居委旧村改造住宅小区(还建)工程建设项目申请报告.doc

目录第一章总论.51.1项目名称及承办单位概况1.2项目申请报告编制依据和原则1.3项目申请报告编制的内容和范围1.4项目概述及研究的结论第二章 项目现状分析、提出的背景及建设的必要性.142.1XX市自然经济和社会发展概况2.2XX市旧村改造的社会现状分析2.3项目提出的背景及建设的必要性第三章 项目选址和建设条件.323.1项目选址3.2 耕地占补平衡措施3.3 主要建设条件第四章 建设内容及建设规模.37第五章 社区总体规化设计方案.385.1 设计目标、指导思想及原则5.2 总体规划方案5.3 道路交通5.4景观与绿色生态设计5.5建筑设计5.6结构设计5.7给排水工程5.8 供电及电气设计5.9 通讯系统5.10 供热及燃气5.11 智能化设计第六章 施工技术方案及建设工艺流程.64第七章 项目环境影响分析.777.1 环境保护标准及设计依据7.2 环境现状7.3建设项目对环境可能造成的影响7.4预防或者减轻不良环境影响的对策和措施要点第八章 项目资源综合利用与能源耗用分析.84第九章 物业管理.87第十章 项目实施计划.89第十一章 投资估算与资金筹借.9211.1估算依据及说明11.2 投资估算11.3 资金筹措与使用计划第十二章 经济财务评价及社会效益分析. .9412.1销售收入12.2总成本费用计算12.3销售利润估算12.4供款偿还计算12.5社会效益评价第一章 总论1.1 项目名称与项目承办单位1.1.1、项目名称XX居委旧村改造住宅小区(还建)工程建设项目1.1.2、项目承办单位 XX区九曲街道办事处XX居委1.1.3、项目拟建地点XX区XX人民大街北侧，滨河大道东侧，东兴路西侧。1.1.4、项目申请报告编制单位XX金茂建设项目咨询有限公司（工咨11820060066）1.2 项目申请报告编制的依据和原则1.2.1、编制依据1.2.1.1、国家计委、建设部发布的建设项目经济评价方法与参数（第三版）及现行财税制度。1.2.1.2、关于大力发展经济适用住房的若干意见（建设部、国家计委、国土资源部发）1.2.1.3、建设部房地产开发项目经济评价方法。1.2.1.4、经济适用住房管理办法（建住房200477号）1.2.1.5、关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见1.2.1.6、经济适用房价格管理办法(计价格20022503号)1.2.1.7、XX省经济适用住房建设管理办法1.2.1.8、XX市安居工程实施意见1.2.1.9、XX省人民政府办公厅关于加强房地产市场调控促进房地产业持续健康发展的意见的通知1.2.1.10、城市居住区规划设计规范（GB50180-93）1.2.1.11、工程建设标准强制性条文（房屋建筑部分）1.2.1.12、民用建筑设计通则（JBJ37-87）1.2.1.13、住宅建筑设计规范（GB50096-99）1.2.1.14、建筑设计防火规范（GBJ16-872001年版）1.2.1.15、屋面工程技术规范（GB50207-94）1.2.1.16、民用建筑热工设计规范(GB80176-93)1.2.1.17、中华人民共和国房地产管理法1.2.1.18、中华人民共和国城市规划法1.2.1.19、中华人民共和国土地管理法1.2.1.20、城市房屋拆迁管理条例1.2.1.21、XX市城市总体规划1.2.1.22、上级或者主管部门有关方针政策方面文件1.2.2、编制原则1.2.2.1、规划设计方案要具有超前性且经济合理，要充分体现以人为本的思想并有利于构建和谐社会1.2.2.2、户型设计超前合理、经济适用，标准适度、功能齐全、便利节能1.2.2.3、因地制宜、统筹兼顾，经济适用房建筑景观符合城市景观规划要求。1.2.2.4、科学、合理建设经济适用房，满足中低收入家庭住房消费需求。1.2.2.5、合理性原则，对建设项目的有关经济、技术指标、是有较好的合理布局性和科学性。1.2.2.6、环境保护原则，开发利用与生态平衡、建筑与绿化按规范实施，塑造优美、舒适的经济住房社区。1.2.2.7、整体性原则，突出项目开发的整体布局，连片开发，确保项目的整体效果。1.3项目申请报告编制的内容和范围1.3.1、项目提出的背景及建设的必要性1.3.2、项目建设地点及配套条件 1.3.3、主要建设内容及规模1.3.4、工程技术方案1.3.5、现状分析及预测1.3.6环境保护及节能1.3.7组织机构及劳动定员1.3.8工程管理及项目实施进度安排1.3.9投资估算及资金筹措1.3.10财务分析及经济评价本项目申请报告根据XX市目前旧村改造实际现状，结合城市总体规划及相关产业政策对XX市XX区九曲街道办事处XX居委旧村改造住宅小区（还建）工程建设项目进行了调查和预测，并对投资概算、社会效益等进行分析测算，合理确定项目建设规模、建设方案及基础设施配套，提出项目申请报告。1.4 项目概述及研究的结论1.4.1、项目概述旧村改造能够促进农民非农化。