中国儿童福利政策报告

2010 年 6 月 中华人民共和国民政部联合国儿童基金会 中国儿童福利示范项目支持 中国儿童福利政策报告 Child Welfare in China Stocktaking Report, 2010 她她的名字是今天的名字是今天 许多需要的东西我们可以等待 但是儿童不能等 她的骨骼正在形成 血液正在生成 心智正在发育 对儿童我们不能说明天 她的名字是今天! 诺贝尔文学奖获得者 智利诗人加里埃尔拉米斯特拉尔 I 摘要 新中国成立 60 年来，我国社会福利事业经历了曲折而又复杂的发展历程。 其中，我国的儿童福利事业有了质的飞跃，但在新的社会形势下，我国的儿童福 利事业又面临着众多新的挑战。本报告分别从儿童医疗与卫生保障、儿童生存与 基本生活保障、儿童教育保障、儿童保护以及儿童发展性支持五个基本维度，对 我国儿童福利政策的发展历程与现状进行了细致的梳理。从中可以看出， 我国的 儿童福利事业目前仍处于由补缺型福利向制度型、普惠型福利转变的阶段，面临 着儿童福利服务理念转变、质量提升、范围扩大、周期延伸等多方面的挑战。在 目前社会政策领域倡导政府主导责任回归的大背景下， 应鼓励儿童福利事业在政 府主导下，由政府与社会组织展开合作，实现儿童福利事业的多元化发展，形成 独立的国家儿童福利系统。 在未来一段时期内，我国应将儿童福利纳入国家“十二五”专项规划；建立 专门的儿童行政管理机构；逐步建立和完善儿童大病救助、残障儿童的福利津贴 制度、推广对于单亲家庭乃至所有儿童的福利津贴制度；建设专业化、专职化儿 童福利工作人员队伍；大力建设社区儿童之家；完善儿童教育专业体系；重视家 长教育，强化家庭支持政策，切实尊重儿童、保护儿童，提升儿童成长环境的人 文关怀，最终建立与儿童真正需求及经济社会发展水平相适应的儿童福利体系。 目 录 摘要 I 前言 1 一、我国儿童福利政策发展现状 3 （一）儿童医疗卫生政策发展 3 （二）儿童生存救助与基本生活保障 10 （三）儿童教育保障 14 （四）儿童保护 16 （五）儿童发展性支持 19 二、我国儿童福利政策发展评估 21 （一）总体特征：补缺型儿童福利政策阶段 21 （二）三大转型：我国儿童福利服务面临转变 22 （三）六大主体：儿童福利多元化发展与政府主导责任回归 22 （四）根本挑战：缺乏独立的国家儿童福利系统 24 三、我国儿童福利政策未来发展十大建议 26 （一）将儿童福利列为国家“十二五”专项规划 26 （二）建立专门的儿童行政管理机构 26 （三）尽快在全国普及儿童大病救助的福利制度 27 （四）尽早建立对于残障儿童的福利津贴制度 27 （五）逐步推广对于单亲家庭乃至所有儿童的福利津贴制度 27 （六）建设专业化、职业化的儿童福利工作人员队伍 27 （七）健全儿童教育系统，开设更有针对性的儿童教育专业 28 （八）在城乡社区建设儿童之家，为儿童提供活动场所 28 （九）改善儿童成长环境的人文关怀，确保儿童安全 28 （十）重视家长教育，强化家庭支持政策 29 图表目录 表 1 我国儿童福利事业的发展历程 1 表 2 当前我国家庭寄养的不同模式 12 表 3 我国儿童保护主要政策 19 表 4 我国现有儿童福利发展框架 21 表 5 我国弱势儿童群体对应的六种制度主体分析 23 中国儿童福利政策报告 1 前言 儿童，一般是指 18 岁以下的任何人。儿童福利，是国家社会福利体系的重 要组成部分。在我国，广义儿童福利是由国家和社会为所有儿童普遍提供的、旨 在保证儿童正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务； 狭义儿童福利则是指 政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。 新中国成立以来，我国各项儿童福利法规政策不断完善，取得了重要进步。 我国签署了联合国儿童权利公约 ，颁布施行了未成年人保护法 、 义务教 育法 、 母婴保健法 、 预防未成年人犯罪法 、 禁止使用童工规定等法律法 规，还先后出台了九十年代中国儿童发展规划纲要和中国儿童发展纲要 （2001-2010 年） 两部指导性文件，正式涵盖了儿童的生存权、发展权、受保护 权和参与权四大权利。 这些法律法规及指导性意见共同构成了我国儿童保护的基 本框架。 我国的儿童福利体系建设伴随着经济与社会的发展变化， 经历了若干不同的 发展阶段，每一阶段因社会背景、主要关注问题、政府角色、儿童生存发展的福 利需求状况以及儿童福利事业的指导思想与政策方针的差异，呈现出不同的特 征。 一般而言可分为五个阶段， 即 1949 至 1957 年间的孕育萌芽期， 1958 至 1966 年间的初步发展期，1967 至 1978 年间的中断停滞期，1979 至 1989 年恢复重建 与稳步发展期，1990 年至今则为快速发展与制度化建设时期（见表 1） 。 表 1 我国儿童福利事业的发展历程 发展阶段发展阶段 阶段特征阶段特征 主要范围与内容主要范围与内容 1949-1957 年 孕育萌芽期 启动少数儿童政策与福利服务，分散在法律保护、基础教育、 妇幼保健、婚姻家庭与孤残儿童领域。 1958-1966 年 初步发展期 政治经济运动和妇女解放运动极大推动了儿童生存发展与儿 童福利状况的进展，儿童身心健康成长状况好于前期。 