改变城乡二元经济结构的若干法律思考.docx

改变城乡二元经济结构的若干法律思考关键词： 城乡二元/ 城乡一体化/ 法律制度 内容提要： 城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的显著特征，也是完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的重大阻滞。其中，包括主体、产权、交易和分配等在内的城乡二元的现行法律制度的缺陷，是这一问题得以形成和延续的制度根源。探寻改变城乡二元经济结构，逐步实现城乡经济一体化发展的法律出路，将是一项长期而艰巨的系统工程，消除城乡居民之间的各种不平等待遇，制定农业现代化促进法、就业法和小城镇法，完善可持续发展政策法律体系，应成为实现这一目标过程中的重要制度对策。 二元经济结构最早是由美国经济学家刘易斯提出来的，用来说明发展中国家的工农城乡之间的对立及其运动过程中所出现的分化。我国是世界上最大的发展中国家，也是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家，这种二元经济结构导致了农村和城市在许多方面的差异。城乡二元经济结构在中国的形成和发展是由当时的经济基础所决定的，有其存在的客观必然性。发端于20世纪70年代末并取得重大成果的中国经济体制改革，并没有从根本上改变这一局面，人们看到的依然是一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。针对我国日益加剧的城乡二元经济结构的现实，中共中央在关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，明确提出了要建立“有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”的任务，这也是树立和落实科学发展观所要求解决的重要的问题。 在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康、构建和谐社会的目标和蓝图的指引下，打破城乡分治，统筹城乡发展，改变过去那种“城乡分而治之”的管理体制，以城乡协调发展为目标，对城市和乡村的经济社会发展进行统一的筹划和安排，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，就成为了我国未来社会发展中必须解决的重大的社会问题。本文拟从法律的视域，对城乡二元经济结构的制度成因、路径选择和制度安排等方面做出一些分析与探索。 一、城乡二元经济结构的制度成因分析 城乡二元结构是一个多向度的社会经济现象。在经济层面，表现为城镇与乡村在所有制及其在交换、分配、就业、税赋等方面存在的政策差异；在社会层面，则表现为城镇与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障、养老、福利等方面适用不同的政策。这种二元体制存在的理论基础是基于在高度集中的计划经济体制下城市和乡村的所有制的不同，即城镇以全民所有制为主，乡村以集体所有制为主。 在崇尚民主与法治，建立与发展社会主义市场经济体制的当今的社会经济条件下，城乡二元经济结构体制已经丧失了其存在的理论依据和实施基础，然而，在我国持续发生的经济体制改革和制度变迁过程中，这种体制依然通过各种途径得以沉淀、延续，乃至进一步滋生。其中，“三农”问题正是这种城乡二元社会经济结构的集中体现和本质反映。城乡二元经济结构和“三农”问题已经成为横亘在完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会进程中的最大障碍和制约因素。适应市场经济对法制的本质要求，全面审视我国现行的相关经济法律制度，我们不难发现其中存在着不少阻碍城乡经济一体化，甚至强化城乡二元经济结构的制度表现和根源： （一）农村居民没有完全获得市场主体应有的法律地位。众所周知，独立、平等是市场主体自由参与市场经济生活的基本法律前提。从我国现行的市场经济法律制度来看，相关法律是不加区别地赋予所有市场主体以平等法律资格的，城乡居民之间没有什么不同。