安全生产_完善我国食品安全监管法制的若干思考论文

广西大学 硕士学位论文 完善我国食品安全监管法制的若干思考 姓名：李海曼 申请学位级别：硕士 专业：经济法学 指导教师：韦志中 20100601 完善我国食品安全监管法制的若干思考 摘要 食品安全问题关系着人民健康和国计民生，影响着我国社会的安定及 经济的发展，其重要性不言而喻。然而近年来，我国食品安全事故频发， 使人民群众的身体健康受到了极大影响，三鹿奶粉事件更使人们陷入了食 用恐慌。这些问题产生的重要原因之一是我国现行食品安全监管制度的不 完备及监管体制的不健全。通过颁布一系列法律、规章、规范性文件，我 国从中央到地方政府对食品安全监管进行了积极的改革。食品安全法的 最新出台，规定建立食品安全委员会、引入食品安全风险监测和评估、废 除免检制度、统一食品标准、建立不安全食品召回制度等等，对我国目前 存在的许多问题进行了规定，在一定程度上改善了我国食品安全现状。但 该法对许多制度只作了粗浅的规定，使其过于原则和抽象，许多不足仍存 在于食品安全监管体制与监管配套法律制度等方面。要真正有效实施食 品安全法，还需要诸多后续规章制度的完善和细化。因此，为保障食品安 全、提高监管效率，本文在对我国食品安全监管现状及存在问题进行充分 分析、对国外成功经验予以考察借鉴、对我国改革现实可能性进行考量的 基础上，在监管体制上主张我国应采用综合型监管体制，并在此体制下对 食品安全委员会的地位和职责进行完善，要求建立权责一致的行政责任追 究制度、健全社会性监管等，以深化监管体制的改革；在食品安全监管配 套法律制度上提出应完善标准制度、信息发布制度、食品召回制度和法律 责任制度等，以期为政府有关部门决策和实践提供参考。 关键词：食品安全监管完善 C O N S I D E R A T I o N SO NI M P R O V I N GC H I N A SF O O D S A F E T YS U P E R V I S I O NL E G A LS Y S T E M A B S T R A C T F o o ds a f e t yh a sg r e a ts i g n i f i c a n c ei np e o p l e Sh e a l t ha n dn a t i o n a le c o n o m y I tp l a y sam a jo rr o l e i nt h es a f ea n ds t a b l ed e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y S e c o n o m y a n ds o c i e t y I nr e c e n ty e a r s ，h o w e v e r , t h ef r e q u e n to c c u l l r e n c e so fo u r c o u n t r y Sf o o ds a f e t ya c c i d e n t sh a v es e r i o u s l ya f f e c t e dp e o p l e Sh e a l t h A n d p e o p l e St r u s tf o rf o o ds a f e t yh a st u r n e di n t ob o a o ml i n ed u r i n gS a n l um i l k p o w d e ri n c i d e n t T h i si s s u ei sm a i n l yd u et o t h ei m p e r f e c tr e g u l a t i o n sa n d s y s t e mo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n B o t ht h ec e n t r a la n dl o c a la u t h o r i t i e sh a v e p a s s e das e r i e so fl a w , r e g u l a t i o n sa n dr e g u l a rd o c u m e n t st oc a r r yo u tap o s i t i v e r e f o r mo nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n T h el a t e s ta n n o u n c e dF o o dS a f e t yL a wh a s l a i dd o w ns t i p u l a t i o n so nt h ec u r r e n te x i s t i n gi s s u e s ，i n c l u d i n gt h ee s t a b l i s h m e n t o fF o o dS a f e t yC o m m i s s i o n ，t h ei n t e g r a t i o no ff o o ds t a n d a r d s ，t h ec a n c e l l a t i o n o fi n s p e c t i o ne x e m p t i o n sa n dt