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第七章 社会救助,本章主要内容 社会救助概述 社会救助与反贫困 社会救助体系 社会救助标准的确定 社会救助基金的筹集和使用,一、社会救助概述,（一）社会救助的历史演进过程 工业化社会之前的各类救济行为具有下列特性： 恩赐性。宗教慈善事业以及民间的互济行为均带有施恩的色彩，我国古代关于“赐田”、“施粥”、“施舍”的记载足以见其居高临下的恩赐性 惩罚受救济者。在工业化社会之前的人类历史中，占主流地位的意识形态和社会观念没有把对贫困者的救济看成是社会的责任和贫困者应享有的权利，也没有将这种责任和权利以立法的形式加以实施。中世纪的受救济者在接受救济的同时要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚。,年，英国女王伊丽莎白颁布 “济贫法”。后经修订称为新济贫法，这部法一直到1948年才被废除。新旧济贫法历时3.5个世纪。 设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会；建立贫民教养院、贫民习艺所等，组织贫民和孤儿习艺；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，由贫民救济院收养他们，或施以院外救济；从较为富裕的地区征税补贴贫困地区。,英国新济贫法,一是丧失个人声誉，接受救济被社会看作是一个污点； 二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动； 三是丧失政治自由，失去公民权、特别是选举权。,20世纪初，社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共援助（Public Aid）”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。 “公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（Social Assistance）”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。,从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概念替换，是一种观念上的飞跃。其重要意义在于： 首先，通过新的权利立法，强调贫困现象的社会原因，由此，不仅国家和社会对缓解贫困以及消除贫困根源负有责任；并且贫困者从国家和社会获得救助是一项公民权利，每个社会成员都应当获得生存和发展的最基本的条件，不必带有任何附加条件。 其次，社会救助强调建立被救助者的个案资料，社会救助不但重视应急补救措施，强调积极主动的援助扶持，如开发性扶贫等。,在现代国家，公民因维持不了最低生活水准而获得社会救助，是公民生存权利的体现。 中国公民的此项权利已明确载于中华人民共和国宪法。 生存权是公民的一项不可转让、不可交换的权利。 社会不仅要求一般购买力的分配，而且要求特殊物品、服务以及权利的分配。如获得最低水平的医疗服务、食品以及住房的权利被看作是一项不可转让、不可交换的权利。,二、社会救助与反贫困,社会救助的主旨是反贫困。 1996年被联合国定为“国际消除贫困年”。 联合国发展计划署在1997年制定了联合国19972006年消除贫困十年规划。 中国国务院于1994年3月1日召开了扶贫开发工作会议，全面部署实施“国家八七扶贫攻坚计划”工作。 2004年5月，在上海召开的全球扶贫大会上，国务院总理温家宝表示，从新世纪开始，中国将用10年时间基本解决少数贫困人口的温饱问题。,（一）贫困程度的衡量指标,1.何谓贫困 作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。 传统理论一直将贫困看作收入低下的结果。 阿马蒂亚森认为，贫困不仅是因为收入低，贫困意味着贫困人口缺少获取和享受生活的“能力”，或者贫困人口创造收入的能力以及机会贫困。 低收入、疾病、人力资本不足、社会保障无力、社会歧视等都是造成贫困人口丧失收入能力的重要因素。 个人能力不仅包括基本生存能力，如获取收入与控制资源的能力，还包括社会生活能力，如“体面地进入社会”、“参与社会公共生活”等能力。,2.贫困程度的衡量指标,(1)贫困发生率。又称“人头指数”（Head-count index）,它是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、贫困率等。 (2)贫困深度。又称“平均贫困距”（Poverty gap）,它是指贫困人口的人均收入低于贫困线的比例（%）。这一指标可以用来估测贫困人口的收入位于贫困线以下的程度，或曰平均差距。 (3)贫困密集度。它等于贫困深度乘以贫困发生率，即用贫困人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例，再将乘积除以总人口。贫困的密集度又称为贫困差距指数。,(4)贫困严重度。它是指不仅贫困的发生率和贫困深度增加，而且穷人之间个人消费的分配也变得更不均等。例如，如果一元钱从一个穷人手里传给另一个更穷的穷人，那么，贫困的严重度就会下降，反之则会上升，尽管此时贫困的发生率、深度和密集度没有发生变化。贫困严重度用通常的数学算式来表示，贫困严重度等于先把单个贫困人口的收入低于贫困线部分的比例取平方，再把所有贫困人口加总起来，除以总人口。 此外，5岁以下儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率等社会指标，也被用于对贫困程度的衡量。,（二）贫困的成因及其恶性循环,1.贫困的成因 (1)家庭获得生产资料和转移收入的机会少能力低。 贫困家庭通常既无资产又无收入，缺乏土地、资源及得到转移收入（如食品券和补贴）的途径。 贫困家庭往往还贷能力低，所以不可能利用正规的保险和生产性信贷来改变境况，在收入低谷期，民间借贷，乃至高利贷往往是维持其最低限度消费的惟一手段。 人们获得生产资料的途径是由占社会统治地位的所有制形式以及土地、资金（包括贷款）分配制度决定的，而这又受到现存的政治、经济、社会和文化体制的影响。,(2)就业机会少。 就业机会是由经济运行的组织方式（如劳动密集型、资本密集型等）和经济增长率决定的。 经济的增长与经济运行的组织方式又受到政府、企业、消费者的消费、储蓄和投资活动以及政府有关政策的影响。农业劳动力的非农就业机会极大地依赖于经济景气程度。,(3)人力资本匮乏，就业能力低下。 穷人的人力资本往往处于极度匮乏状态，受教育水平低，饥饿、营养不良导致疾病，以及妇女过多的生育，都大大削减了贫困人口劳动能力，使其只能从事低技术、低资本需求和低劳动生产率的无保障的工作，如小商贩、临时工、拾垃圾等。 中国2003年重点贫困县的农民文盲率高达22.4%,(4)抚养负担和赡养负担重。 家大口阔、土地的人口比率低、人均收入低是许多发展中国家贫困家庭的人口结构特征。 家庭的生育决策是对贫困的一种敏感反应。作用因素有：贫困家庭儿童死亡率高，子女从事劳动的起始年龄低，父母年老时需要子女养老，得到计划生育服务的机会少，故倾向于多生，然而又无力使子女受到应有的教育。在穷人家庭中，儿童、妇女和老人的境况更为悲惨。,(5)抗风险能力低，突发事件造成收入下降。 穷人缺乏应变能力，一次不利的偶然突发事件，特别是意外事故，就会造成巨大的灾难。 如再遇上全局性的经济衰退，战争、饥荒和自然灾害，都会使一些人沦为贫困，或者使已经沦为贫困的家庭走向饥饿和死亡。 此外，农村的贫困家庭还经常面临季节性的收入变动。,(6)社会地位低。 贫困也与种族歧视、性别歧视有关。贫困人口往往被“边缘化”，其在社会公共事务中发言权小。 (7)生产和生活环境恶劣。 穷人一般生活在平均收入水平低下、社会服务和基础设施严重不足、非农就业机会缺乏、生态环境退化的地区。 根据近期国家对扶贫重点县的调查统计，没有解决温饱问题的农户76%生活在山区，46%的农户人均耕地不足1亩，城市化有助于减轻贫困。,2.贫困的恶性循环,导致贫困的诸因素经常是相互叠加、联动和互为因果的，使得贫困者处于一种越陷越深的恶性循环。其循环模式表现为： 生活于贫困境况中的人们，由于从小就受到贫困文化的熏陶，他们缺少向上的进取动力，环境也使他们难以有较高的成就动机。 低成就动机导致低社会流动性，受教育的机会少，受教育的层次较低，这使得他们在就业上的竞争力薄弱。 低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能进入低收入职业，处于较低的社会地位层次，低收入的职业和低的社会地位使他们更为贫困。,（三）反贫困的重要意义与实现 途径,1.反贫困的重要意义 首先，消除贫困会使原来处于闲置状态的劳动力变成创造财富、促进经济增长的人力资源。 其次，消除贫困有利于缓和社会矛盾。 再次，各类反贫困举措均强调提高贫困人口谋生的能力和增加谋生的机会，其收入的增长又会扩大市场容量和加速市场发育。,2.