但是，我国至今仍在实行的实际发挥着市场主体资格原始确认功能的户籍制度却是城乡有别的。由于在我国当前的社会经济体制下，户籍制度实际上发挥着“国家进行资源调配和利益格局调整的视窗系统和操作平台”的功能，“户籍的登记注册以及对个人居住、迁移的管制制度，既是策略选择的结果，又是巩固这一分配格局和状况的关键路径”， 因此，这种城乡有别的户籍管理制度实际上在制造和巩固城乡居民之间的名义或形式平等下的实质不平等。这种具有明显等级制、身份制的户籍制度，从一个人诞生之时起就为其设定了未来的法律待遇前景。城乡户口的不同，直接关系到个人获取收入的机会和资源的差异，这不仅仅表现在货币收入方面的差距，更重要的是其他非货币性的收入差距，如医疗卫生条件、福利、教育、就业以及其他待遇等。农业户口把农民紧紧地束缚在土地上，使广大农民失去了择业自由，不能享受由国家提供给城市居民的各种公共服务和福利待遇。在农业收入低下、农民增收困难的情况下，大量农民离开土地，涌向城市，谋求生活，实是面对这种法律不平等待遇的无奈之举。本来农民进城之后，他们为城市建设和发展做出重大贡献，其中相当一部分已经成了“产业工人”，但是他们仍然不能享受与从事同类职业的城市人口的平等待遇，他们往往处于重劳力、低工资、无保障的弱势境地。尽管在社会关系渐趋复杂的当今条件下，在法律上明确不同主体或一个主体的不同社会角色及其待遇仍然有其合法性和合理性，但这决不能成为划分社会等级、实施差别法律待遇的当然理由。因此，近些年来，一些省市开始取消城乡居民在户籍上的区别管理，推动城乡居民身份统一的做法，进而逐步实现城乡居民在社会保障等分配制度上的统一或一体化。这对于改善农村居民的法律地位，特别是分配制度上的天然弱势境地是有其积极意义的。但是，在具体操作过程中，这种对户口的控制和管理的松动常常是一种非对称性的制度交易，仍难以避免在具体运行中可能产生的新的不平等问题。 （二）农村居民在国土资源权利享有上的不平等待遇。拥有一定的财产或享有对一定财产的依法处分的权利，是一个市场主体能够参与市场交易和竞争关系，能够承担相应法律后果的物质基础和权利保障，反映到法律上，就是由相关法律所确认的市场主体与财产客体之间的明确、具体和平等的财产权利义务关系。由于我国的社会性质所决定，在所有重要的国土资源归国家和集体所有的宪法安排的前提下，相关法律对于国土资源的开发、利用、保护、管理等方面的权利义务配置，使得农村和农民处于明显的不利境地。在集体化的时代，农民所获得的收入几乎全部来源于制度性资源，即可供生产和居住的土地，但是对于土地资源，农民只有使用权而无处置权。后来，持续进行的农村经济体制改革，在维持农村土地集体所有的总体格局不变的情况下，赋予了农村居民在土地的占有和使用方面以更多的权利，但是这并没有根本上改变农村居民在制度性资源享有上的劣势地位。其中最为典型的表现就是同为所有权的集体土地所有权难以对抗城镇国有土地所有权。在我国城市扩张的进程中，因为社会公共利益的需要，国家可以将集体土地征用转化为国有土地，其合法性是不容置疑的。现在的问题是，一些政府部门出于对开发商利益的考虑，对“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的法律规定作了随意性的解释，有的地方政府打着“公共利益需要”旗号，违背公共利益的目标，进行办“开发区”、商品房开发等非公共目的的建设。例如，在现实中就出现了这样一个较为普遍的问题，政府对在同一集体土地上进行同样的商业开发的开发商的行为作出了完全不同的解释，即认为有的开发商所进行的商业开发符合公共利益的目的，而有的开发商所进行的商业开发却不符合社会公共利益的需要，从而导致某些官员假借“社会公共利益的需要”随意征用集体土地，以达到赶走一个开发商而安排另一个开发商的目的。这样必然带来三个问题，一是造成了大量的农民因失去赖以生存的土地而面临生存威胁等严重的社会问题，同时也造成了大片土地的闲置和荒芜；二是大量的农民丧失了土地而成为城镇居民，要么给政府增加了负担，要么沦为城市贫民；三是土地征用补偿极不合理。有人曾对5个发达程度不同的城市的255个被征地农户进行调查，发现2002年被征地的农民人均获得的补偿，按照当地的物价水平，仅够维持基本生活2年。