通过合理的规划进行旧村改造，使更多的农民转移到二、三产业上来，在解决XX未来发展空间需求的同时，也能够解决郊区城市化问题以及农民非农化问题。因此，旧村改造是实现农村现代化、加快城乡一体化发展的客观要求，也是促进农村可持续发展的重要途径。 XX市XX区九曲街道办事处XX居委旧村改造住宅小区（还建）工程建设项目位于人民大街以北，东兴路以西，滨河大道以东，地理位置为东径118。02至118。39，北纬34。52至35。31之间。 项目住宅社区总规划用地面积118667.26m2（折合178亩）；还建住宅建设用地14883.33m2，,计划投资建设经济实用房标准的旧村改造住宅总建筑面积为24030m2,容积率1.41。住宅建筑面积净密度1.62, 项目由8栋砖混结构住宅楼和其他公建设施组成,住宅平均层数6层。住宅户数267套，规划还建居住人口934人。住宅楼地下停车位（储藏室）267个。绿化率39.01%，总建筑密度28.95%。旧村改造住宅小区按照普通住宅标准设计,交通便捷,功能齐全,物业管理智能化。本项目开发建设总投资2387.97万元(未含拆迁费用866元/平方米)，其中：开发建设投资为2170.88万元（土地登记公证费1.9万元，勘察设计前期费用282.97万元，建筑安装工程费用1561.95万元，配套建设费用200.2万元，建设管理费用33.78万元，税费69.62万元，不可预见费用20.47万元，间接费用123.87万元）；单位建筑面积综合造价为903.41元/平方米；销售及其他费用217.088万元。项目建设期1年。项目销售收入2523.15万元，总成本费用1978.62万元,税后利润408.28万元，投资利润率17.09，投资利税率22.8；建议全部用于同期旧村改造土地复垦。项目建设符合经济评价指标标准，符合XX省土地控制标准，符合国家现行产业政策，符合社会主义新农村建设的指导精神和政策。1.4.2、项目结论在对XX市XX区九曲街道办事处“XX居委旧村改造住宅小区(还建)工程项目”作出了科学、充分的方案论证和切合实际的经济评价后，符合社会主义新农村建设的指导精神和政策文件，符合XX市城市总体规划，对城市综合开发建设具有重要意义，本项目申请报告提出如下结论：1.4.2.1、XX居委旧村改造住宅小区工程项目住宅社区的建立，对于加速XX市城市改造和开发计划的实施，改善城市面貌，完善投资环境均具有积极的意义。1.4.2.2、按照“抓整村推进、兴致富产业、建文明家园、创和谐新村”的指导思想来进行项目的建设，有效的推动了XX区九曲街道办事处的社会主义新农村建设的进程。1.4.2.3、本项目总投资2387.97万元(未含拆迁费用866元/平方米)，其中开发建设投资2170.88万元，销售费用217.088万元。项目建设期1年。1.4.2.4、项目销售收入2523.15万元，总成本费用1978.62万元,销售税后利润408.28万元。 1.4.2.5、项目所需各项市政配套条件均可解决，为项目建设创造了有利条件。1.4.2.6、本项目建设符合国家有关社会发展和城市房地产开发建设的一系列的方针、政策，是XX市XX区九曲街道办事处发展及城市建设事业，促进经济和社会全面发展重大举措，有利于居民生活水平发展的步伐，提高人民生活科学文化素质，促进全市经济和社会各项事业的发展。综合分析研究，该项目建设是必要的也是可行的。1.4.3、工作建议1.4.3.1、建设单位在落实好建设资金，抓紧各项工作的前提下，要特别注意作好以下几个方面的工作。1、项目规模较大，时间较紧，开发过程中各方面工作协调难度大，在项目实施中应注意加强各方面工作的协调。2、项目的定位主题有一定难度，尽管设计工作已经完成，其定位也就相应确定，但在实施过程中仍需根据具体情况不断完善；3、强化项目进程中的投资、质量、进度控制，注重对可能发生的不利条件及变化因素的预测与防范对策，以保证项目按期完成。（1） 严格执行设计标准，积极推广标准设计；（2） 及时对工程进度进行偏差分析以调整后续工作；（3） 按照工程质量保证标准在工程各个阶段进行工程质量管理。4、应用价值工程降低建设成本；5、随着住宅市场的不断发育和竞争的日趋激烈, 住宅市场品牌的出现势在必行, 项目承办单位应充分认识到品牌在住宅开发中的作用，加大投资力度，在社区经济允许的前提下,全面提升楼盘品质。6、在保证质量的前提下，缩短建设周期，建设过程中要尽量加快建设速度，使项目早建成早收益。在筹建和运营过程中，应及时注意市场动态，保证质量，强化销售，以求达到最佳经济效益。建议有关部门尽快立项，项目单位尽快落实资金投入建设和实施，同时项目承办单位需结合开发的特点，抓好营销渠道，加大市场和销售力度，以达到预期的效果。1.4.3.2旧村改造工作的对策建议 1、以科学发展观为指导，高标准做好规划工作。规划是龙头，必须做好规划工作。此次改造的XX居委是XX区城区边缘的近郊农村，通过改造合点，将集中建设成为一个新城区社区，规划必须高起点，高标准。按照XX市及XX区城市总体规划，做好九曲街道办事处XX居委社区控制性规划的修编，然后做好各区块修建性详细规划。规划要做好延续性，原部分区块已做过修建性详细规划，部分村民安置房已按修建性详细规划实施，新的规划要与原规划衔接好。