h ee s t a b l i s h m e n to f p u n i t i v ed a m a g e ss y s t e me t c ， w h i c hc o n t r i b u t eac o n s i d e r a b l em e a n i n gi nt h ei m p r o v e m e n to fC h i n a Sc u r r e n t f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni s s u e s ，b u tt h i sl a wi st o om u c ho fp r i n c i p l e sa n dt o o a b s t r a c t I tj u s tm a k e ss o m es i m p l es t i p u l a t i o n so nm o s to fr e g u l a t i o n sa n dh a sa 1 0 to fi n s u f f i c i e n t a s p e c t s ，f o re x a m p l e ，t h es u p e r v i s i o ns y s t e m ，a n dt h e D e r v i s i o n , z u l a t i o n ss y s t e m T oe f f e c t i v e l m p l e m e n tt h eF o o dS a f e rLaw,suoervlslon r e g u l a t i o n ss y s t e m1 0e t t e c t l v e l yi m p l e m e n tm e P O O Ob a t e t y i m p r o v e m e n ta n df u r t h e rd e t a i lo nm o s to ft h es y s t e m si nt h ef o l l o w u pr u l e s a n dr e g u l a t i o n sa r er e q u i r e d I nc o n s i d e r a t i o no fe n s u r i n gf o o ds a f e t ya n d i m p r o v i n gs u p e r v i s i o ne f f i c i e n c y , t h i sp a p e rf u l l ya n a l y z e st h ep r e s e n ts t a t u sa n d e x i s t i n gp r o b l e m so fC h i n a Sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ，a n dp r o p o s e s ，b a s e do n l e a r n i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ef r o mo t h e rc o u n t r i e sa n de v a l u a t i n go nt h e p o s s i b i l i t yo fr e f o r m ，t h a tw es h o u l de s t a b l i s h ac o m p r e h e n s i v ef o o ds a f e t y s u p e r v i s i o ns y s t e m ，i m p r o v et h ep o s i t i o na n dr e s p o n s i b i l i t y o fF o o dS a f e t y C o m m i s s i o nu n d e rt h i ss y s t e m ，e s t a b l i s hah a r m o n i o u sp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y i nl e g a la d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n ds t r e n g t h e ns o c i a ls u p e r v i s i o n e t c S Oa st od e e p e nt h er e f o r mo fs u p e r v i s i o ns y s t e m F o rt h ea s p e c to ff o o d s a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h i sp a p e ra d v i s e st h a tw es h o u l di m p r o v es t a n d a r d s y s t e m ，i n f o r m a t i o n a n n o u n c e d s y s t e m ，f o o d r e c a l l s y s t e m a n d l e g a l