政策分析架构与方法论.doc

13第一章 政策分析架構與方法論第一章 政策分析架構與方法論政策分析架構：（一） 政策問題的診斷：請將政策問題的發生背景？問題癥結點為何？系統性地加以診斷出來，並且按照問題嚴重性程度加以歸類，以建立問題成因結構。（二） 備選方案的研擬：請根據解決該問題的癥結點一一提出解決對策，儘可能針對這些對策進行可行性評估。政策分析方法論：質化與量化方法論均可。第一節 政策問題的診斷壹、問題診斷的重要問題診斷（problem analysis）、問題建構（problem structuring）、問題界定（problem definition）、問題診斷（problem diagnosis）或問題認定（problem identification）都是同義名詞，意指針對問題的癥結與成因結構進行認定與澄清的過程。問題診斷可以說是政策分析過程的第一步驟，也是非常核心的關鍵步驟，問題診斷作不好，以下的政策分析步驟就出現偏頗的現象，當然就不能指望政策方案具有解決問題的效果。因此，很多政策分析家認為：政策分析過程其實是問題診斷過程，可見其重要性。儘管如此，很多政策制定者卻忽略了問題診斷的重要性，他們非常熱衷找尋解決方案，以致於形成方案浮濫，策略充血的高血壓徵兆（因為藥方服用太多之故，藥方就是解決方案），殊不知問題診斷往往決定了解決方案的效果；這正如一位醫師一樣，就連望、聞、問、切的把脈功夫都還沒有做好，就憑自己的經驗判斷病情，妄下自以為有效的藥方，其實是藥到命除。例如，很多人認為：廢除高中聯考，採取多元入學方案是解決我國中學教育的最佳解決方案，實際上這個方案解決問題的效果如何呢？雖不能說完全無效，但至少我們看到的問題現象是：南陽街的補習班並未減少、許多國中生的課業負擔依然沈重。所以，廢除高中聯考，採取多元入學方案這個方案固然是有其價值，但顯然並非是有效的方案。到底應該如何找到關鍵性的有效方案呢？顯然這是因為問題診斷工作做得不好，沒有把問題的真正癥結與成因界定出來，以致於研擬出欠缺效果的解決方案。因此，我們必須重新界定國中升高中的問題癥結。國中生高中的問題癥結究竟為何？依據作者的判斷，真正的問題癥結應該是：目前社會價值與風氣仍停留在萬般皆下品，唯有讀書高的傳統士大夫觀念，家長認為不讀高中、升大學的兒女就沒有前途。這個問題癥結當然必須加以辯論，一直到獲取大家的共識為止；依據這個問題癥結或成因，則我們的解決方案就應該是：改變當前社會的士大夫的教育價值觀念，這樣的方案才具有破解問題的效果。很遺憾的是：我們發現許多政策制定者往往一股腦地追尋解決對策，幾乎將三分之二以上的精力都花費在解決方案的尋找上，在他們眼裡，解決方案是他們的最愛，政策分析乃是藥方學。實際上，如果不能診斷出問題的真正癥結與成因性質，則不過是針對錯誤的問題界定提出了自以為正確的答案，徒然浪費時間與精力而已。因此，我們認為：政策分析家應該重視問題診斷，這項工作遠比解決方案的設計更為重要，我們寧願將三分之二的精力花在問題診斷與分析上，而絕對不會在還搞不清楚問題定義的狀況下，就全神灌注的投入解決方案的找尋；因而，我們寧願將政策分析視為專門以分析問題，診斷病象為基礎的把脈學。貳、政策問題的意義政策問題的意義是指一種無法實現的需求、價值或機會，也許可以透過公共行動加以改善（Dery, 1984）。從這個定義中，可以知道政策問題本身乃是人們內心需求未能獲得滿足的表現，乃是許多人感覺到的具有負面或無法容忍的社會狀況，如被剝奪感、失落感等，而且是社會多數人共同認知的狀況。