我国劳动关系协调机制整体推进论纲

我国劳动关系协调机制整体推进论纲王全兴/谢天长 2012-12-18 18:01:19来源：法商研究2012年03期 【内容提要】基于企业的本质和劳动关系的外部性，劳动关系协调机制具有多维性，其基本框架一般由政府干预、单个劳动关系协调、集体劳动关系协调和企业社会责任运动等构成。其中，集体劳动关系协调和企业社会责任运动是介于政府干预与单个劳动关系协调之间的社会中间层协调机制；政府干预与单个劳动关系协调既直接互动，又通过社会中间层协调机制而间接互动。我国现行的劳动关系协调机制还处于不成熟阶段，在整体上是“强资本与弱劳动强政府与弱社会”的残缺结构，并且各个组成部分都存在不足。为此，应当加强社会中间层协调机制，并优化政府干预和单个劳动关系协调，从而在整体上推进劳动关系协调机制，形成“强资本与弱劳动有限政府与强社会”的结构。 【关 键 词】劳动法/劳动关系/协调机制 【作者简介】王全兴，上海财经大学法学院教授、博士生导师 上海 ；谢天长，福建警察学院副教授。我国在遭遇2008年国际金融危机冲击前后，劳动关系协调机制建设的重点由单个劳动关系协调转向集体劳动关系协调。在此之前，劳动合同制度自始于1986年的市场化劳动制度改革以来一直是协调劳动关系的主要手段，尤其在中华人民共和国劳动合同法(以下简称劳动合同法)出台前后受到空前的重视。但是，劳动合同法在实施之初因受国际金融危机冲击而受阻，劳资冲突更加激烈，单个劳动关系协调显得力不从心。于是，集体劳动关系协调首次被作为主角而推上历史舞台。尽管这种重点转移有重大进步意义，但实践表明，单项突进的改革难以达到预期目标。习近平同志在“全国构建和谐劳动关系先进表彰暨经验交流会”的讲话中强调：“构建和谐劳动关系，要既整体推进，又突出重点、突破难点”。据此，笔者认为，在劳动关系协调机制建设的顶层设计中，应当重视整体推进。一、劳动关系协调机制的基本框架(一)劳动关系协调机制的多维性取决于企业的本质和劳动关系的外部性在市场经济国家，劳动关系协调机制由多种维度的协调手段所构成。这种多维性的缘由至少可以从企业的本质和劳动关系的外部性中得到说明。劳动关系作为劳动力与生产资料相结合的关系，在企业中处于核心地位。故劳动关系的运行环境取决于企业的本质。在传统的企业理论和企业法中，企业的利益归属具有单维性，即本质上只是投资者的企业，是经济人与法人的结合体。现代企业理论和企业法则认为，企业的利益归属具有多维性，即在本质上不只是投资者的企业，不仅投资者，而且经营管理者、劳动者、消费者、客户、竞争对手、银行、供应商、服务商、社区等也都是企业的利益主体。换言之，企业是社会的企业。因为企业内外多元主体对企业的生存和发展都有贡献，其各自利益和共同利益都以企业为来源和载体，所以企业作为生产要素的社会组织形式，既含有各种生产要素主体之间的契约，也作为投资者和劳动者等相关利益主体的利益共同体而存续，还是经济人、社会人、法人的复合体。也就是说，现代企业不再以投资者利益为中心，而要兼顾投资者和劳动者等利益相关主体的利益，既因追求利润最大化而成为经济人，也因具有独立地位而成为法人，还因负有社会责任而成为社会人。因此，运行于这种环境中的劳动关系既受企业内部因素的制约，更受企业外部多种因素的影响。在以企业为一方当事人的多种社会关系中，劳动关系是一种外部性极强的社会关系，即劳动关系的利益结构中不只限于双方当事人利益，而且涉及当事人以外的公共利益。在劳动关系所涉及的公共利益中，就其范围而言，包括行业、群体、区域、全国、跨国乃至后代人的多层次范围的公共利益；就其内容而言，包括经济、政治、社会等多方面的公共利益。例如，劳动关系和谐是社会和谐的基础，劳动力资源的高效率配置是其他经济资源高效率配置的前提，劳动收入稳定增长是消费需求成为经济增长持续动力的保障，企业职工民主管理是民主政治的基层支撑。可见，现代企业的本质和劳动关系的外部性，决定了在劳动关系运行中需要形成由多种维度的主体共同参与协调的保障机制。其中，除劳动者和企业自行协调外，政府、劳动者团体、企业团体、消费者组织、社区组织、新闻媒体、社会公众等都是参与协调的重要主体。(二)劳动关系协调机制基本框架的简要描述市场经济国家劳动关系协调的实践表明，多维性劳动关系协调机制可概括为下图所示基本框架，并含有下述要点：1.劳动关系协调机制的构成劳动关系协调机制的基本框架中包括有多种机制，其中主要有四种机制，即单个劳动关系协调、政府干预、集体劳动关系协调和企业社会责任运动。2.政府干预与单个劳动关系协调的关系在单个劳动关系运行中，单个劳动者不足以与雇主抗衡，也难以实现意思自治和获得公平保障。于是，政府一方面运用劳动法手段，即通过制定和执行劳动基准等手段干预劳动合同的运行，限制雇主的契约自由，以保障劳动者获得劳动基准所规定的底线利益；另一方面，运用经济法手段，即通过宏观调控、公共产品供给等，为保障劳动者就业和劳动关系正常运行创造宏观和微观经济条件。其中，劳动基准所能保障的只是劳动者的底线利益，而不能为劳动者获得底线以上的利益提供保障。值得注意的是，在现代市场经济中，政府干预劳动关系的后果同政府干预其他领域一样，存在着所谓“诺思悖论”，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。