论省管县-地级市制度改革.doc

地级市这一行政层级成为行政阻力的一个焦点层级：撤消地级市市管县体制是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，至今已实行了余年。在长期的实践中，市管县体制显现出利弊共存的特点。当前以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，地级市这一行政层级越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，一个声音正在引发大家的关注：裁撤地级市！ 和国际上通行的三级政府不同，我国中央政府省地级市县、区乡镇的行政管理架构曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用，但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而这一级机构越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级，引发出各种深层矛盾。有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支宏大的吃皇粮大军，运行成本巨大。地级市在现行行政层级架构下，在财政、权力和效率方面形成三大漏斗效应： 一是财政漏斗。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构，只好向下面的县市抽血，对上则截留各种资金，地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。市本身的经济实力不强，就管不好县，出现市刮县现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益，下级县市敢怒不敢言。另一种情况是市、县发展水平相当，造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性。 二是权力漏斗。一些权力被一些地级市部门用得十分充分。过去由于计划经济的审批管理模式，政府一级级掌勺，企业一层层跑堂，省、市什么事情都管，结果县级政府手脚被缚。 地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。 三是效率漏斗。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于吃饭财政，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。近几年各地加快了行政审批制度改革的力度，一些审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上在趋于空心化，上不着天，下不着地。但这么多人总要有事情做，就生出很多的检查和评比，一位县委书记告诉记者，现在他至少有三分之一的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。而一位县级市的市委书记向记者抱怨，现在地级市养了这么多人，光市委市政府的秘书长加起来就有十几个，而现在地级市一个很大的职能就上转下达，在这一级，以会议落实会议，以文件落实文件成了最常用的执政办法，对上忙于汇报工作，对下则忙于上级任务的分解。体现在会议上来说，首先省里面开的会地级市统统都要再开一遍，一直开到乡镇。地级市宏观管不上，微观又够不着，只有用开会的办法来处理一些问题和体现对上面任务的重视程度。对这些会议，我们去的多了时间耽误不起，不去又说你不够重视。这位县级市的市委书记说着说着激动起来，当场向记者写了十六个字表示他对层级过多的看法：官繁即事繁，官省即事省；事繁即人浊，事省即人清。 在地级市这一级，形式主义、文椟主义已到了泛滥成灾的地步。你想一想，从县里到省里，由于隔着地级市这一级，一个县委书记想找省里领导去面对面交流，这种机会基本上很少，而一个县市，除了正职外，还有至少十几个党政副职，这些副职真实掌握省领导的意图，只能通过报纸和文件来把握。地级市这一级呢，一个地级市的党政领导还有较多的机会和省领导接触，但地级市的党政副职就基本上也没有这样的机会。这说明什么问题呢，对于一个大省来说，要将经济发展的设想传达到县一级进而传达到乡镇一级，只能通过会议来传达会议，以文件来落实文件，地级市在这一信息传递过程中起到的就是二传手的作用。一个省里的领导到基层调研，首先要先到地级市工作汇报，这位领导接触到的大量情况就靠文字材料传递给他的。省里领导就是跑到县，也只能靠汇报来了解情况，靠文字的东西来了解情况。这种体制长时间运行的话，就会造成虚假浮夸的东西泛滥，每一级干部都只想在汇报和文件上下功夫，而很难有精力顾及实际的情况。而为什么会出现这样的情况呢，一个很大的原因就是行政层级太多，上面想了解真实情况也很难，不靠汇报和文件怎么行！现在基层的实际情况是，大家都在做文章，无论在工作中，还是在具体的实践中，所以现在每一级干部都倾心于政绩工程，都搞GDP，因为上面只能看到这些指标。出了问题就想如何文过饰非。长时间这样下去，十分危险呀！县这一级，可以说是中央政策和具体部署的具体落实者，这一级的干部有劲头，许多工作都可以做好。但是由于行政层级过多，上面的各种信息在传递中容易失真，县里的干部如果干了许多实事，上面的领导也不一定看得到，这种情况下，不少干部要么做和事佬不求所为，要么机械地去理解和执行上面的一些意见。如省里提出经营城市，这是一个好的思路，但到了基层，这个经营城市就成了简单地分解卖地指标，和地级市甚至将这种卖地指标分解到县市区，大家一窝蜂去卖地、去炒地皮，牺牲的是农民的利益，从而造成了多种社会问题。你说这能叫理解和执行上级的意图嘛！还有一部分干部在实战中逐渐摸到了这样的窍门：要想让领导了解自己，明明有条件去做的，也要等到领导下指示后再去做，等到揣测到领导的意图后再去做，但这样一级级地揣测上去，很多情况被扭曲了。还应该看到的一个危险倾向是地级市对县域经济发展的屏蔽作用。如果一个地级市经济体量足够大，对周边县市能够形成辐射和带动作用，对县域经济的发展是有利的。但现在大量的情况是，地级市经济体量不足以带动周边县市，相反还要从周边县市抽血来发展自己。为了将地级市的中心城市做大，拼命集中财力搞城市建设，一些大的工业项目也往往摆放在地级市区。县里没有钱怎么办，就只好什么来钱干什么。那么如何裁撤地级市，是一步到位，还是分步实施？目前记者采访到的专家和基层干部倾向于因地制宜，不搞一刀切。考虑到目前中央还没有统一的部署，一些地方可在赋予县更多的经济和社会管理权限方面先行改革，地级市的行政职能分工可主要在所在地中心城市的建设与发展上，在此基础上建立起省管县的行政管理模式，为最终取消地级市这一行政层级创造条件，并最终形成裁撤地级市的三步走战略：一是赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北省在这方面已先行一步。在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级有关系变成了一定程度上的兄弟关系。第二步是在条件成熟的地方实现县市和所在地级市的脱钩，直接由省直管县。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。市区一体化改革后，减少一个层级就少了许多扯皮和互相制掣的因素，而且从实际工作来看，完全没有必要在这么小的一个地区内设置两套重叠的机构。第三步，可在一些经济发达和地位重要的中心城市实现由中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。重庆模式对这一步改革具有借鉴意义。新闻背景：地级市的产生及其发展轮廓中华人民共和国成立后，虽然宪法规定全国行政区划分为省（自治区、直辖市）-县（自治县、市）-乡（民族乡、镇）三级，但实际上部分地方沿袭了专区（地区）制度。上世纪八十年代初之前，我国地级管理层以派出机构为主体，称为专区或者地区。年以后，全国各地地市合并、撤地设市陆续展开，至上世纪九十年代末，地级管理层基本变成了一级行政区划建制，地级行政体制中市管县和州管县体制取代了地区管县体制而占据主体地位。截止年底，全国共有地级行政建制个，其中地级市个，占地级行政建制的。地级市领导县的数量占全国总数的，人口占总人口的以上。我国多数地方的行政区划层级目前实际上由虚四级变为实四级。管理层次之多为世界各国之首。有关专家认为，目前市管县中存在的主要有三个方面的表现：一是经济利益的矛盾，就是市县争利的矛盾；二是行政管理的矛盾，和过去的地区相比，县里认为其自主权不是扩大了而是减少了，因此县里认为地级市的管理是多余的；三是城乡关系的矛盾。在市领导县体制下，市既要抓城市工作，又要抓农村工作，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出