规划要面向现状，做到可操作性，出台规划前做好调查摸底工作，有必要搞清楚，旧村改造安置要安排多少排房（适合经济条件一般的住户），要安排多少小高层（经济条件较好的住户）。同时，规划要有前瞻性，在规划中体现生态、可持续发展、城市特色，特别是要体现商贸城、旅游城的特色，规划的新住宅社区要体现建筑风格异国化，并赋予其世界村的概念，让其成为中外文化、世界文化融合的缩影，成为城市建设的一大亮点；考虑九曲沿河区域人多地少、大量的居民生活水平较高的实际情况，应适当规划一些小高层，以解决土地紧张，同时体现现代城市的品位。2、加强宣传教育，提高村民思想认识。旧村改造虽是一件惠及千家万户的好事，但由于该项工作涉及全体村民的切身利益，工作难度肯定很大。因此要通过宣传教育，统一干部群众思想，使旧村改造工作变成村民的自觉行动，变要我改为我要改。通过宣传教育，使群众认识到，旧村改造，不是简单的拆旧村建新村，而是拆旧村建新城，引导群众从追求住房数量到居住环境质量的转变。建议组织村干部、党员、村民代表到外地旧村改造典型村取经，寻找旧村改造的感受和动力。3、坚持群众利益第一位，做细调查研究工作，出台好政策。对于XX新区的旧村改造，我们既要信心百倍工作，因为有群众的大力支持，政府又有可借鉴的大量成功经验。但旧村改造是群众的一次利益大调整，利益大调整势必是矛盾大冲突时期，我们必须对此有清醒的认识，避免工作不清决心大。XX区区政府要尽早出台旧村改造政策，并且尽量要有可操作性和使大部分群众能接受。在政策中，对于老村庄占地（包括村庄中的空地）包括用于村民旧村改造用地，政府不能再赚土地价差，老村庄和留用的开发地，人均宅基地可接近滩坑移民安置人均宅基地。另外要考虑至今仍留守在本地的失地农民，要开发一些商业店面房、市场摊位给他们，让这些失地农民解决生计问题，真正从农民转变成居民。外商的利益也要考虑，在旧村改造中适当安排一些套房（或宅基地）给他们，理应所当，好让他们在XX有个居处，长期为XX的经济建设服务。在安置政策上，充分尊重群众意愿，让群众根据自己的经济条件等实际情况选择安置模式。要通过座谈、恳谈来统一认识，以人性化的做法来取得群众对旧村改造的支持。4、创新旧村改造工作机制，发挥群众的主观能动性。事务发展内因是关键，只有充分发挥群众的主观能动性，才能把事情真正做好。从有限政府角度出发，在旧村改造中，政府只要做好规划、政策制定和宣传、公共基础设施建设等工作，尽量从具体工作中脱出来。我们要充分调动群众的积极性，建议街道办事处和村委共同为旧村改造实施主体，政府给大政策，具体政策、细节由村里自主决定，真正实行村民自治。 5、盘活土地，解决建设资金问题。按原区政府文件规定，以上四种征用土地，村集体按征用面积的5%留地开发。现各村都有一定面积的留地，建议村留地开发部分土地进行拍卖。就解决了建设资金。或整个旧村开发和部分空地全部由开发商来操作，政府定规划指标和要求无偿提供多少安置房，开发商以开发商品房的利润来建设安置房。 6、逐步开发，稳妥推进，建成一片，拆除改造一片，解决过渡房问题。 第二章 项目现状分析、提出的背景及建设的必要性2.1XX市经济和社会经济发展概况XX市位于XX省东南部，地处中国南北过渡、陆海连接地带，是鲁南苏北重要的交通枢纽。距日照、岚山、连云港三大港口百余公里，距青岛港260公里，北京至上海的高速公路纵贯全境，XX飞机场是鲁南最大的航空港，已开通至北京、上海、广州、济南、青岛等航线。辖兰山区、罗庄区、XX区和临沭、郯城、苍山、莒南、XX、沂南、平邑、费县、蒙阴，共三区九县。行政区划内有两个省级开发区：高新技术产业开发区和经济开发区。全市总面积1.72万平方公里，其中耕地面积1000多万亩，人口1000多万，其中劳动力600万，富余劳动力150多万，是XX省面积最大、人口最多的市。全年四季分明,光照充足，年平均气温12.5度，年平均降水量849毫米。XX市水电供应充足。发电装机容量130万千瓦，拥有以1个500千伏和220千伏为主网架的大容量、高参数的现代化电网，主变容量473万千伏安，输电线路1698千米。水资源总量60亿立方米，现已发现深层矿泉水源15处，地热温泉4处。矿产资源种类多，分布广，品位高，易开采。XX市形成了以轻工、纺织、食品、建材、木材、机械、医药、化工、电子为主的门类比较齐全的工业体系，是中国长江以北最大的商品集散地。全市已建立各类市场1000多处，专业批发市场200处。商品辐射全国26个省市，年成交额380亿元，规模和效益位居XX第一位，列全国前三位。XX拥有XX大学等大中专院校和职业技术学校101所，在校学生14万人。XX是中国优秀旅游城市。蒙山、XX地下奇观、银雀山汉墓竹简博物馆、书圣王羲之故居、诸葛亮纪念馆、北寨汉墓等，已成为各具特色的旅游胜地。XX市已与120多个国家和地区建立经贸关系，年自营进出口总额近16亿美元，出口过千万美元的企业20家，开办外商投资企业1000多家，已有5家企业获得对外承包、劳务合作经营权，外派劳务10000多人次，并有50多家企业在国外设立办事处或投资建厂。在香港和新加坡上市企业5家，先后融资4.8亿美元。