1967-1978 年 中断停滞期 儿童福利事业发展速度缓慢， 许多儿童福利机构因为政治运动 而处于瘫痪状态。 1979-1989 年 恢复重建与稳步发 展期 儿童少年工作在政府机构、民政部和团中央、全国妇联等组织 的拨乱反正、恢复重建基础上走上正常轨道且稳步发展。 1990 年至今 快速发展与制度化 建设时期 中国与国际儿童福利事业接轨，制度化建设显著；儿童福利服 务范围显著扩大，对儿童的关注程度明显提高。 中国儿童福利政策报告 2 当前，我国儿童福利政策的总体特点是以儿童分类为基本视角，以特殊儿童 为切入点制定具体政策。除了涵盖所有儿童的法律法规外，我国的儿童福利政策 主要集中于对孤残儿童的养育与替代性养护，以及对流浪儿童、受艾滋病影响的 儿童、大病儿童以及贫困儿童的救助等方面，同时涵盖了儿童的基本生活保障、 医疗、教育以及预防性保护等政策维度。 本报告将主要针对儿童医疗与卫生保障、儿童生存与基本生活保障、 儿童教 育保障、 儿童保护以及儿童发展性支持等五个我国儿童福利政策的主要关注领域 系统梳理当前我国儿童福利政策的发展情况， 从政策回顾中总结与反思我国儿童 福利的现状、面临的挑战以及未来的发展方向。 中国儿童福利政策报告 3 案例： 宋庆龄基金会案例： 宋庆龄基金会 “中国西部妇幼健康“中国西部妇幼健康 计划”计划” 我国西部地区总人口约为2.85亿人， 占全国 23%，其中，妇女约为 1.1亿人， 儿童约为 0.72 亿人。这些地区医疗卫生 条件较差，一些标示妇幼健康的指标（如 新生儿死亡率）在全国居前。对西部地区 医疗卫生状况比较落后的现状， 中国宋庆 龄基金会于 2006 年设立“中国西部妇幼 健康计划” ，紧紧围绕研究、临床、培训、 紧急援助四条主线， 为保护西部地区母婴 健康、提高人口素质发挥积极的作用。 一、我国儿童福利政策发展现状 （一）儿童医疗卫生政策发展（一）儿童医疗卫生政策发展 1.妇幼保健与儿童营养改善妇幼保健与儿童营养改善 健康是儿童最基本、最核心的权利之一，关系到每一个儿童的根本福祉。中 国目前共有 3.69 亿的儿童人口，数量上仅次于印度，居世界第二。保护儿童健 康事关中国经济社会长期发展和民族未来。 据世界卫生组织统计，1990 年到 2005 年十五年间，婴儿死亡率，即一周岁 以下儿童死亡率，由每千活产 50 例死亡下降到 19 例死亡。五岁以下儿童死亡率 由每千活产 61 例下降到 23 例。 这些可喜的进步得益于我国不断完善的妇幼保健 政策。目前，全国各地县以上普遍建立了妇幼保健院和爱婴医院；普遍实现了婚 前检查和婚前保健制度；建立了孕妇的孕产期和围产期保健制度和档案，对有严 重遗传病和残疾的儿童进行及早应对；实行了 0-14 岁儿童的计划免疫措施和办 法， 极大地提高了儿童的健康水平， 使儿童的生存有了保障， 人口质量大大提高。 2000 年开始， 由卫生部、 财政部和国务院妇女儿童工作委员会办公室开展的 “降 低孕产妇死亡和消除新生儿破伤风” 项目在降低儿童死亡率方面也起到了积极的 促进作用。2008 年 12 月，卫生部发布了新生儿疾病筛查管理办法 ，成为我 国继父母婚检、母亲产检之后又一道保障新生婴儿健康的“安全阀” ，新规定的 实施预计每年可减少 6000 名左右残疾儿童的出生。 2009 年， 卫生部又印发了 农 村孕产妇住院分娩补助项目管理方案 ，以 保障母婴安全、 降低孕产妇死亡率和婴儿死 亡率。同时，卫生部决定从 2009 年起开始 实施“增补叶酸预防神经管缺陷”项目，计 划每年为全国 1200 万名准备怀孕的农村妇 女免费增补叶酸。 儿童营养方面，根据 2002 年中国居民 营养调查结果， 中国 5 岁以下儿童生长迟缓 率为 14.3%，比 1992 年下降 55%，城市下 降了 75%， 农村下降 51%； 儿童低体重率为 7.8%，比 1992 年下降 57%。这主要得益于 中国儿童福利政策报告 4 我国政府对儿童营养的重视。同时，我国政府为保护、促进和支持母乳喂养做了 大量的工作。1995 年 6 月，卫生部、国家工商行政管理局、广播电影电视部、 新闻出版署、国内贸易部及中国轻工总会六部门联合颁发了 母乳代用品销售管 理办法 ，对母乳代用品生产者及销售者不正当的推销行为做出了严格的规定。 2007 年，卫生部颁布婴幼儿喂养策略 ，以进一步普及婴幼儿的喂养知识，提 升我国婴幼儿的哺育水平。 2010 年， 卫生部和国家标准化管理委员会颁布了 辅 食营养补充品通用标准 ，同年，卫生部疾病预防控制局和联合国儿童基金会在 在四川、甘肃、陕西三省 8 县开展“汶川地震灾区婴幼儿营养改善项目” ，旨在 对当地卫生工作人员和婴幼儿家长进行婴幼儿喂养的宣传教育，并免费为约 23000 余名 6-24 月龄的婴幼儿发放辅食补充营养包。 然而，我国儿童仍然面临着新生儿死亡、新生 儿残疾等方面的威胁。 据 2005 年的统计数字， 中国 出生缺陷的发生率为 1.39%，先天性心脏病的发生 居于首位。 全国每年近 100 万出生缺陷儿， 其中 30% 在出生前后死亡，40%造成终生残疾，只有 30%可 以治愈或矫正。实践证明，通过有效开展三级预防 措施，可以大幅减少出生缺陷的发生。儿童健康应 从源头抓起， 预防是关键。 相关部门还将继续努力， 进一步提升儿童基本卫生健康保障。 