消除贫困的途径：能力与机会,(1)政府通过明智的社会经济政策影响经济增长和收入分配格局。 (2)增加获得赚钱的机会和提高对机会的反应能力。 (3)从产业政策角度实施的反贫困战略。 (4)劳动力流动与反贫困。,三、社会救助体系,（一）社会救助体系的分类 1.按照社会救助项目支付方式的不同分为现金救助和实物救助。 （1）现金救助提供给特殊类型的人，如向有未成年孩子家庭提供资助项目，向低收入的老年人和残疾人提供辅助保障收入项目等； （2）实物救助则针对特殊目的，如医疗补助项目提供免费医疗服务；食品券则低于市场价格提供食品等。 实物救助的支付方式是灵活的。政府可以直接提供实物（诸如公共住房、公共卫生院），也可以由被救助者向私人货商购买物品求服务，政府则支付全部或部分成本（诸如医疗补助项目和食品券）。,2.按照社会救助项目的性质与用途相结合的标准，分为救助类项目和预防类项目。 救助类项目：低房租的公共住房、医疗补助等。 预防类项目：通过改变贫困者的营养、教育和健康条件，来帮助贫困者尽可能脱离教育缺乏、健康不佳和工作能力低下之间的恶性循环。,（二）中国社会救助体系,1.救灾 救灾是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境。 （1）自然灾害类型。自然灾害的发生主要是自然界内在矛盾激化的结果。 气象灾害，如水灾、旱灾、风灾、雹灾、冷害、酷热等，这是最普遍且危害程度最广泛、最大的一类自然灾害； 地质灾害，如地震、火山爆发、地陷等； 地貌灾害，如泥石流、滑坡、雪崩等； 水文灾害，如海啸、海侵、风暴、潮水等； 生物灾害，如病虫害、鼠疫等； 森林火灾等。,（2）救灾的对象与内容。,自然灾害的救助对象是灾区及其灾民。 灾区可以划为轻灾区、重灾区、特重灾区和插花灾区。 灾民包括： 因灾造成的伤病员； 因灾造成的无住房、无衣被、无口粮、无耕地、无生产工具或生产资料的人员； 因灾导致减产、减收三成及三成以上，以及发生饥荒和因饥荒引起各种疾病的人员。,救灾有广义和狭义之分。 广义的救灾包括报灾、核灾、灾后救助等全过程及其内容； 狭义的救灾仅指对灾民的生活与生产中的困难给予救助，如基本口粮救助、衣被救助、房屋救助、现金救助、药品救助、部分生产资料救助等。 1998年全国大面积洪水灾害，受灾人口3.5亿人，直接经济损失3007亿元，灾害救助资金投入226.8亿元，救济灾民6684万人次，紧急转移人口2082万人次。救灾具有救急性质，应与常规的贫困援助区别开来。,2.农村扶贫,（1）扶贫的对象。 扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。 中国的绝对贫困主要是发生在资源贫乏、土地贫瘠的偏僻山区。 这些地区的最贫困的家庭由于赡养系数高、健康状况差而更加贫困。 少数民族人口在贫困人口中占极不相称的高份额，这主要是由于地理上的原因。,贫困地区分为国家确定的贫困县和各省确定的贫困县两大类。 国家确定的贫困地区，主要分布在我国中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原、地方病高发区以及水库地区，这些地区又多为革命老区和少数民族地区，详见表8-1。,(2)救助式扶贫与开发式扶贫。,救助式扶贫主要是分款入户，补贴到人，旨在从生活方面给予贫困者以钱物救助使其维持基本生活水平，亦称之为“输血式”扶贫； 开发式扶贫则是通过一定的项目开发，利用当地资源使其自我发展，助其从根本上摆脱贫困走向富裕道路称之为“造血式扶贫”。 在中国20012010年扶贫纲要中，开发式扶贫也被列为基本方针。这项工作始于1986年由国家扶贫办主导。 从1986年到2004年的8年间，中国农村赤贫人口从1.25亿下降到2800多万，一般性贫困人口年均收入低于882元者，减少到了6000万。,3.农村“五保”供养制度,“五保”一词，最早是在1956年高级农业生产合作社示范章程中提出的，当时是指保证吃、穿、烧柴、住、安葬五个方面。 目前“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬，此外，对孤儿还有保教育的内容。 五保户供养经费来源有群众统筹、村级提留、代耕、亲友领养、国家救济、社会捐助等。 实行税费改革后，农村五保户的经费来源主要通过农村税费改革财政转移支付的形式解决； 实行最低生活保障的地方，五保户的生活保障实行五保统筹与低保补助相结合的办法，如东部地区。,五保户供养的主要形式：集中供养和分散供养。 集中供养主要依托农村乡镇福利院(或敬老院)对入院五保户的生活给予照顾和帮助。 