新制度主义政治学兴起.doc

新制度主义政治学的兴起作者:朱德米更新时间:2008-6-5 21:51:36来源:复旦学报社会科学版2001年第3期点击率:807作者简介 朱德米(1972 ) ,男,江苏盱眙人,复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士生,苏州大学公共管理系教师,主要从事政治学基本理论研究关键词 制度新制度主义行为主义政治学摘要 新制度主义是在批判行为主义基础上发展起来的。它们反对把个体行为作为政治学研究的中心,重视制度在政治生活中的作用。新制度主义内部“分化”成历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。资产阶级进行政治革命的目的是建立一套适应市场经济和民主政治发展的政治制度,所以当时的政治学关注的主题是政体。从洛克到孟德斯鸠再到托克维尔,都把国家的政治制度作为研究的主题。随着资产阶级革命的完成,资本主义国家相继搭起了政治制度的整个架构。政治制度步入稳定的发展时期,政治学关注的中心开始从制度转移到公共政策上来。政治生活中的矛盾和斗争已不是集中在建立何种政治制度上,而是采用什么样的公共政策。正是由于这种深刻的时代背景,在20 世纪50 、60 年代,行为主义逐渐成为政治学主流理论。人们对正式政治制度、法律规范的重视,没有关注到对政治现实和政治行为的研究中去,被视为传统政治学的一个主要缺陷。行为主义倡导政治科学的研究以政治行为为中心,注重对个体的政治心理、动机研究,注重对政治现象的定量化研究。制度开始被排除在主流政治学研究的视域之外。在20 世纪80 年代,由于行为主义革命在进行了近30 年后,仍旧无法实现最初宏伟的学术“抱负”,由于受到经济学界同行们对制度研究所取得的巨大成就的鼓舞,政治学家开始再度关注制度,把制度纳入了当代主流政治学理论视野。始于亚里士多德的从制度入手研究政治现象的传统,终于在此时上升到理论高度,形成了一个理论流派新制度主义(neoinstitutionalism ,new institutionalism) 。瞻姆斯马奇(James G.March) 和约翰奥尔森(Johan P.Olsen) 在1984 年的美国政治科学评论上发表新制度主义:政治生活中的组织因素一文,揭开了新制度主义政治学研究的序幕。 经过20 多年的发展,作为一个理论流派的新制度主义日益成熟。有的学者把新制度主义在当代政治学发展概括为一场类似库恩所说的“范式革命”。有的学者则说“我们现在都是制度主义者了。”新制度主义在当代的兴起, 不仅表现在学者从不同的视角对制度进行全方位的研究(包括制度的涵义、构成、起源、变迁, 行为与制度的关系、制度与文化的关系等主题) , 而且还把新制度主义理论运用到公共管理、治理、公共政策分析、比较政治学、国际关系, 以及欧洲一体化研究中。从当代政治科学主流的杂志所刊登的学术论文来看, 制度主义已经成为国际政治科学界一个热点。一、新制度主义兴起的知识基础新制度主义对行为主义的批判主要集中在两个方面。首先是对行为主义的偏好假设发问。对行为主义者而言,个体的“真正”偏好不可能直接“查明”,必须通过一个人的行为才能揭示出来。制度主义者认为个体的“表达出来”的偏好和“真正的”偏好之间是有区分的。其次,行为主义者认为集体现象是个人行为的聚集,个人偏好经过有效的利益聚集机制能带来最佳效果。制度主义者对聚集概念的本身提出疑问,认为政治决策不是建立在个体偏好集聚的基础上,而是决策规则直接影响到政治后果;同样集体决策不能还原为个体偏好。他们指出:比如在选民的偏好和公共政策之间的关系上,公共政策的形成不是无数选民偏好的聚集,而是通过规则制定出来的。为了使批判深入到行为主义理论的“内核”,马奇和奥尔森担当起了对在行为主义影响下的政治科学理论进行“清算”的任务。