 （二） 温州市农地减少而出现的问题.8 （三） 土地生态日趋恶化.10 二、 征地矛盾问题.11 （一） 城市化进程加快农民失地的必然性.11 （二） 农民失地形成的问题分析.13 （三） 农民对于征地的感受.16 三、 地价高昂问题.18 （一） 温州城市地价.18 （二） 温州城市房价.21 （三） 温州房价居高不下的原因.22 （四） 房地产价格高昂的后果.25 （五） 温州房地产价格的走势辨析.26 第三部分 提高土地利用效率的措施28 一、 提高农地利用效率.28 （一） 农地转变的自发冲动与耕地社会效益之间存在矛盾.28 （二） 必须保护耕地.29 （三） 坚持农地利用的可持续发展观.33 （四） 整理开发农地和农村宅基地.35 （五） 保护风景资源，实施生态补偿.36 二、 规范土地征用.38 （一） 区分三类失地农民.38 （二） 进行保护性的土地征用.40 （三） 创新农地征用制度，防止盲目圈占土地.42 （四） 妥善安置失地农民.43 三、 提高城市土地利用率.45 （一） 集中利用土地.45 （二） 增加建设用地供给.46 （三） 增加商品房供给.48 （四） 规范土地二级市场.50 2 第四部分 基于土地高效利用的城市化对策51 一、 城市化进程中的土地宏观管理.51 （一） 城市土地经营.51 （二） 城市土地储备制度.53 （三） 城市土地出让制度.54 （四） 城市土地制度改革.56 （五） 强化土地利用规划.59 二、 集聚城市人气、加速城市化进程.61 （一） 温州城市化进程的现状.61 （二） 促进农民的市民化.64 （三） 有效降低房价.66 （四） 选择集约利用土地的城市化道路.67 参考文献68 1 温州城市化进程中的土地利用问题研究 第一部分第一部分 引言引言 一、一、 研究意义研究意义 城市化是工业化和经济发展的必然结果， “工业化城市化现代化”是一 个不可逾越的过程。根据温州加快城市化进程纲要 ，温州城市化水平 2005 年 达到 50%；2010 年，达到 60%。市区建成区人口规模要发展到 160180 万人， 城市用地规模 160180 平方公里；2 个副中心城市，城区人口规模要发展到 40 万人左右，城市用地面积 40 平方公里左右。人均居住面积达到 20 平方米，人均 公共绿地面积达到 9 平方米。新一轮温州市城市总体规划（20032020 年）更 是放大了城市总体规划视野，突出大都市区规划，提出环大罗山的温州城市发展 形态。现在我们完全可以预见，在不远的将来，温州将形成以温州中心大都市为 核心、以乐清瑞安为两翼、以星罗棋布的小城市、小城镇为辐射的城市圈。随着 经济发展，温州已经拉开滨海大都市的框架，城市化进程不可逆转，并且正在进 入一个飞速发展时期，即将有大量农村人口进入城镇就业和生活。温州的城市化 水平，在 2010 年有可能突破现有规划，达到 70%以上；届时，如果措施得当， 温州的城市化水平将有可能达到 80%。 城市化水平的高低是衡量一个地区经济社会发展程度的重要标志。但是，温 州城市化进程面临诸多障碍。首当其冲，人多地少、可利用土地短缺就是一个无 法回避的难题。温州是“七山、二水、一分田” ，土地面积 11784 平方公里，平 原只占 17%；耕地 240 万亩，占 13.6%。按照当地户籍人口计算，温州人均耕地 仅为 0.32 亩；按照户籍人口加其他常住人口计算，温州的人均耕地面积就更少 了。劳动是财富之父，土地是财富之母，不管科学多么发达，土地仍然是人类的 基本生产和生存条件，是人类的安身立命之本，是最大的国计民生问题。土地不 2 但关系到人民的衣食住行，还深刻影响到经济社会发展，制约着城市化的进程。 尽管面临着较多的资源约束，温州的城市化进程仍然在加快。改革开放以来， 以户籍制度改革为突破口，降低进城入市门槛，促进生产要素聚集，城市化水平 逐年提高。温州的小城镇增加到 100 多个，建制镇的人口占全市的 60%以上。温 州中心城市的规模和档次有了很大的提高，30 多个经济强镇迅速崛起，城镇总 建城区面积发展到 150 平方公里，大都市区的框架已经拉开。城市辐射范围逐步 从城镇区域发展到农村地区，远郊区的集镇不断扩大，重点中心镇、开发区、工 业小区之间联系密切，一些集镇已组合成有机结合的城镇群体。村镇规划建设全 面启动，建成一批现代化的示范村和居委会。以“百项千亿”工程为载体，加快 建设与大都市相适应的枢纽型、功能性基础设施，拓展城市发展空间，温州整体 城乡一体化水平不断提高。为了促进农民向城市的转移就业，一些地方开展 “订单培训” ，专家授课为农民点题，政府针对农民的“订单” ， “免费办班” ，使 部分农民有了一技之长，加快了当地效益农业的发展和农村剩余劳动力的非农化 转移。农民在积累了大量创业资本后，就不再是打工族，他们中的许多人成了老 板，可以为其他农民提供就业机会，农民的身份也得到彻底改变，地位相应提高。 大量你们源源不断的从农村向城镇迁移流动，极大促进了温州城市化水平，也给 城市土地利用形成了很大的压力。 在城市化过程中，首先遇到的一个重要问题是土地利用形式的改变，即由原 来的农业用地转变为城市建设用地，由此产生了一系列的土地问题，即本项研究 的主要内容城市化进程中的土地利用问题。