“由于劳资两方不对等性的存在，和谐劳动关系不会靠市场机制自动达成，在此过程中，政府的作用不可或缺。但是，政府的不当干预也可能正是劳动关系难以和谐的直接原因。”3.政府干预、集体劳动关系协调与单个劳动关系协调的关系正由于政府干预和单个劳动关系协调都存在“失灵”现象，就需要在两者之间嵌入集体劳动关系协调。这三者之间的关系，就劳动法领域而言，在劳动基准、集体合同、劳动规章制度、劳动合同之间的效力关系上得到集中体现。它们作为劳动关系中劳动权利义务的多层次依据而构成劳动法的实体法工具体系，其中效力等级由高到低的序位是：劳动基准(法律行政法规)集体合同劳动规章制度劳动合同。在不同效力等级的工具之间，其效力关系的内容包括补充效力和“不低于”效力两个方面。在上述实体法工具体系中，劳动基准的作用主要依赖于政府的公权力，集体合同和劳动规章制度的作用主要依赖于工会的团结力量。其关键是集体劳动关系协调中的劳方主体不再是单个劳动者而是作为劳动者团结体的工会。这样既可以弥补单个劳动关系运行中当事人双方力量失衡的不足，又可以弥补劳动基准仅仅保障劳动者底线利益的局限，使劳动者获得底线以上的利益。但其不足是，集体谈判中可能出现的罢工或闭厂，会对经济发展和社会稳定有负面影响。集体劳动关系协调尽管有其优势，但这种优势的发挥依赖于政府宏观调控所形成的经济环境。例如，在供求均衡的市场环境中，在企业有订单甚至订单趋增的条件下，集体谈判中劳方谈判目标的实现就会顺利；反之，集体谈判必然艰难，即使罢工，后果也可能是两败俱伤。4.政府干预、企业社会责任运动与单个劳动关系协调的关系除了劳动监察外，劳动基准还通过企业社会责任运动实施于单个劳动关系。其要点有：(1)主控企业为主导。企业社会责任运动中的企业有主控企业和被控企业之分。前者即在生产经营链条中处于控制地位的企业，后者即在生产经营链条中受主控企业控制的企业，如母公司与子公司、品牌商与制造商、采购商与供应商、发包商与承包商、总承包商与分承包商之间。主控企业出于扩大商机和均衡企业用工成本等考虑，向社会公开承诺，不仅自己承担社会责任，而且通过制定和推行企业社会责任标准、订单约束、贸易伙伴选择、委托查厂等手段督促被控企业承担社会责任，并为被控企业承担社会责任提供必要的保障条件。概言之，企业社会责任标准的制定和执行都由主控企业主导。(2)社会力量共同参与。企业社会责任运动的产生和发展是多种社会力量共同参与的结果。这些社会力量包括消费者、投资者、非政府组织和国际机构等。其中，非政府组织的作用尤为重要。它不仅制定企业社会责任标准，并以受托查厂的方式促使被控企业遵守企业社会责任标准，而且还通过发动社会公众、组织社会活动、利用社会媒体、引导社会舆论等方式，形成社会压力，迫使主控企业和被控企业履行社会责任。(3)社会连带控制与经济控制相结合。企业社会责任运动体现的是一种社会连带控制关系，即主控企业、被控企业与各种社会力量之间相互控制，以在全社会范围内实现企业社会责任。就其形式构成而言，是社会运动与企业控制行动的结合。前者主要指“有良心消费”的消费者运动和“社会投资”的投资者运动，对主控企业形成社会压力，促使其不仅自己履行而且督促被控企业履行社会责任；后者即主控企业以各种方式向被控企业传导社会压力，促使被控企业履行社会责任。就其实质内容而言，是对市场机制的利用，属于经济控制。无论是主控企业对被控企业的控制，还是社会力量对企业的控制，都是借助“买家主导型的商品链”，借助合同、消费者购买、利润等手段的控制。正是利用这种经济控制，才足以促使企业出于经济利益的考虑而履行社会责任。(4)以企业社会责任标准落实劳动基准。无论是社会连带控制还是经济控制，都是为了实施劳动基准，而由主控企业或其主导的非政府组织依据国际劳工标准和企业所在国劳动法律制定的企业社会责任标准，就是对劳动基准的细化和落实。判断企业是否遵守劳动基准、是否履行社会责任，必须以企业社会责任标准为具体尺度。在此意义上，企业社会责任运动就是推广企业社会责任标准以实施劳动基准的运动。5.集体劳动关系协调与企业社会责任运动的关系集体劳动关系协调和企业社会责任运动都是介于政府干预与单个劳动关系协调之间的社会中间层协调机制，其功能价值都在于弥补政府干预和单个劳动关系协调的不足，兼顾实现劳动基准保护劳动者利益的保底功能和超底功能。其不同点在于：(1)前者由工会主导，后者则由主控企业主导。(2)前者以团结劳动者、集体谈判和集体合同为主要方式，后者则以主控企业与被控企业之间、非政府组织与企业之间的社会连带控制以及企业社会责任标准为主要方式。(3)前者着力于实现劳动基准的超底功能，集体合同和企业劳动规章制度所规定的劳动标准通常高于劳动基准，企业社会责任标准的水平则通常与劳动基准一致。两者正因为在社会力量来源和作用方式上存在差异，故在劳动关系协调机制中相互补充而不可或缺，并且在实践中还存在相互竞争的关系。在西方国家，企业社会责任运动在一定意义上被看做是一种企业应对工会的措施，或者说是一种合法的反工会活动，即雇主通过企业社会责任运动，让雇员认为雇主已经“醒悟过来”，在避免组建工会的情况下主动改善劳动条件和标准，以改变雇员对工会的预期信任。