在新制度主义:政治生活中的组织因素一文中,他们指出,如同经济生活中厂商、社会生活中各色组织主导各自领域一样,在政治生活中正式组织、法律制度等也主导着这个领域。但是由于行为主义主导“天下”,政治生活中基本因素的组织却被忽略了。他们认为当代政治科学的特征主要有:情景主义(把政体看作是社会整体的一个部分,并且拒绝把它们区分开来) ;化约主义(把宏观政治现象看作是个体行为结果的汇集) ;工具主义(仅仅从对资源分配的决策的视角来看待政治,忽略政治在围绕符号、仪式、典礼的意义发展上的作用) ;功利主义(把政治行为看作是源于自我利益的算计,而不是源于责任和义务) ;最后是功能主义(历史被一个为达成唯一的合适均衡的有效机制所决定,而忽视了历史的无效率的一面) 。马奇和奥尔森在把行为主义影响下的政治科学基本理论的“内核”的弊端揭示出来的基础上,提出用“制度主义”观点来看待政治生活。他们强调政治制度具有相对自主的特征;强调历史过程的复杂性和历史具有无效的特点;强调政治生活中意义和象征性行动。他们认为政治机构本身就是一个有着自身利益和要求的集体行动者,不只是社会力量的简单的反映,直接影响到政治活动的结局。新制度主义者拒绝行为主义理论,以及在行为主义影响下的多元主义理论(类似上述的背景论) 、功能主义、结构主义,还吸收了70 年代以后发展起来的政治和社会理论。如“回归国家学派” (bringing the state back in) 、组织理论(group theory) 、学习理论(learning theory) 、符号互动论( symbolicinteraction theory) 和比较政治学中的政治发展理论。制度引起政治学者关注的另一个原因是经济学、社会学乃至整个社会科学自20 世纪70 年代以来,高度重视制度研究。尤为突出的是新制度主义经济学家所取得的成功,他们不仅获得诺贝尔经济学奖的殊荣,而且成为主流经济学理论之一。这些成果鼓舞着政治科学研究者把制度纳入分析的视野中。政治学者在研究过程中尽管注意到经济生活和政治生活存在着巨大的差异,但是在建构理论框架时,还是从制度经济学中借鉴基本概念、术语和方法论,诸如制度的含义、制度变迁、路径依赖、个体主义和整体主义方法论等。由于学科间交融是当代社会科学发展的趋势之一,制度分析范式也体现了这种努力,它们构成新制度主义政治学的另一个理论来源。从制度入手,在政治学中不是一个新的现象,那么它们为何又表明自己是“新制度主义”呢? 它们与老制度主义有何区别和联系呢? 新制度主义者认为二战之前的制度主义研究主要太重视政治结构、法律框架和程序规则等,过于注重描述性,常常用静态的眼光看待制度而忽视制度的动态运作过程。学者朱利娅布莱克(Julia Black) 认为新制度主义力图把老制度主义关注制度在政治生活中的作用和行为主义关注政治行为两者结合起来。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用,又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。二、新制度主义的主要流派及其最新发展正因为新制度主义有这些理论来源,所以在其内部也造成“分化”。该领域的众多学者都认识到不存在着一种“制度主义”,而是多种。最著名的为后来学者大体上沿用的分类是彼得霍尔(Peter A. Hall) 和罗斯玛丽C. R泰勒(Rosemary C. R. Taylor) 在1996 年的英国政治研究上发表的政治科学和三个新制度主义一文中提出把“新制度主义”分为“历史制度主义”(historical institutionalism) 、“理性选择制度主义”(rational choice institutionalism) 和“社会学制度主义”(sociological institutionalism) 此外还有的把新制度主义简单地分为两类:理性选择制度主义和社会学制度主义。