一般而言，政策問題通常具有下列特性：一、互賴性（interdependence）政策問題並非是單獨存在的孤立實體，而是交互依賴、相互影響的命運共同體，某一領域的政策問題經常會影響另一領域的政策問題，因而發生交錯縱橫的複雜互動關係，增加了解決問題的困難度。例如青少年犯罪預防問題與中小學教育、社會教育問題是交互依賴的，因為家庭、學校、警察三個機關所制定的政策都可以相互支援，互相影響。基此，當我們分析政策問題時，眼光絕對不宜狹隘，而應以巨視（macro approach）的整體觀點，將它視為問題系統（systems of problem），集合與該問題有關的資源和機關加以解決，而不能將之視為一個單獨的問題（single problem），基於本位主義加以解決。同時，解決政策問題的方式絕不能僅將問題分解為若干獨立的次級問題，再針對每一次級成分運用分析途徑（analytical approach）加以解決。相反地，我們必須視政策問題為一個無法分割與交互依賴的關係系統，必須運用整體研究途徑（holistic approach）來解決問題。這種解決問題的方式雖然十分辛苦，但是唯有如此才能正確認定問題的本質；如果問題性質的認定正確，這種解決途徑往往可以畢其功於一役，可能一口氣同時解決十個相互關聯的的問題。例如，解決前述的高中教育問題，很多人以為這是教育部的單獨問題，只要找到好的教育部長，制定好的教育政策，就可以高枕無憂了；其實，這是分析途徑的思考模式，根本無法解決問題。最好的辦法是由總統或行政院長以跨部會的方式，先將教育問題的癥結界定出來，然後再研擬整體性的教育政策方案（從教育價值觀念的改變到升學技術層次的變革等都包括在內），如此才有效果。二、主觀性（subjectivity）政策問題是人類對環境採取行動的思考產物，它並不是客觀存在的實體，而是人類以概念詮釋問題情境的感覺產物；它是一種心靈的人為產物（mental artifacts），我們所感受到的是一種問題情境（problem situations），而非問題本身。例如，過去我們沒有電腦犯罪問題，但現在則成為一個非常普遍而難以預防的白領犯罪問題；何以如此呢？主要是因為過去與現在的問題情境不同之故。又如環境污染問題，過去我們根本沒有這個問題，目前則是非常重視，何以如此呢？因為大家對於周遭環境的感覺已經發生變化了，慢慢覺得生態環境非常重要。我們界定政策問題的主觀性質，有兩種好處：第一、重視人類主觀感受，是一種人本主義的表現，公共政策本身就是一種人本精神與人性關懷的學科，此絕非過分強調客觀事實的冷酷學科所可比擬。第二、問題既然是主觀的產物，解決問題的知識與方法也必然要重視心靈感受；什麼是重視心靈感受的解決知識與方法呢？有些學者提出設身處地的理解法（empathic understanding）是了解人類問題與人性需求的最好方法。三、人為性（artificiality）政策問題是人類主觀判斷的產物，它不能脫離那些試圖界定該問題的利害關係團體或個人；因此政策問題是基於社會需要而建構、維持與改變的（socially constructed, maintained, and changed），並不是突然出現或經過自然演化而來。例如台灣何以會出現老人福利問題呢？這是因為高齡化社會的來臨，很多的老人、政府官員、學者專家或民意代表等利害關係人共同建構的結果。