同时，要注意缩小城乡间的差距。尽管儿童死 亡率显著下降，但不同地区之间存在很大差异。2005 年城市地区五岁以下儿童 死亡率为每千活产 11 例，而农村地区为 26 例，虽然这一差距在缩小，但是缩小 的进展趋缓。儿童营养状况的普遍改善难掩儿童发育的地区差别，农村儿童生长 迟缓和低体重的发生率都为城市的 3 倍以上。 而且在经济状况不同的城市和农村 之间， 小城市明显高于大城市，偏远的经济落后的农村地区明显高于其他农村地 区。 2.大病儿童医疗保障大病儿童医疗保障 我国儿童大病救助工作取得了较大进展。近年来， 儿童被纳入城镇居民医疗 保险与农村合作医疗范围，这是促使儿童纳入基本医疗保障的重大举措。此外， 案例：北京推行案例：北京推行 0 0- -6 6 岁儿童岁儿童 免费体检项目免费体检项目 2009 年， 北京市颁布了 北京市 0-6 岁学前儿童免 费健康体检的实施意见（试 行） ，2009 年 6 月起，有北 京户籍且在京居住的 0-6 岁 儿童将获得包括发育评价等 在内的免费定期健康检查。 中国儿童福利政策报告 5 民政部等部门推动了“明天计划” 、 “重生行动” ，动员慈善力量，开展横向合作。 各地积极进行儿童大病救助工作的探索，已有 5 个省筹得了保险经费，率先为儿 童福利院的孤儿办理了大病医疗保险。同时，民政部准备和财政部核算儿童大病 医疗的具体开支，全面落实儿童大病救助工作。 但是，我国儿童大病问题的形势依然严峻。据民政部门估算，全国 0-14 岁 儿童恶性肿瘤患者约 22 万人；全国 0-14 岁白血病患病儿童约 6 万人。据卫生部 相关统计，我国新生儿先天性心脏病的发病率约为 7，是新生儿疾病中发病率 最高的一种。但高昂的医疗费用使得许多贫困家庭往往只能选择放弃治疗，即使 是中高收入家庭也常常因病致贫，难以给患儿提供持续治疗。例如，河北省红十 字会专门筹集了 2000 万元为农村大病患儿提供救助，但是仅够救助 50 名患儿。 全国 15 万先天性心脏病患儿中只有不到 5 万人能够得到治疗。 在此情形下，我国地方政府、相关社会组织针对儿童大病救助探索了少儿住 院基金、少儿医保、慈善救助等创新举措，但尚未形成全国统一政策。目前已有 的主要积极做法如下： （1）少儿住院互助基金）少儿住院互助基金 早在 1996 年，上海市红十字会、市教育委员会、市卫生局联合举办成立了 少儿住院基金。收费标准学龄前儿童 60 元/学年、在学 18 岁以下儿童 50 元/学 年。 儿童入院后每次住院所发生的超过起付标准部分费用，由少儿住院基金支付 50。起付标准最低为 50 元。对白血病、血友病、再生障碍性贫血等儿童常见 大病暂不设起付标准。每人每年最高累计支付金额为 10 万元。 13 年间，上海儿童大病的救助费用在 1 亿元左右，由年缴费即可满足。该 互助金制度不仅保障了包括感冒、肺炎等常见病的住院费用，还形成近 3000 万 元结余，堪称少儿互助基金的典范。 中国儿童福利政策报告 6 （2）少儿医保政策）少儿医保政策 目前我国大部分城市已经推行了少儿医保政策，通过将少儿纳入基本医疗保 险的方式，有效地缓解了儿童大病造成的“就医难”及家庭“因病致贫” 、 “因病 返贫”等问题。目前我国少儿医保的保费大致为个人缴纳部分 50 元/人/年，财政 补贴 50 元/人/年。保障金额在 15-20 万元左右。 （3）社会）社会组织专项基金组织专项基金 在儿童医疗卫生方面， 由各社会组织 提供的各类基金也起到了非常重要的作 用。 例如， 中国儿童少年基金会成立的 “中 国儿童保险专项基金” ， 可涵盖 12 种少年 儿童常发重大疾病， 受捐儿童一旦确诊患 病即可获得一次性赔付。 这一保险能够为 参加了城镇居民基本医疗保险或新型农 村合作医疗的患儿家庭补充需要自费承 担的部分， 也可以为患儿及其家庭补充必 要的营养费、 交通费和误工费等。 该基金 在其前期试运行期间已经完成了 55396 名儿童的保险发放工作。 案例：北京一老一小大病医保政策案例：北京一老一小大病医保政策 2007 年 6 月，北京市政府下发了 关于建立北京市城镇无医疗保障老 年人和学生儿童大病保险制度的意 见 ， 劳动局下发了 关于北京市学生、 儿童大病医疗保险补充报销范围暂行 有关问题的通知 ，规定从 2007 年 9 月起，北京市家庭只需按每人每年缴 纳 50 元“保费”（财政补贴 50 元） ，便 可为孩子增添一份大病医疗保险。每 个学年度参保学生及婴幼儿每人每年 大病医疗费用超过 650 元起付标准后， 超额部分将由大病医疗保险基金支付 70，最高可报销 17万元。 案例：上海儿童健康基金会专项基金案例：上海儿童健康基金会专项基金 2001 年，上海儿童健康基金会专 门设立了儿童参加住院互助组织帮困 专项基金， 旨在帮助特困儿童缴纳参加 少儿住院的费用（每年缴纳一次） ，并 在全社会倡导关爱儿童、 造福社会的良 好风气。 至今已帮助了 2 万多名特困儿 童。此外，上海儿童健康基金会还成立 了儿童先天性心脏病手术帮困、 儿童肾 功能衰竭帮困、早产儿救治帮困、儿童 先天畸形帮困等多个专项基金。 案例：天津少儿医保案例：天津少儿医保 自 2009 年 9 月 1 日起，凡天津市 在校学生、18 岁以下户籍、外籍儿童 均可根据本市相关规定参加城乡居民 基本医疗保险。