历史制度主义主要批判地吸收了结构功能主义一些观点,吸收了比较政治学中有关政治发展理论。冠之以“历史”,因为这一学派认为历史是克服人类理性(工具理性,手段目的的算计) 局限性的一个主要途径;之所以又是“制度主义”,因为他们注重以制度为核心来考察历史,以国家、政治制度为中心来分析历史,斯科克波的国家和社会革命就是其典范。历史制度主义者认为制度是扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式的程序、惯例、规范等,它们包括宪法规则、官僚标准的执行程序等,制度本身就是一个行动主体。埃文思等人在回归国家一书中认为国家本身就是一个行动者,国家具有自主性和能力(the autonomy and capacity of states) 。历史制度主义在早期主要是反对多元主义政治理论,批判多元主义者所持的个体偏好经过转化机制可以通过利益团体、政党等形式表达出来,并进入到政治过程中的观点。认为集体行动者、制度都有着自己的历史,它们塑造着利益的表达;宪法和政治制度、国家结构,政策网络等构成了政治过程。他们关注的是不同国家在不同时期,国家、政治和社会之间的关系,法团主义(corporatism) 和回归国家学派是其主要理论代表。历史制度主义近来的发展主要有查尔斯梯利(Charles Tilly) 把社会学和历史发展结合起来,代表著作是社会学遇到历史;斯科克波把政治社会学的研究从以社会为中心转向以政体为中心,其代表著作有: 历史社会学中的想象和方法和国家与社会革命。理性选择制度主义主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论,其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。对理性选择制度主义有着特别影响的理论有:威廉森(williamson) 提出的特定的组织形式是努力减少交易成本的结果; 诺思的制度发展理论;米尔格罗姆(paul milgrom) 普拉特(Pratt) 等人的委托代理理论。这个流派主要起源于对美国国会制度的研究,关注国会的规则如何影响到立法者的行为,主要代表著作有马修D. 麦卡宾斯(Mathew D. McCubinns) 和特里沙里文(Terry Sullivan) 主编的国会:结构和政策、加里考克斯(Gray Cox) 和麦卡宾斯的立法利维坦。近来理性选择制度主义者关注的领域有:运用博弈论来分析民主转型、欧洲一体化中的制度改革、国际关系中的国家间组织的崛起和衰亡。社会学制度主义是组织理论的一个分支。这个流派大体上可追溯到20 世纪70 年代,传统的组织理论(韦伯的官僚制理论) 认为组织是为了实现特定目的而设立的,效率是组织建立的一个主要原则,它们体现了手段目的逻辑。而文化与组织是完全不同的,其逻辑是与特定情形适宜,即符合一定规范。社会学制度主义挑战这种区分,认为现代组织所使用的规则、规范、程序是特定文化的一种实践形态。制度本身就是一种文化,制度与文化是一对同义词。因而,社会学制度主义解释的重点是为什么组织采用一套特定的制度形式、程序或象征符号,这些又是如何在组织内传播的。这个流派主要代表著作有:马奇和奥尔森的重新发现制度:政治的组织基础,保罗J . 迪马乔(Paul J .DiMaggio) 和沃尔特W. 鲍威尔(Walter W1Powell) 主编的组织分析中的新制度主义,约翰W.迈耶(John W1Merye) 和W. R. 斯科特(W1R1Scott) 的组织环境:仪式和理性等。近年来,社会学制度主义关注的领域有:东亚与拉美的比较、美国与欧洲国内政策的差异等。尽管,大多数新制度主义者都承认他们内部存在着上述分化,但是有的学者认为分歧被扩大了。