本项研究将其归结为三个方面。 首先是造成耕地、风景资源等的减少，可以概括称之为“农地减少问题” 。农地 减少，会使农产品供给短缺、生态环境恶化，在当前或许没有什么大的问题，但 将来会导致严重的生存危机。其次是征地过程中存在的大量利益冲突，即“征地 问题” ，这是本项研究的重点内容。土地对于农民具有很多社会保障功能，如提 供足够的食品是最低生活保障，为失去劳动能力的老年人提供养老是养老保障， 吸纳农村剩余劳动力是失业保障。失地后的农民必须同时获得这三个方面的保障， 才能避免各种“三无农民”问题。第三个问题是城市土地的“地价高昂问题” 。 土地具有位置的固定性和非再生性等自然特征，随着温州城市化进程的加速，城 市土地的供给有限，而需求异常旺盛。城市建设每年可用的土地只有 2 万亩，与 3 每年数十万亩的需求相比可谓杯水车薪。供求矛盾的加剧，导致温州土地长期处 于高价位，房地产价格居高不下，影响到城市建设、企业经营和居民生活。上述 三个方面的土地利用问题，给温州区域经济的持续高速发展造成很多现实障碍。 在城市化进程中如何更经济的规划和利用有限的土地资源，成为温州未来向国际 化大都市迈进所迫切需要解决的课题。本项研究如果获得成功，至少可以在短期 内有效缓解这一矛盾，促进温州“一港三城”战略的实施和区域经济的持续快速 发展。 二、二、 国内外研究现状和发展趋势述评国内外研究现状和发展趋势述评 (本文各个学者观点的具体出处见本文最后的参考文献部分)。早在 1980 年 代，著名经济学家张五常（1989）就指出，中国八亿以上的人口是农民，假若中 国要在 20 年后有足以炫耀的经济表现，最保守的估计，必须要有 34 亿人口从 农村迁到城市。否则，经济现代化就难有大成。因为任何一个先进国家，农产品 消耗的总价值，都在国民总收入的 20%以下；同时，要在农村内大量增加工商业 产品，就会因费用奇高而难以办到。由于人为的遏制城市化、尤其是长期设置了 进入大城市的高门槛，张五常预计的大搬迁并未出现，但全国平均每年也有一千 万农村人口转变为城镇人口，其中一部分是就地转变，一部分是迁移到城镇。张 五常的分析可以说代表了国内外经济学界对中国城市化战略的看法：城市化能够 节约社会交易成本，城市化是中国经济社会发展的大趋势。纵然城市化会带来耕 地减少、农民失地、地价上涨等这样那样的问题，但不应该否定城市化，所有问 题的解决都必须是为了促进城市化，而非阻碍城市化。 很多学者和政府官员对城市化进程中的土地利用问题进行了思考。如徐建春 （2002）认为，城市化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展程度的重要指标， 也是集约利用土地和优化配置土地的必由之路；然而，只有高品位、高质量的城 市化，才有可能实现土地的集约利用和优化配置。杜新波（2003）认为，当前制 约中国城市化进程的土地问题主要表现在：现行农地制度安排存在着效率缺失， 土地产出效率不高，城市化“门槛”过高；应该建立以土地股份合作制为基础的 公司化集体土地使用制度，完善征地和集体建设用地流转制度。谢扬（2003）提 出，建国后，中国工业化道路在传统的计划经济体制下走了一条城市化滞后的弯 4 路，现在制定城市化发展战略，必须明确三个基本问题，即粮食问题、城镇发展 与土地占用关系问题、城市化能否加速的问题。要把城市居民“房改”与城市土 地制度改革作为城市化的一个突破口，理顺土地制度，让市场供求关系决定土地 利用价格。郭其友（2003）提出，中国的城市化进程已进入快速发展阶段，土地 资源短缺的矛盾日益突出，必须优化城市土地的配置效率，做好城市发展规划和 土地规划，促进土地合理配置及集约利用；要提高城市土地利用效率，促进城市 土地开发与城市环境的协调发展。仇保兴（2001）提出，实行城市国有土地资本 运营是由土地资本的重要性决定的，要使有限的城市空间发挥最大效用，必须高 度重视对城市土地的供应和运营的管理，努力提高土地资本的利用效率和地域空 间的生态环境效益及经济效益。张正河等（2001）认为，作为主基调的经济发展 与节约土地的国策之间存在一定矛盾，耕地非农化速度加快，盲目占用、违法使 用土地的现象大量存在，且集中在优质耕地。朱明芬（2003）提出，土地征用过 程是一种利益的重新分割，失地农民的利益往往得不到应有的补偿，必须增加征 地补偿内容，提高补偿标准，改变补偿方式，健全社会保障和征地补偿制度。 对于城市化进程中的土地利用，国内各地都在进行一些实践探索，凡是城市 发展快的，无一不是通过经营土地资产来积聚城建资金的。如香港把土地经营作 为一项重要内容，21 世纪初期， “土地基金”是香港政府最庞大的资产之一，房 地产相关的收入占到政府总收入的四成，集聚了大量财力用于城市建设。深圳由 于合理运用了土地资产，很快就把一个边陲渔村发展成为现代化都市；目前，深 圳全市农业人口将全部转为城市居民，其集体土地收归国有，深圳将成为中国首 个无农村无农民的现代化城市。