r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mw i t hav i e wt op r o v i d ear e f e r e n c ef o rg o v e r n m e n t S r e l a t e dd e p a r t m e n tw h i l em a k i n gd e c i s i o na n dp r a c t i c i n g K E YW O R D S ：f o o ds a f e t y ；s u p e r v i s i o n ；i m p r o v e 完善我国食品安全监管法制的若干思考 ( 一) 食品安全的重要意义 上- - J o 刖吾 我国食品安全法规定食品的概念是指各种给人食用或者饮用的成品和原料还有 依据传统又是食品又是药品的物品，不过不包含以治疗为目的的物品。在国际上，食 品是指给人食用或饮用的物质，包含原料、半成品、加工食品和未加工食品，不包含烟 草及只作为药品的物质。对发展中国家与发达国家而言，当然可能因为他们历史地理、 文化背景的差异而使其对食品概念的规定有所不同，但总的来说都属于“食用“ 和“饮 用”这两个大类的物品。随着经济的发展及文明的进步，公众在食品要求上更追求吃得 好，吃得安全，吃得健康，而不只像以前一样只要求吃得饱。但这几年，国内外食品安 全事件依然层出不穷，浙江出现有毒的金华火腿，安徽阜阳的大头奶粉，更有三鹿奶粉 事件导致举国震惊，等等。当今各国政府、科技界和消费者都开始对食品安全( f o o d s a f e t y ) 投以更广泛的关注。食品安全已不仅仅是一个平常的食用安全问题，它已渐渐 成为一个政治问题、一个社会问题。甚至有人把食品安全视作在人口、环境和资源之后 的第四大社会问题。 食品安全不仅对消费者的健康产生影响，而且同食品进出口贸易、 国家名誉，甚至社会安定有着紧密关联。因此，对食品安全问题进行研究，可以更好地 对人们的身体健康和生命安全进行保障，对稳定社会政权、发展社会经济及最终建立和 谐社会都具有深刻的现实意义。 ( 二) 研究食品安全监管法律制度的重要意义 影响食品安全的因素有很多，例如资源、人口、经济发展水平等等问题。但是，食 品安全涉及到整个食品产业链上的众多利益相关者，包括农产品种( 养) 植( 殖) 、生产者、 经营者、消费者等。这些利益相关者种类复杂、人数众多，只有通过完备而统一的法律 和高效而公平的监管，才能保证监控到各个环节上的食品安全，从而最终使公众饮食的 安全得到保障。所以，法律制度是否健全，是否得到有力地执行，直接影响着食品安全 参见我国食品安全法第9 9 条第l 款规定 。参见国际食品法典委员会( C A C ) 对食品的定义 任彼，从被遗忘的海城豆奶中毒事件看我国食品问题，h t t p ：n e w s s i n a e o m c n e 2 0 0 3 - 0 6 - 0 9 1 4 1 7 1 1 5 1 9 7 5 s h t m l ，2 0 1 0 年4 月2 l 臼访问 完- W - 我国食品安全监管法制的若干思考 的成败。 经过几年审议，我国食品安全法于2 0 0 9 年6 月1 日起正式实施。该法规定建 立食品安全委员会、引入食品安全风险监测和评估、废除免检制度、统一食品标准、建 立不安全食品召回制度等等，对我国目前存在的许多问题进行了规定。食品安全法 的出台具有里程碑的意义，在一定程度上改善了我国食品安全现状。但遗憾的是，该法 对许多制度只作了粗浅的规定，使其过于原则和抽象，要真正有效实施食品安全法， 还需要诸多后续规章制度的完善和细化，食品安全监管仍然任重而道远。我们应该正视 现实，认真地研究这一领域的问题，加强立法，设立并完善制度，提高执法效率等对食 品安全实施切实保障。 ( 三) 研究方法和思路 对我国食品安全监管问题进行研究探讨，要对国际上食品安全监管的先进经验进行 学习和借鉴，同时考虑我国的国情、民情，从而发现和解决食品安全监管问题，更好地 保障公众的食品安全。本文的写作思路在总体上分为三大部分： 1 、对我国食品安全监管法律制度现状进行分析，阐述其在监管体制和监管配套法 律制度等方面存在的主要问题； 2 、通过对国外发达国家的监管体制以及我国在监管体制方面所做的有益探索进行 考察，在借鉴经验吸取教训，并对我国改革现实可能性进行考量的基础上，主张我国应 采用综合型食品安全监管体制，并在此体制下对我国食品安全委员会的地位和职责进行 完善、要求建立权责一致的行政责任追究制度、健全社会性监管等，以深化监管体制的 改革； 3 、提出对保证食品监管有效运行的食品安全监管配套法律制度的完善意见，对标 准制度、信息发布制度、食品召回制度和法律责任制度等方面的完善进行探索，以期为 政府有关部门决策和实践提供参考。 ( 四) 研究目标 本文拟从我国食品安全监管法律制度现行存在的主要问题展开，通过与国际社会先 进的食品安全监管经验作对比，进一步提出解决问题的立法完善建议和制度。 2 广西大掌硕士掌位论文完善我国食品安全监管法制a O = - 奇- - T “ 思考 第一章我国食品安全监管法律制度现状及存在的主要问题 分析 1 1 食品安全法及其实施条例出台后的我国食品安全监管现状 2 0 0 8 年9 月爆发的三鹿奶粉事件给中国经济与社会带来了极大的冲击，对我国食 品生产的信誉造成恶劣的影响，使消费者对食品安全的信心产生动摇，同时也将我国食 品监管部门监管能力的严重缺失以及现行食品安全监管制度的巨大漏洞暴露无遗。