他们认为既然都统一到“新制度主义”名目下,内部的分歧只是反映了从不同的视角来研究制度,或者是反映了制度本身的复杂性。德国康斯坦次大学的学者埃伦M. 艾米古特( EllenM1Immergut) 把新制度主义归结为历史制度主义一种,而理性选择理论和组织理论则是构成其理论的基础。 美国匹兹堡大学的西蒙赖克(Simon Reich) 在新制度主义的四副面孔:公共政策和一种多元主义观点一文中,从不同领域存在不同的公共政策出发,认为新制度主义内部的分歧只是反映了不同领域的公共政策对制度的需求,差异只是反映了制度作用的领域不同。这些不同的观点更有助于我们认识新制度主义政治理论的复杂性。三、新制度主义基本观点何谓“制度”? 这是了解新制度主义理论的一个出发点。新制度主义政治学对制度的理解与其他社会科学,如制度主义经济学等,比较相似。典型的看法有:休E. S. 克劳福德(Sue E. S. Crawford) 和埃里诺奥斯特罗姆(Elior Ostrom) 在制度的语法一文中把对制度的看法归纳为三种: (1) 制度是一种均衡。制度是理性个人相互理解偏好和选择行为的基础上的一种结果,呈现出稳定状态;稳定的行为方式就是制度。(2) 制度是一种规范。它认为许多观察到的互动方式是建立在特定的形势下,一组个体对“适宜”和“不适宜”共同认识基础上的。这种认识往往超出当下手段目的的分析,很大程度上来自一种规范性的义务。(3) 制度是一种规则。这种观点建立在认为许多所观察到的互动建立在一种共同理解基础上,如果不遵循这些制度将受到惩处或带来低效率。简埃里克莱恩(Jan Erlk Lane) 和斯瓦特厄斯桑(Svante Ersson) 在新制度主义政治学:绩效和结果一书中详细讨论了制度的含义。他们认为从个体主义看,制度是规则,规则指导行为。制度约束行动者实现自我利益的最大化;或者说制度是互动个体之间节约交易成本的一种设置;或者说制度是一种寻租机制(rent seeking mechanism) , 如此等等。从整体主义看, 制度是组织。既然组织被认为是行动的角色, 那么制度将不是规制行动者活动的规则或规范, 而它本身就是一个行动角色。他们以下棋为例, 指出在下棋的过程中, 棋手的每一步都受制于下棋的规则(制度) , 都受制于对手的走哪一步棋。规则约束着棋手对替代战略的选择, 对手的行为构成互动的一个基础。因此, 下棋是将行为和规则都制度化了。它本身也是一个组织, 是由竞争性的对手的组成。对制度更为全面的理解来自彼得霍尔和罗斯玛丽C. R. 泰勒的政治科学和三个新制度主义一文,他们通过三个学派的比较指出,历史制度主义把制度理解成为扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式程序、惯例、规范和风俗。其范围涵盖从宪政规则或科层制中执行的标准程序到影响工会行为的习惯和风俗。一般而言,历史制度主义把制度与组织或由正式组织内颁布的规则、在组织内传播的风俗联系在一起。理性选择制度主义把制度理解成为影响到结果的规则,它的出现是为了解决类似与“囚犯困境”或“公用地悲剧”之类的集体行动的难题。社会学制度主义的“制度”定义比政治科学家所理解的更为宽泛。制度不仅包括正式的规则、程序或规范,而且还包括符号系统、认知规定和道德模板(这些意义架构指导人类的行动) 。它们把组织和文化两者间的分裂融合起来,把文化理解成为组织所拥有的一种共同价值观和态度,理解成为惯例、符号或认知的网络,为行动提供模板,提供了一个“意义框架”来指导人类的行为。这个定义推翻了传统在制度和文化上的分裂,把文化也定义为一种制度。从新近的有关新制度主义的文献来看,大抵上都认为“制度”的含义是多种的,不存在对“制度”单一的看法。从认识论的角度看,对制度的看法主要有:个体主义(原子论) ,整体主义。从个体主义(原子论) 出发的制度主义认为所有社会或集体现象,诸如制度之类,都可以从个体行为来解释。