XX高新技术产业开发区系XX省十大高新技术产业开发区之一，设有高新技术企业服务中心，以孵化高新技术成果为主的大学园区、留学生创业园区。XX经济开发区规划控制面积150平方公里，内设综合公建中心区、日韩工业园区、出口贸易加工区、浙江工业园区、欧美海科创业园区和高新技术、生物、电子等十多个专门园区。XX市XX区为全面打造招商引资平台，综合XX发展的各种优势，以园区建设促进XX经济的快速发展，于去年五月份筹建XX工业园。目前为止，入园项目已达三十多个，水电路网建设、园区区域规划已相继完成，工业园区的建设有力推进了全区招商引资和园区项目建设工作，促进了工业园区经济的快速发展。在具体工作中，进一步突出工业经济的主导地位，坚定不移地走新型工业化道路。不断加快工业化进程，以项目推进为重点，迅速壮大工业经济规模。2006年XX市经济和社会事业协调健康发展，人民生活水平继续提高。全市实现生产总值1404.86亿元，增长16.3%。其中，第一产业增加值178.65亿元，增长3%；第二产业增加值730.83亿元，增长18.5%；第三产业增加值495.38亿元，增长18.3%。国税、地税收入占生产总值的比重为6.45%，同比提高0.74个百分点。 2006年，全市规模以上民营工业企业完成产值1541.8亿元，增长32.6%，实现增加值占生产总值的比重为72.8%，提高2.3个百分点；全年规模以上工业完成总产值1879.3亿元，增加值509.4亿元，分别增长30.2%和25.8%；红色风情、绿色沂蒙、文韬武略、地质奇观四大旅游主体日益突出；全市实现地方财政收入58.3亿元，增长23.5%；我市成为革命老区第一个国家环保模范城市，XX城区空气优良天数占总天数的98.1%，比上年提高1.7个百分点。 2006年，全市城镇居民人均可支配收入1.07万元，增长18%；城镇居民人均消费性支出6877元，增长19.9%。城市居民人均可支配收入1.23万元，增长14.1%;城市居民人均消费性支出8795元，增长17.2%。农民人均纯收入4083元，增长13.4%；农民人均生活消费性支出2456元，增长12.6%。年末城乡居民住房使用面积分别为23.8平方米和28.4平方米。 全年城镇新增就业9.18万人，其中下岗职工再就业2.47万人。新增城镇养老、失业、工伤保险参保人员4.5万人、1.1万人和3.4万人，分别达62.2万人、40.2万人和33.6万人。全市享受城镇低保人员6.9万人，农村低保人员5.6万人，共支付保障资金5780万元。2.2 XX市旧村改造的现状分析旧村改造是当前全国上下各级党委和政府比较关注的一个问题，但至今从上到下都还没有形成一个具体的可操作办法。其实，旧村改造政策的关键就是解决好土地问题，核心就是有关的土地政策。 XX区旧村改造的现状及存在问题XX区市区散落着不少的旧村，有些旧村已经成为城市（镇）的一部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保留着农村的模式。这些旧村，房屋大多单间独户，土地利用率低，违法用地、违章建筑棚屋比较普遍；楼房设计标准低，建筑密度大，村内道路狭窄弯曲，存在消防等诸多安全隐患；外来人口集聚，出租房缺乏管理，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件较差；管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清，责任不明；村民的群体意识还较强，生活方式接近农村，同城市居民的观念与行为方式存在差异，与城市发展对人的要求还有一定差距。这些散落在城市（镇）中的旧村庄已经成为困扰现代城市发展的一个难题。通过旧村改造，对加快城市化进程、发展小城镇有积极推动作用，主要是提高土地利用率，解决城镇建设用地紧张的矛盾，改善城市环境，提高城市品位，符合我国的发展战略。中共中央、国务院下发的关于促进小城镇健康发展的若干意见（中发200011号），中共XX省委下发的关于进一步促进农业增效农民增收的若干政策意见中都指出了旧村改造的意义，提出要各地开展这项工作。旧村特别是城市（镇）中的旧村已亟待改造。据调查，我市的一些地方已开展旧村改造并已基本完成，另外一些地方也正准备启动旧村改造工程，但由于目前全市尚没有一个统一的旧村改造政策，大家只能是“八仙过海，各显神通”，有的村已进行的旧村改造，由村委会作为实施主体，自行组织拆迁、开发建设、安置和房屋对外销售，未向政府有关部门办理任何手续，有的以“村民集资联建”的名义对外销售多余的商品房，土地权属仍保持农民集体所有不变 ，有的村正准备实施的旧村改造，该村村委会自行找好了房开公司，双方协议确定了开发条件和利益分配方案，并着手进行了一些前期调查工作。从调查情况看，这些做法都不很规范，普遍存在很大的问题，归纳如下： 一、旧村改造未办理土地、规划、拆迁等有关手续，从法律的角度讲，属于非法改造。由此会引发两个主要问题。一是改造后新建的房屋除部分用于农民拆迁安置外，其他部分作为商品房出售用于平衡改造资金。