此次 事件的发生促使当时的立法机关加快审议和制定食品安全法的脚步，2 0 0 9 年6 月1 日起，食品安全法正式实施，该法围绕食品安全监管建立和完善了一系列制度，在 一定程度上改善了我国食品安全现状，带来了食品安全监管的新局面： 1 1 1 进一步理顺食品安全监管体制 食品安全涉及整个食物产业链上的生产、储藏、加工、运输、流通和消费等，没有 一个单独监管部门能够完全承担起食品安全监管的重责大任。在这种情况下，我国采取 了多个部门分段监管食品安全的思路。分段监管体制在督使相关部门各司其职，避免“单 个部门难以管”问题上有较大优势，但同时也产生了“多个部门不好管”的弊端：监管 部门之间可能因监管交叉而重复监管或互相推诿。 为防止“单个部门难以管、多个部门不好管”问题的发生，我国从中央到地方政府 对机构实施了一系列的改革，并最终通过食品安全法对各监管部门的法定职责进 西2 0 0 1 年4 月，国务院将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建中华人民共和围困家质量监督与 检验检疫总局。2 0 0 3 年3 月l O 日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建固家食品药品监督管理局。2 0 0 4 年9 月，国务院在关于进一步加强食品安全工作的决定中提出，要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个 监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确 责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由。I ! 生部门承担的 食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管：卫生部门负责餐饮业和食堂 等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这一决定 进一步明确了农业、卫生、质检、工商等部门的食品安全监管职责。参见国务院关于进一步加强食品安全工作的 决定。国家食品药品监督局网站h t t p ：w w w s d a g o v c n W S 0 1 C L 0 0 5 6 1 0 7 5 5 h t m l 2 0 0 8 年7 月，根据卫生部“三定 方案”和国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，食品药品监 督管理局在独立十年之后又回归到卫生部旗下，成为卫生部管理的国家局。参见曾利明：药监局将增加食品卫生安 全监管职责，h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c 2 0 0 8 - 0 9 - 0 3 1 3 5 8 1 6 2 2 5 0 6 4 s h t m l ，2 0 0 8 年9 月3 日访问。最后，对卫生部和食 3 厂。西大掌硕士掌位论文 完善我国食品安全监管法制的若干思考 行厘定，主要食品安全监管主体及其职权可如下表所示： 表卜1 监管部门主要职责 ( 1 ) 对食品生产、流通环节的卫生规范和条件、纳入食品 国家卫生行 生产、流通许可的条件进行规定 政部门 ( 2 ) 综合协调食品安全、对食品安全重大事故负责查处 国家食品药( 1 ) 负责监管餐饮业、食堂餐饮环节的食品安全 品监督管理( 2 ) 监督管理保健食品、化妆品卫生安全 部门( 3 ) 负责食品卫生许可的实施 国家质量监( 1 ) 监管食品生产加工环节 督管理部门( 2 ) 监督管理进出口食品 ( 1 ) 监管流通环节中的食品安全 国家工商行 ( 2 ) 对市场秩序的规章制度和具体措施、办法进行规范管 政管理部门 理，依法组织管理各类市场经营秩序 ( 1 ) 监管初级农产品生产环节 国家农业部 ( 2 ) 监督、认证农业各产业产品及绿色食品的质量和保护 门 农业植物新品种 由表可知，不同的食品、同一食品的不同时段由以上各部门分别行使监管职权。各 部门之间不直接隶属，使他们拥有相对独立的职权，但也使其监管职权之间的协调比较 难以进行。食品安全监管职权分散，也易使各部门之间监管职权产生矛盾。为消弭监管 空隙、铸造监管合力，食品安全法规定：在中央层面，由国务院设立食品安全委员 会，作为高层次的议事协调机构，负责总体协调和指导全国的食品安全监管工作。在地 方层面，当地政府拥有对当地食品企业的监管资源优势，因此规定县级以上地方政府对 本行政区域内的食品安全工作进行统一地领导、组织和协调。 品药品监督局的职能进行了较大的调整：取消已由国务院公布取消的行政审批事项；将药品、医疗器械等技术审评 工作交给事业单位；将综合协调食品安伞、组织查处食品安全重大事故的职责划给卫生部；将卫生部食品卫生许可、 餐饮业、食掌等消费环节、食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划入国家食品药品监督管理局； 卫生部负责提出食品生产、流通环节的I ! 