只有个人,才有目标和利益的追求,社会系统及其变迁都源于个人行为。因而制度是个体互动的一种结果,不管是出于战略设计还是自我利益最大化,都假设个人行为先于制度。理性选择制度主义则是它的最典型一种对制度的认识。整体主义认为社会整体大于其部分之和,整体影响和制约着个体的行为,个体的行为应该从作为一个有机体的整体(制度) 来解释,个体只有放在整体中才有意义。它关注对个体行为发生作用的社会规范和社会价值的作用,集中考察了社会力量(制度、社会惯例等) 如何影响到个体的行为。制度先于个体,它影响到个体的偏好的形成和利益。整体主义看待制度的方式最典型的理论是社会学制度主义。从本体论的角度看,制度可分为内在制度和外在制度。内在制度是群体内随经验而演化的规则,外在制度是设计出来,并依赖正式的,有组织的机制来实施。内在制度包括了历史制度主义和社会学制度主义中的习惯、习俗、文化等形成的认知网络,被内化于个体或组织行动中,其特点是实施依靠自律,不需要第三方的强制执行。外在制度包括了理性选择制度主义以及历史制度主义中的各种正式规则、各种指令和程序性规则等,其特点是由政治权力机构自上而下地设计出来,并需要第三方来实施。制度的起源和发展是新制度主义研究的一个主要课题。对“制度从何而来”的问题,新制度主义提供了两种答案。(一) 功能主义(functionalism) 解释。政治制度的主要功能是有序的社会的支撑物,约束着各种自利的行为,约束着各种机会主义者。它认为了解制度的存在须从制度所承担的功能入手,即制度X(结果) 的存在因为它承担功能Y。理性选择制度主义理论是其代表。制度是理性的行动者之间解决集体困境的结果,它是一种理性设计的产物。制度构建过程具有高度的目的性和工具性特征。制度创建的过程类似在自然状态下,相对平等和独立的个体之间自愿进行的契约签定。(二) 路径依赖(path dependence) 解释。它吸收开放系统变迁理论和新制度经济学中有关制度变迁理论假说。美国哈佛大学的学者保罗皮尔逊(Paul Pierson) 是其代表。为了对功能主义的制度设计进行批判,他撰写了设计的局限:解释制度的缘起和变迁一文, 他认为功能主义只阐述了当前制度为什么能存在和持续下去,没有对制度如何来的这个问题进行回答,尤其是无法解释为什么政治生活中存在大量低效制度。功能主义的解释主要存在着如下几点不足。首先是制度设计者在构建制度过程中并非都按照工具主义来行动的,有时制度设计者还要与规范、文化、意识形态等相适宜。如组织采用一种新的制度形式,其目的是制度能提高组织的合法性而不是提高效率。换言之,这种制度形式在特定的文化环境下更有价值,尽管它可能是反功能的,甚至是低效的。用马奇和奥尔森的话来说是“社会适宜逻辑”(logic of social appropriateness) 对“工具逻辑”(logic of instrumentality) 。其次是在现代任期制下,制度的设计者受制于一定期限的限制,他们往往不能关注到制度的长期效果。由于时间的限制,设计者无法预测到制度在长时段中的全部功能,也就无法实现预期目的。最后是制度的效果常常可能是超出设计者预料之外的。这是由于设计者本身的理性局限以及他们也可能会犯错误造成的。在此基础上,皮尔逊在回报率递增、路径依赖和政治学研究一文中,提出用路径依赖来解释制度的起源和变迁。他依据在开放系统的运动中,在系统的分叉点或临界点上的微小的涨落都可能对系统造成巨大变化的理论,并吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点。他认为政治生活与经济生活不同,由于在政治过程中缺乏类似市场那样强有力的竞争机制,制度变迁的动力机制不足和学习其他制度的愿望不强烈。在政治生活中,明显地存在着抵制制度变革的现象。由于制度是保护利益的屏障,所以最初所选择的制度(政治生活变化的分叉点、临界点) ,在回报率递增机制作用下,形成了自我强化的路径。