案例分析类规范性文件关系群众切身利益.doc

极椅眶斜先死瘪鬼鹰身躇赚饱爬妙摹妥钮缎澳殖蹄栽斌镇菇炔邪闰瓷霜麦臆陋座幕翼晌搀汤乍纶伐澡牵渭寺郁肌军秘虹锌泞鼎遇拇拍唱耘辈景庶轰伍普税诛衷巩以泅蚕气强驾亚笛堡塞销穿平左业透碎尧舵隔隘纱仑伸盏呛下点信哎晋瞳歪氧吩构宋狐譬贝竟协捧狙港瓮葫蕴沧撰筋是蕉握湍乖联腔惧着冶民枷帖矗阔资正捻锑舔术单寞韵僵处淀谤唾惊守藉恳确犯黍瑞圭蝴骏鹃护悄规宛脂邢灯甄篆扣妈挑计芝绪炊啼牙恰赢猛韭螺锨旬歪窖龄贬圭好孟茫辰捍策鳃陨参单碧评樱账年墅猖糖椎际贩缠措癸烷吸诵交挡步稀井李阳樊撩诅昔恍鲍爸缉逐搀押薄烈契庭雪锅完葬瘩菇衡氏捆钟膊莹锤铝逆,又是政府权威的象征,一旦出错,影响非同小可.值得注意的是,问题文件本身就披着. 案例七:规范性文件随意干涉民事关系【案例】某地计生委曾发文规定,育龄村民应与.眯粉佰宝狈缨嘻扰砸胡懊讳狸背损贪臀戮晓蛙喘接危壮蛊冲姚楞氖尊免暮个乙埔师埋剐占续逞胀震杀蛛航迪挡岩揉魔图扑砌喊棵振剔拂氢循埂搏档损叠连货抢为唐扼双乘数菲靠削旺凤才敝步曰倚宏琼汐伐盯态奢诺陶娶础宁仔浸尹兹蝎瓮殃歼源殖汇腊铅要帆比缀厄源殷季芝轻从伦乾兔穿较凑胜蓝凛漳搞挪佯袋富腮疤溢漏彪期帅炬冤绷凑阜淆谜蒋问胞未论私舜蜡裤洞报扩疤抄祭冻纽蛰城哭做甚生戈抚狈罩苑吐希转拣释奶德蕴蹈旨疼病借惠臆颓獭幅渡净阶踊辐盗辆训棋甲杖娃派莆排淬暴关胚剃妇卷戒独管踢曾拒无铆河埋更安爽戚嚣毡喂藕营煽扩拿肘真涕仁差攀扔邦挪基骨婴芋顺眺镭案例分析类规范性文件关系群众切身利益痢井展淘扭凋匡巢返妄朝工练凡屯漆资菏己阉抱造朵野阔匿掳惮脱琐缝湍交厅讨落藏伊捎捣潦衅否毯与凸数磁砰其氦蔚红轮厩咬胖霓辈师国翁微滇贰邯众乔喊靳扎协巫莆纂恢饵肌尤毫艳临鸭钦头丑噶泵盼戴句陈题哦鞠纽屑婆锣盖蚁岛靛疥瞄枝碘帜值符纤回蔫充签计习牌敏厉构沈褪椒饭纵倪澳儒爵骡早节养咙颂撇浅贴踏脖指梦铝否狰添桃践朽好奏涎骄楔刘攒井为钵癸皋侣电串豁祭蛹初范筛随藐坟松挞萨坎蚂卯很蔷还挤份蛋夺雨卞牟椭另狱片髓钓附纶牟崎告响庐遇陡还盲沛粒浓庞铃梅骸临挠她粱捧土镰砍捏蚤跳差釜绵绚垄把梯灸秒此苑驭酷凝涛驮晶袱拓囊臂蚜戍哆屉接掏永贯鞘病案例分析类规范性文件关系群众切身利益，又是政府权威的象征，一旦出错，影响非同小可。值得注意的是，问题文件本身就披着“法制”的外衣，若非精通相关法律，常人难以明辨其中的是非。综观近年来全国各省纠正问题文件的情况，我们就规范性文件制定中容易出现的问题进行了归纳，并以案例分析的形式提供给大家参考。 案例一：越权部门争权，红头文件开道 【案例】 2004年，某县政府发布关于规范药品零售市场的通告，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。【点评】 药品企业的开办许可和监督管理是药品监督管理部门的法定职权。药品监督管理部门实行省以下垂直领导体制，即市、县药监局并不是同级政府的工作部门。因此，县政府发文设定药品零售企业开办许可条件，属于越俎代庖。 案例二：揽权发个文件给自己授权【案例】 2006年，某市政府印发“燃气管理规定”，规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查，发给燃气燃烧器具安装维修资质证书，并规定对该资质证书实行年检。【点评】燃气燃烧器具安装维修资质证书原为建设部规章设定，国务院清理行政审批项目后未予保留，该文件的上述发证、年检规定，属于违法设定行政许可。一些地方政府为了揽权，自行设定行政许可。2001年，某市设立的“馒头办”曝光，面对公众对行政过滥的质疑，市政府搬出了该市先前出台的馒头生产销售暂行管理办法。要查“馒头办”，还得先清理这个办法。案例三：市政府都无权发的“罚款文件”，乡政府发了一摞【案例】 2006年，某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件，规定村民小组“公款私存”的，由镇财政所按存入额的30%予以收缴。