这些新建房屋从法律上讲都属于违法建筑，不能办理土地使用权和房屋所有权的权属登记手续。特别是这些出售的商品房权属如果无法登记的话，将会引起购房户的不满，带来新的社会问题；二是对旧村改造建设的建筑质量监督缺位，技术上没有把关，改造后新建房屋的建筑难免存在质量问题，留下安全隐患。 二、拆迁政策不一致，容易造成混乱。旧村改造没有一个统一的拆迁政策，存在“一村一策”，改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异，后改造的村为了顺利实施改造工程，可能会将拆迁补偿安置政策越放越宽，甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置，造成政策弹性一发不可收拾。这不仅会对旧城（镇）改造政策带来冲击，影响旧城（镇）改造进程，而且会间接的刺激违法用地的大量发生，给土地和规划管理工作增加压力。 三、旧村改造范围内的土地未办理征用手续会带来两个问题。(一)是拆迁工作难以进行。目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定。如果土地保持集体所有性质不变，旧村改造的整个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到个别“钉子户”，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使改造工程得以顺利实施，就会对“钉子户”提出的过分要求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不公正；(二)是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地，违反土地管理法等法律的规定。 四、旧村改造品位不高。一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规划部门审定，改造后仍保持单间独户式的“通天屋”而不是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求不相符。下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。 五、实施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重要工作，既不能单独由村集体负责组织实施，也不宜由政府包办。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，由村集体承担这一任务显然不合适。从政府的职能和角色看，也不宜由政府包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。 六、选择开发单位不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体或开发商手中，还可能造成村干部腐败，容易引发村民上访，增加社会不稳定因素。综上所述，及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。 制定旧村改造政策需要研究的几个问题 制定旧村改造政策要注意处理市、区政府、村集体和村民、的关系，使之依法规范，促进旧村改造的健康发展，关键是需要研究解决以下五个问题。 （一）区分层面 对于旧村改造，目前尚无一个明确界定的概念。结合我市实际，我们认为，根据旧村所处的区位不同，旧村改造应分为三个不同的层面。第一类是位于城市（镇）建成区内已被城市（镇）所包围的旧村和政府统一建设的新区所涉及的旧村，我们称之为“城中村”；第二类是位于城市（镇）规划区内但目前尚未完全纳入城市（镇）建设范畴的、其村民群体意识还比较强、生活方式还比较接近农村的旧村，我们称之为“城郊村”；第三类是位于城市（镇）规划区外的旧村，我们称之为“郊外村”。第一类即“城中村”的改造工作其实我们早已经在进行，如市区的旧城改造就常常涉及一些已被城市“包围”的旧村的拆迁重建；又如市区的中心区建设，虽然是新区建设，但也包括了五个旧村的拆迁重建工作，这其中都包含了旧村改造的内容。这一类旧村的改造实际上已统一纳入到城市（镇）建设的范畴。第二类即“城郊村 ”虽然位于城市规划区内，但由于政府目前尚无财力、人力和精力进行建设，这些地方的建筑形式、居住环境、配套设施及人的意识观念等相对于城市（镇），还比较滞后，还更象农村而非城市。但是，由于城市建设的辐射，土地却已显现出较大增值潜力，并且村集体积极性较高，村民改善居住条件的愿望也比较强烈，当地乡镇党委、政府也想推动改造，加快城市化步伐。这一类村，正是当前旧村改造的热点，也应当是我们政策研究的重点。第三类即“郊外村”，由于生产仍以农业为主，生活方式不同于城市，再加上地价普遍较低和不在城市（镇）建设范围以内等原因，还不具备大规模开展旧村改造的条件，对于这类旧村的改造，在目前情况下比较可行的是按照新农村建设的要求，先做好规划，再进行局部的整理改造，逐步改善村容村貌。 