政策問題的人為性，使得我們重視政策利害關係個人或團體的重要性，當我們分析一項政策時，千萬不能忘記公共政策的制定可能影響到某些人的權益，也可能有某些人企圖影響公共政策；唯有從這些角度進行分析，才能診斷出具體的問題癥結與成因。四、動態性（dynamics）政策問題與解決方案之間是動態關係，並非固定不變的；當我們設計一項解決方案時，必須審視問題的本質有沒有發生變化？若有，就必須重新建構問題，研擬方案；否則，一夕之間，問題癥結改變了，當然解決方案也要跟著變化。例如，目前大家都深信教授治校是解決當前大學校園問題的重要解決方案，但這個政策方案實施到目前為止，出現了很多問題，大家普遍面臨的問題癥結是：學校教職師出現派系化與集團化，這時我們就應該認真檢討教授治校已經成為一個新的政策問題了，而不是一項解決方案。事實上，許多政策問題的解決方案，經過不同時間與空間的洗禮，很可能會轉變為另一種不同性質的問題，必須重新加以界定，否則該項問題會繼續惡化。同時，政策問題本身絕對不會一成不變地等待解決，必須主動地建構問題的性質，以檢視解決方案的效果；如果問題性質未被正確地加以界定，則解決方案自然是無效的。基此，政策問題的動態性告訴我們：必須時時抱持警惕之心界定政策問題，眼前的政策問題固然得到解決，但同時也必須注意問題情境是否發生變化，導致解決方案無法發揮解決問題的效果？有無可能發生另一個不同性質的問題？參、問題診斷方法一、意義問題診斷方法是指將利害關係人之間透過相互辯論與溝通，將影響一個公共問題的癥結或成因，按照嚴重性程度加以評比的科學過程；從這個定義中，我們知道問題診斷方法具有下列特性：第一、 它是利害關係人之間互動對談的共識結果，並非是決策者或分析家單方面的主觀判斷結果：問題診斷非常強調大家坐下來冷靜虛心的對談，經過辯論後所取得的共識，絕不是政策分析家個人閉門造車的結果。政策分析家以自己的專業知識所判斷的問題癥結，必須得到利害關係人的認同才能算數；因為專家的判斷可能是錯誤的、偏頗的，甚至是悖離民意的；第二、 它是找出問題癥結或問題成因的科學過程：這種問題癥結或成因必須是具體明確的、並且真正反映利害關係人內心的想法與實際的需求；例如，影響台灣垃圾問題的癥結為何？如果建構出來的答案是：環保機關作不好與民眾沒有配合，這樣的界定結果太過含混（例如：環保機關什麼工作作不好？民眾在那方面沒有配合好？），必須再行界定清楚如下：環保機關的垃圾分類政策沒有規畫好與民眾沒有垃圾分類的習慣。第三、 它必須按照嚴重性程度加以評比排列的過程：造成一個公共問題的癥結結構或成因性質非常之多，但必須按照嚴重性程度加以排列，就好比一位醫師，能夠排列主要病因與次要病因一樣，醫師當然通常先治療前者，再治療後者。對於我們來說，評比排列並不是件困難的事，至少絕對比量化來得簡單，這是我們何以要採用評比排列的原因之一。二、第三類型錯誤（Errors of the Third-Type）很不幸地，公共政策所處理的問題大多數是結構不良的問題，今天政府所面對的也大都是屬於結構不良的政策問題。解決此類問題的方法，絕對不能採用傳統的分析途徑，亦即：視政策問題為結構良好的，企圖將它分割為若干獨立的要素，運用精緻的量化分析技巧（如成本效益分析），以從事問題的界定。面對結構不良的政策問題，最好的方法就是建構主義的途徑，這種分析方法的特質是：政策分析家在認定政策問題時，以人同此心，心同此裡的心境體會真實的問題情境，以洞察力觀察真正的問題性質，以批判精神反省自己的問題界定，唯有兼具同理心、洞察力與批判精神的問題診斷者，才能掌握解決問題的基本方向。