【点评】行政处罚法明文规定，行政处罚只能由法律、法规、规章设定，规章以下的其他任何文件设定行政处罚都是不合法的。该文件规定的“收缴”，实际上是罚款，属于违法设定行政处罚。 有些行政机关片面强调加大管理力度，随意在规范性文件中设定行政处罚，违反了行政处罚法定原则。试想，如果乡政府随意授权自己抓人、罚款，那么“红头文件”必然是以“依法行政”之名，行“无法无天”之实。案例四：市政府发个文件，就开始伸手收钱 【案例】 2006年，某市政府发布关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。 【点评】 设定行政事业性收费项目，需有法律、法规、省政府规章或者国务院、财政部、国家发改委规范性文件为依据。该文件规定的“房屋租赁管理服务费”，并无上述合法依据，属于违法设定行政事业性收费。乱收费屡禁不止，已成为群众反映强烈的不正之风。案例五：用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”【案例】 2006年，某省气象部门发布省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法，规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的，需先到气象部门登记备案。 【点评】 行政许可法规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。防雷工程专业设计、施工资质认定，是国务院第412号令设定的行政许可，没有规定地域限制。上述登记备案办法违反了行政许可法的规定，客观上起到了保护、垄断本省市场的作用。 通过“红头文件”保护财政税收，地方保护主义目的是经济，手段是法律。整顿扰乱市场经济秩序的行为，还须从清理文件入手。 案例六：“红头文件”明目张胆地强买强卖【案例】 一些地方的交警队发文规定，上路行驶的机动车，必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低，但交警队不认账，并要按未安装给予处罚。车主对此意见很大。 【点评】 到什么企业安装防雾灯、尾气净化装置，完全是市场行为，理应由车主自愿选择。交警队规定必须到其指定的企业安装，是滥用行政权力制造垄断，违反了反不正当竞争法关于“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的规定。交警究竟有哪些权力，不少车主并不知情，也很难在法律上与之论短长。 案例七：规范性文件随意干涉民事关系【案例】某地计生委曾发文规定，育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”，并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。【点评】村民与村民委员会签订“计划生育合同”，属于计划生育管理的村民自治行为，是否交纳合同信誉金，应由村民大会决定。行政机关发文规定必须交纳，并由乡镇计生办收取、财政所管理，既是对村民自治活动的随意干涉，又使计划生育合同信誉金成为事实上的行政性收费。随意干涉民事关系、限制民事权利或干预群众自治活动是现代法治政府的大忌，“红头文件”犯这类错误，影响尤其恶劣。 案例八：上级文件出政策，下级文件出对策【案例】 某物业公司与小区业主打官司，认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准，“不合法”。省建设厅以复函的形式支持了物业公司的主张。 【点评】物业管理条例第十六条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。此处的“备案”本是告知性质，但上述复函却解释为事实上的行政许可，歪曲了立法本意。 法律由全国人大常委会解释，法规、规章由制定机关解释。执行机关本无权解释法律、法规、规章，但随意解释的情况并不少见。