不仅如此，在土地征用的实际操作中，还严重存在着集体土地的权利人不能或不能充分享有议决权和依法处分权的问题。这种现存的乡村土地资源权利的享有不充分、不平等，已经成为难以有效遏制有限的农地资源不当减少、合理高效利用国土资源以及进一步解放农业生产力的法律桎梏。此外，我们觉得这里还有一个值得进一步探讨的问题，即集体土地所有权人应当怎样来实现集体土地的增值利益问题。前一段时间我国普遍存在的假借政府之手将集体土地征为国有后而仍然用于非公共目的的开发行为，实际上应当视为是对集体土地权益的一种剥夺。 （三）城乡居民之间在市场交易和分配过程中的不公平待遇。自由交易和有效竞争是市场经济的核心环节和动力源泉。反映到法律上，就是市场经济的有序和健康运行，有赖于包括完备统一的合同制度、科学运行的价格制度和严格执行的竞争制度等在内的相关法律制度的有效支撑。由于城乡之间的自然条件、工业与农业的产业特点、城镇居民与农民的身份差异等现实情况所决定，作为市场主体的农民与城镇居民相比，在接受教育、获取信息、抵御自然和市场风险能力和获得可支配收入等诸多方面所处的弱势地位以及由此形成的累加效应和恶性循环，自然导致了农村市场主体与城镇市场主体在市场交易、市场竞争和市场分配过程中的不利地位。无论是作为合同交易关系的缔结者，还是作为市场竞争关系的参加者，概莫能外。在我国经济生活中严重存在的假冒伪劣商品充斥农村市场、坑农害农事件频频发生、工农产品的“剪刀差”、农业增产不增收、拖欠农民工工资等等社会经济现象，无不是这一不公平待遇的典型表现和有力佐证。 （四）国民收入分配制度的创制和实施在城乡之间造成的不平等。国民收入的分配是一个由国民收入的初次分配和再分配、功能分配和规模分配、微观分配和宏观分配等诸多环节和层次相互衔接和相互支持形成的一个动态的财产流转过程。其中市场主要是在初次分配、功能分配和微观分配等领域发挥基础性的分配功能，主要依靠市场自发调节完成；政府则主要是基于社会公平的考虑，通过再分配、规模分配和宏观分配对市场分配的结果做出适当的干预与矫正，则要受到相应分配法律制度的规范与约束。因此，分配前提的平等性、分配规则的公正性、分配过程的有序性和分配结果的公平性，就成为了衡量一个国家分配制度的创制和实施的正当性和合法性的依据和准则。综合考察我国现行分配制度的创制和实施情况，尤其是在国家或政府的分配职能方面，我们不难发现其中存在的城乡之间的不公平现象。首先，从作为决定国家与企业和个人之间分取社会产品比例关系的税收法则来看，依法纳税是每一个公民必须履行的法律义务，而税负公平则是税收和税法的基本原则要求。但从我国现行的财税体制来看，存在着明显的城乡差别待遇。仅就公民个人而言，城镇居民负担的基本税负就是个人所得税，而农民需要上交的各类款项则大体包括4个方面：一是交给市以上政府的，主要包括须上缴国库的农业税和特产税、农业开发基金，以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等。二是镇政府征收的“五统”费（即教育附加、计划生育、民兵训练、地方交通和优抚），镇集资以及其他由镇政府决定征收的款项；村提留，包括“三提留”（公益金、公积金和村行政管理费）以及村共同生产费和村集资等。三是各种名目的摊派和集资。四是义务工。可见，这里不仅是一个税负不公平的问题，而且还存在着国家和城镇居民对农民利益的“盘剥”，即农业补贴工业，乡村农民补贴城镇居民的异常现象。而这种关系在发达国家是被颠倒过来的。其次，国民收入的再分配制度的实施也在城乡之间造成明显的不平等。国民收入的再分配是在国民收入初次分配的基础上，在全社会范围内进行的又一次分配，它对于保证公共事业的发展、调节利益分配关系以及推动社会进步等具有十分重要的意义。但是，我国国民收入再分配制度的实施，不论是在改革前，还是在改革后，都明显体现了对工业的倾斜、对城市的倾斜。仅就再分配制度中最重要的财政制度的实施来看，90年代以来财政支农的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的1/2至1/3，与农业在国民经济中的地位与作用不相称。