义乌的城市规模在不断扩大，受到经济发展推动， 义乌的土地需求强劲，似乎全部土地被征掉也不够用；为此，义乌已正式启动 “城乡一体化行动” ，相信不久将会像深圳一样，发展成为一个无农民的现代化 城市。为了获得尽可能多的土地供给，很多城市都在想方设法提高征地补偿标准。 如深圳在充分尊重农民土地财产权的基础上，提高补偿费用，将失地农民纳入社 会保障体系，并人均留有各种用地 400 平方米。上海、天津等地都提高了农地平 均产值，以增加补偿金额。广州和东莞则开始将征地价格与市场价格挂钩，有的 征地补偿费已高达 25 万/亩，接近土地交易的市场价。有的地方则用集体土地的 使用权入股，每年支付一定资金，将“死钱”变成“活钱” 。 5 温州在城市化进程中的土地利用方面已经走在全国的前列。作为经济发展迅 猛而土地资源异常稀缺的温州，正在优化土地供应结构，停止别墅类用地，严格 控制高档住宅和写字楼用地；经营性土地使用权主要采用招标、拍卖或挂牌等方 式出让。温州创新了一些提高土地利用效率的新办法，如明确规定凡是集体建设 用地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可相应转让。这些措施都 极大增加了土地供给总量，提高了土地利用的经济效益。不过在实践中还有很多 值得进一步改善的地方。当前，温州城市化进程正在加快，面临的土地资源短缺 的约束也越来越大，这种约束是一种无法回避的硬性约束，要正视这种约束下产 生的各种问题，力求在促进城市化进程和区域经济社会发展的目标下，避让、消 减和最终克服这些问题。 第二部分第二部分 温州城市化进程中的土地利用问题温州城市化进程中的土地利用问题 一、一、 农地减少问题农地减少问题 （一）（一） 温州市农地减少的现状温州市农地减少的现状 农地，指农业用地，是可以用来进行农业经营的土地，包括耕地、林地、草 地和畜牧养殖用地、养殖水面等，尚未进行利用的荒山、荒地、荒坡、荒沙、荒 滩（水）等“五荒”地也可以粗略的包括在农地里面。 温州的自然资源，主要是土地存量严重不足，可耕地就更少了。截止 2003 年底，温州全市总人口 742.28 万，土地面积 11784 平方公里，人口密度为每平 方公里 630 人；耕地总面积 240 万亩，其中水田 182 万亩，旱地 58 万亩。温州 是“七山二水一分田” ，人多地少，土地分割过细，农业经营规模狭小。全国人 均耕地面积 1.5 亩，而温州人均耕地只有 0.32 亩，从一定程度上说，可利用的 土地是温州最重要的稀缺资源。 非农经济的“爆炸式”发展，会对三农带来一个负面效应，即抽走农村资金、 土地和劳动力，侵占农业资源和发展空间，使农业生产日渐萎缩，农业生产，越 来越成为大多数农民的“副业” 。这既是我们所衷心盼望的一个结果，但也是我 6 们要十分关注和谨慎处理的一个问题。与农业相比，非农产业较高的比较效益， 会产生一种“虹吸”现象，从农业尽可能多的吸引资金，非农产业大发展的同时， 不可避免的会抽走几乎所有的农业剩余、甚至是简单再生产所必需的资金。当前 令人生畏的温州“炒房团”或“购房团” ，就大量集中了温州各地的农业剩余资 金。在这个过程中，耕地的减少，是个最为关键的问题。大量农地转为非农用地， 耕地存量剧减，如从 1984 年的 291 万亩减少至 2003 的 240 万亩，20 年来温州 耕地年均减少 2.56 万亩。具体情况见下表和下图 1。 温州市历年耕地面积 耕地面积（万亩） 年份 总面积水田播种面积 复种指数 1979296.73223.25647.102.18 1980295.40222.66641.632.17 1981294.38222.09681.352.31 1982293.72222.17680.882.32 1983293.18222.54662.882.26 1984290.96221.75636.682.19 1985283.67217.20626.732.21 1986280.28215.07627.232.24 1987277.91214.01624.292.25 1988276.74213.35588.802.13 1989276.03212.82617.782.24 1990273.83211.32647.462.36 1991273.29210.98642.322.35 1992270.21207.66624.832.31 1993266.04205.25564.302.12 1994260.07201.14537.332.07 1995257.06198.44549.362.14 1996255.20196.98558.532.19 1997255.20196.58562.262.20 1998254.75195.66559.102.19 1999250.85192.45549.322.19 2000247.88190.62505.762.04 2001243.05186.65460.911.90 2002242.87185.10441.871.82 2003239.78181.76406.581.70 1979296.73223.25647.102.18 1980295.40222.66641.632.17 