生规范和条件，纳入食品生产、流通许可的条件；国家食品药品监督管理 局负责餐饮业、食堂等消费环节食品卫生许可的监督管理。 国我国食品安全法第5 条第l 款和第3 款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区 域的食品安全监督管理工作，建立健伞食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安伞突发事件应对 工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安伞监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在 下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。” 4 完善我国食品安全监管法制的若干思考 另外，食品安全法实施条例强化了各部门在食品安全监管中的协调与配合，条 例规定，卫生部要将食品安全风险监测数据和分析结果向质检总局等部门通报；省级以 上卫生、农业部门应当将食品和食用农产品质量安全风险监测的相关信息相互通报，卫 生部和农业部应当将食品和食用农产品质量安全风险评估结果等相关信息相互通报：部 门参与事故调查的，应由卫生部门统一组织协调进而实行分工协作、相互配合；涉及两 个以上监管部门职责的食品安全日常监管信息，由相关部门联合公布。 地方政府应当协调配合食品安全监管工作，食品安全法实施条例规定，食品安 全监管部门的协调配合机制由县级以上地方人民政府建立健全，并对食品安全信息网络 进行整合、完善，从而共享食品安全信息和食品检验等技术资源。圆条例还规定县级人 民政府应当对本级农业、卫生、工商、质检、食品药品监管部门进行统一组织与协调， 监督管理本行政区域内的食品生产经营者；重点监督管理那些发生食品安全事故风险较 高的食品生产经营者。此外，市级和县级人民政府在卫生部对食品安全风险警示信息进 行公布，或者接到所属省级卫生部门通报的风险监测内容后，应该马上组织本级农业、 卫生、工商、质检、食品药品监管部门采取具体措施，防止食品安全事故的发生。以此 规定对县级、市级人民政府组织、协调食品监管的职责进行特别明确。 除了行政监管，食品安全法还注重社会性监管，规定社会团体、基层群众性自 治组织应加强普及食品安全相关法律、食品安全标准及知识，规定食品行业协会应注重 对食品经营者引导其依法生产经营，规定任何组织或者个人都有权对危害食品安全的事 件进行举报，最后规定新闻媒体应发挥其舆论监督的作用。固 这一监管体制与食品安全法出台之前状态相比，有了极大的进步。首先，食 品安全法设立食品安全委员会，要求地方政府对当地食品安全负综合职责等制度安排， 都是为了更好地协调各监管部门，避免再出现监管交叉与空白。原来机构整改规定由食 品药品监督管理部门来承担食品安全的综合监督和组织协调职责，但食品药品监督管理 部门与其他监管主体平级，在这样情况下要进行综合监督和组织协调实际上很难实施。 新法规定改由食品安全委员会承担综合协调工作，并由国务院直接设置，这就将综合协 调机构的地位提高，从而解决这一行政组织法问题。另外，作为省以下垂直管理的组织， 工商、质检等部门在与地方政府配合工作时比较容易有问题，食品安全法规定上级 条 甜 恣第第第叭鳓鳓鳓以条条条九施施施第实实实，法法法法伞伞伞全安安安安口明口明日明n叫食食食食 国国国国我我我我见见见见参参参参 完善瑟图食品安全监管法制的若“ T - 思考 政府应当统一组织、协调其所属部门在下级行政区域设立的机构监督管理食品安全，避 免当地政府对各职能部门难以调动的情况发生，防止延误对食品安全问题的处理。其次， 食品安全法作出专门监管、综合协调、社会监督三管齐下的制度设计，让各具体监 管部门监管日常事项，综合协调部门处理监管疑问或冲突，同时强调社会监督，为行政 权力查缺补漏。三管齐下，使食品安全体制更为完善。 1 1 2 引入食品安全风险监测和评估制度 目前国际通行采用风险监测和评估制度对食品安全进行监管，我国食品安全法 对此进行借鉴，首次将该制度规定于法律中。以前食品安全监管都是等到事情发生后再 急着想办法，食品安全风险监测和评估制度的确立，使相关部门从一开始就对那些有碍 或疑似有碍食品安全的危险因子进行监管，并对其采取预防性控制措施，从而将食品安 全控制在事故发生之前，对食品安全实施更好的保障。 根据规定，国务院卫生行政部门负责风险监测和风险评估主要工作的实际执行。他 们会同国务院有关部门制定并实施国家食品安全风险监测计划；组织食品安全风险评估 工作，成立食品安全风险评估专家委员会，该委员会应由食品、农业、医学、营养等各 方面专家组成，从事食品安全风险评估。 1 1 3 废除食品免检制度，初步形成食品安全检验保障体系 三鹿奶粉事件暴露出国家免检制度的弊端，我国食品安全法对此作出反应，明 确规定废除食品免检制度。食品免检制度当初设立初衷是由于当时重复抽检造成资源的 浪费及企业的负担，同时易导致行业垄断和地方保护主义。但免检制度实施的实际效果 却是严重的食品安全事故的发生。因此，此次国家以法律的形式明确规定食品不得免检。 对食品进行检验是保障食品安全的重要手段。食品安全法规定：县级以上工商、 质检、食品药品监管部门应定期或不定期地抽样检验食品，在执法中这些部门需要检验 食品时，需委托具有资质的食品检验机构进行，并对相关费用进行承担。