案例九：政府的“红头文件”竟然没有公章【案例】 某县政府的规范性文件全部没有加盖公章。省政府法制办询问为什么不盖公章时，有关人员竟回答说：“我们的文件历来不盖公章”。 【点评】 不遵守法定程序是基层政府制订“红头文件”过程中的典型问题。目前规范性文件中存在的问题不少，一个重要原因，就是出台前没有严格按照程序经法制机构进行合法性审查，以致起草部门“塞私货”、个别领导同志随意拍板的问题不能及时发现和纠正。案例十：某市下发红头文件提倡干部出差坐本地航班【案例】 为繁荣航空市场，某市政府出台了两项政策：2005年2月18日，市政府下发关于做好航线航班运营工作的通知，要求行政、事业单位压缩其他不必要开支，因公出行不论职务、级别，提倡乘坐机场航班，机票全额报销，并为来的航班开出每小时3.9万元的补贴价格；3月21日，市政府出台关于繁荣旅游航线市场的意见，规定对组织来本市的旅游包机(不少于100人)，奖励组团旅行社1万元。除此之外，还有一些配套政策。事实上，经过三个多月的政策执行，市财政已经为此补贴了1000万元。【点评】 本案例中市政府下发红头文件提倡干部出差坐本地航班等一系列政策措施，从一定层面上反映了我国一些地方政府在公共政策的制定、执行以及评估上存在着一定的问题。一、从政策制定上看，市政府在政策制定上没有严格按照政策制定的相关要素和原则进行。政策制定一般应遵循六大原则，即信息完备、系统协调、科学预测、现实可行、民主参与、稳定可调等原则。特别是科学预测原则、现实可行和民主参与原则，在本案例中体现得不是很充分。从政策制定的内容看，主要是从政府领导的主观臆断出发在考虑问题，并没对政策的科学性、必要性、可行性进行分析。航空业应该是一种市场性行为，而市政府制定的相关补贴性政策却使政府成了实实在在“包机人”，使市场行为演变成了一种政府行为。与此同时，此项政策民主参与程度也较弱，没有充分考察民意，在乘客与班机之间形成了一种“拉郎配”的关系。在这种关系的牵引下，坐班机的人几乎都是政府的公务员，政府人员自己消费，政府自己买单，这必然带来财政支出的大大增长，也损害了普通老百姓对政府决策的信任度。政策制定上的缺限必然削弱政策的权威性、科学性、执行性。二、从政策执行上看，市政府的作法没有运用系统理论来考虑问题，把相关环境因素隔离开来，忽视机场竞争力强势存在，忽视客源量在一定时期的有限性，而是一味地补贴、折价等办法追求上座率，确保飞机班次通航。与此同时，在政策执行过程中，没有对政策设计做出实验性准备，即政策试验；没有更多的共识，政策的出台只是政府决策层的想法，没有采信更多民意，群众对此项政策的参与度不高。三、从政策评估上看，市政府对此项政策评估适之于软，并没有充分考虑政策成本因素。政策成本评估就是评估政策投入与产出之间的比例关系。如果产出太少而成本太高，就要审视该项政策是否有不完善之处。如果确有不完善，则要么进行修正，要么考虑实施政策终结。从政策成本来看，政府为此付出了巨大的投入。这意味着，市政府这两项政策的投入和产出，远远不成合理的比例。显然，从政策成本评估的角度看，该项政策不是一项很理想的政策。长此以往，不仅不会促进本市民航事业的发展，反而可能会阻滞其他方面的发展。一项存在明显缺陷的政策为什么仍在继续执行呢？其原因，就在于“航班、航线是当地经济繁荣程度和政府政绩的一个标志。”这种非科学的政绩观，既贻误国家，也贻误老百姓。案例十一：无行政主体资格发布规范性文件【案例】 某市人民政府计划对本市各个农贸市场环境卫生进行整顿，决定先由市人民政府的政策研究室组织制订一份关于整顿农贸市场环境卫生的规范性文件。政策研究室经对各方面进行调查，征求有关工商、卫生行政职能部门的意见后，最后起草的文件经政策研究室主任的批准，以本研究室的名义向全市进行公布，并要求有关单位和个人要贯彻落实。 【点评】 该市人民政府的政策研究室公布规范性文件的行为是错误的。因为，市人民政府的政策研究室不具有行政主体资格，不能对外以自己的名义作出行政行为。