我們之所以要如此重視建構主義者的問題診斷方法，主要理由是：正確的問題診斷，不僅可以減少政策資源的浪費，而且也等於解決了一大半的問題；過去許多的政策制定者總是將太多的資源與精力花費在答案的找尋上，最後答案雖然有了，但由於問題癥結或成因的認定並不正確，辛苦找到的答案也完全失去意義。在資源有限、時間有限的狀況下，唯有採用建構主義的方法論，才能研議出解決問題的政策方案。因此，艾克福（Ackoff, 1974）曾指出：成功的問題解決必須針對正確的問題找出正確的答案；我們失敗與其說是因為解決了一個錯誤的問題，倒不如說是針對正確的問題找到一個錯誤的答案。這告訴我們：很多政策分析家所犯的錯誤並不是解決方案（藥方）的錯誤，而是問題診斷（把脈）的錯誤，這種錯誤稱之為第三類型錯誤；事實上，統計學家在從事假設檢定的工作時容易犯第一與第二類型錯誤，這種錯誤還不是很危險，第三類型錯誤乃是政策分析過程中相當致命的錯誤，因此，就一位好的政策分析家而言，必須儘量避免蹈入此種錯誤（Raiffa, 1968）。三、問題診斷的注意事項進行政策問題的建構必須注意下列幾點：（一） 將問題診斷的重心擺在利害關係人的需求方面，以找到真正的問題癥結或成因；（二） 問題診斷過程中的參與者之代表性要廣泛，背景差異要大，愈是對政策主管機關有敵意或對立的利害關係人，愈要邀請加入，使問題界定觀點更趨多元，更能反映現實；（三） 千萬不可不加思索地接受來自於民意代表、特定利害關係團體或上級長官的問題定義，須以理性專業方式、公共利益精神表達自己對於該問題界定的不同看法；（四） 不僅界定本機關權限範圍內的問題癥結，而且要界定其他相關機關權限範圍內的問題癥結，將完整的問題癥結結構寫在政策分析報告內，讓機關首長解決後者的問題；（五） 問題診斷是一個發揮創意的過程，因此發揮想像力是相當重要的；（六） 經常採取循環式的問題診斷法，重新回頭檢視所建構的問題癥結或成因是否反應實際狀況？肆、問題診斷方法一、腦力激盪法腦力激盪法是運用創造力，針對結構不良問題所採取的問題診斷方法，通常分為兩步驟：第一、以政策利害關係人角度組成腦力激盪小組；第二、創造一個充滿創意的空間，讓參與者針對問題癥結或成因自由地發言與辯論，並且將腦力激盪過程錄影或作成記錄，作成結論報告；第三、組成一個創意評估小組，根據其問題嚴重性程度，進行討論投票，並且加以排列，以作為研擬對策之參考。腦力激盪法的應用時機為：當大家都對政策問題完全沒有任何概念，且團隊合作默契良好，沒有特殊的英雄人物時可以採用此法。其運用原則必須注意：第一、 進行腦力激盪時時，少作人身攻擊與刻薄語言的刺激；第二、 必須鼓勵自由發言，儘量提出奔放無羈的創意，不必考慮可行性問題；第三、 盡量提出自己的創意，千萬不要抄襲，即使要抄襲，也要加以蛻變；第四、 歡迎對他人的創意提出補充或改善建議。二、魚骨圖魚骨圖是一種表示問題因果關係的圖形，將問題原因與問題後果之關係用魚骨頭的方式加以表達，故稱之為魚骨圖，乃是由日本石川馨博士所發明的，又稱為因果圖。因果圖之實施程序為：第一、先邀請專家學者將問題癥結或成因的類別予以界定出來；第二、組成腦力激盪小組，根據每一類別的問題成因進行討論、分析與辯論；第三、將辯論結果繪如魚骨圖；第四、進行投票或問卷調查，以決定問題癥結的嚴重性程度。應用時機為：當政策問題的基本性質類別已經界定出來，且每位參與者對於該問題非常熟悉時。例如，某局首長想要診斷公文辦理時效何以如此緩慢？