针对这三类旧村的改造，应当根据各自特点，制定不同政策，分类指导，分层实施，才能较好地推进我市的旧村改造工作。下面根据这三类情况，分别进行研究分析。（二）实施主体 要搞好旧村改造，没有一个明确的实施主体是不行的，这也是政策所要研究的一个重要问题。 1、“城中村”的改造，目前都已经统一纳入到旧城（镇）改造和新区建设中，市区是由旧城改建指挥部 、安居工程建设指挥部两个个指挥部负责实施的，县（市、区）政府驻地城镇、各县（市）也均有专门的机构在负责建设。今后，这一类的旧村改造仍可由现有的机构继续负责组织实施。 2、“城郊村”的改造，市、县级政府目前尚无精力、人力进行建设，究竟由谁来组织实施值得研究。我们认为，需要成立一个机构负责旧村改造前的调查摸底、权属核查等工作以作为政府部门地价测算的基础，这一工作必须由政府承担。但鉴于市、县政府已承担大量的城市（镇）建设任务，无暇分身，我们考虑，市区可以区为单位由区政府成立专门机构负责这一工作。据调查，XX区就已有一个城市化建设指挥部，已经负责组织实施了九曲街道办事处的部分旧村改造。县（市）管辖区域比较分散，可能以乡镇政府为单位成立机构负责较为可行。至于具体的拆迁和建设可直接选择开发单位负责。因为如果由政府机构负责，一是政府职能错位，二会带来机构臃肿的问题。 3、“郊外村”的改造，由于其改造是局部、零星进行，力度和规模都比较小，且具有自发性的特点，政府只能起到规划指导监督的作用，而不是直接组织实施，所以这一类旧村的改造由村委会自行组织实施比较切合实际。（三）土地政策 旧村改造政策的核心就是土地政策。因为目前政府不可能对旧村改造进行投资建设，要想进行改造，只能通过提高土地利用率，用多余土地所显化出的价值给旧村改造提供资金保障，所以旧村改造成败的关键是用好土地政策。 1、“城中村”的改造，由于各地已统一纳入到城市（镇）建设的范畴，并由专门机构负责相关工作，土地政策已经比较规范，也已深入人心。多年的实践证明，是依法可行的。对于这一类的旧村改造，不必再另行制订土地政策，可继续沿用现行的政策，并对不完善的部分逐步完善就可以了。即土地统一征为国有，对改造后用于商品房开发的土地公开有偿出让，对改造后用于拆迁安置的土地无偿划拨。 2、“城郊村”的改造，其土地政策需要认真研究，具体包括四个问题：一是土地所有权问题。我国的土地只有农民集体所有和国家所有两种形式，改造时，其土地究竟是保持集体所有性质不变或是先征为国有后再进行改造。按照土地法律法规规定，只有本村村民建房或本村的企业及公益事业用地才能使用村集体所有的土地，其他建设项目一律要申请使用国有土地。旧村改造势必要将多余土地进行开发后出售，显然不具备使用集体土地的条件，至少是多余部分的土地要使用国有土地。如果仅是多余部分的土地使用国有土地，剩余的村民拆迁安置用地使用集体土地，又会造成用地混杂的局面。其次，从城市化的发展趋势来看，城市规划区内的集体土地今后都要征为国有进行城市建设，村民将逐步向城市（镇）居民转变。再次，对农民集体土地上的房屋拆迁，现在还没有法规、政策的规定，拆迁工作还缺乏法律保障。所以比较合理又依法的做法就是将旧村改造范围内的土地统一征为国有后再改造。二是土地的使用方式。国有土地使用分为有偿与无偿两种方式。在旧村改造中多余的开发用地，其性质是经营性的，其土地使用权必须依法有偿出让，有偿使用，这同旧城改造中商品房开发用地的原理一样，使用方式自然应当一样；对于村民拆迁安置部分的土地，考虑到村民被拆迁前本来就是无偿使用集体土地的特殊性，再参照城市房屋拆迁的安置用地的做法，可以无偿划拨使用。三是土地由谁进行开发。无非两种情况，由房开公司开发或由村集体自行组织开发。从我市房地产市场发育的情况看，已出现了一批有相当实力和经验的房地产开发公司，应当让其中有资质、有信誉的公司来对旧村改造开发，这也符合社会主义市场经济的规律。如果让村里自行开发，因为村集体不具备这样的资质和实力，最后还是要找房开公司来合作，这样容易造成矛盾和腐败，增加社会不稳定因素。四是如何确定地价和选择开发单位。现在有些村要求自行选择开发单位，通过“一对一”协商谈判的形式确定地价和开发单位，这有相当大的弊端，这在前面已详述过。国土资源部专门颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定的11号令，其中明确规定：各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。选择开发单位、确定地价其实就是一个土地使用权出让的过程，无论从公开、公平、公正的角度还是从依法办事的角度，都必须通过招标、拍卖或挂牌的方式公开进行。这也切合国家一再强调的政府必须垄断土地一级市场的大政策，符合我国土地市场的管理模式。 3、“郊外村”的改造，这类村的改造只能是零星、局部的，应适用于农村宅基地管理的有关政策，实行“一户一处一宅”，提高土地利用率。有条件的村还可实施鼓励农民置换土地进城的政策，鼓励有条件的农民放弃原来的住宅，留给山区迁移来的农民或退宅还耕还林，将有限的土地资源更有效地用于小城镇建设，促进人口梯度转移，促进农村人口向城市（镇）集聚。 （四）拆迁政策 旧村改造直接牵涉到旧村住户的房屋拆迁，关系到各住户的切身利益，拆迁政策的合理与否是关系到旧村改造能否顺利实施的一个关键。按照我市目前的房地产市场发展形势，通过旧村改造，居住环境、房屋结构和套型等方面得到改善后，房地产价值一般都会有不小幅度上扬，广大村民能直接受益。所以，如果拆迁政策合理，村民还是有积极性的。对于房屋拆迁，现在只有国务院颁布的城市房屋拆迁管理条例，适用于城市国有土地上的房屋拆迁。而对于集体土地上的房屋拆迁，没有明确规定，这次我市新发布的XX市城市房屋拆迁管理实施办法第六十七条对此倒是作了规定：“需拆迁集体所有土地上的房屋及其附属物的，其土地征为国有后按本办法执行。” 1、“城中村”的改造，我市新颁布的XX市城市房屋拆迁管理实施办法已经明确，不可能也不必再另行制订相关政策。2、“城郊村”的改造，如果再单独另行制订一个旧村改造的拆迁政策，若比城市房屋拆迁政策优惠，则会扰乱冲击整个旧城市（镇）改造的统一拆迁政策，阻碍城市（镇）建设进程。并且本身这些旧村就在城市（镇）规划区内，有些下一步就是城市（镇）建设的重点，故而也只能通过将集体土地征为国有后，适用城市国有土地上房屋的拆迁政策。此外，还需要研究的是，对于符合条件建房而还属无房的村民，在旧村改造中应一并考虑解决他们的住房问题，享受拆迁安置待遇，解决旧村改造后由于村集体无地而不能申请建房的村民的住房问题。 3、“郊外村”的改造，根据其农村的特点，因局部整理和改造需要的拆迁安置只能按照农村宅基地管理的有关规定执行，其中被拆、迁户占用的土地面积超过标准的，超标准部分只给拆迁补偿，不给安置土地。 4、由于以往几年规划和土地管理不到位，以致在“城中村”和“城郊村”中存在量大面广的违法建筑，多的村其面积占总面积的三分之一左右。因此，在旧村改造中对拆除违法违章建筑物还必须制订一个统一的政策，这个政策应该充分考虑历史的原因，又必须有利于今后对规划和土地的管理。 （五）对村集体的政策 旧村改造政策还要解决的一个关键问题是理顺政府与村集体的关系。其核心是利益分配问题，即通过旧村改造所盈余的土地收益如何分配使用。 1、“城中村”的改造，由于是政府负责建设，负责资金平衡，盈余的土地收益也是由政府再投入进行基础设施建设改善城市环境，大家已形成共识，不存在政府与村集体收益分配问题。 2、“城郊村”的改造，一些村集体认为这些土地本来属集体所有，通过改造盈余的收益当然要归村集体所有。但再深一步看，这些通过改造能产生盈余的村，正是土地增值潜力较大的村，而其土地增值潜力是政府投入进行基础设施建设，使其周边的综合环境大大改善所形成的，并不是村集体承担基础设施建设造成的，也不是土地自然增值的。所以通过旧村改造的盈余收益也只能归政府所有，再由政府用于城市的基础设施等公益事业建设，这也是政府的公共职能所决定的。 3、“郊外村”的改造，由于是适用农村宅基地管理的政策规定，属于农民建房，不存在资金盈亏的问题。当然，村委会在旧村改造中起着很重要的作用，没有村委会的积极参与和配合，要顺利开展旧村改造是难以想象的。村集体没有拿到旧村改造的盈余收益，对村委会的积极性会有一些影响，在政策开始实施时可能会有一些阻力。但作为政府要考虑政策统一平衡的问题，“城中村”改造所产生的盈余收益一律归政府所有而没有给村集体，同样，不能对同在城市（镇）规划区内的“城郊村”改造实行不同的政策，否则会造成混乱。应通过宣传达到这样的共识：即旧村改造的目的，是利用土地政策，改善村民居住条件，提高环境品位，而不是让村委会利用旧村改造来赚钱。 旧村改造实施程序 针对前面所述的三类旧村改造，政府制定政策时应视其实际情况而区别对待。第一类即“城中村”的改造已经完全纳入城市房屋拆迁改造范畴，其实施主体、运作方式、操作程序都已有章可循，不必另行制定政策；第三类即“郊外村”的改造在经济上还不具备整体实施的可行性，只宜从农用地资源和生态保护及改善村容村貌的角度进行局部的土地整理，牵涉少量房屋的拆迁改建完全可以按农村宅基地管理的相关法律、法规及政策规定执行；只有对第二类即“城郊村”的改造，因前面所述原因，亟待制定相关政策，并从运作方式、操作程序上加以引导和规范。这里，仅针对XX市区“城郊村”改造的实际情况，提出以下实施程序，具体可分六步：（一）市政府确定实施旧村改造的具体范围或试点村。旧村改造涉及城市建设发展计划和城市规划实施，涉及政府对房地产市场的宏观调控，涉及改造地块土地政策法规和在经济上是否具备可行性，而且在规范推广前可能还须进行试点工作，所以实施改造的旧村必须经市政府确定后按计划有步骤组织实施，不能一哄而上。（二）村集体提出申请。“城郊村”的改造虽然应该按照城市功能的综合要求进行建设，但在实施时仍有别于建成区的房屋拆迁改造。一是政府还没有到了必须实施的时候；二是该区域农民群体意识较强，生活方式上仍保留一定的农村特征。故而村民自愿改造是前提，村委会支持协助开展工作是基础。所以要进行旧村改造的村必须经村民代表大会讨论同意，再由村委会向政府提出申请。（三）区政府组织实施。