可以说，工业化国家工会组织率走低，同企业社会责任运动的发达不无关系。不仅如此，企业社会责任运动还可以看做是对工会作用的补充。韩国的实践表明，正规就业的正式工群体可在企业工会体制下争取权益，而非正规就业的非正式工群体由于不是工会会员，其权益维护则依赖于社会运动和工会运动的统合。(11)(三)劳动关系协调机制的部门法结构劳动关系协调机制的上述构成表明，其所依托的法律部门是一种涉及公法、私法、第三法域和跨越多个法律部门的法律结构，即以劳动法为核心、以宪法为统帅、由多个法律部门的调整功能所组成的综合法律调整结构。其中，公民劳动权的定位和保障、政府干预及其与社会中间层协调的边界和互动应当上升到宪政层面，作为人权保障、法治政府、公民社会构建的问题进行制度设计；劳动合同运行和劳动争议处理不仅适用劳动法，还在一定条件下需要补充适用相关民法规范；(12)劳动关系领域政府干预的手段，在内容上是劳动法手段与经济法手段的组合运用，在形式上则为行政法所规制；集体劳动关系协调不仅在劳动法体系中居于关键性地位，而且对公司治理结构的影响越来越强烈；企业社会责任运动在一定意义上是一种实现法律控制的运动，企业社会责任标准是落实国际劳工标准和国内法定劳动基准的社会规范形式，企业履行社会责任是现代公司法赋予企业的义务，社会连带控制中的各种控制渠道和控制手段是对民商法、行政法、经济法、国际贸易法中相应法律手段的综合运用。强调劳动关系协调机制的跨部门法属性，其意义在于将劳动关系协调机制置于整个法律体系的框架内进行综合考虑，即以劳动关系协调为中心，整合法律体系中各个法律部门尤其是劳动法和经济法的法律资源、法理资源，对劳动关系协调机制进行跨部门法的综合设计和构建。其中尤为重要的有三：一是突破劳动法的范围，针对劳动关系领域的问题，从多个法律部门相互配套地完善立法；二是超出劳动行政职能即劳动行政部门之职能的狭义劳动行政思维模式，从广义劳动行政的视角，将劳动关系协调确立为各个行政部门的共同任务，在劳动行政部门与其他行政部门之间配置劳动关系协调的职能；三是扭转劳动关系协调中重政府轻社会的趋向，重构政府与社会的关系，在劳动关系领域实现政府与社会的共同治理。二、我国现行劳动关系协调机制还处于不成熟阶段依照上述基本框架来评估，我国现行劳动关系协调机制虽然在形式上要素基本齐全，但在实质内容上还处于不成熟阶段。其不足主要表现在：(一)整体结构的不足从整体结构看，我国现行劳动关系协调机制的不足主要有三：(1)社会中间层协调机制弱化，即不仅集体劳动关系协调机制实际功能弱小，而且在境内企业之间缺失企业社会责任运动机制。(2)政府干预和单个劳动关系协调成为劳动关系协调的主要机制。(3)政府对单个劳动关系干预力度加大与单个劳动关系过度依赖政府干预的恶性循环，使社会中间层协调机制的发育进一步受到挤压。可见，这是一种“强资本与弱劳动强政府与弱社会”的残缺结构。其中，尤其是因缺少劳动者的联合而成为一种如德国法哲学家拉德布鲁赫所言的“根本不把企业的职工总体看做是一个完整的社会统一体，它地地道道的是只见纯粹的树木，不见森林”(13)的结构。(二)政府干预的不足政府干预的“诺思悖论”虽然对什么样的政府干预是适当干预未提供精确答案，但至少提醒人们：“政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败”。(14)就我国现阶段的政府干预而言，其不足可概括为缺位和越位并存。这既表现为重劳动法手段而轻经济法手段，经济法手段与劳动法手段不配套；又表现为在社会中间层协调机制发育不充分的条件下，政府干预难免力度过大。同时，政府干预的劳动法手段和经济法手段也各有不足，其重点问题在于：1.劳动基准立法不完备且执法不严目前，劳动基准立法存在法律位阶低、出台时间不一、部分基准缺失、基准规定不明确、基准水平地区差异等问题。(15)立法不完备的突出表现是存在立法空白。例如，现行职业安全卫生立法中只有身体层面的职业安全卫生基准，而对心理层面的职业安全卫生则未作规定。其危害后果在2010年富士康职工连续自杀事件中已有体现。(16)又如，工资基准、工时基准和劳动定员定额基准本应三位一体，而现行立法中没有劳动定员定额基准，于是，工资基准和工时基准就难以发挥应有的作用。由于没有劳动定额基准，企业通过提高劳动定额，不仅可以规避限制加班的规定，而且可以在提高最低工资标准的情形下不增加劳动者的实得工资；由于在流水线作业中没有劳动定员基准，企业就可以尽可能减少用人数量而多安排超时加班，这或许是农民工超时加班现象普遍且屡禁不止的一个重要原因。劳动基准执法不严，劳动监察能力不足。这在职业安全卫生方面尤为突出。尽管我们已制定中华人民共和国矿山安全法、中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国职业病防治法和大量的职业安全卫生法规，但仍然矿难频发、安全责任事故不断、职业病发生率居高不下。“根据统计，我国每年各类工伤事故死亡接近14万人”；(17)“上世纪50年代以来我国报告累计尘肺病例58万多人，这个数字相当于世界其他国家尘肺病人的总和专家估计实际发病要比报告的例数多，尘肺实际发生的病例数不少于100万例”；(18)“还有60多万可疑尘肺人员，新发尘肺病人目前仍以每年1.5万2万例的速度增长”；(19)“每年因工伤事故和职业病给国家带来的经济损失达2000亿元以上，约占国内经济总产值的2.5”。