1981294.38222.09681.352.31 1982293.72222.17680.882.32 1983293.18222.54662.882.26 1984290.96221.75636.682.19 1985283.67217.20626.732.21 1986280.28215.07627.232.24 1987277.91214.01624.292.25 1988276.74213.35588.802.13 1989276.03212.82617.782.24 1990273.83211.32647.462.36 1991273.29210.98642.322.35 1992270.21207.66624.832.31 1993266.04205.25564.302.12 1994260.07201.14537.332.07 1995257.06198.44549.362.14 1996255.20196.98558.532.19 1997255.20196.58562.262.20 1 见温州统计年鉴 2004 。 7 1998254.75195.66559.102.19 1999250.85192.45549.322.19 2000247.88190.62505.762.04 2001243.05186.65460.911.90 2002242.87185.10441.871.82 2003239.78181.76406.581.70 温州市历年耕地面积 0 50 100 150 200 250 300 350 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 年份 面积（万亩） （二）（二） 温州市农地减少而出现的问题温州市农地减少而出现的问题 城市化进程的加快和非农产业的发展，正在侵占越来越多的耕地，使得温州 本来就紧张的人地矛盾异常突出，对农业生产好比是釜底抽薪。本来，温州人多 地少，农业比较效益低，土地承载压力很大。尤其在那些远离城镇中心、传统的 种粮区，土地已不再是“聚宝盆” ，而成了“保命田”和“养老田” 。随着温州耕 地的减少，绝大多数农民抛弃了精耕细作的传统经营方式，采取兼业经营的做法， 农业经营规模一直难以提高。小规模的经营，加上农民的文化素质低下，使得技 术进步的效果得不到彰显，难以产生大的刺激作用，所以技术进步比较缓慢。从 上表中，可以看到，温州耕地的复种指数呈现下降趋势。人均耕地很少，但却存 在抛荒现象，由于在农业方面的增收希望不大，无法保证生活水平的持续提高， 有点能力的农村劳动力都外出打工而不再经营农业，致使一些地方频繁出现耕地 抛荒现象。季节性抛荒普遍存在，全市每年季节性抛荒面积最高达到 180 万亩次， 40%的耕地在冬季闲置，25%的耕地在春季抛荒，就连夏秋季也有多达 20 多万亩 8 的抛荒面积。全年性抛荒面积 20 万亩，占全年耕地面积的 8.3%1，其中一些属于 各类工业园区、开发区征而不用的耕地。 2003 年，温州全市工农业总产值为 2777.63 亿元，其中农业总产值 100.68 亿元。市域地区生产总值达到 1226.44 亿元，其中农业 gdp 占 4.7%，为 57.94 亿元 2。1990、1995、2000、2002、2003 等年农业 gdp 占市域的比重分别为 27.4%、10.3%、6.6%、5.3%和 4.7%，虽然农业 gdp 仍然处于一个增长势头，但 增长速度已经显著滞后于国民经济增长速度。本来农业份额的下降是一个大好事， 是区域经济发展的好势头。但是，任何事情都不是绝对的，农业份额的下降应该 是在保证农业基础地位的前提下。如果农业增加值大大滞后于国民经济的增长幅 度，无法保证当地居民对农产品需求的增长，便会形成以农产品价格居高不下为 特征的“农业瓶颈” 。在温州，农业基础地位的不稳定，正在成为牵制整个温州 经济发展的一个因素。温州当地的农产品不能满足本地多样化消费和出口外销的 需要，导致农产品价格居高不下，一些主要农产品的价格可能是国内最高的，这 既在一定程度上提高了在温州的生活成本，给劳动力工资造成了很大的压力；也 在很大程度上制约了二三产业的发展。同样的工资水平，打工者愿意到别处工作， 致使温州的外来打工者一度供给不足。况且，大量农产品需要从外地运进，这无 疑给温州较为紧张的交通运输造成了很大的压力。 从客观上看，农业生产的比较效益低下，与其他二三产业相比，农业生产缺 乏规模经济，技术进步缓慢，劳动生产率低下，在大多数情况下，经营农业无法 获得社会正常利润。从主观上看，政府各级部门对农业的重视程度不够，长期忽 视农业的基础性地位，使农业问题日积月累。从事农业的人，往往是缺乏其他非 农就业机会，才不得不依靠土地来获得基本的衣食来源。稍微有点经济理性的人， 无论是农民还是基层干部，在他们的思想上或行动中都不会重视农业。温州不少 乡镇的农业发展缺乏长远规划，甚至出现无人愿意分管的现象。对农业的忽视和 非农产业高收入的驱使，地方财政在农业方面的投资增幅趋缓，一些地方甚至是 绝对减少，致使农业发展缺乏平台，个别农民只好勉强支撑。