学生、儿童筹资标准为 每人每年 100元 （含建立学生儿童意外 伤害附加保险的保险费） ，其中个人缴 纳 50 元、政府补助 50 元。重度残疾、 低保和特殊困难家庭的儿童个人不缴 费，由政府全额补助。年度最高报销额 度为 18万元。 中国儿童福利政策报告 7 案例：中国红十字会下针对儿童大病救助的若干专项基金案例：中国红十字会下针对儿童大病救助的若干专项基金 小天使基金。小天使基金。 “小天使基金”是我国第一个救助白血病儿童的专项基金，用于 救助家庭贫困的白血病儿童。 蓝飘带基金。蓝飘带基金。2010年，基于改善更多贫困重症儿童健康水平的希望，中国红十字 基金会联合中国人民解放军海军总医院共同倡导并成立了救助贫困重症儿童的该专 项公益基金。救助对象为 0-14 岁家庭贫困的重症儿童。 2.残疾儿童康复保障残疾儿童康复保障 根据 2006 年全国残疾人抽样调查的结果测算， 目前我国 0-14 岁的残疾儿童 有 386.78 万，占到 0-14 岁儿童总数的 4.66%。其中，0-6 岁 5 类残疾现患率依次 为智力残疾 7.47，肢体残疾 1.38，言语残疾 1.80，视力残疾 0.68，听力 残疾 0.39。在孤儿群体中，我国有很大比例的孤儿正是由于身患残疾，但未能 得到有效康复和治疗而被亲人遗弃成为残疾孤儿。 尽管我国残疾儿童康复工作取得了一定成绩，但仍然存在诸多问题。2001 年的一项抽样调查结果表明， 中国 0-6 岁残疾儿童中近 35没有接受过任何形式 的康复服务，在各级各类康复机构中接受过专业服务的仅占 14。我国目前残 疾儿童的康复工作仍处于分散救助、阶段性救助层面，绝大多数残疾儿童只能依 靠家庭或临时性社会救助接受康复服务。 目前我国针对残疾儿童康复的政策主要 表现在如下方面： （1）政府部门短期性康复项目）政府部门短期性康复项目 2004 年，民政部印发 “残疾孤儿手术康 复明天计划” 实施方案 ， 实施目标是： 从 2004 年至 2006 年的 3 年期间，确保为 2.8 万名，力 争为 3 万名残疾孤儿有效实施手术矫治和康 复。 2009 年，残联出台中国残联贫困智力残 疾儿童抢救性康复救助项目实施办法 ， 任务目 标是：2009 年-2011 年，每年资助 5000 名贫困 智力残疾儿童进行系统的康复训练、培训家长 案例：深圳市“真挚关爱”计划案例：深圳市“真挚关爱”计划 深圳市残联从 2006 年开始 实施残疾人康复“真挚关爱计 划” 。 该计划重点资助的儿童康复 项目包括深圳市 0-7 岁残疾儿童 义务康复、资助听障儿童配用助 听器、资助听障儿童人工耳蜗及 植入手术、资助脑瘫儿童坐姿椅 等，金额从一次性 4000元-50000 元不等。由于部分项目费用较高 资金有限，目前该计划真正惠及 的儿童数量仅在千人左右。 中国儿童福利政策报告 8 及亲友，救助对象为年龄不超过 6 岁的城乡低保家庭儿童，救助标准为每年人均 1 万元。目前辽宁、广西等地已经启动了该项目。 （2）社会）社会组织自发项目组织自发项目 在政府部门实施残疾儿童康 复保障的同时，民间力量也积极 介入到残疾人康复领域，社会组 织针对残疾儿童康复的主要方面 为：智力残疾儿童、自闭症儿童 的康复，听力或视力残疾儿童的 治疗及肢残儿童的医疗救助等。 3.受艾滋病影响儿童救助受艾滋病影响儿童救助 截至 2009 年年底， 我国累计报告艾滋病病毒感染者 32.6 万， 艾滋病病人 10.7 万，死亡 5.4 万。据估算，至 2009 年年底，我国存活的艾滋病病毒感染者和艾 滋病病人约 74 万。迄今为止，我国未对受艾滋病影响儿童进行全面排查，故受 艾滋病影响儿童的全国性数据不详。 假设每 4 个艾滋病病毒感染者和病人中有一 人有孩子，则受艾滋病影响儿童约为 18.5 万人。而根据 2005 年联合国儿童基金 会和中国政府合作艾滋病预防关怀项目支持的北京信息所一个研究，到 2010 年 底，大约有 49.689.4 万在中国的儿童成为受艾滋病影响的儿童，其中 2.02.7 万儿童因艾滋病失去父母双方。从以上数据不难看出，中国受艾滋病影响而导致 的孤儿和弱势儿童数量众多，并且这一数字在未来几年将会日趋扩大。近年来， 我国政府相关政府部门、社会组织纷纷开始关注受艾滋影响儿童的救助问题。 案例：北京“星星雨”教育研究所案例：北京“星星雨”教育研究所 目前，在中国至少有 500万名孤独症患者。 北京“星星雨”成立于 1993 年，是中国第一家 孤独症儿童（自闭症）特教专业机构。 “星星雨” 开发出了应用行为分析法（ABA） ，通过行为矫 正的教育方式服务儿童。在过去的十六年里 （1993-2008 年 12 月） ， “星星雨”获得了大约 709.15 万元的资金援助，为近 6000 个孤独症儿 童及其家庭提供过服务。 中国儿童福利政策报告 9 （1） 民政部关于） 民政部关于受受艾滋病艾滋病影响影响儿童儿童 的救助措施的救助措施 2009 年 4 月，民政部就进一步加强 受艾滋病影响儿童福利保障工作提出了 明确意见，指出一要制定艾滋病致孤儿 童的基本生活不低于当地平均生活水平 的养育标准，二要为受艾滋病影响儿童 提供与其他儿童均等的受教育机会，三 要为受艾滋病影响儿童提供便利的基本 医疗条件，四要建立大龄受艾滋病影响 儿童就业和生活服务制度，五要采取多 种形式妥善安置艾滋病致孤儿童。 