(20)2.宏观调控和公共产品供给对民生重视不够在以经济建设为中心的背景下，宏观调控在重视经济目标的同时，忽视了社会目标的应有地位，民生问题未得到足够重视。尤其是20世纪90年代以来，改革和发展过程中出现了“经济增长与社会发展的脱节”(21)的现象。伴随着经济的快速增长，贫富两极分化中的民生问题越来越严重，经济增长的就业弹性持续下降。为应对国际金融危机冲击的财政、金融调控措施，由于向大项目、大企业倾斜，致使中小企业雪上加霜、就业问题更加严重。近年来民生政策目标的地位虽然已呈现提升趋势，但仍然阻力重重。国务院批转的促进就业规划(20112015年)虽然已提出“职工工资收入水平合理较快增长，最低工资标准年均增长13以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40以上”的目标，但宏观调控政策尚未配套，即未能给企业尤其是中小微型企业提供有效的政策支持，从而使其在提高用工成本的压力下难以持续生存和发展。在宏观调控中，公共产品供给与劳动关系运行和劳动者权益实现的关联尤为密切。例如，农民工劳动关系的稳定程度普遍较低，多缘于农民工因市民化程度低而流动性强，这又取决于住房保障、子女教育等与农民工市民化相关的公共产品供给不足。又如，富士康员工连续自杀事件在一定意义上也是农民工市民化公共产品供给不足的问题，即从富士康园区内的社区缺失中可找到导致员工连续自杀事件的原因。而社区缺失的实质是将农民工隔离于社区之外，使其丧失得以市民化的前提、得不到市民化的底线待遇。而社区缺失的原因在于政府向社区供给公共产品、建设社区的责任缺失。(22)(三)集体劳动关系协调的不足集体合同运行机制的主要问题有：(1)集体谈判的层次低。集体谈判仅限于企业层面，且在企业层面也不普遍。近年来，虽然有区域性、行业性集体谈判的实践，但只限于县级以下层面，且只覆盖没有条件建立独立工会组织的小企业。这在实质上仍然属于基层性集体谈判，而不是覆盖全区域、全行业的中观层次集体谈判。(2)体制内和体制外谈判并存且各有缺陷。体制内谈判即由工会与企业或行业组织的谈判，通常由上而下推动，一般有计划地进行，多由劳资双方共同启动，且较有秩序；体制外谈判即劳动者群体与企业的谈判，具有自发性和突发性，企业多仓促被动参加，且处于失序状态。前者“友好协商”有余，而“讨价还价”不足；后者则剧烈冲突有余，而平和协商不足。(3)谈判主体不成熟。企业工会独立于资方的程度不高，不足以代表派遣工等企业内非正规就业劳动者，且谈判能力不强；体制外劳方谈判主体组织程度低，不具有常态性，多临时形成；行业、区域性谈判中资方谈判主体缺位，不仅缺少与工会对应的资方社会组织，即使企业联合会系统的社会组织和工商联系统的社会组织也都不具有全面的代表性。(4)谈判内容不全面。工资谈判较多，其他劳动条件谈判较少，综合性劳动条件谈判更少见。谈判内容中，涉及正规就业者劳动权益的较多，涉及灵活就业者劳动权益的较少甚至没有。(5)集体合同条款空洞化。集体合同条款总体上几乎是对上级工会或者地方劳动行政部门提供的示范文本的复制；照搬照抄法规、政策规定的较多，对法规、政策规定进行细化和补充的，以及反映本企业特殊情况的都较少。这就达不到提高劳动者保护水平的目的，也不能反映不同企业的实际劳动条件和不同工种的特殊需要。(6)谈判程序不规范。现行立法中，对集体合同订立程序的规定既不完整，也多是较原则的规定，如资方的信息披露、工会征求劳动者意见、劳动者了解谈判过程、职工代表大会(以下简称职代会)批准集体合同草案等，缺少可操作性规定或者没有规定。于是，无论是体制内谈判还是体制外谈判，其谈判过程的程序性和规范性都不强。(7)罢工因立法空白而失序。近几年来罢工事件虽然多有发生，但现行立法中，除了有集体停工、怠工之类概念外，罢工规则几乎没有规定。较之市场经济国家的罢工，我国现阶段的罢工多是劳资性罢工与政治性罢工、权益争议罢工与利益争议罢工的混合，而非纯劳资性罢工和纯利益争议罢工；是群体性罢工，而非团体性罢工即不是由工会组织的罢工；是谈判前罢工，而非谈判中罢工，即先罢工而后谈判；是无法律依据的罢工，即介于合法与违法之间，而不是合法罢工或违法罢工。职工民主管理机制的问题主要有：(1)在公有制企业与非公有制企业之间发展不均衡。职工民主管理的推行和立法以往一直以公有制企业为重点，而非公有制企业的职工民主管理直到近几年才为立法所关注。非公有制企业对职工民主管理的认可度和重视度一直不及公有制企业，大部分处于自由取舍状态。(2)在职工民主管理不同形式之间发展不均衡。立法一直以职代会制度为重点，其他民主管理形式，如平等协商、厂务公开、职工董事监事制度等，一直是薄弱环节。公有制企业都看重职代会制度，而非公有制企业较少实行职代会制度，多选择其他职工民主管理形式。(3)参与职工民主管理的劳动者范围过窄。在正规用工和灵活用工并存、且灵活用工范围不断扩大甚至呈现主流化趋势的现阶段，职工民主管理实践中，参与者多限于正规用工的劳动者，而将灵活用工的劳动者排除在外。而现行立法对灵活用工的劳动者参与企业职工民主管理，却缺少特别的保障规定。