此外，食品 安全法还对食品检验机构做出规定，要求其应依法经过资质认定，检验机构与检验人 员共同对检验结果负责。 1 1 4 弘扬源头治理理念，建立统一的食品安全标准制度 作为食品安全监管的重要技术手段，食品安全标准却一直是我国食品安全监管中的 大问题。针对食品安全标准这个软肋，食品安全法进行以下规定： 国张芳，论中国食品安全监管体制的修正，东方法学，2 0 0 9 ( 2 ) 风险监测和评估制度足指基于科学的控制风险理念，遵循风险分析的框架，对有碍或疑似有碍食品安全的危险因子 进行信息搜集并科学分析，对其危害程度进行评估，从而提前预警风险、控制风险。 6 首先，统一食品安全标准。食品安全法出台之前，制定食品标准的权力存在在 卫生、农业、质监等多个监管部门手中，没有统一的食品标准名称、制定原则等，导致 食品标准的种类、称谓很多。各部门对同种类食品制定的标准又有交错和重复内容，造 成食品生产经营者不知该如何选择适用，这种交错和重复还导致标准制定资源一定程度 的浪费。现食品安全法以法律形式将各种标准统一称“食品安全标准“ ，明确其强 制执行效力，规定除食品安全标准外，在食品安全领域没有其他的食品强制性标准。同 时规定在其他监管部门配合做好相关工作的同时，由国务院卫生行政部门统一行使食品 安全标准的制定、修订、公布权，从而为食品安全标准内容的统一与协调提供保障。 其次，建立食品安全标准的动态调整制度。科技在不断进步，食品安全标准当然也 不能永远固定不变。对此，食品安全法规定，制定、修订食品安全标准应以科学的 食品安全风险评估结果为依据；国务院卫生行政部门在相关食品安全国家标准需要制 定、修改时，应当立即制定、修改。食品安全风险评估往往持续时间长，并且不断动 态调整。随着科技的不断发展，食品检测中的安全危害因子有可能不断地被发现。食品 安全标准在食品安全风险评估结果变化时，当然也要随之变更。圆 最后，建立国家、地方、企业三个层级标准。食品安全法鼓励企业制定比国家 标准与地方标准更为严格的企业标准，以食品生产企业不断的自我完善，使我国整体食 品安全标准水平得到提升。此外，为对地方标准和企业标准实施有效审查和监管，要求 对其进行备案，从而使食品安全标准体系的整体与一致得到保障。 1 1 5 建立不安全食品召回制度 食品召回制度在食品安全监管过程中发挥举足轻重的作用，它是食品在离开生产环 节进入流通环节后，对食品进行监管的一种方法，在发达国家该制度已被采用多年。新 出台的食品安全法规定：在发现生产的食品不符合食品安全标准时，食品生产者应 该马上停止生产，对已经进行销售的食品实施召回，对相关生产经营者和消费者履行通 知，并对召回和通知情况进行记录，从而确保降低可能造成的危害到最低。另外还设置 了责令召回制度，在食品生产经营者未对不符合食品安全标准的食品实施召回或者停止 经营时，县级以上工商部门、食品药品监督管理部门、质量监督部门可以责令让他召回 回参见我国食品安全法第1 6 条规定。 o 刘俊海，论食品安伞监管的制度创新，法学论坛，2 0 0 5 ( 3 ) 圆食品召回制度是指食品生产者、经营者发现食品不安全或存在对消费者健康的潜在威胁，及时通知消费者并从市 场上召回不安全食品，采取更换、赔偿等措施以消除4 i 安全食品危害的制度。参见程言青，美国的食品召网制度及 其特点，江西食品工业，2 0 0 3 ( 1 ) 7 广西大掌硕士掌位论文完善爱国食品安全监管法制的若干思考 或者停止经营。该条文的出现，使不安全食品召回制度以法律的形式得到确立，弥补 了过去该制度立法层级较低的不足，成功借鉴了国际先进经验，有力地保障了我国的食 品安全。食品安全法还对与食品召回制度密切匹配的各项机制进行规定，如食品安 全应急处理制度、食品安全标签制度、食品安全追溯制度及食品安全信息发布制度等， 积极地推进了我国食品召回法律制度体系的构建。 此外，食品安全法对政府官员违反法定职责的法律责任追究进行了强化，确定了食 品安全事故发生后的惩罚性赔偿原则，规定民事赔偿责任优先等制度。 总的说来，食品安全法的出台，对以往法律上的许多空白进行了弥补，极大地 改善了我国食品安全监管现状。但对食品安全法进行仔细研读后，发现该法对许多 制度只作了粗浅的规定，使其过于原则和抽象，许多不足仍存在于食品安全监管体制与 监管配套法律制度等方面。要真正有效实施食品安全法，还需要诸多后续规章制度 的完善和细化。 1 2 我国食品安全监管体制存在的主要问题 1 2 1 各部门间实现无缝隙衔接尚有一定难度 食品安全法对具备我国特色的多部门联合监管体制从法律架构上进行重新整 合，从田间到餐桌将食品按环节分成四段，然后由不同的监管主体分别对每一段环节的 食品安全实施监管，希望打造一个无缝的分段监管体系。但实际上，食品生产流通纷繁 复杂，各环节经常出现交叉反复，要对每个环节的职权详细列举，没有一部法律能够做 到。这样食品安全监管权责不明晰的问题就极易产生，当法律遗漏规定时，监管盲区就 开始形成。 食品环节产生衔接或交叉时由谁来监管，食品安全法规定，由食品安全委员会 作为全国性的议事协调机构来对食品安全监管工作进行指导、协调。但是，对该机构的 设置仍存在问题： 首先，食品安全委员会的具体法律地位如何? 食品安全法并没有明确显示，只 规定“其工作职责由国务院规定，之后出台的食品安全法实施条例对此居然只字 未提。食品安全法对食品安全委员会仅是将其作为一个协调的软性机构来设置，且 不是垂直管理，那么其是否能够真正组织、惩治、监督其他监管部门笔者深表怀疑。