魚骨圖的問題診斷程序是：第一、根據學者專家的意見，造成公文辦理時效緩慢的原因有四類：設備、制度、人員與業務方面；第二、請腦力激盪小組共同針對每一類的問題成因進行分析、討論與辯論；第三、將辯論結果繪如圖1；第四；投票或辯論決定問題癥結的嚴重性程度。（制度方面）職務代理人制度未落實分層授權不足承辦員專業知識不足長官專業知識不足電腦軟體差電腦常當機會辦案件多會簽意見多公文數量龐大（設備方面）（人員方面）（業務方面）業務性質差異大，無法電腦化圖1 魚骨圖實例三、問題點檢核表將我們所找到的問題點一一加以列出，並加以整理，製作一個問題點檢核表，請參與者依據問題點的嚴重程度加以填寫。例如，我們想要診斷這個問題：為什麼開會的時間總是那麼的長？由該表1可知，關鍵的問題癥結在於：主席主持會議能力與參加會議之單位太多，問題癥結一旦找出，解決方案就容易設計了。應用時機：當診斷者對於問題點相當認識，且能具體列出各項問題點時，直接就參與者進行調查即可（表1）。表1 問題點檢核表問題點回答百分比優先順序主席主持會議能力不佳，喜歡訓話53%1會議通知太慢10%4會議主題太過複雜20%3參加會議之單位與人員過多49%2討論議題太多8%5四、追根究底法如果您只有一個人，沒有辦法（經費與精力）進行腦力激盪，只好運用追根究底法（Why-Why Diagrams）：即將問題性質，以繪圖法一步一步地將問題的癥結或成因逐步縮小，並且剖析出來。例如，我們要界定台灣鐵路局經營虧損的問題成因，根據文獻資料，最嚴重的原因是人事費太高，但是這個問題癥結仍不夠具體，必須繼續加以診斷，結果我們發現是：退休人員的人事費用過高之故（圖2）。台鐵何以虧損？人事費比例太高退休人事費比例太高圖2 追根究底法實例歸結上述分析結果，我們可以知道：問題診斷確實是相當重要，且其實施方法並不困難，可惜目前坊間教科書大都忽略其重要性，以問題診斷方式來解決問題乃是目前的新趨勢，從前述許多實例中，讀者應可了解其重要性。第二節 備選方案的設計壹、意義所謂備選方案是指一組積極或消極的行動選擇，為政策制定體系所採納，以達成政策目標。一般而言，備選方案具有下列特性：第一、 備選方案是相互排斥性的一組方案：意指當採取一個備選方案時，便無法採取另一備選方案。因此，方案之間基本上是相互排斥的，選擇了A方案，就不能選擇B方案，如果要同時選擇AB兩案，就必須另行設計足以融合AB的C方案；由此我們就有了三種備選方案：A案、B案與C案。第二、 備選方案可以依其強度劃分為幾個不同的層次：例如，我們要決定納稅的稅率基準，可能有A1,A2,A3.An等不同層次的方案，假設其中A1代表1%的稅率，A2代表2%的稅率，A3代表3%的稅率，依次類推，每一種稅率水準都可以表示一種備選方案。依此，備選方案的數目本質上是無限多的，但實際上則必須考量各種限制因素而導致方案數目大量減少。第三、 每個備選方案必須是具體的行動選擇，對於公共問題情況的改善皆有幫助：備選方案必須是具體的，能夠改善公共問題的情況；最好的方案是能夠結合所有方案的優點，但由於資源有限，事實上無法融合每一方案的優點，故須就其中某些方案進行整合，如將A方案與B方案的優點結合而形成AB方案，將B方案與C方案的優點結合而形成BC方案，依此類推，就形成 AB, BC, AC,. NM。第四、 備選方案的設計必須與政策目標相符合，不能脫離目標系統而存在：備選方案必須與政策目標保持一致性，不可能脫離目標而單獨存在；因此，備選方案設定之前，政策分析家心中一定對於目標都有深刻的理解，深知目標實現的可能程度與限制。因此，所有備選方案的組合可被視為達成所設定的政策目標，改善問題情境的手段。