此外， 指导意见要求建立健全的工作网络，为 受艾滋病影响儿童生存、发展创造良好 的舆论氛围和社会环境。 （2）社会组织项目社会组织项目 2005 年 10 月，联合国儿童基金会、联合国艾滋病规划署和其他合作伙伴展 开了“携手儿童青少年，携手抗击艾滋病” 运动，这一运动目标与联合国儿童 基金会的整体战略目标重点和千年发展目标（MDGs）一致，特别是实现第 6 个 千年发展目标：即到 2015 年，制止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病蔓延。2008 年 4 月，运动发表了年刊儿童与艾滋病问题：调查报告 ，对艾滋病如何影响儿童 青少年进行了评估。 2002 年 8 月，中国青少年发展基金会、中国青年报社、桂林乳胶厂（高邦 公司）共同发起并在青基会设立“中国青少年预防艾滋病公益基金” ，实施“红 丝带行动”预防艾滋病综合公益项目，专项资助艾滋病感染者子女和艾滋孤儿上 学，改善他们的学习生活状况，并印发了预防艾滋病公益读本，捐建了 “红丝 带爱心岛” （健康咨询室） ，宣传预防艾滋病知识。 案例：河南省受艾滋病影响儿童救助模案例：河南省受艾滋病影响儿童救助模 式式 2004 年，河南省连续下发了四个关 于救助艾滋病致孤人员救助文件， 制定了 一系列由政府主导， 各有关部门相互密切 配合，包括保障艾滋孤儿生活、医疗、教 育一系列政策组合，形成了分类救助体 系。首先，生活救助按照“三个层次、三 个标准” 进行。 第一个层次是对艾滋病致 孤人员的救助，标准为每人每月 160 元； 第二个层次是对因艾滋病导致的单亲家 庭未成年子女的救助，标准是每人每月 50 元；第三个层次是对艾滋病患者及其 家庭成员的生活救助标准按照农村特困 户救济标准执行， 每人每月不低于 12 元。 同时，河南省还在教育救助、医疗救助、 社会心理支持等方面对艾滋致孤人员进 行了全面救助。 中国儿童福利政策报告 10 （二二）儿童生存救助与基本生活保障）儿童生存救助与基本生活保障 对贫困儿童和家庭的社会救助是保证我国所有儿童都能享受到基本生活保 障的重要措施。我国当前正在实行的城乡低保制度、农村五保户制度以及农村特 困救济制度等都是发挥基本保障作用的重要制度。 1.多项政策配套保多项政策配套保障儿童基本生活障儿童基本生活 （1）农村社会救助政策）农村社会救助政策 五保救助。早在 1956 年，我国就形成了农村五保供养制度。2006 年 3 月 1 日，国务院颁布实施新的农村五保供养工作条例 ，规定对未满 16 周岁的农村 五保对象的生活、教育、居住、医疗等方面实施补贴，保证不低于当地村民平均 生活水平。 农村特困救助。农村特困救助制度突出对“不救不得活”的重点对象进行生 活救助。以孤儿为例，在农村有 11.6 万名孤儿被定为农村特困户救助对象，占 农村孤儿总数的 23.41%。近年来，该制度则逐渐被农村最低生活保障制度覆盖。 农村低保制度。近年来，我国农村低保制度在全国各地逐步推开。据民政部 统计，截至 2010 年 4 月，全国县以上农村最低生活保障户数达到 2381 万户，保 障了近 5000 万人的基本生活。 （2）城市最低生活保障）城市最低生活保障 1993 年上海市在全国率先建立城市居民最低生活保障制度；1999 年国务院 又发布实施城市居民最低生活保障条例 ，全面推进这一制度。2002 年以来， 逐渐在全国实现了应保尽保。城市散居的孤儿、贫困儿童大多数也被安排在这项 制度保障范围内。截至 2010 年 4 月，全国共有 1141 万户、2328 万城市居民得 到了最低生活保障（民政部，2010） 。 2.孤残儿孤残儿童生活保障童生活保障 （1）孤儿养育最低标准出台形成制度化保障）孤儿养育最低标准出台形成制度化保障 孤残儿童是我国狭义的儿童福利关注与重视的主要群体。但是长期以来，我 国儿童福利仅停留于对孤残儿童基本生活的保障，且具有城乡差异性。国家全额 拨款的儿童福利机构一般只负责收养城市地区的孤儿与弃婴，而在乡村，孤儿主 中国儿童福利政策报告 11 要依靠五保制度、家庭以及亲友网络的保护。其中亲属供养的孤儿占孤儿总数的 62.3%。 另据 2005 年民政部与北京师范大学社会发展与公共政策研究所、 英国救 助儿童会共同实施的孤儿整体情况调查显示：全国 18 周岁以下父母双亡及事实 上无人抚养的未成年人共计 57.3 万人， 占全国总人口的 0.0443%。 据民政部统计， 2008 年全国仍有 10.18 万社会散居孤儿 （占散居孤儿的 17.8%） 未得到任何救助。 很多地方救助金额偏低，仅有象征性补助，甚至不到当地正常儿童生活费用的十 分之一，若将此类仅得到象征性救助的孤儿计算在内，则全国需要救助的孤儿占 孤儿总数的 55。 我国早期没有专门针对孤儿的救助政 策，而是通过农村五保、城市低保及后来 的农村低保等制度将孤儿涵盖，且救助水 平偏低。近两年来，我国政府在保障孤残 儿童基本生活等方面做出了较大的努力， 尤其是民政部出台了孤儿养育标准的相关 文件，标志着制度型孤儿福利的建立。 