(4)立法不完备且实施效果不好。现行立法中，对职工民主管理的规定，尤其是对职代会制度以外的民主管理形式，存在内容缺漏、可操作性不强、约束力弱等问题。正由于立法上的不足，再加上认识上的不重视，职工民主管理制度在许多企业未能推行；有些企业仅在形式上推行，有其名而无其实；职工的民主管理权利受到侵犯，也没有法律救济渠道。(四)企业社会责任运动的不足在经济全球化的背景下，国际企业社会责任运动自20世纪90年代中期开始影响我国。虽然在境外跨国公司与境内企业之间已有企业社会责任运动的实践，但在境内企业之间仍然难觅其踪影。尽管发布企业社会责任报告已成为国有企业和垄断企业的时尚，但它们的报告中罕见其被控企业履行社会责任的内容。由此可见，这只是单个企业履行社会责任，而不是企业社会责任运动。国际企业社会责任运动对我国尽管有保护劳动者权益、强化企业社会责任、改善劳动法律实施环境、改良市场竞争秩序等正面作用，但其负面影响不可忽视。概而言之有五：(23)(1)贸易保护。在社会条款与国际贸易挂钩已成为诸多国际贸易谈判的重要主题、新贸易保护主义重新抬头的背景下，国际企业社会责任运动已成为发达国家新贸易保护政策的组成部分，这对我国以出口为导向的外贸产业的打击尤为严重。(2)削弱企业竞争力。国际企业社会责任运动直接推动我国劳动密集型企业用工成本的提高，进而推高外贸出口企业的经营成本，削弱我国产品在国际市场上的竞争力，并影响对我国的国际投资，甚至有可能威胁到商业安全。(3)企业社会责任标准不统一且认证费用过高。迄今，国际上尚未形成统一的企业社会责任标准，而是存在着由不同主控企业或组织机构制定的多种企业社会责任标准。它们虽然皆以国际劳工标准和企业所在国劳动法为基础，但各自的标准水平和适用的区域范围却有所不同。这就需要我国企业分别对各种企业社会责任标准申请认证，而各种标准的认证费用都很高，导致进入国际市场的门槛多重、准入成本高昂，以致有的企业不得不部分或全部放弃认证，从而被排除在国际市场之外。(4)干扰劳动监察秩序。由于存在多种企业社会责任标准，而不同标准之间、不同标准与劳动基准之间难免存在差异，因此必然导致企业和劳动者对劳动基准有不同理解。这就在一定程度上对劳动监察秩序有干扰作用，甚至会影响劳动监察的权威性。(5)政治化倾向。国际企业社会责任运动由于体现了西方国家的民主、人权的价值和理念，在复杂的国际形势下，往往成为一些西方国家向发展中国家输出、推行其民主价值和人权标准的一种手段，从而带有政治化色彩。针对这些负面影响，我国还缺少有效的应对措施。由于企业社会责任运动在境内企业之间的缺位，劳动法律实施所需要的社会资源未能得到足够发掘和利用，劳动基准的执行过度依赖于劳动监察等行政力量，而劳动监察能力严重不足。(五)单个劳动关系协调的不足劳动合同法实施的过程和效果表明，单个劳动关系协调还存在以下不足：(1)重视劳动合同一般法而忽视劳动合同特别法。现行立法中多是关于劳动关系一般形态的规定，而对劳动关系特殊形态的运行规则缺少规定。(2)重视正规就业者劳动关系的立法，而忽视灵活就业者劳动关系的立法。对劳务派遣和非全日制用工虽然有规定但不完备，对有的灵活就业者劳动关系则存在立法空白。(3)劳动合同的订立、履行、变更、解除和终止等制度还不完备，各地关于劳动合同法实施的配套法规未能及时跟进且规定还不统一。(4)在国际金融危机冲击下所形成的对劳动合同法“软执法”趋向还未扭转。例如，某些地方关于劳动争议处理的政策性文件中，为应对国际金融危机冲击而对劳动合同法适用“打折扣”的规定，(24)至今还在继续适用，这与常态下劳动关系的正常运行难以适应。就当前灵活就业者劳动关系法律调整的紧迫性而言，以下两处立法空白尤其值得重视：(1)民事雇佣关系。此即未纳入劳动法、公务员法和事业单位人事管理法调整范围的劳动关系，如家政服务、实习生顶岗劳动、学生勤工俭学、退休人员返聘等。根据现行劳动立法的安排，民事雇佣关系既然不由劳动法调整，就需要由民法调整，而现行民事立法对此还未予以关注。(2)外包用工。这是在用工双轨制演变中继“假临时工”、劳务派遣等之后较多出现的一种体制外用工的新形式。由于劳动合同法要求派遣单位与用工单位对派遣工承担连带赔偿责任，而对外包用工仅要求发包人对个人承包经营者用工承担连带赔偿责任，因此外包用工较之劳务派遣更便于企业规避劳动法义务和降低用工成本。(25)于是，在劳动合同法实施后，外包用工明显增多，甚至还出现了假外包真派遣的现象。可以预见，如果今后对劳务派遣继续加大规制力度，外包用工就会进一步扩展。三、我国劳动关系协调机制的走向(一)整体结构基于构建和谐社会的迫切需要，党中央提出了加强和创新社会管理的重大战略。胡锦涛同志指出：“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。”(26)其中突出的新意在于，他将“社会协同、公众参与”列入社会管理体系，并置于同“党委领导、政府负责”相并列的地位。这表明社会管理创新的关键是重构政府与社会的关系，即提高社会力量在社会管理体系中的地位，实现政府与社会力量对社会领域的共同治理。劳动关系领域是社会领域中社会矛盾和社会问题多发和集中的领域，劳资矛盾是诸多社会矛盾中对经济社会发展影响力度最大、影响时间最长远的一种社会矛盾。