农业是一种弱质产 业，存在自然风险和市场风险等双重风险，如果政府不给予足够重视，就会出现 1 温州农网2004-02-25 的资料。 2 温州统计年鉴 2004的数据。 9 一些农业问题，突出表现在其可能形成对温州整体经济发展的掣肘后果，如农产 品价格很高而卫生质量不高、产量有限，使得那些以农产品为原材料的轻工业发 展受到制约，反过来会阻碍温州的城市化进程和经济发展。集体经济发达的苏南 模式中，农村的组织制度比较健全，以工补农现象普遍；而个体私营经济发达的 温州模式中，很少存在对农业的反哺。在温州城市化大潮中，那些具有经营能力 的农民、有资金实力的农民都纷纷离开土地，到城市生活和工作，更会加剧“农 业瓶颈” ，恶化潜在的农业问题。 （三）（三） 土地生态日趋恶化土地生态日趋恶化 随着城市化进程的加速，温州的土地生态逐步恶化，主要表现为各种污染。 首先来自农村工业“三废” ，像一些制革业、塑编业等都是重要的污染源，造成 严重污染的情况时有发生。其次来自农业生产用农资污染和养殖废弃物污染，越 来越严重。还有就是农村不良的卫生习惯，农民生活垃圾污染也越来越成问题。 工业方面，环境保护有硬指标，还可以进行强制执行。但对于日积月累的农村垃 圾，却往往无能为力，往往被倾倒在河流洼地，对环境造成持续的破坏。同时， 城市也在污染农村，各种垃圾运往农村堆放、各种废水废气通过河流和空气流动 排放到农村。此外，还有资源开发对绿色山体和水源的破坏，各种建设对周边环 境造成的破坏，在青山上建设椅子坟等，使得温州农村的生态环境更加脆弱。 大量垃圾、三废等含有难以降解的有毒化学物质，被倾泻到河流中，导致河 流和周边环境的污染严重，无法为工农业、人民生活提供正常用水。如三垟湿地 是一个六分陆地、四分水面的水网之乡，被称为温州城市“绿肾” ，过去对于温 州市的防洪抗旱、气候和生物多样性等起到了重要作用。10 多年前，这里的河 水水质还很好，吃、用的水都可直接取自河中。但自从 20 世纪 90 年代以来，三 垟湿地的污染日益严重，正在面临“功能衰竭” 。三垟乡内大小工厂 300 多家， 其中很多是重度污染企业，如一些企业竟然把废气的盐酸直接排放到河流中，河 水在慢慢发黄变臭，鱼虾开始绝迹。与三垟湿地一样，楠溪江、温瑞塘河、鳌江 等河流对温州的生态环境和经济社会发展起着十分重要的作用，但水系污染趋于 严重，自然生态系统遭到破坏，很多河流不但不能饮用，甚至不能养鱼和灌溉， 反而成为重要的污染源和污染集散地，楠溪江香鱼、野生河蟹等一些物种资源逐 10 渐退化、甚至绝迹。通过以河水和地下水为媒介的不断富集，农产品中的有害物 质残留增加，卫生安全方面无法得到有力保障，降低了农产品质量，加剧了食品 卫生安全问题。更有甚者，像龙湾、水头等地区部分地下水遭到严重污染，无法 饮用，造成面临江河无水喝的尴尬境地，严重影响了当地居民的生活。近海渔业 水域环境污染也越来越严重，水质恶化，直接影响水产品的卫生质量，影响到渔 业经济效益和出口创汇。山区农民为了加快发展，也不得不加入到破坏生态环境 的行列中来，如果不加以有效的制止，将给温州的水源造成难以估量的危害。 一方面，河流和土壤环境恶化，非农占地频繁，农业可用地减少，城市化进 程面临着困境。另一方面，人口在不断膨胀，致使人地矛盾日趋突出，影响到纯 农户的收入增长。耕地、风景资源等的减少，使农产品供给增长缺乏后劲、生态 环境恶化，在当前或许没有什么大的问题，但将来会导致严重的生存危机。 二、二、 征地矛盾问题征地矛盾问题 （一）（一） 城市化进程加快城市化进程加快农民失地的必然性农民失地的必然性 庞大农民群体的存在是中国现代化道路上一个无法回避的现实障碍。只要还 有大量农民离不开土地和农业，中国就永远不能实现现代化，更谈不上自强于世 界民族之林。现在学术界已经逐渐达成共识，作为一个整体来看，农民要增收， 单纯的依靠农业经营已经不可能。从经济发展的长期趋势来看，要持续获得更高 的收入，天文数字般的农村劳动力，必须转移到非农产业或城市中就业。 现在，每年有多达一亿的农村劳动力迁移到异地打工，形成年复一年的“民 工潮” ；还有一亿左右的农村劳动力在当地早出晚归形成“钟摆”式非农就业。 受到户籍、就业、教育和住房等制度约束和工资不高、收入低下等经济约束，上 述 2 亿农村劳动力的转移往往不彻底，不能扎根在城市和小城镇。一般的，他们 的配偶或子女还维系在土地上，就是说其家庭还留在农村。这样来看，虽然产业 的非农化水平已经很高，在 2003 年达到 85.4%，但人口的城市化水平只有 40.5%1， 非农化水平高于城市化水平的一倍以上。这种现象是中国社会经济发展进程中诸 1 中国统计年鉴 2004的数据，城市化水平指城镇人口占总人口的比重。 11 多问题，比如交通运输紧张、生产经营效率不高、环境污染普遍、社会治安令人 堪忧等问题的重要成因之一。改变这种状况，必须找准契机，加速城市化进程， 促进人口和要素的聚集。 只有加速城市化进程，让农民彻底地脱离土地和农业，转向非农就业，并完 全融入城镇生活，才可以实现由农民向市民的转型，才有助于彻底解决“三农” 问题，也是中国实现现代化的必经之路。