再就我国正在构建中的社会保障制度来看，城乡的不平等就更为直观。以养老、失业、医疗、工伤、生育等五部分为支柱的社会保险制度的适用对象仅是城镇居民，而农村的社会保障制度还主要处在以传统的家庭保障为主自然保障状态之下，致使绝大部分农民处于无助的自然状态，土地依然是农民唯一的生活与生存保障。即使具有现代意义的农村社会保障制度也存在着保障形式单一、覆盖面小；社会化程度低、保障功能差；缺乏有效管理，透明度差等问题。 二、改变城乡二元经济结构的路径选择与制度创新理念 完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会，就必须彻底改变我国现有的城乡二元经济结构，这是一项艰巨而复杂的系统工程。在总结我国改革开放以来所取得的成功经验的基础上，我们必须在科学发展观的指导下，克服制度变迁过程中的路径依赖，统筹城乡发展，寻求逐步实现城乡一体化的路径选择，实现社会经济制度的创新与转换。 （一）正视制度变迁过程中产生的城乡差距。毋庸置疑，经历20余年的改革与实践，我国城市与乡村的社会经济都取得了长足的进步与发展，全国的城市化水平有了很大提高。但是，城乡系统中城市和乡村这两种不同的社区类型的实际水平，伴随着经济体制改革的深化反而被进一步拉大，城市和乡村之间仍然存在着巨大的区域差异，这是一个不容否认的客观事实。因此，我们必须注意到因改革而诱发的制度变迁过程中所产生的城乡差距： 1制度变迁过程中城乡之间的制度供给失衡。众所周知，我国的改革是从农村建立家庭联产承包责任制开始的，但是在家庭联产承包责任制实施后，农村的制度需求就一直处于饥饿状态，包括农村土地产权制度、经营制度、流通体制、资本制度、组织制度等等在内的相关制度，都始终处于一种供给缺位的境况，难以有效满足农村和农业经济发展的需要。对此，我们可以通过改革开放后我国农村经济发展中所呈现出的农村经济增长速度递减、农民收入增长速度递减和农民负担屡减屡增的变动轨迹，窥见一斑。与农村制度供给不足的现实状况相比较，城市的制度供给状况则伴随改革重点向城市的移转而明显优于农村，特别是在兴办经济特区，开放沿海、沿边、沿江城市，实施让一部分人先富起来的战略过程中，城市获得并享受了比农村更多的制度供给优惠，从而进一步固化甚至强化了延续已久的城乡二元的经济结构。 2渐进式的改革进路对城乡制度变迁的影响。纵观我国的经济体制改革进程，我们推行的是一种由点到面、由东到西、由局部到整体的渐进式改革进路。在这一过程中，城市更多地成为了改革开放政策试点的优先选择，作为制度创新主体的城市政府、企业和居民个人，往往在原有制度的运行惯性和新生制度的利益驱使下，追求着自身目标的最大化，而中央政府则是把通过特定区域和主体的政策试点和制度创新所取得的成功经验，推而广之，放大适用范围，其结果是形成一种制度变迁中的城乡时滞。与此同时，制度作为调节人们行为及其相互之间社会关系的一系列规则，不同的组织和个人对于制度变迁的预期成本和预期收益的评价是有差异的，所以制度变迁还存在一个获得广大社会主体的普遍认同问题，因而对城市适用的强制性制度变迁不一定适用于农村，而农村在对这种强制性制度供给的“消化和吸收”中，也有个“上有政策，下有对策”的博弈适应过程，从而形成制度变迁的另一种城乡时滞。 3正式约束与非正式约束的相容性问题。新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。 一般说来，非正式约束作为人们在长期交往中无意识形成的、具有持久生命力、代代相传的文化的一部分，包括对正式约束的扩展、细化和限制，社会公认的行为规则和内部实施的行为规则，对正式约束的确立和实施机制的形成均具有重要意义，但同时也会造成对与其相悖的制度创新和法律实施的巨大障碍。因此，在我国改革开放过程中，由国家推行的一系列的关于促进城乡社会经济发展的正式约束或改革措施，不可避免地会遭遇留存于民间的非正式约束的阻滞、对抗乃至破坏。即使是那些在城镇居民中获得认同的许多非正式约束，其经济绩效在农村也是极其有限的。 （二）改变城乡二元经济结构的路径选择和制度创新理念。