此 。参见我国食品安全法第5 3 条规定。 广西大掌硕士掌位论文完善我国食品安全监管法制的若干思考 外，基层才是大量食品安全监管工作存在的地方，对于食品生产、加工、流通、消费等 各个具体环节的工作及大批的市场主体只有基层食品安全监管部门才能接触到，而食品 安全委员会协调各监管部门的职权仅仅在宏观方面进行，触角很难伸到基层执法部门， 但实际上真正影响食品即时安全的正是基层部门的冲突。食品安全法规定县级以上 地方政府对本行政区域内的食品安全工作进行统一地领导、组织和协调。这在对地方政 府责任进行强化的同时，却可能带来因地方保护主义而出现偏私的新问题。 其次，食品安全委员会与卫生部之间的职责模糊。食品安全法规定协调、指导 食品安全监管工作的职责由食品安全委员会承担，却又将食品安全综合协调职责赋予国 务院卫生行政部门，两者区别为何却不明确。与国家食品药品监督管理局一样，卫生部 与其他监管部门同级，由其来对多个部委的职责进行综合协调实际难以发挥应有作用。 另外我们还应该看到，卫生行政部门本身职责就很重，担负着医疗这一社会重点、难点、 热点问题，在没有增加经费、人员、技术设备等配套设施情况下，食品安全法再加 给的协调职责是否还有足够的力量承担? 笔者认为，食品安全法的贯彻，关键在于既抓监管分工又强调监管合作。即是 说，注重每个监管部门勤勉高效地履行各自职责，同时强调他们之间的信息共享、监管 联动。相较监管分工，监管合作面临更大的挑战，任务更为艰巨。从目前已有法规来看， 实现各部门间的监管合作还存在一定困难，应完善相关制度才能更好地发挥食品安全委 员会的作用。 1 2 2 监管主体权力与责任不对等 以责任的枷锁对政府及其公务人员的行政活动进行约束，以权力的负担控制权力的 运行，这是约束政府行为的重要权力制衡方法之一。由于制度的缺陷，现在食品安全监 管中广泛存在着执法不严、违法不究、以罚代管、以罚代刑等现象。除了地方利益和部 门利益的原因，形成食品安全执法部门的监管失职最重要的原因还在于有效的失职行为 责任追究机制没有形成。 食品安全法并未在监管主体的责任上作出较大改善，监管主体责任的规定仍不 够严格。要追究刑事责任只有在相关部门主要负责人、直接负责的主管人员或者其它 直接责任人员符合玩忽职守罪、滥用职权罪构成要件时进行，且没有提及监管部门自身 张芳，论中国食品安全监管体制的修正，东方法学，2 0 0 9 ( 2 ) 曲食品安全法第9 2 条至第9 4 条对政府、有关食品安伞监管部门、机构不履行法定职责规定了法律责任。规定： 食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、造成后果的， 由监察机关或者任免机关依法对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，包括记大 过、撤职、开除等处分。 9 完善我国食品安全监管法制的若干思考 的责任。相较于企业适用惩罚性赔偿而言，这几个责任条款在规定政府和有关食品安全 监管部门责任方面处罚力度较轻，无法发挥对监管部门的威慑作用。 1 2 3 整个监管体制中社会力量监管的薄弱 食品安全监管，有广义和狭义两种含义。狭义的食品安全监管，指由国家有关部门 监督与管理食品安全。广义的食品安全监管，除包括前述含义外，还包括除国家有关部 门之外的第三方内容的监督。监管一词，包含监督管理的意思，是监督与管理两项含义 的统一。 国家作为公共事业的管理者，对食品安全监管当然不可推卸，并且应该承担主要职 责。但是，若仅用国家行政的力量来对食品安全进行监管，还显得太薄弱，并且就算政 府将所有精力都用在食品监管上也不可能全部包揽。而对于消费者协会、行业协会而言， 他们自身的特点便于进行食品安全监管。当出现食品造假、质量低劣甚至有毒食品等情 况时，在损害消费者的利益的同时，其实也会对合法经营者的利益造成损害。那么投诉、 诉讼或者行业规则的制定等手段就可能会被消费者和食品行业组织用来制止生产假冒 伪劣和有毒食品，从而使违法行为的机会成本加大，以保障自己的利益以及防止整个行 业遭受损失。对于社会监管而言，在食品行业他们拥有自身的专业性和技术优势，在消 费者他们更关注自身利益，所以，社会监管可以获得政府监管所无法获得的效果。各发 达国家都对社会力量的参与越来越重视，如美国允许并鼓励消费者积极参与法律的制定 与修订，其他发达国家通过行业协会良好的自律，形成行业的有效安全与管理，使政府 的监管压力得到减轻。 因此，食品安全监管的含义，应跟随社会和经济的发展而发展。我国应逐步改变以 往重管理而轻监督的倾向和做法，使除国家有关部门之外的第三方监督的作用得到有效 发挥。 我国食品安全法对公众参与监管进行了规定，突破了我国传统政府监管中单 打独干的做法，是该法一大创新之处。然而，仔细研读食品安全法后，我们发现， 这仍是个过于强调行政权力的监管体制，社会力量的监管仍然附属于行政权力，它是否 能发挥作用，能够发挥多大作用，很大程度上取决于行政机关的明令或引导。我国人口 多面积大，在食品生产和消费上有很大需求，各个地方发展程度不一，在食品生产方式 回刘亮，行政法视角下食品安全监管体制研究：【硕士论文】，湖南大学，2 0 0 9 圆食品安全法第1 0 条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解 食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第2 3 条规定：“制定食品安全国家标准，应当广泛 听取消费者的意见”等。 