众所周知，普遍来看，中国制造业的总 体状况是资源消耗型、粗放式，能耗高而经济效益低，国际竞争力不够强。其中 一个重要原因是工业的聚集程度不高，未能普遍形成产业集群而导致市场信息闭 塞、技术进步缓慢和管理方式落后。城市化可以促进产业集中，加速物流交换和 人才流动，提升市场档次和知名度，极大提高经济效益。城市化可以节约基础设 施建设的单位成本，使得生产经营和日常生活更加便利。城市化能够集中利用各 种资源，集中处理废弃物，集中进行社会管理，并加强居民之间的信息交换，形 成新观念新思想，促进科技进步和文明演进。所以，恩格斯就曾谈到，250 万人 在伦敦的集中，每人的力量会增加上百倍。从此进行推理，如果 740 万温州人中 的一半300 万人能集中在温州主城区，那么温州的整体经济效益将会产生巨 大的飞跃。 加快城市化进程已经成为学术界和各级政府的重要战略举措，各种促进城市 化的措施纷纷出台，这是一个喜人的事情。从过去 10 多年的城镇发展历史来看， 城镇人口确实在大幅度增加。19901995 年间，中国城镇人口每年增加 1000 万 人；而到了 19952003 年间，城镇人口的年递增数已经稳定的超过了 2000 万人。 这些新增城镇人口一般要在城郊新占土地，也有一些地方是在旧城不远处建设新 的城区，如温州城区、瑞安等都是选择原来的城郊建设新城。从全国的情况看， 2003 年城市建成区面积 28308 平方公里，年末实有住宅建筑面积 89.1 亿平方米； 该年城市人均住宅建筑面积为 23.7 平方米 1，据此我们可以推算出人均城市用地 面积为 75 平方米。这个数据是当前中国城市的情况，其他城关镇和小城镇，容 积率 2会低的多，人均占地要大大高于 75 平方米。即使按照人均占地 75 平方米 来估算，则每年新增 2000 万城镇人口需要征用 225 万亩土地。这是一个很保守 1 中国统计年鉴 2004的数据。 2 积率指建筑面积与土地总面积的比值。 12 的数字，实际上，加上现有城镇居民对居住环境改善的要求，2003 年比 2002 年 新增城市建成区面积 350 万亩 1，也就是说，全国城市化进程在一年间需要把 350 万亩的农地征用为城市用地。此外，还有各种交通设施、管道设施、孤岛式 的工业园区、生态和景观保护区等，估计今后每年全国农民大约会失去 400 万亩 土地。按照目前的农民进城速度，多达 2 亿的农村非农就业劳动力及其家庭，静 态来看，合计差不多 3 亿农民会在未来的 15 年内迁移到城镇生活 2，将新占大约 6000 万亩耕地，这是一股势不可挡的历史洪流。其实，站在温州城市的边缘， 我们都可以亲身感受到城市扩展的迅猛劲头。 国家历来重视三农问题，总把三农工作摆上重中之重，但却总不能采取最有 力的措施。由于总体发展战略的需要，还不得不仍然在剥夺三农，以集聚财力。 所以从总体来看，实际上还是“三口农业” ，即“中央的口头农业、地方的口号 农业、农民的口粮农业” 。在过去的工业化进程中，没有使农民受益，反而损害 了农民利益。在当前新一轮的工业化和城市化进程面前，农民的合法权益又在大 量失去，如土地征用给了农民太多的期盼，但却让农民失去了更多，甚至是子孙 后代的生存基础。 （二）（二） 农民失地形成的问题分析农民失地形成的问题分析 在中国，农民失地问题指农民失去了其所承包或使用的、由集体所有的土地 资源。农民失去的土地，除了极少的一部分用于建设农业高新技术园区外，主要 被用于非农经营，其中绝大部分是在城市化进程中被地方政府代表国家所征用。 改革开放以来，农民失地存在两个阶段。第一阶段发轫于 20 世纪 80 年代中期， 乡镇企业迅猛发展，掀起了第一轮土地非农化高潮。农民在这个时期没有感觉到 失地所造成的问题；相反，由于土地非农化转移是在农村集体内部进行的，其收 益被农民所占有，故而开设的乡镇企业越多，农业方面转移出去的土地越多，农 民反而越富裕，农民的满意程度越高。乡镇企业的异军突起，确实为农民的迅速 增收和农村经济的超速发展做出了不可磨灭的贡献。第二阶段是从 20 世纪 90 年 代初期至今，随着大规模的城市和交通道路建设，土地资源开始从农村向外部流 1 中国统计年鉴 2004的数据。 2 根据中国统计年鉴 2004 ，按 2003 年每个农村劳动力平均负担连本人在内的人口是 1.47 人计算。 13 失，除了国家按照征地制度给予一定补偿外，农民不能直接享受失地的好处，就 开始感觉到因征地而给生产和生活带来的困境。尤其是当加速城市化进程出现矫 枉过正、并肆意侵害农民利益的时候，越来越多的农民失地问题开始浮出水面。 很多地方政府有着太急切的心情，想尽快把区域经济做大做强，不惜以加速 城市化进程为名，超前规划，进行“跑马圈地” ，肆意侵占城郊农田，并开展以 土地买卖为主要内容的城市开发和城市经营。 “圈地热”的背后有很多利益支撑， 农地在被征用为国有性质的非农建设用地后，会迅速升值，凭空增加数十倍、甚 至上百倍的利益，如果用于正当途径，就是地方财政收入的大幅增加，可以用来 发展城市经济和彰显政绩；如果其中存在暗箱操作的话，还可以产生大量灰色收 入。土地通过征用而增值后，对于地方政府只有收益而没有负担。