2009 年 2 月和 6 月， 民政部先后下发 了关于制定社会散居孤儿最低养育标准 的通知和关于制定福利机构儿童最低 养育标准的指导意见两个重要文件，从 保障社会散居孤儿基本生活和成长发育的 需要出发，确定全国统一的社会散居孤儿 最低养育标准为每人每月 600 元；针对福 利机构儿童残疾比例高、残疾种类多、营 养康复和医疗需求大的特点，经测算论证，建议福利机构儿童最低养育标准为每 人每月 1000 元。建立孤儿最低养育津贴制度，标志着我国迈出了孤儿制度性救 助的实质性一步，面向全体孤儿的福利框架已初步成形。通过近一年来的努力， 目前全国已有 13 个省、市、自治区，超过 100 个市、县、区落实了社会散居孤 儿最低养育标准。但是由于经费由各地方政府统筹，全国各地全面落实该项政策 还需进一步努力。 案例：防城港率先落实孤儿养育标准案例：防城港率先落实孤儿养育标准 防城港市作为广西壮族自治区加 强孤儿福利保障工作的试点城市，市 委、 市政府于 2009年 2月 8 日印发了 关于加强我市孤儿救助工作的意 见 。2009 年 9 月 1 日，防城港市率 先开始执行民政部孤儿养育标准。在 落实孤儿养育资金来源方面，防城港 市采取建立爱心救助基金和实行财政 分级承担的方式；此外，防城港市在 解决孤儿医疗问题、基本生活和住房 问题都采取了积极措施。防城港市作 为西部地区的城市，能够率先落实福 利机构儿童最低养育标准，其意义绝 不仅仅在于为全国做出示范，在某种 程度上，更是一种洗礼和震撼。 中国儿童福利政策报告 12 （2）家庭寄养等替代性养护方式进一步发展）家庭寄养等替代性养护方式进一步发展 近年来，我国孤残儿童的家庭寄养工作得到了深入开展。不论是家庭寄养的 理念，还是操作程序的规范，抑或是监督管理水平，都有新的提升。2003 年， 民政部出台了家庭寄养管理暂行办法 ，将民政部门监护儿童委托在家庭中养 育的照料模式加以规范化， 为他们回归家庭、 回归社会创造条件。 据不完全统计， 目前已开展家庭寄养的社会福利机构占有儿童收养任务的福利机构的 50%以上， 这些机构中有超过一半的孤残儿童由家庭寄养模式照顾， 家庭寄养成为照顾孤残 儿童的主流模式。据统计，寄养在非亲属家庭与其他供养方式的孤儿占到孤儿总 数的 17.9%。 当前，我国家庭寄养发展出了机构内部与外部寄养，农村家庭与城市家庭寄 养，以及真实家庭与模拟家庭寄养等多种形式（见表 2） 。当前家庭寄养方式面 临的主要任务是对模式的运行效果进行评估，更好地规范和管理家庭寄养，通过 克服实施过程中的不足，促进寄养儿童良性发展。 表 2 当前我国家庭寄养的不同模式 类类 型型 特特 征征 代代 表表 机构内 部家庭 照顾 工作人员型 机构工作人员和多名儿童组建成临时家庭，实施家 庭式照顾 英国救助儿 童会 招聘人员型 招募人员和多名儿童组建临时家庭，实施家庭式养 育 合肥 机构外 部家庭 寄养 农村家庭寄养型 把孤残儿童寄养在农村家庭 北京、大同 城市家庭寄养型 把儿童寄养在城市家庭 上海 城乡结合部家庭寄养 型 把儿童寄养在城乡结合部家庭 乌鲁木齐 城市与农村家庭结合 寄养型 把正常及轻残儿童寄养在城市家庭，把残疾程度较 重儿童寄养在农村家庭 成都 中国儿童福利政策报告 13 （3）蓝天计划：孤残儿童福利设施建设形成初步规划）蓝天计划：孤残儿童福利设施建设形成初步规划 面对儿童福利设施严重不足的问题，自 2006 年起，我国提出要“完善福利 设施” ， 使残疾儿童 “和其他小朋友一样， 在祖国的同一片蓝天下健康幸福成长” 。 民政部从 2006 年起开始实施“儿童福利机构建设蓝天计划” ，资助地级以上大中 城市新建、改建和扩建一批儿童福利机构。2007 年，我国将“蓝天计划”纳入 国家“十一五”规划，民政部与国家发改委联合编制了 “十一五”儿童福利机 构建设规划 ，提出中央将通过安排专项资金 15 亿元，重点支持孤残儿童数量大 案例：山西大同乳娘村模式案例：山西大同乳娘村模式 大同市的家庭寄养是新中国成立 以后最早出现的寄养项目之一。当时, 福利院的生活条件以及护理人员的数 量都不允许收容太多的孤残儿童。遵 循传统模式，福利院把孤残儿童托付 给居住在大同市附近的村庄有能力哺 乳孩子的妇女。这些妇女可以得到一 点点钱作为“奶资” 。后来，由于有几 个村庄的乳娘很多，这些村庄就被称 为“乳娘村” 。据统计，从 1964 年到 1995年， 福利院一共收养了 6500多名 孤残儿童。从政策发展的角度看， “乳 娘村”兼有家庭寄养和集中养护的优 势。寄养在“乳娘村”的孩子得到了 寄养家长亲生父母一样的照顾，被养 护儿童和她们建立了稳定的心理依恋 关系，这对儿童的身心健康成长至关 重要。 案例：案例：SOS儿童村儿童村 中国 SOS 儿童村在国际 SOS 儿 童村组织支持下始建于 1984 年，目 前已在天津、 烟台、 齐齐哈尔、 南昌、 开封、成都、莆田、乌鲁木齐、拉萨、 北京等地建成基地。 中国 SOS 儿童村协会由国家民 政部门主管， 支持儿童村对孤儿采取 家庭式抚养。每个儿童村有 1218 个家庭， 每个家庭由按严格条件招聘 的妈妈和 78 名儿童组成。十多年 来，中国 SOS 儿童村收养、抚育了 大批原本失去父母，失去家庭的孤 儿， 并使孩子们同社会上正常家庭的 孩子一样接受到良好的教育。 案例：半边天基金会之模拟家庭案例：半边天基金会之模拟家庭 2000年以来，美国半边天基金会在我国多个项目点开展了大量针对孤残儿童的养护项 目，分别是“祖母计划” 、 “大姐妹计划” 、 “小姐妹计划” 、 “新和家园”以及“中国关爱项 目”等等。