加强和创新社会管理，要以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，就必然以劳动关系为重点领域。针对我国劳动关系协调机制在整体结构和各个组成部分中都存在缺陷的现状，根据社会管理创新的基本精神，我们应当推进劳动关系协调机制的整体结构转型，即由“强资本与弱劳动强政府与弱社会”的结构转向“强资本与弱劳动有限政府与强社会”的结构，以提高劳动关系协调机制的整体效能。其要点有三：(1)以加强社会中间层协调机制为重心，提高其在劳动关系协调机制中的地位，适度减弱政府干预与单个劳动关系协调的直接互动，增强政府通过社会中间层而与单个劳动关系协调的间接互动。(2)强化社会中间层协调机制，兼顾集体劳动关系协调机制和企业社会责任运动机制的培育、发展，重视体制内社会力量与体制外社会力量的合作，发挥各种社会中间层协调机制和各种社会力量的优势，并实现优势互补。(3)转变政府干预职能。一方面优化政府与社会中间层的职能分工，将政府协调劳动关系的部分职能转移给社会中间层；另一方面，政府干预由重劳动法手段、轻经济法手段转向劳动法手段与经济法手段并重，且经济法手段与劳动法手段配套。(二)政府干预在政府干预中，劳动法手段的完善，应当以劳动基准制度为重点；经济法手段的完善，重点在于以实现劳动关系和谐为目标，重构宏观调控制度。1.劳动基准制度劳动基准制度作为社会中间层协调机制和单个劳动关系协调机制的前提和基础，其走向中下述要点尤其值得重视：(1)填补立法空白，建立完备的劳动基准体系。劳动基准可分为以劳动者生命健康为中心的基准和以劳动者劳动收入为中心的基准，前者主要有劳动安全卫生基准，后者主要有工资、劳动福利和社会保险基准。而工时和劳动定员定额基准兼有保护劳动者生命健康和保障劳动者劳动收入的功能，可同时作为上述两大类基准的组成部分。现行劳动基准立法比较粗糙，需要加以完善。(27)填补立法空白的重点在于：其一，填补劳动定员定额基准空白。我国部分行业虽然有关于劳动定员定额标准的规定，但这是旨在提高劳动效率，倡导企业减少劳动定员、增加劳动定额的企业劳动管理标准，而不是旨在保护劳动者在劳动负荷和劳动报酬上的底线利益，限制企业减少劳动定员和增加劳动定额的劳动基准。因此，劳动定员定额立法应当由企业劳动管理标准立法转向劳动基准立法，或者在原劳动定员定额标准之外另设一套劳动定员定额基准。由于不同行业(或职业)的劳动定员定额各有其特殊性，且有很强的专业性和技术性，因此劳动定员定额基准应当分行业(或职业)制订，并且在劳动行政部门的主持下由行业(或职业)性的企业团体和工会共同参与。其二，填补劳动福利基准空白。为了防范企业将福利项目转作工资项目支付，应当对劳动福利作底线规定，即规定劳动福利的必要项目及其最低标准。另外，对国有单位体制内劳动者的劳动福利还应当作“封顶”规定，但这不属于劳动基准立法。其三，填补心理层面职业安全卫生基准的空白。为了做到对劳动者心理层面和身体层面的职业安全卫生同等重视，我们应当把劳动者心理安全卫生纳入职业安全卫生立法，规定用人单位保护劳动者心理安全卫生的基本要求，尤其是规定用人单位对纾解劳动者心理疲劳、减轻劳动者心理压力、化解劳动者心理郁结、消除劳动者心理障碍所应当承担的义务，并且在劳逸结合、工作环境、心理辅导和咨询等方面规定具体标准。(2)把握劳动基准的水平，给集体劳动关系协调留下适当空间。由于集体劳动关系协调机制缺失或功能弱小，因此，有必要尽可能提高劳动基准的水平。例如，没有工资集体谈判制度，提高工资水平就只得寄希望于提高最低工资标准。而伴随着集体劳动关系协调机制的发展，则应当适当控制劳动基准的水平，使之与集体劳动关系协调机制的发育程度相适应，给后者预留可发挥作用的空间。(3)优化劳动监察职能，加大劳动基准的执行力度。劳动基准能否发挥其“保底”作用，取决于能否严格执行。现实中，劳动基准执行不力尽管是一个多原因的综合性问题，而关键可归结在劳动监察职能上。现阶段优化劳动监察职能的重点应当放在：被动监察为主转向主动监察为主；应急监察为主转向常规监察为主；事后监察为主转向事前、事中监察为主；单纯监察转向监察与服务相结合；处罚为主转向教育为主，处罚与教育相结合；重劳动监察轻社会监督转向劳动监察与社会监督相结合，尤其是要重视与工会监督的合作。2.宏观调控制度宏观调控和劳动基准是两种同等重要和相辅相成的政府干预手段。基于协调劳动关系的需要，宏观调控及其立法的走向中，下述要点值得重视：(1)提高民生目标在宏观调控政策目标体系中的地位。“十二五”规划明确将保障和改善民生定位为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。而就业形势严峻、劳资冲突、劳动收入增长缓慢、职业灾害等是当前最突出的民生问题。这就需要我们在宏观调控的政策目标体系中，把民生目标置于同经济发展目标同等重要的地位，并在各种宏观调控措施中将保障和改善民生与经济发展同规划、同部署、同落实和同考核。(28)(2)着重增强民营企业提供就业岗位、提高用工成本的能力。