改变城乡二元经济结构的基本目标是实现城乡经济发展的一体化，即在一国的社会经济发展中，商品、资本、劳动力、技术等生产要素能够在城乡内部、城乡之间自由顺畅的流动，进而在城乡之间形成一种资源互通、分工互补、利益共享、共同进步的互动关系，从而加速城市化进程和缩小城乡差别。 城乡经济一体化是最终实现城乡一体化目标的基础性构件，其过程定将是艰巨而复杂的，任何紧紧依靠某一个方面的制度或措施来解决这一问题的想法和行为都是不切合实际的。总体来讲，基本出路就是在促进农业现代化发展的基础上，通过工业化、城市化、市场化来解决问题，就是说，用先进适用技术对农业和整个农村经济进行根本改造，通过工业化和城市化实现大量农业人口向非农业转移，通过深化改革把农村经济纳入全国统一的市场化和社会化的轨道，其实质是中国从城乡二元经济结构逐步向现代社会经济结构转变的过程。 具体来讲，就是在逐步推进城乡经济市场化改革的基础上，两端同时启动，既要依靠城市辐射农村，工业反哺农业；又要依靠农村城镇化和农业产业化，只有这内外两个方面的有机结合才是我们改变城乡二元经济结构的正确的路径选择。为此，我们必须结合我国城乡社会经济发展的实际，更新制度创新理念，推进有关城乡经济一体化发展的制度变迁和制度转换。 1改变城乡二元经济结构的制度创新要有利于维护国家法治的统一。自法律而言，“无论是善法之治或恶法之治，也不管是简法之治或繁法之治，凡欲使法律发挥制度效应，法治的统一性就是必须的。” 维护国家的法治统一不仅是对一个国家法治建设的整体性要求，也是对于法治系统的各个组成部分的具体要求。改变城乡二元经济结构的创新性制度安排，当然也应当遵守这一原则性要求。首先，应在确保国家法治统一的前提下，积极进行有关城乡经济一体化发展的制度创设。即在坚持不抵触原则的前提下，从中国农村的实际情况出发，在党和国家所确立的有关农村和农业发展的方针政策的指引下，进行大胆的制度创设与更新。其中，一个重要方面就是要充分运用宪法授予的制度创设的自由空间，既要及时把改革与发展中取得的新成果运用法律的形式确定下来，努力实现农村政策的制度化、法律化；又要积极借鉴和吸收其他国家在城乡经济一体化发展方面取得的成功经验，通过法律移植实现国外制度的内部化，保持法制系统的开放性。比如，日本、美国等一些发达市场经济国家在改变它们所存在的城乡二元经济结构时，为缩小城乡差别而采取的支持农业的规模经营、实行农产品保护价、建立农产品储备、推动农产品出口、进行生产控制、建立信贷支持、促进公平竞争的执法体系的建立、保护农业生态环境甚至对农产品实行补贴等措施都可以为我们提供某种借鉴。另一方面则是要保证立法权限的运用和相关制度的创新不得超出必要的限度，努力做到法律制度的创制与国家法治的整体性要求的协调与统一。因此，在全面贯彻落实中央提出的“全面推进经济法制建设” 的进程中，应当在国家法治的框架内制定有利于改变城乡二元经济结构的法律规范。其次，还应在确保国家法治统一的前提下，有效推动促进城乡经济一体化发展的法律制度的实施与实现。因为法律不应仅仅停留在书面，而是应当留存于人们的心中，内化为指导自身行为和自为约束的行动准则。从我国法治建设的实际情况来看，采取有效措施保障有关法律制度的实施，更显紧迫与急需。同时还应强调，相关法律的实施应做到不因主体、时间和空间的差异而有不同，法律应当得到人们的普遍遵守。目前一个很现实的问题就是要进一步建立和完善保障农民利益的法律实施机制。 2改变城乡二元经济结构的制度创新要有利于维护社会公平。众所周知，公平是一个颇具主观色彩的概念，即便是对于同一事物的公平性判断，不同的社会主体也会基于各自的立场和评判标准而得出不同的结论。尽管如此，公平并没有因此而退出法律所追求的目标范围，相反，它则伴随社会物质生活条件的变迁而不断得到传承与发展。在我国不断推进的依法治国的伟大历史进程中，特别是在促进城乡经济一体化发展的法制创新过程中，公平原则不但要作为基本价值追求加以确定，而且还应在具体法律制度的创设与实践当中得到巩固与强化，从而为农村社会经济的改革、发展与稳定，最终实现城乡经济的一体化发展，创造一个在农村实现公平、公正的法律环境。从总体来看，维护社会公平应以实现农村居民与城镇居民在法律地位以及由此而决定的法律待遇的平等为目标。具体而言，首先应以实现城乡居民之间的实质法律地位的平等为突破口。