分散供养是通过集体包养、国家定期定量救济供养、划定五保供养田(地)由亲友代耕、助耕等多种供养方式，确保了五保对象的基本生活。,4.城市居民最低生活保障,从1993年开始，上海等城市陆续制定了城市居民最低生活保障的政策。 1997年9月2日国务院发布城市居民最低生活保障条例（以下简称条例），并于当年10月1日正式实施，在全国范围内正式开始实施为保障城市贫困人口基本生活的公共政策。 城市居民最低生活保障制度的保障对象为人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。,有关学者对“城市新贫困”的概念定义为：“近年来在我国城市出现的因社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业结构调整、国有企业改革而诱发的贫困” 。 城市新贫困人口增加的原因主要有： 城市居民或职工原来享有的体制性“优惠”减少或消失。 1、在计划经济时期对职工和居民实行低工资、低物价、高福利、高补贴政策，随着价格、工资、用工、社会保障、住房、教育等一系列的制度改革，有些优惠和补贴与劳动挂钩而不再按人头发放，有些补贴的多寡要视企业效益如何而定，由此导致部分职工或城市居民收入减少。,2、市场机制的运行增加了个人职业及收入方面的不稳定性。 在残酷的市场竞争和优胜劣汰机制面前，相当一部分企业或经营艰难、或亏损累累、或破产倒闭，从根本上动摇了企业给职工提供各种保障的能力，职工收入由此减少或丧失。与此同时，企业深用工制度改革中，采取定员、定岗、岗位技能工资等办法提高劳动生产率，使得相当部分超岗、混岗、不适岗人员显性化并被剥离下岗或失业。失去了生产性地使用其自身劳动能力的机会，也减少乃至中断了收入来源。,3、自身人力资本低下，在就业竞争中处于劣势。 城市贫困人口中有相当部分的个体从其自身条件看，或技能单一、文化素质低下，或体弱多病、年龄偏大，成为就业困难的弱势群体。加之，城市就业岗位受到农村剩余劳动力的竞争。 农村劳动力年轻力壮、吃苦耐劳，用工成本低廉，他们在简单劳动的岗位上，甚至在部分技术岗位上都占有竞争优势。 有了用工自主权的企业更乐意使用廉价的农民工。这种“抢饭碗”与“丢饭碗”的就业竞争，对于部分“大事干不了，小事、脏事、累事不愿干”的下岗失业人员来说，其再就业前景更加黯淡。,具体确定为三类人员：,1、无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民； 2、领取失业救济金期间或失业救济金期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民； 3、 在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。,与原有的社会救济制度相比，城市居民最低生活保障制度有以下特点： 1、保障对象由过去的民政救济的“三无”人员扩大到全体城市贫困居民； 2、保障资金来源由财政和保障对象所在单位分担过渡到财政负担的方式； 3、提高了社会救济的规范化、制度化水平，减少了救济活动中的不确定性和随意性； 4、保障标准有了提高，且随着经济发展和物价指数的变化进行动态调整。,5.农村最低生活保障制度,经济发达地区适应农村经济社会发展的要求，在构建完整的社会保障体系框架时，探索并建立了城乡一体、惠及城乡居民的最低生活保障制度。 目前，农村最低生活保障制度成为经济发达地区农村社会救济的主要内容。如浙江省进行了建立城乡最低生活保障制度的探索，凡是符合城乡最低生活保障条件的居(村)民，均纳入保障范围。 2002年，全省农村最低生活保障对象达到35万人，占保障对象的86%，占农村人口的1%。最低保障标准平均为111元/月人。,四、社会救助标准的确定,（一）最低生活水平的涵义 测度生活水准的通用尺度是家庭的收入和人均支出。除此之外，生活水准包括的内容还有医疗卫生条件、预期寿命、识字能力、能否获得公共物品或共同资源等，这些内容都涉及消费水平。 因此，人们常常以消费水平为基础，从绝对贫困和相对贫困两个方面测度贫困。 1.绝对贫困的内涵 ：绝对贫困又称生存贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的。 2.相对贫困的内涵： 相对贫困是指在国民收入的总额中，有一组人口所占份额相对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部分人的生活状况。 相对贫困测量的是财富或收入在不同社会阶层、社会群体之间的分配。