再加上政治生活中制度密集,政治权威和权力具有非对称性特征,政治生活复杂性和不透明性和政治制度是维持现状的基础,政治制度的变迁比经济制度有着更强的路径依赖。皮尔逊对政治生活变化中的分叉点、临界点上的制度选择非常重视。他认为这是决定政治制度质量的关键。与功能主义把目光定在眼下不同,路径依赖的解释把注意力集中在历史上,认为制度的变迁是一个不断演进的过程而非设计的产物。通过上述分析,我们可以看到功能主义的解释偏重于当下制度动态的运行,为变革制度寻找到理论依据。在现实政治生活中,各国一般都把人员精简、机构合并和职能转变作为行政改革一个手段,借以调整国家行为。这就是建立在功能主义对制度变迁的解释基础上的,而路径依赖的解释偏重于对制度史的解读,寻找各国政治制度不同和质量差异的原因。当代比较政治学从制度入手,解释各国政治发展道路的不同,也就是建立在这种解说基础上的。四、结论新制度主义政治学的日益兴盛,大有成为政治科学一种主流理论的势头。它们对行为主义政治理论所持的批判,反对用原子论来解释政治现象和政治过程,重视制度安排在政治生活中的作用,主张政治制度引导政治行为,自有其突出的成就。更难能可贵的是它们在批判自由主义影响下的功利主义、行为主义时,十分重视制度、程序本身的实质性正义。它们从托克维尔把地方政治制度作为对抗专制主义的一块堡垒、韦伯把议会对抗官僚专断的制度屏障和罗尔斯把“无知之幕”的设计作为正义的程序保障中吸取“养分”,避免了像行为主义者那样让政治学“误入歧途”。但是,新制度主义在发展中也面临着一些问题。(一) 内部所分化的三个流派,在对政治现象的解释上都存在着不足。理性选择制度主义把其基础建立在个体动机假设上,尽管注意到行动者战略互动在决定政治后果中的作用,把政治现象从社会经济发展、教育等结构上的解释推动到一个新的领域。但是它却无法解释一些内化的规则,如一个人在红绿灯前,周围无人的情况下,仍然遵守交通规则这些现象;以及无法解释在政治生活中大量无效率的制度存在的事实。历史制度主义把国家作为一个行动者和分析的单位,认为国家具有自主性,对国家和社会之间的关系研究具有十分重要的意义(如提出国家能力等概念) 。但是由于它太过于注重宏观过程,因此无法揭示出制度创建和变革过程中存在的利益之争和权力之争。社会学制度主义对政治生活中大量的无效率的制度的存在很有解释力,但是由于它们把文化也作为一种制度,使其在解释政治现象时很难进行定量化研究,带有相当的模糊性,与整个社会科学的发展趋势相逆。因此,新制度主义要取得发展必须解决这些流派存在的缺陷。新制度主义政治学的内部,在一些基本问题上还没有达成共识。如制度的含义、制度的变迁等,说明了内部整合还需要一个过程。因为一个成熟的理论需要在一些基本问题上达成共识,才能提高其解释力。行为主义的失败就是明证。(二) 新制度主义要取得发展必须关注到政治制度与社会制度、经济制度所存在的差异。大量借鉴其他学科的概念、术语、理论很可能忽视政治制度本身的特征。学科的融合是建立在学科分化和各个学科高度成熟基础上的。政治学与其他学科相比尚不成熟,因此制度范式在研究政治现象时,存在一个学术转换过程。皮尔逊在回报率递增、路径依赖和政治学研究一文进行了一个成功的转换。同时,由于政治生活中的制度高度密集、制度构成的复杂性和制度间关系的庞杂性对运用制度研究政治现象提出了一个挑战。对当代中国政治发展而言,制度建设是改革开放以来中国政治发展的一个重要特点。邓小平同志通过对“文革”的反思,提出加强制度建设,这与国际政治主流政治学在80 年代以来的发展是一致的。如何借鉴新制度主义理论,如何将其与中国政治发展实践相融合,是研究新制度主义的中国学者面临的任务。参考文献 1 Sue E. S. Crawford , Elinor Ostrom, A Grammar Institutions.