1 0 完善我国食品安全监管法制的若干思考 上既有简单的手工式作坊也有现代高科技工厂，在这种国情下如果完全由政府来进行监 管完全不可能。同时，行政权力本身的独断、单方面与强制，以及它能在一定范围内进 行自由裁量，使它在管理社会公共事务时很容易出现行政越权、行政不作为和滥用职权 等行为，社会力量监管的重要性由此可见。但我国公众从食品立法、执法到政策制定都 缺乏广泛参与，实是一大遗憾。 1 3 我国食品安全监管配套法律制度存在的主要问题 1 3 1 食品安全标准体系仍有待完善 食品安全法这部法律条文过百，有9 条之多的法律条文涉及食品安全标准( 第 1 8 2 6 条) ，且置于前部，以前食品卫生法仅3 条( 第1 4 1 6 条) ，相较而言着墨 更多。食品安全监管的基本定位当然要求对食品安全标准重视更多，因为食品安全标准 问题实为食品安全问题的核心实质。但与发达国家的食品安全标准立法相比，尽管食 品安全法相较以前在食品安全标准方面的规定更为厚重，仍是规定得较为笼统，这方 面我国仍处于落后。没有专门的立法对标准的适用、实施等方面进行规定，没有制定许 多重要标准，相当一部分标准远低于国际，食品安全标准体系仍需要不断地完善。 1 3 2 食品召回制度仍有不足 食品安全法对不安全食品的召回制度从生产和经营两个方面进行建立，明确了 以风险评估为基础实施召回，并对与食品召回制度密切相关的各项机制进行规定。食 品安全法实施条例为确保食品安全法更全面有效地执行，对该法中较为原则的规定作 了细化，具体规定了食品召回的处理制度，使其操作性得到加强。但这些规定同国外 完备的食品召回制度一比，仍显得较为单薄，缺乏系统性。国家质检总局已经颁布实施 了食品召回管理规定，该法已较为成熟，具有较大的操作意义，但食品安全法 并没有与与它在实体上和程序上做一个很好的衔接。在食品召回这个课题上存在的这些 法律空白可以说是我国目前仍需要继续努力修补完善之瑕疵所在。 1 3 3 食品安全信息供给制度不完备 食品安全法实施条例第3 3 条规定，“对依照食品安全法第五十三条规定被召回的食品，食品生产者应当进行无 害化处理或者予以销毁，防止其再次流入市场。对【大J 标签、标识或者说明书卜符合食品安全标准酊被召I 司的食品， 食品生产者在采取补救描施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。”“县级 以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当将食品生产者召回不符合食品安全标准的食品的情况， 以及食品经营者停止经营不符合食品安全标准的食品的情况，记入食品生产经营者食品安全信用档案。” 广西大掌硕士掌位论文完善我国食品安全监管法制的若- T - 思考 一国的食品安全是否足以保障很重要的一方面在于食品安全信息的供给是否全面。 我国的“三鹿奶粉事件”，其实许多消费者早在2 0 0 8 年3 月就对奶粉问题进行反映， 到2 0 0 8 年8 月初，专家对问题奶粉进行鉴定发现其中含有大量“三聚氰胺”，却未公 布出来，直到越来越多结石患儿的涌现，有关部门才不得不在2 0 0 8 年9 月1 1 日对结 果进行公开。其间沉默时间长达近半年，成为反思“三鹿事件“ 不可回避的制度问题。 痛定思痛，食品安全法在经历各种食品灾难后终于出台，对食品安全信息发布工作 也有所反应，但仅用一条条文进行模糊的规定，究竟信息该怎么发布、在多长时间内 发布等都没有规定，食品安全法实施条例对此竟然一点没有提及，对此我们只能表 示遗憾。 1 3 4 食品安全的法律责任不够全面和严厉 ( 一) 私法补偿不充分 在食品安全法法律责任这一章，规定民事责任的只有第九十条，其余大多是对 行政责任的规定。根据所谓公法和私法的划分，立法者认为作为关系社会大众基本生活 的食品安全问题，应以公权力强势介入方能保障国计民生。因此在食品安全法中多 看到以行政监管来对生产者和销售者的行为进行规范，以行政处罚来对生产者和销售者 的不法行为进行惩罚和制止。这样虽然惩罚了不法行为，但私法上的补偿并不足够，消 费者往往基于诉讼成本与收益的考量，认为都得不到全部补偿，不如放弃对侵权人提起 诉讼，这样对消费者自身合法权益的维护非常不利，也不利于健康稳定的市场秩序的建 立；另一方面，需国家行政机关设置庞大，行政资源配给充足才能更多监管，但同时也 使大量财力耗费，并且还存在具体执法时的效率与公正及之后可能产生的行政诉讼问 题。 ( 二) 缺乏威慑力 违法者的逐利性使其常置人民生命财产于不顾、非法生产经营，因此要根治不法行 为，确保食品安全，有效措施之一应是提高违法成本、加大打击力度。发达国家对问题 商家进行非常严厉的惩罚，一旦出现食品安全事故将予以重罚，如果是故意，马上要求 其停业待查，并且罚款数额很高甚至直接使其关门倒闭。为了使食品生产经营者不敢轻 易地制假售假，应该要求这样的惩处力度。但我国现有法律的惩罚力度偏低，导致从事 违法犯罪行为的成本过低，反而可以获得远大于成本的收益，未能对违法犯罪分子形成 食品安全法第7 2 条规定了：做好信息发布工作，依法对食品安全事故及其处理情况进行发布，并对可能