鉴于民营企业吸纳90以上就业人口而长期以来生存和发展艰难的现实，政府应当运用财政、税收、金融等宏观调控手段，尤其是政策优惠、公共产品供给和反垄断的手段，促进民营企业发展，为民营企业增强其稳定和增加就业岗位、提高用工成本的能力创造条件。当前立法的紧迫任务是将国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见的政策要点具体落实。(3)为农民工市民化增加公共产品供给。实践表明，农民工市民化程度越低，农民工劳动关系协调的难度就越大。而农民工市民化的进度，受制于农民工对社会保障、就业服务、职业培训、子女教育、廉租房、社区服务等公共产品的分享程度。“目前，农民工市民化的进程缓慢主要是因为各级政府担心现阶段无法承受制度改革的成本，即无法在制度改革的过程中承受农民工市民化的社会成本。”(29)“残缺的市场主体、公共产品的边缘人以及失范的利益表达，既是农民工市民化进程中所面临的困境，也是进一步阻碍农民工市民化的因素。”(30)故在工业化和城市化加速的现阶段，以农民工市民化为中心，加大公共产品供给，实现基本公共服务均等化，尤为迫切。其中应当特别重视的要点有：加快户籍制度改革，建立迁徙自由、城乡统一的一元户籍制度，为农民工与市民平等分享公共产品破除户籍门槛；加快社会保障的城乡统筹步伐，建立和健全覆盖城乡全体居民的社会保障制度，尤其要向农民工提供住房保障；建立城乡统一的、市民与农民公平享受的均等化公共服务体系，尤其是加大中央政府对于跨省流动农民工在就业地市民化的支持力度。(三)集体劳动关系协调基于集体合同运行机制与职工民主管理机制的功能互补关系，在推进集体劳动关系协调的过程中，应当将两者并重。完善集体合同运行机制的重点在于：(1)提高集体合同的层次。鉴于基层集体合同的局限性，在继续完善基层集体劳动合同运行机制的同时，总结区域性、行业性集体合同试点的经验，将区域性、行业性集体合同的覆盖面由未组建工会组织的中小微型企业扩大到全区域或全行业，并由县(区)以下层次逐步提高到县(区)及其以上层次。(2)加强集体谈判主体的培育。劳方谈判主体的培育，核心是提高工会的集体谈判能力。其中重点应当是，加强基层工会组织尤其是非公有制企业工会组织的集体谈判能力建设，并加大上级工会组织对基层工会组织指导和支持的力度。为了提高区域性、行业性集体合同的层次，地方总工会和行业工会应当相应提高集体谈判能力。资方谈判主体的培育，主要是健全资方社会组织的体系，尤其是组建在行业性、区域性集体谈判中与工会对应的资方社会组织。为此，应当加强企业联合会系统与工商联系统的合作，尤其是探索合作参与集体谈判的途径和方式。(3)促进体制内、体制外集体谈判的并轨。在完善体制内集体谈判机制并扩大其覆盖范围的同时，加强对体制外集体谈判的规制，逐步缩小体制外集体谈判的空间；加强工会与体制外维权组织的合作，在集体谈判立法中吸收体制内、体制外集体谈判的优点，形成统一的集体谈判规则，引导体制外集体谈判与体制内集体谈判合流并轨。(4)积极引导罢工转型，谨慎对待罢工立法。罢工是集体(群体)劳动争议的极端表现，是现阶段集体(群体)劳动争议调处工作的重点。鉴于罢工的不可避免性和现阶段罢工的特点，罢工转型比罢工立法更为急迫，因此我们应当积极引导混合型罢工转向纯劳资性罢工和纯利益争议罢工，群体性罢工转向团体性罢工，谈判前罢工转向谈判中罢工。为实现这种转型，应当扩宽工会的代表面，使其不仅代表和维护本地居民劳动者群体的利益，而且代表和维护外来劳动者群体的利益；引导、支持和规范体制外劳动者维权组织的发展，加强工会与体制外劳动者维权组织的合作，探索共同代表劳方合作参与集体谈判的途径和方式；加强农民工输出地与输入地工会组织的合作，在较多涉及农民工权益的集体谈判中，力求两地工会组织合作参与集体谈判；完善集体谈判启动机制，实现集体谈判常规化或定期化(如每年一次)。(31)在引导罢工转型的基础上，以市场经济中的常态罢工为样本进行罢工立法，规范经济罢工权，限定罢工目的、罢工主体、罢工时机和罢工方式。(32)(5)扩大集体合同内容的范围。工资固然是集体谈判的重点，但集体谈判的内容不应当只限于工资。劳动报酬、劳动福利、职业安全卫生、补充社会保险等各种劳动条件以及解雇保护等单个劳动关系运行规则，都应当纳入集体劳动合同内容的范围。其实，这在中华人民共和国劳动法(以下简称劳动法)第33条第1款已有明确依据。完善职工民主管理机制的重点在于：(1)扩大职工民主管理制度的适用范围。公有制企业与非公有制企业在企业职工民主管理制度的推行上应当同等对待，企业职工民主管理立法应当明确将非公有制企业纳入适用范围。(2)贯彻职工民主管理权利平等原则。在立法中，应当平等对待正规用工与非正规用工的劳动者，赋予其相同的职工民主管理权利，并给予平等的保护。企业和工会都应当保障非正规用工的劳动者同正规用工的劳动者平等参与职工民主管理。(3)完善职工民主管理的体系。以职代会制度为基础，推行劳资平等协商会议、职工董事、职工监事、厂务公开等职工民主管理形式；在继续完善职代会制度的同时，加强其他民主管理形式的立法。(4)以完善劳动规章制订中民主程序为重点。职工参与劳动规章的制订是职工民主管理的重点，劳动法和劳动合同法对劳动规章制订中的民主程序已作强行性规定，应当在此基础上作出可操作性规定。(5)加大职工民主管理制度的约束力度。