,（二）贫困线的划定,贫困线以货币为单位设定 1.绝对贫困线的划定 绝对贫困线定位于不能满足人们生存需要的消费水平。绝对贫困标准的测定，是根据营养学的要求，按人最低生活每日必需的热量和蛋白质，折算于各种食品之中，再按食品价格计算出经济学意义上的消费支出标准。,划定绝对贫困线的方法,标准家庭开支预算法。根据营养学、消费经济学、社会学等理论，列出标准家庭（一定时期内占大多数的人口的家庭）正常情况下的生活消费项目，并根据项目价格计算出总金额，以此确定为家庭基本的生活需求，低于此标准者即为贫困户。 基本需求法。它根据各项消费对于生活的重要程度，确定生活必须消费的商品项目和最小需求量，再对每一项依据5%最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，它们的全部之和即为绝对贫困标准。 基数法。这是我国有关部门及部分学者提出的对我国城镇职工的社会救助标准。这种算法以1988年国务院下达文件规定的大城市每月人均50元、中小城市45元、县镇40元作为基数，乘以1988年以来的城镇居民生活费用价格指数，即为当前的城镇困难职工每月的救济标准。,2.相对贫困线的划定,相对贫困标准带有历史和国别的特色。它是由社会经济发展的不平衡和国民收入分配不均等引起的。 相对贫困线测度的是财富或收入在不同的社会阶层、社会群体之间的分配差距。 相对贫困的特点是强调个人与其他社会成员的比较，它包含着一定的价值判断，伸缩性较大。 划定相对贫困标准符合人道主义和社会进步的精神。,(1)常见的相对贫困线的测算方法：,恩格尔系数法。 恩格尔系数法的基础是恩格尔定律。19世纪著名统计学家恩格尔在研究居民家庭收支问题时得出的关于居民食物支出与家庭收入成逆相关的规律，被称之为“恩格尔定律”。 根据恩格尔定律，引伸出恩格尔系数，作为测量生活水平升降的标准。所谓恩格尔系数，是指食物支出在整个家庭或个人消费支出总额中所占的比重，其计算公式为： 恩格尔系数=（食品支出总额/家庭或个人消费支出总额）100% 在上述公式中，恩格尔系数越小，生活越富裕；系数越大，则越贫困。恩格尔系数在许多国家被用于测定其国民的消费结构和生活状况，在西方甚至通常用恩格尔系数的大小来评价一个国家的贫富情况。联合国根据恩格尔系数制定了一个划分贫富的标准，如表8-2。 美国是依据这一原理确定其“贫困线”的。美国把饮食支出占到家庭开支1/3及以上的家庭，一律作为贫困户对待，给予社会救助。,人口及收入的五等份测量法。 这种测量方法是按人均收入的高低，将人口分为五等份，然后测量各1/5阶层的收入在总收入中所占的比例。 最低百分比法。 这种划分是在国民收入确定后，划定最后一层人口（如5%）为贫困人口，把他们的收入定为贫困标准。虽然这个贫困标准是变化的，但是，它不因社会的发展和人民生活水平的整体提高而减少贫困户的数量。 居民一般生活水准划分法。 按一定时期当地居民的生活状况，预算测定社会平均的生活水平，再规定低于此水平线二分之一或三分之一或其他比例作为社会救助标准线； 以一定时期规定中等收入户的收入为依据，取其中间线（即二分之一）作为社会救助线； 有些国家把低于平均收入1/3的社会成员视为处于相对贫困状态。,五、社会救助基金的筹集和使用,（一）社会救助资金的筹集 1.国家财政拨款 国家财政拨款是社会救助资金来源的主要渠道，它包括了中央财政拨款和地方各级财政拨款，并区分为定期定量救济和临时性、应急性救济和财政扶贫资金三大类。 财政扶贫资金属于专项转移支付，是中央财政专项拨款的一个重要组成部分，具有公共开支特征。国家财政扶贫资金分配的依据是：省、自治区、直辖市本年度贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益和地方配套资金落实比例。 目前，各地已普遍将城市低收入保障资金列入了财政预算。,2.社会筹集 3.信贷扶贫 通过金融部门筹集融通资金，发放低息或贴息贷款，定向支持贫困地区。 4.国际援助 国际组织、友好国家、国际友人等向灾区、灾民提供的物质、技术和现金方面的援助。,（二）社会救助基金的使用原则,1.专款专用和重点使用的原则 “专款专用”是指救灾款只能用于救灾，五保粮款必须用于对五保户的救助，扶贫资金一定要用于扶贫，等等。 重点使用原则： 在贫困救助中优先救助特困对象； 把救灾款物重点用于灾情重、经济基础差的地区； 救助款物重点用于吃饭、穿衣、住房等方面。 2.无偿使用和有偿使用相结合的原则 救助款物无偿地发给被救助者是最主要的救助方式。有偿使用方式是把社会救助款中的一部分以低息或无息方式借贷给救助