其中“新和家园”是比较特殊的家庭寄养模式，又可称为模拟家庭。半边天在 福利机构内/旁设置温馨的永久家庭，选择有经验的保育员组建临时家庭，使这些孩子同时 能在家庭的抚爱及福利机构医疗、康复配套支持体系下幸福成长。 中国儿童福利政策报告 14 的县级市（县、区）儿童福利机构建设，到 2010 年，基本实现全国地级以上城 市都拥有儿童福利机构， 新增孤儿安置床位约 5.7 万张。 据民政部统计， 截至 2008 年底，全国儿童福利院共计 290 个，床位为 4 万张；基本实现了地级市都拥有福 利院的目标（我国共有地级市 282 个） 。同时，这些儿童福利机构也开始转型， 不仅探索对机构中养护的孤儿弃婴多种形式的养护模式，也拓展服务对象，对社 区中的困难儿童家庭提供福利服务和支持。 （三三）儿童教育）儿童教育保障保障 百年大计，教育为本。随着经济和社会的变革，我国基础教育的投入和管理 体制几经变化，最终形成了九年免费义务教育制度，标志我国基础教育事业向公 共福利成功转型。同时，针对贫困儿童、流动儿童的教育救助政策也不断得到完 善。 1.我国义务教育发展取得重大成就我国义务教育发展取得重大成就 1986 年通过的中华人民共和国义务教育法规定，国家实行九年制义务 教育，这标志着我国正式确立了义务教育制度，并规定国家对接受义务教育的学 生免收学费，仅需缴纳一定的杂费。21 世纪初，面对农村义务教育出现的新情 况和基于减轻农民负担的考虑，2002 年，经国务院批准下发了关于完善农村 义务教育管理体制的通知 ，全面免除了农村义务教育阶段的学杂费和书本费， 并在部分城市地区试行免除义务教育阶段学杂费。2008 年，国务院规定在全国 范围内免除城市义务教育阶段学生学杂费。2010 年，流动人口子女平等接受义 务教育以及参加升学考试被纳入教育改革重点工作内容。 我国义务教育入学率明显提升。 2005 年， 我国小学五年巩固率从 1995 年的 82.8%提高 到 2003 年的 98.8%，初中入学率从 1995 年 的 78.4%提高到 2005 年的 95%，初中毕业生 升学率从 1995 年的 51.8%提高到 2005 年的 67.7%。部分地区甚至先行先试，实现了普及 15 年义务教育。 此外，除了正规的学校教育，国家还对 儿童和青少年进行校外教育和家庭教育。小 案例：甘肃阿克塞县普及案例：甘肃阿克塞县普及15年义年义 务教育务教育 2008 年开始，阿克塞哈萨克 族自治县政府在对中小学实施全 免费教育的基础上，又对高中教 育实行“全免一补” ，2009年 3月 起，阿克塞义务教育向两头延伸， 幼儿园至高中的所有学生全部实 现免费上学，至此，该县成为甘 肃省首个实行 15年“义务教育” 的县。 中国儿童福利政策报告 15 学各校都有校外辅导员，有校外实习基地，各地有少年宫、少年体校等适应儿童 身心发展的设施和计划。 我国政府在义务教育普及与相关政策完善方面做出了巨 大的努力。 2.儿童儿童教育救助政策稳步发展教育救助政策稳步发展 我国现有的教育救助政策主要表现在 以下几个方面： （1）贫困儿童教育救助贫困儿童教育救助 2004，民政部、教育部印发关于进一 步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工 作的通知 ， 这是在 2008 年我国全面免除义 务教育学杂费之前主要的教育救助举措。 主 要针对农村五保对象和城市 “三无” 对象的 未成年人，基本实现普通中小学免费教育； 对持有城乡低保证和农村特困户救助证家 庭的子女在义务教育阶段基本实现“两免一补” （免杂费、免书本费、补助寄宿 生活费） ，高中教育阶段要提供必要的学习和生活补助。 （2）对流动对流动儿童及留守儿童儿童及留守儿童的关注的关注 我国流动儿童以及留守儿童数量庞大。联合国儿童基金会相关数据显示， 2008 年，我国 0-17 岁流动、留守儿童数量分别占儿童总数的 9.18%、17.83%， 以此估计我国流动儿童的规模约为 2725 万人，留守儿童约 5509 万人；0-5 岁留 守儿童占该年龄段儿童的比例超过 20%。 农村留守儿童易产生的问题主要包括辍学、 亲情缺失、 生活抚育、 教育监护、 安全保护等。中国妇联于 2010 年 5 月最新发表的农村留守儿童家庭教育调查 报告指出，在中国五千多万农村留守儿童中，有 30%以上出现心理问题，45% “感到孤单” 。不少地区开始在社区组织“留守儿童之家”等形式的活动，为留 守儿童开展心理干预与情绪支持服务。 流动人口子女就学问题则是我国义务教育在实行免费以后存在的瓶颈性问 题。2010 年，流动儿童平等接受义务教育等议题纳入了国家教育改革重点工作 案例：中国案例：中国儿童儿童少年少年基金会“春蕾计基金会“春蕾计 划”划” 1989年，在全国妇联领导下，中 国儿童少年基金会发起并组织实施 了一项救助贫困地区失学女童重返 校园的社会公益项目“春蕾计 划” 。截至 2009 年， “春蕾计划”已 筹集资金累计 8 亿多元， 遍布全国 30 多个省区市， 兴建 800多所春蕾学校， 资助 180 多万人次贫困女童重返校 园，对 40 余万女童进行实用技术培 训。 中国儿童福利政策报告 16 内容，意味着流动人口子女未来将能得到更公平的机会。 （3）残疾儿童教育政策扶持残疾儿童教育政策扶持 由于身体上、精神上以及来自社会的种种障碍，使得多数残疾儿童无法享受 受教育的权利。据全国残联统计，截至 2008 年底，全国仍未入学适龄残疾儿童 少年总数达到 22 万余人，其中视力残疾 3.1 万人，听力残疾 3.1 万人，言语残疾 2.1 万人，智力残疾 4.5 万人，肢体残疾 4.9 万人，精神残疾 1.4 万人，多重残疾 2.8 万人。另据中国残联统计，全国的儿童入学率已达到 99%，而这个数据在残 疾儿童中却只有 76%。 相关政府部门为改进残疾儿童教育做出了努力。1994 年，中国残联与教育 部共同颁布关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法 ，要求各地积极 开展落实随班就读工作。2010 年 5 月，天津市教育部门决定为 200 名重度适龄 残疾儿童少年提供“送教服务” ；2010 年开始，福建省将为义务教育阶段适龄重 度残疾儿童少年开展“送教上门”服务，送教服务全部实行免费教育。 不足的是，由于家庭贫困、身体残疾、缺乏父母照料等原因，导致许多学龄 儿童仍然未能享受正常的教育， 或因缺乏上学的设施、 条件、 动力而辍学。 另外， 我国早期教育、 特殊教育等领域还存在很大的福利政策空白。 据教育部统计， 2009 年幼儿园学前三年毛入园率仅为 50.9%，学前一年毛入园率为 74%。托幼服务是 儿童福利的基础部分， 对儿童身心健康发展和入学准备与儿童社会化有至关重要 的影响，而我国目前主要以市场化托幼服务为主，政府在投资和监管、扶植等方 面尚未发挥应有作用。 （四）儿童保护（四）儿童保护 儿童受保护权是指免受任何形式的暴力、忽视、虐待和剥削，是儿童健康成 长的前提。然而，我国目前缺乏儿童保护的报告和综合反应机制，而部分特殊儿 童由于缺乏适当的保护和照料，权利受到了威胁。我国当前主要针对特殊儿童群 体的保护工作有如下几个方面： 1.打击拐卖儿童现象打击拐卖儿童现象 据官方数据统计，我国境内每年有 1 万左右的妇女儿童被拐卖。被拐卖的人 口中儿童(主要是 5 岁以下的男孩)约占 10%。近年来由于政府、地方社区以及整 中国儿童福利政策报告 17 个社会对这一问题的日益警醒，使国内拐卖妇女儿童的现象有所减少。2000 年、 2007 年我国公安部先后出台了打击拐卖妇女儿童相关办法，云南等地还开展了 专项试点，均取得了一定成效。 2.预防和预防和救助救助弃婴弃婴 2005 年民政部普查数据显示，中国近 200 个专门儿童福利机构和近 600 个 综合福利机构中的儿童部共收养孤残儿童 6.6 万名，其中绝大部分是弃婴。相关 统计部门保守估计，中国每年大约有 10 万名儿童被遗弃，其中大多数是残疾儿 童或女童。 中国残疾儿童遗弃问题严重，主要表现为： （1）少量孤儿和弃婴因没有及时 得到照料和养护而死亡、流浪街头或沦为童工； （2）有些被遗弃儿童被没有抚养 条件的人士收养，为他们的健康成长和社会和谐埋下隐患； （3）个别情况下，弃 婴抚养人可能利用孤残儿童状况谋取社会捐赠和利益，置儿童于高风险境地。 然而， 当前我国的弃婴救助政策还停留在被动地由儿童福利机构收治与供养 阶段，未能出台以预防为主的有效政策。 3.流浪儿童保护流浪儿童保护 孤儿和其他丧失养护者的儿童，如长刑期罪犯子女，都可能外出流浪。据 2007、2008 年民政事业发展统计报告显示，我国民政部门全年救助的城市流浪 未成年人达 15 万余人次。据国务院妇女儿童工作委员会办公室相关调查，流浪 儿童中 70-80%为照料者缺失或家庭不完整的儿童，其生活照料的地方责任归属 无法确定。2007 年，民政部等相关部门出台了关于加强流浪未成年人工作的 意见 ，加强了对流浪儿童的保护工作。 4.儿童安全保障儿童安全保障 儿童作为特殊弱势群体，面临着各种伤害的威胁。在 5-14 岁年龄段的儿童 死亡案例中，超过 60%是伤害和事故造成的。我国青少年的伤害年发生率高达 50%，即每年每两个青少年中就有一人遭受一次以上的伤害。其中，意外伤害影 响尤为严重，儿童意外伤害已成为我国 0-14 岁儿童的第一“杀手” ，全国每年约 有 4000 万中小学生遭受到各种意外伤害。人为暴力伤害也不容忽视，如家庭暴 力、校园暴力、网络伤害以及其他环境污染等因素造成的伤害等等。2010 年 3 中国儿童福利政策报告 18 月以来我国发生了一系列校园杀童事件，更是引起全社会的警醒。 近年来，我国儿童安全保障问题通过大力宣传、开展专题教育等形式进行了 大量的预防工作，意外伤害保险等补救性措施也日益受到重视。但是，我国儿童 保护工作仍然面临巨大挑战，任重而道远。 案例：案例： 联合国儿童基金会联合国儿童基金会“儿童保护体系和网络建设”项目“儿童保护体系和网络建设”项目 2007 年，联合国儿童基金会与国务院妇女儿童工作委员会，民政部，发改委城市和小 城镇中心、中国儿童中心、宋庆龄基金会、天津市和平区政府在六个城市的十二个社区进行 的“儿童保护体系和网络建设”项目，试图通过对中国国情的研究，建立起社区的儿童保护预 防和反应服务体系和网络， 推进国际上已经通行的多部门跨专业的儿童保护体系建设。 该项 目的一些试点社区还建立专为受虐待儿童（包括遭受性侵犯的女童）服务的儿童之家，由儿 童