从中国的特殊人口国情出发，在今后相当长的时间内，在农村居民与城镇居民之间实行不同的户籍管理制度，仍有其必要性和现实性，但是这决不能成为动摇城乡居民之间实质法律地位平等原则，进而在城乡居民之间实行差别法律待遇的正当理由。其次，在保证城乡居民之间法律地位平等的前提下，要十分强调权利和义务在城乡居民之间法律配置上的均衡和对等。因为公平目标的实现最终会转化为以法律权利和义务为载体的城乡居民之间的利益关系的协调与平衡。法律权利和义务在城乡居民之间的均衡和对等分配的实质就是对于广大农村居民正当利益的有效保护，这不仅直接关系着他们的生存与发展大计，而且还关系着农村社会经济的发展与稳定大局，关系着城乡经济一体化目标的实现。 3改变城乡二元经济结构的制度创新要重视发挥国家的适度干预功能。我国是一个拥有广袤农村和9亿多农民的农业大国，农业、农村和农民在我国社会经济发展过程中占据着特殊而重要的地位。“三农”问题作为我国城乡二元经济结构的本质反映，是“关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权”。 但是，从我国的实际情况来看，所有的“三农”问题的产生，在很大程度上是由其自身所处的相对弱势境地所致。毋庸讳言，农业相对于工业和第三产业是一个天然的弱质产业，它的弱质性主要表现在：农业产业化经营组织竞争力弱，农产品生产、加工和流通渠道不畅通，农民有组织地进入市场的程度低，农业抵御自然风险的能力弱，农民缺乏自我保护能力，农村经济和社会发展不平衡。另外，在中国长期推行城乡不均衡发展战略的影响下，农业经济更是陷入十分困难的境地。农业经济发展所面临的这种不利局面自然又导致了以农业为主导产业的农村社会发展和以农业为主要收入来源的农村居民生活水平提高所面临的实际困难。同时，由于条件和能力所限，这种困难和弱势境地的克服与改善，单靠它们自身的力量又是难以奏效的。除此之外，应对WTO给我国农业和农村经济带来的新的挑战，因此，由国家出面借助国家公权力适当地介入和干预“三农”问题，就成为了在现实条件下的一种必然选择，这也使得通过法律手段调整与保障农业经济的持续发展，促进农村社会稳定与进步，不断提高农民生活水平，进而实现城乡经济的一体化发展，具有了充分的必要性和正当性。从另一个角度说，把这样一个广阔地域范围内的数量巨大的农民群体置于一种有失平等或公平境地的社会现状下，与我国全面建设小康社会的发展目标和法治建设的目的和宗旨是明显相悖的。因此，寻求一种包括政府干预在内的市场之外的力量，对于这种失衡状态施以必要的干预与矫正，其正当性和重要性是显著的。因为城乡二元经济结构除了某种自然的因素以外，在很大程度上是由于政府所施行的城乡分治的政策所致，诸如收入差距、地区差距、资源配置不公等问题的形成都与政府在一定时期的发展战略是紧密相关的，因此要逐步改变城乡二元经济结构，更需要政府主动调整其位置，采取有效的政策和法律措施，才能奏效。也就是说，“解铃还须系铃人”。从这个意义上讲，城乡二元经济结构的改变状况，也是检验政府执政能力的一个表现。当然，国家的这种干预必须由代表国家和广大农民切身利益的政府来实现，政府干预的行为和限度必须限定在谨慎干预和适度干预的经济法治的控制范围内。 4改变城乡二元经济结构的制度创新要贯彻可持续发展原则。可持续发展是20世纪70年代以来伴随着人口、资源和环境三大问题的全球化发展而提出和实践的体现现代文明的一种新的发展观、发展模式和发展战略，是全球范围内的一场变革生产、生活方式的社会运动。可持续发展，在纵的方面表现为“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”的持续发展；在横的方面，表现为人口、经济、社会、环境和资源等各方面的协调发展。面对传统发展模式所造成的越来越严重的负效应和危害性，可持续发展逐步为世界各国所接受，并作为一种全球化的发展战略在国际社会得到积极推动和实施。在中国倡导和实施可持续发展战略的宏观背景下，由农村、农业和农民构成的“三农”问题，构成了实施可持续发展战略过程中的一个关键性课题。坚持可持续发展原则，走可持续发展之路，是切实解决“三农”问题的治本之策。