这主要是：加重企业和工会实行职工民主管理制度的义务，明确其相应的法律责任；把实行职工民主管理制度纳入集体谈判的内容，并作为集体合同的必要条款；为职工行使民主管理权利提供法律救济途径，如把关于职工民主权利的争议纳入劳动争议处理的受案范围，以及把企业实行职工民主管理制度纳入劳动监察的范围。(四)企业社会责任运动1.积极应对国际企业社会责任运动我国作为发展中国家，基于国际企业社会责任运动的不可回避性和正面、负面影响，应对之策中重点在于：(1)将国际企业社会责任运动纳入我国劳动关系协调机制。在经济全球化背景下，国际企业社会责任运动作为劳工标准与国际贸易挂钩的一种民间形式而不可避免，我国已成为国际企业社会责任运动所关注的重点。对此，我们既不宜抵制、拒绝，也不宜仅将其作为影响我国劳动关系协调机制的外部因素，而应当将其作为我国劳动关系协调机制的一个组成部分，并理顺其与劳动关系协调机制其他组成部分的关系。在立法中对涉及国际企业社会责任运动的问题，如企业社会责任标准与我国劳动基准的关系、“查厂”与劳动监察的关系等作出相应的设计。(2)加强对国际企业社会责任运动的评估、监控。鉴于国际企业社会责任运动的“双刃剑”作用，对其在我国的实际效果，应当跟踪、监测、评估，并在此基础上进行监控，以引导其发挥积极作用，抑制其负面作用。同时，还应当根据这种评估，及时调整应对国际企业社会责任运动的经济社会政策。尤其值得注意的是，国际企业社会责任运动涉及多种利益主体和复杂的利益关系，应当通过评估、监控，防范其被利用为实现政治等其他目的的工具。(3)立法与国际劳工标准的协调。我国目前的劳动基准与国际核心劳工标准相比，仍然有一定“落差”。为此，应当完善劳动基准立法，缩小这种“落差”，使我国的法律和企业社会责任标准与国际劳工标准相衔接。(4)利用我国的社会力量加强对境外主控企业的制约。在国际企业社会责任运动中，遵守企业社会责任标准首先是主控企业对社会的承诺，主控企业对被控企业遵守企业社会责任标准有监督和保障责任，这种承诺是社会组织和社会公众(如消费者)对主控企业实施社会监督的依据。因此，我国可利用这种机制对境外主控企业进行反控制，组织消费者运动或以其他方式对境外主控企业施加压力，促使其为境内被控企业履行社会责任提供必要条件或与境内被控企业共同承担责任。在富士康发生员工连续跳楼事件后，苹果公司为富士康代工的苹果产品在原定代工费基础上增加2的补贴，以支持涨薪，则与美国和我国社会力量的施压有关。(33)(5)提高我国企业和社会组织应对国际企业社会责任运动的能力。(34)其重点有三：一是推动产业结构升级，降低外贸依赖程度，规制出口行业竞争，以提高应对国际企业社会责任运动的整体实力；二是为企业和社会组织参与国际企业社会责任运动提供必要条件和支持，尤其是支持其积极参与企业社会责任国际标准化的活动；三是组织和支持我国企业界联合多方力量制订自己的企业社会责任标准。2.企业社会责任运动机制境内化企业社会责任运动机制境内化，并不是在境内企业之间简单复制国际企业社会责任运动机制，而是要将寓于其中的利用社会连带控制关系以促使企业实现社会责任的原理和机制运用于境内企业之间，调动企业协调劳动关系的主动性和积极性，发动多种社会力量参与劳动关系协调，构建有中国特色的社会自治模式。其要点如下：(1)将主控企业作为实现企业社会责任的重点和支点。对于主控企业尤其是国有企业和垄断企业，不仅要求其自身履行社会责任，成为社会示范，而且要求其对被控企业履行社会责任承担一定的监督和保障义务，从而成为“撬动”中小微型企业履行社会责任的支点。由国有企业充当主控企业，更便于政府对企业社会责任实现机制的主导。鉴于境内企业之间企业社会责任运动虽然近乎空白，但许多大企业发布企业社会责任报告已成为时尚的现状，我们应当强制主控企业将被控企业履行社会责任的状况纳入其企业社会责任报告，并以此作为推行企业社会责任运动的起步措施。(2)发动多元社会力量协同实现企业社会责任。主控企业在企业社会责任实现机制中的支点地位，需要有多元社会力量的支撑。“多元参与和监督是企业社会责任运动持续发展的重要动力。”(35)在多元社会力量中，既有代表资方利益的组织(如行业协会、外商投资企业协会、民营企业协会等)，也有代表劳方利益的组织(如工会、劳动者维权组织等)，还有处于中立地位的主体(如社会公众、消费者组织、社会媒体等)；除社会公众外，社会组织有体制内与体制外之区分，前者如工会、企业联合会、工商联、消费者协会、官方媒体等，后者如非政府组织、民间网络媒体等。发动多元社会力量参与所应当重视和解决的问题有三：其一，促进多元社会力量的均衡发展。鉴于多元社会力量在发展状态和成熟程度上的不平衡，因此要采取不同的措施。对于体制内的社会组织，既要保持其与政府密切联系的既有优势，又要通过改革其与政府的关系，加强其相对独立地位，保障其自主参与企业社会责任实现机制；对于体制外的社会组织，应当营造有利其成长的外部环境，引导、培育、规范其发展；对于社会公众，应当培养他们的公民意识、“有良心消费”意识和社会参与能力。其二，对各种社会组织和社会公众予以同等重视，发挥各自优势。我们既要引导体制内的社会组织主动参与，又要保障体制外的社会组织和社会公众平等参与的机会，从而为发挥各自优势创造条件。其三，多元社会力量协