所以，刺激产 生了越来越多的违法用地事件，各种非法的土地买卖和转让屡禁不止，全国的土 地违法案件每年都有 10 多万件，主要表现在未批先用或不批就用，以既成事实 逼迫土地主管部门就范。各种土地违法案件几乎莫不是以冒触犯国家法律之险， 而行侵害农民利益之实。 很多人，包括大多数农民、地方干部，都有一种错误的认识，即土地属于国 家所有。政府就代表了国家，所以政府向农民征地就成了理所当然、理直气壮的 事情。实际上，农地被宪法赋予集体所有的公有产权形式，而不是国家所有。只 有在经过了征用后，摇身一变成了建设用地，才会变成国有。在缺乏科学决策和 民主监督的情况下，集体所有这种产权的所有者和权利的执行者容易分离，村民 代表大会往往形同虚设。村干部不能代表集体内部所有成员的共同利益，但却总 能代表集体来处置集体资产。为了维护自己的官本位，村干部倾向于秉承上级政 府的意旨行事，并且还能在征地过程中获得大量补偿资金的支配权。所以，村干 部往往与上级政府和用地企业站在一边，纵容、助长甚至千方百计的要求征地。 农民是弱势群体，无法有效遏制地方政府征地权力的膨胀；在征地补偿数额方面， 失地农民更是缺乏谈判地位，很难维护自己应有的权益。根据浙江省的一项调查， 如果征地成本价是 100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三 成，企业占四成至五成，村级组织占近三成，农民仅占 5%至 10%。从成本价到出 让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或政府获取。农地征 用已经成为少数官员、部门寻租的一个重要途径，被征地农民只能得到较低的补 14 偿费。根据本课题组在平阳县郑楼镇倪垟村的访谈，要集中建设家俱基地，办工 业园区，老板承包过来每亩是 20 万，而给予农民的补偿只有每亩 2.25 万元。 城市化一般先从城乡结合部开始，向城郊四周扩展，不断地征用农地进行非 农建设。在这一持续的过程中，会集中形成大量失地农民。城郊农民人均土地数 量一般较少，今后 15 年内，全国 6000 万亩被征用的土地会涉及到 1 亿以上的农 民。虽然他们中的绝大多数人在失去土地的同时会被确认为城镇人口，但是成为 城镇人口并不意味着就是城里人。随着温州城市化进程的加快，农业用地转变为 城市用地的面积越多，土地对于农民具有的社会保障功能就越发凸现出来。土地 对于农民具有多重价值，如宅基地给农民提供一个居所是基本生存空间保障，提 供一个家乡归属感和亲友网络是心理保障；耕地给农民提供衣食来源是最低生活 保障，由子女耕种、为失去劳动能力的老年人提供养老是养老保障，吸纳农村剩 余劳动力是失业保障。失地后的农民必须通过各种途径同时获得这五个方面的保 障；否则，在得到有限的资金补偿之后，如果缺乏非农经营技能，观念跟不上时 代步伐，不能及时实现职业和生活角色的转变，就会形成“无土地、无工作、无 保障”的“三无农民”问题。从城郊农民当前的生活来看，如果非自愿的失去了 土地，且得不到合理的补偿，失地农民与县乡村等基层干部之间的矛盾会日趋激 化，有一些失地农民已经成为“上访专业户” ，并以农民精英和失地农民代言人 的面目出现，形象日渐放大。由此而引发的各种社会不安定因素日渐增多，如果 不加以高度关注，将可能演化为社会动荡和政治混乱的导火索，导致中国现代化 进程的逆转。 失地农民的大量增加，农村集体资产分配的不均和“城中村”改造步伐的滞 后等问题，造成农民上访的案件不断发生，影响到社会稳定和经济发展。在城乡 结合地带，日益稀缺的土地成为农民发家致富最快最便捷的手段，在高利诱导下， 围绕征地出现了越来越多的问题。建国后，在计划经济时期，国家通过户籍制度 等制度安排，把城市居民和农民在身份上截然分开，加剧了城乡之间的二元经济 社会结构。利用工农业剪刀差，城市剥夺了农村大量剩余、甚至是必需的生活物 资，其最为本质的特点是在政府强制安排下要物不要人。在市场条件下，城市仍 然对农村资源进行剥夺，本质特点是既有政府强制、也有市场作用，是既要物也 要人，而且要的是高素质、高收入的人。从温州的情况看，城市剥夺农村，首先 15 把那些优势资源剥离农村，如有钱的人及其资金，高素质的人及其人力资本，城 郊高级差收入的土地等资源。在调查中，我们发现有个别村干部在卖地过程中赚 取了大量好处后，便携带钱财转移到城市居住。资金的流失，管理人才的迁移， 使得农村发展趋于衰败，尤其是一些偏远地区，剩下的那些较为贫穷的农民，大 量表现为文化素质低下、经营观念落后，成为典型的农村剩余劳动力和低收入农 民。 家庭承包经营制度在不改变土地所有权的情况下，给农民以一定期限的土地 使用权，对推进农业和农村经济的发展起了重要作用。但是，不利于土地的合理 流转和农业的适度规模经营，还阻碍了农村剩余劳动力向城镇非农产业的转移。 对土地和农业的依赖性越强，农民的收入增长就越缓慢。虽然土地股份合作制已 经显示了其巨大优势，但土地承包权的分配制度、流转制度、征用制度和补偿制 度等还有待于进一步改进。就目前的征地法律规定，农民在把土地转让给国家所 有后，只能得到根据农业收入而确定的补偿。