旧村改造涉及面广，工作量大，不可能由市政府统一包揽或另外专门成立机构，比较可取的是由各区政府组织实施，统一平衡资金和进行相关基础设施建设；改造地块的前期具体工作可利用现有机构（如城市化建设指挥部）或成立专门机构，也可交由所在乡镇或街道办事处负责，主要做好：1、对改造地块内的房屋进行丈量，调查登记拆迁量，核对房屋权属和用途并报规划、土地、房管部门审核认定；2、对调查丈量结果在村内进行公示，是否有错登或漏登，接受群众监督；3、协助房屋拆迁管理部门确定被拆迁房屋的货币补偿基准价格、搬家补助费和安置补助费；4、协助国土资源部门完成改造地块的土地征用报批工作；5、根据规划部门确定的规划设计条件，委托编制改造地块规划设计方案，并通过公示广泛征求村民意见后报批。（四）有关部门各司其职，相互配合。旧村改造需拆迁集体所有土地上的房屋及附属设施，其拆迁补偿安置政策统一按XX市城市房屋拆迁管理实施办法规定执行，房管、土地、规划、物价等部门按照该实施办法和各自职责，相互配合，共同做好改造地块房屋拆迁的前期工作。（五）招标或挂牌出让土地使用权。市国土资源局根据规划设计方案和拆迁安置有关数据，测算出让土地底价，会同区、乡（镇）政府、村委会编制改造地块土地使用权招标或挂牌出让方案，在方案中，可根据村方要求对安置房位置、套型进行适当规定，以确保村民利益，然后组织旧村改造地块土地使用权招标或挂牌出让。（六）拆迁、建设、安置。建设单位通过公开竞争取得地块的改造开发权后，按程序领取房屋拆迁许可证，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议，然后实施房屋拆迁和地块的改造开发建设。2.3项目提出的背景与建设的必要性建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。从当前的实际情况来看，农业农村仍然是我国经济社会发展中最薄弱的环节。党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的任务，今年 “中央一号文件”又公布了中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，这些都体现了我国全面推进社会主义新农村建设的决心。建设社会主义新农村是一项惠及广大农民群众的民心工程，是一项涉及方方面面的宏大浩瀚工程，是一项需要长期不懈奋斗的攻坚工程，在开局起步时必须把握好它的切入点和着力点。统筹城乡发展，做好旧村改造，是新农村建设的重要内容，也是基本实现现代化的关键环节。 旧村改造在社会主义新农村建设中具有十分重要的作用 党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，这既是我国新农村建设长期奋斗的目标，也包含着新农村建设的深刻内涵，同时又是新农村建设的途径。这二十字方针是目标、内涵、途径的统一，五个方面是相互联系、互为因果的关系。其中，村容整洁是生产发展的前提条件，是生活富裕的要义之一，是乡风文明的载体，又是管理民主的实践过程。 要做到村容整洁，就必须进行村庄整治，而村庄整治同时又关系到城镇化的健康发展。我国的城镇化发展需要拉力和推力的均衡，并不是越快越好。健康的城镇化需要富裕劳动力有序地从农村移民到城市，这个过程应当是一个自然和谐的过程。要缩小城乡差距，实现工业反哺农业，城市支持农村的既定方针，关键是要进行村庄整治，按照统筹城乡发展的要求，通过农民辛勤劳动，从村容整洁抓起，改善生产和生活环境，加快城乡经济发展，改善农村的人居环境（2），让城市的文明和活力涌到农村，明显改变农民、农村和农业的整体面貌。从XX市目前的实际情况来看，XX市现辖兰山、罗庄、XX3个区和郯城、苍山、莒南、沂水、蒙阴、平邑、费县、沂南、临沭等9个县，共计181个乡镇办事处，9549个行政村。 XX市共有1100余万人，其中农业人口821.9万，占82.7%，非农业人口172.3万，占17.3%。XX市是一个多民族聚居区，有汉、回、满、朝鲜、壮、蒙、藏、苗等32个民族, 除汉族以外的其他少数民族人口占总人口的0.33%。郊区在环境状况、基础设施等方面的问题还比较突出。据调查统计，全市还没有专门的农村规划编制导则，在全市9549个行政村中，约有60的村庄没有做过村庄规划，在村庄建设上缺乏对农民的指导，村庄建设缺乏特色。村内道路硬化、厕所改造、垃圾集中清运、集中供水、供热等方面与“社会主义新农村”的要求相比还存在不小的差距。因此，以村庄整治为切入点，以改善农村生产生活条件为起点，逐步将新农村建设全面推开，是我市郊区农村建设与发展的实际要求。 新农村建设是一个长期的过程，需要分层次、分类型、分阶段逐步实施。作为村庄整治的一种类型，旧村改造工作涉及到农民的根本利益，是一件政策性很强的大事。首先，旧村改造是转变增长方式的需要。当前郊区发展的主要矛盾是经济总量不足，突出问题就是增长方式不科学，产业结构不合理。城市的快速发展与土地资源稀缺的矛盾越来越突出。通过旧村改造，逐步盘活存量土地，扩大城市发展空间，转变增长的方式，走内涵式发展的道路。据有关部门统计测算，通过旧村改造、迁村并点，能够节约40到60的土地。其次，旧村改造能够