第五、 備選方案的範圍可以從最激進的變革行動（radical action）到小幅度的漸進改變，乃至於不採取任何行動（inaction）的維持現狀方案（status quo alternative）：因此，備選方案的設計可以依據政策制定者對於改變現狀的幅度而採行不同的方案發展類型。貳、類型在前述有關備選方案的五項特性中，最值得注意的是第五項，它指出備選方案的三個類型：一、 維持現狀方案：指目前已經存在的政策方案，這些方案可能是過去已經分析但尚未付諸執行的結果，可能是過去已經分析且已付諸執行的結果，更可能是利益團體或其他政治行動者推薦的結果。有時候，以不變應萬變是最好的策略，因此，維持現狀方案的功能絕不能加以忽略。二、 漸進改變方案：根據維持現狀的方案加以逐步修正、溫和改變的方案，不少政策學者都曾提出類似的模式；其基本價值在於維持安定，相信小幅修正是最足以適應環境的方案。三、 大幅革新方案：完全根據想像或創意，提出擺脫現狀制度、政策與與政治糾葛的全新方案，其基本價值在於創造革新，相信唯有大幅變動才能開創新局，營造全新風貌。上述三種備選方案之類型，維持現狀與漸進方案的設計，是態度較為保守的方案，最大的益處是安定與穩健，對於現狀的改變幅度不大，容易得到既得利益者或中產階級的支持；但不容易得到社會改革者或藍領階層的強烈期望與要求。因此，有些學者建議：當社會進入危機時期，則不妨採取安定為先的維持現狀或漸進改變方案。如陳水扁總統對於全民政府內閣成員的任命，民進黨員入閣者僅佔二分之一左右，社會各界對其採取穩健安定的作法頗表肯定。至於大幅革新方案，是態度較為前進的方案，最大的好處是突破現狀，可以滿足社會改革者的需求與期望，但是過度激進的改革也容易形成社會的不穩定。由此看來，對政策制定者而言，備選方案的設計是一項挑戰的工作，一方面他必須以講求安定的智慧蒐索既有的備選方案，另一方面則必須運用個人洞察力與想像力，設計具創意的方案；因此，備選方案的設計為政策分析過程中最需要整合保守與前進態度的階段。參、創新的備選方案：創意思考法備選方案的設計需要創新，如何發揮創造力就成為決策分析方法中非常重要的工作，可惜公務員受制於例行的作業程序與法律規章，創造力往往日漸消逝，其實適度發揮創造力，對於創新方案的研擬是有幫助的。發揮創造力的方式很多，我們提出下列方法：一、缺點與希望點列舉法：將某項產品、服務或設施的缺點一一列舉出來，然後根據這些缺點，將期望改善的狀態加以描述；最後再一一評估該希望點之可行性。實例：1. 西瓜好吃，但皮太厚、裡面有子；你的希望為何？2. 香蕉容易碰撞爛掉，如何保護香蕉？3. 啤酒的鮮味容易失去，如何保鮮？4. 理髮的時候，頭髮老是掉身上，如何解決？夏天理髮時，脖子還要掛上圍布，又不衛生又熱，如何解決？5. 彰化民俗村無法吸引遊客，如何吸收客源？6. 公立的森林風景區，冬天幾乎無法營業，夏天則人滿為患，如何使冬天也能營業，夏天則能盡量滿足顧客需求？7. 手機老是忘記關機，造成新的公害，如何解決？8. 十二月三十一日市府廣場舉行市民同樂晚會，但缺點是：交通擁擠、人潮太多聽不到表演節目、站得太累、垃圾太多等，你的希望為何？如何改善？9. 郵局的貼郵票處老是凌亂不堪，試問如何改善？10. 星期六與日的動物園人潮太過集中，造成設施全面性的擁擠與不足，如何疏散與管理遊客？二、替換表列法：將產品、服務或設施的位置、形狀、顏色或其他特性加以改變的方法。實例：1. 可口可樂可否改為比較環保的包裝？2. 啤酒打開時容易溢出，可否改善？3.