由城市和非农产业发展而形成的地 价抬高部分，农村和农民不能分享。很多地方政府靠出卖土地指标，便得到巨额 资金；不少买地的商家，靠囤积土地而获得巨大利益。土地是农民基本的生存条 件。卖地的钱，必须让农民分享到一块，确保失地农民能够依赖非农就业获得一 般城市居民的收益。现在一个比较普遍的、也是合情合理的做法是把被征地 10% 的部分，预留给农民，作为非农经营的基础，但是不可讳言，在很多地方并没有 有效的实施这种做法。大量农地被征用为城市用地，导致失地农民大量增加，农 村集体资产分配的不均和“城中村”改造步伐滞后等问题，严重影响农村经济社 会的稳定，农民上访事件不断发生。 （三）（三） 农民对于征地的感受农民对于征地的感受 课题组针对温州的一些地区，做了问卷调查。共发放问卷 200 份，收回有效 问卷 123 份。现将调查结果汇总如下。 1.土地征用情况的了解程度。问到是否了解土地征用目的，回答了解的占 76.4%，不了解的占 20.3%。大部分失地农民都不太了解为什么征用土地，只是 知道政府要征用土地进行生产经营。对于了解征地的途径，政府派人通知的占 16 36.6%，政府在征用前发布“征地公告”的占 31.7%，自己想知道而去了解的占 4.9%，从别人那里打听来的占 8.9%，可见大部分时候是由政府组织通知。根据 调查结果，被征用土地的用途，被征用土地用作公益性用地的占 48.0%，用作经 营性的占 35.7%（其中农业用地占全部用地的 8.9%） ，不清楚的占 15.6%。征用 土地的用途，根据农民的回答，主要是用来进行公益性使用，如修路、建设学校、 修水库等，这说明基础设施等公益性占地是土地征用中一个很重要的因素。对 土地管理法及其相关规定中，与土地征用相关的法律条款的了解程度，很清 楚的占 3.3%，知道一些的占 31.7%，不是很清楚的高达 44.7%，没听说过的有 17.1%。可见，农民对于征地的有关法律知识绝大部分是不太清楚的，在国家法 律面前，农民处于认知的劣势。52.8%农民认为政府发布了征地公告，一般公布 于宣传栏，公告发布于征地前平均 39 天的时间。42.3%的农民认为政府没有发布 公告。至于具体的补偿方案，52.0%的人认为没有发布征地补偿方案公告，只有 35.8%的人认为发布了征地补偿方案公告。关于征地补偿方案，64.2%的农民认为 事先没有听取他们的意见，只有 33.3%的农民认为听取了意见。对于已经发布的 征地公告，37.3%的农民认为清楚地说明了征用的目的和实施方案，37.3%的农民 认为实际上是让农民去办理手续的“通知书” ，14.5%的农民认为比较含糊而作用 不大，10.8%的农民认为是在走形式。 2.土地征用的补偿情况。61.0%的农民不知道征地单位给予的补偿标准， 74.8%的农民不知道补偿的依据。63.4%的人认为村里没有公布征用土地补偿费的 收入状况，66.7%人认为没有公布土地补偿费的支出状况。征地单位给予耕地的 补偿标准是每亩平均 5.1 万元，宅基地是每亩平均 6.6 万元。49.6%的农民认为， 在同一个村土地补偿标准是相同的，46.3%的农民认为补偿标准在同一个村有不 同。89.4%的农民认为，土地被征用后已经得到了补偿，其中 87.0%是货币补偿， 实际补偿标准为平均每亩 2.2 万元。农民失地后的生活水平，见下图所示，5.70%的 农民认为未来仍未知，2.40%的农民认为比以前有明显好转，8.10%的农民认为比 以前有些好转，63.40%的农民认为与以前差不多，17.90%的农民认为生活水平有 所下降，2.40%的农民认为当前的生活面临严重的困难。 17 农民失地后的生活水平 仍未知 的, 5.70% 和以前差 不多, 63.40% 认为比以 前有明显 好转, 2.40% 面临严重 的困难, 2.40% 比以前有 些好转, 8.10% 有所下 降, 17.90% 3.土地被征用农民的意愿。土地被征用后，农民的意愿状况，见下表。只有 26%的少数农民愿意土地被征用，其中一半农民认为补偿比较合理，就愿意土地 被征用。而多达 74%的农民不希望土地被征用，其中主要认为土地的补偿标准太 低。 土地被征用的农民的意愿（%） 不愿意及其原因愿意 耕地太少补偿太低今后生活无保障土地还会增值其他共计 2616.333.317.94.91.674 土地被征后，希望得到一次性补偿的农民占 96.7%。希望得到补偿，且偏好 货币补偿的占 69.1%，希望得到非货币补偿的占 10.6%，希望同时得到货币补偿 和非货币补偿的占 18.7%。平均来看，认为应该得到的货币补偿标准平均是耕地 9 万元/亩、宅基地 26.8 万元/亩。假设没有政府强制征地的情况下，如果给予 较理想的报酬，也不太愿意放弃土地的农民占 35.8%。在自由自主条件下，如果 愿意转让，希望耕地征用标准是 12.6 万元/亩。 三、三、 地价高昂问题地价高昂问题 （一）（一） 温州城市地价温州城市地价 温州城市化进程中，较之其他城市，对土地开发和利用的现实需求特别大。 其原因主要有：（1）目前温州市在国内的外出经商人员达 150 多万，他们的根 18 在温州、家在温州，假设每人每年赚回来 2 万元，就是 300 亿元