这不仅是我国全面实施可持续发展战略的需要，更是农村经济社会发展的内在需求。促进城乡经济发展一体化的法律制度体系作为实施可持续发展战略的政策法律支持体系的重要组成部分，当然也应当把可持续发展的理念和具体要求贯穿于农村法治建设的每一个环节当中去。由于可持续发展与传统发展观、发展模式之间存在的根本性差异，可持续发展战略的确立和实施对于传统的法律制度体系和法律运行方式的挑战和影响必将是严峻而深刻的。因此，在进行改变城乡二元经济结构的制度创设时，首先应当按照可持续发展的基本要求，全面清理有关农业和农村法治建设的相关制度，通过相关法律的创制、修改、废止等立法活动，把可持续发展的理念和精神制度化和法律化，为可持续发展在促进城乡经济一体化发展的法治建设中的贯彻落实提供依据和保障。其次是适应可持续发展的基本要求，全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农村社会主体守法在内的农业和农村法制的实施保障体系，真正使可持续发展从理想变为现实，从思想转化为行动，从外在倡导变化为内在动力。 三、构建改变城乡二元经济结构制度的若干设想 我国城乡二元经济结构体制是在计划经济体制下形成的，有着深刻的思想和制度根源，要改变这种状况，将是一个逐步推进的长期过程。就制度本身来说，又是一个系统化的过程，因此，我们要遵循制度创新的价值理念，按照统筹城乡发展的要求，服务于城乡经济一体化的发展目标，完善和创制有利于促进改变城乡二元经济结构的制度体系。就当前来说，至关重要的是要在以下几个方面做出制度创设与安排： （一）彻底消除现行相关法律制度和政策中实际存在的城乡之间的不平等法律待遇，统筹处理好城乡经济市场化发展的关系。这是从根本上改变我国城乡二元经济结构对经济法制建设提出的内在要求。一个健全而完备的市场经济法律制度应是一个包括规范市场主体、市场行为、市场秩序、宏观调控和社会保障等方面的经济关系的相关法律制度构成的制度系统，它的创制与实施不应因城乡居民户身份和地域的差异而有不同。从我国市场经济法制建设的实际情况出发，要想消除城乡居民在各种法律待遇上的不平等，必将是一个包括更新立法者和法律实施者的法律观念在内的长期而复杂的过程。为此，我们应采取切实措施，重点解决以下几个突出法律问题：一是加快城乡有别的户籍管理制度改革。争取在较短的时间内，从中小城市开始最终到大城市，逐步取消现行户籍制度，建立和实行城乡一体的户籍管理制度，实现以身份管理为主向以职业管理为主的转换，只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住址，都可以市民身份进行登记。二是要尽快消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度和政策。对于长期在城市务工的农民，应当在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面赋予其市民待遇，有权平等享用城市公共服务，必须坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目。三是按照市场化原则改革城乡土地征用制度，让农民在土地流转中失地不失利、不失业。土地是农民的根本，是他们的最后一道生存防线。大量以低价甚至无偿强制征收农民的土地，而又限制他们进城，这实质上是对农民权益的一种侵犯和剥夺。 为了有效保护农民的土地权益，除了坚决执行中央的文件精神之外，要积极推进土地征用的市场化改革进程，首先对经营性用地实行彻底的市场招标出让制度，土地出让价格由市场供求决定。其次对于公益性用地，虽然目前只能按照协议出让办法从农民手里征地，但是征用价格原则上应以市场价格为标准。如果在征地过程中不能按照市场价格补偿农民损失的，就必须妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的社会保障。另外，为了确保土地流转的大部分收益归农民所有，应依照村民委员会组织法的规定，充分发挥村民代表会议的作用，以保护农民土地权益为宗旨，以民主决策为原则，公正公平地为农民服务，代表农民对集体土地出让行使决策权，并决定土地补偿金的使用方向，监督出让土地补偿金的分配。 （二）制定农业现代化促进法，统筹处理好工业化与农业现代化的关系。这是中国农业经济发展的现实状况对于法治建设提出的必然要求。从西方发达国家来看，它们的主导产业经历了高效率的农业、轻工业、重化工业、基础设施、第三产业、信息产业（知识经济的支柱产业）这样一个符合工业化规律的自然演进过程；农业的发展则经历了劳动者农业生产率的上升，农业支持工业，工农经济一体化和工业反哺农业和保护农民四个阶段。与此不同的是，“优先发展城市重化工业，剥夺乡村农业（现在仍未改变），第三产业的发展未受到充分重视”，一直构成中国工业化过程中的产业结构的典型特征。即使是经历了20余年的改革与发展后，以农业生产效率落后、工业生产的重复过剩以及第三产业发展不足为特征的不合理的产业结构，仍然没有得到根本改善。特别是在国民经济进入“买方市场”阶段，城乡互为需求市场的作用日益凸现的情况下，其弊端与缺陷就显得更为突出和严重。可见，在统筹城乡发展的过程中，能否正确处理工业化与农业现代化之间的关系，加速推进中国农业的现代化，已经成为一个制约城乡经济一体化发展的瓶颈。对此，我们的基本认识是，根本改变城乡二元经济结构离不开继续推进的工业化进程，但这种工业化已不是那种仅指制造业发展及其在国民经济中比重提高的狭义的工业化过程。我们要实现的工业化，应是一个既包括工业本身的发展和技术水平的进一步提高，又包含实现农业现代化以及由于技术进步和第三产业发展所引起的产业结构和就业结构的深刻变化。农业现代化与工业化是相互支撑，并行不悖的。反映到法律上，我们建议可以通过制定农业现代化促进法，来强化我国农业法业已确立的促进农业现代化发展目标的法律实现机制。具体而言，应在正确处理和协调工业化和农业现代化之间密切关系的前提下，充分认识中国农业所具有的天然弱质特性和加入世界贸易组织后所面临的巨大竞争压力，通过适度发挥国家所负有的规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的工业反哺农业的强制性的法律运行机制，为加速促进中国农业的现代化发展提供法律依据和保障。同时，还应总结我国农业法律实施过程中的经验教训，健全和强化法律责任，防止各级政府及其职能部门在实施法律过程中的主观随意性以及由此可能对农业发展和农民利益造成的不必要的浪费和损失。 （三）制定就业法，统筹处理好城乡就业的关系。这是中国的人口国情、城乡之间紧张的就业关系和我国就业的法律调整现状，对立法提出的客观要求。在我国，由于人口基数大，现有城乡就业人口达7亿以上，比整个发达国家就业人口还多2亿以上，每年新增劳动力1000多万人，劳动力资源极其丰富。同时，由于我国处于经济体制改革和经济结构调整的双重转变时期，隐性失业显性化。一个方面国有企业下岗失业人员数量巨大，再就业难度提高，就业岗位与就业需求存在矛盾；另一方面，农村剩余劳动力大量向城镇转移，加剧了城市就业的矛盾，进而使得我国的就业关系特别是城乡之间的就业关系显得十分紧张。而我国的劳动法则因调整范围和功能的局限性，又难以对就业关系做出有力调整。因此，我们建议应从中国的国情出发，在有关国际就业公约的基础上，吸收、借鉴国外的特别是西方发达国家在就业方面的一些有益经验，专门制定就业法，来调整我国工业化、城镇化和市场化过程中产生的就业关系，其核心内容应是在充分尊重和保障劳动者的自由选择权和就业权的基础上，确认和发挥国家在扩大就业方面的职能和作用。国家的宏观经济决策应从扩大就业要求出发，在产业类型上，要注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，要注重扶持中小企业；在经济类型上，要注重发展非公有制经济；在就业方式上，要注重采取灵活多样的形式。这是有利于缓解就业压力和改变城乡二元经济结构的总原则。具体而言，就是要把政府在就业方面理应发挥和能够发挥的扩大就业、加强人力资源的开发、将教育培训与劳动就业相结合、提高劳动者的总体水平、放宽对劳动力流动的限制、促进城乡劳动力的交流以及进而稳定和促进经济发展的职责与作用，从制度上、组织上做出法律上的确认与保障，这不仅对于政府规范劳动力市场、履行就业保障职责、消除对