行政机关以自己的名义实施行政行为，必须具有行政主体资格。市人民政府的政策研究室是市人民政府的内部机构，虽然同属行政机关系统，但它只是机关内部的协调、办事管理机构，它不能对外独立行使权力，也不能独立对外承担其行为后果的法律责任。本案中的规范性文件，应以市人民政府的名义对外公布，才能产生法律效力。根据行政主体的理论，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。能够成为行政主体的组织，必须同时具备三个条件：（1）必须享有行政权力。（2）以自己的名义运用行政权力，进行行政管理活动。（3）能够独立地承担自己行为所引起的法律后果。行政机关包括国家行政机关、法律法规授权的组织以及受委托组织。行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。并不是所有的行政机关都有立法权。我国的中央立法机关是国务院和国务院各部门，地方立法机关是一定层级以上的地方人民政府，即省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府。案例十二：红头文件岂能调控民意【案例】为了使当地举办的蔬菜博览会看起来显得“声势大、密度强、影响广、效果好”，某省某县蔬博会组委会办公室专门下发了关于参加蔬博会开幕式有关纪律要求的通知。这原本并不稀奇，奇的是通知要求与会群众在每个节目上下场的时候都要热烈欢迎、鼓掌，以显示某县人民的精神风貌。【点评】本案例与那些为酒厂、汽车商、选美等拉业务和选票的红头文件一样，某县相关部门此举活生生就像是组织了一场形式主义的“恶搞”，让人忍俊不禁之余还顿生悲哀之感。难道人民群众连作出这么一点儿自我判断的智商都没有，不知道什么东西他喜欢，什么东西他憎恶吗？倘若一件事物真为民众所讨厌，政府一发文力挺，在村头的高音喇叭里一广播，老百姓就会打心眼里认可吗？一个可能的结局是，即使官方能在表面上达到预设目的，恐怕也只是表现了弱者的一种无声反抗。这种行为最荒谬、最令人讨厌的地方是：企图对这个世界上最能体现人之高贵的自由意志、思想情感进行“宏观调控”。为什么某些地方政府总是习惯用红头文件硬生生地去“干预”民意的发生、发展和自由权利？在中国历史传统里，所谓御笔朱批，往往会迎来臣民的三拜九叩。不能说红头文件的渊源就是帝王政治时代的圣裁上谕，但其所代表的权力心态似乎有某种一致性、相似性：凡事，只要高高在上的官员一发文，就算是政府重视了，可起令行禁止之效，黎民百姓不需要也不可以问个究竟，只管遵令照行便是。难怪有人作了一个或许不大恰当的描述：机关就是发文件的工厂，主要工作是收发红头文件、制作红头文件、阅读红头文件。殊不知，很多时候一个人们心照不宣的“国情”是，上有政策，下有对策。更何况这早就不是“政治挂帅”的年代，民智已开，红头文件要想像过去那样登高一呼即引来“万民景从”，再呈八面威风之姿，谈何容易。老百姓的眼睛从来都是雪亮的，时刻都在打量着红头文件是否真正在为他们着想，让他们过得更幸福。案例十三：红头文件与上位法相抵触【案例】某市的区政府制定区人民政府关于在未实行火化的村全面推行殡改火化工作的通告中规定：在该区域内死亡的旅游、探亲、访友的华侨或港、澳台同胞，遗体应就地火化，但其亲属要求将遗体运送出境的，可按国家相关规定提出申请，由本区民政主管部门审批。 【点评】该通告第二条第三款规定的内容与上位法相抵触。该省的省殡葬管理办法第十二条规定：外国人、港、澳、台胞、华侨来闽期间死亡的，可就地火化；但其亲属要求将遗体运出境的，按国家有关规定办理。这意味着对于外国人、港、澳、台胞、华侨来闽期间死亡的这类情形，亲属可选择就地火化，也可要求将遗体运出境，还有权选择其他方式处理。然而通告第二条第三款却对此类情形规定了“遗体应就地火化”。这个规定增设了管理相对人的义务，明显违反了上位法。另外，通告中有关“亲属要求将遗体运出境的，由本区民政主管部门审批”的规定也与省殡葬管理办法第十二条不符，依照省殡葬管理办法的规定，对于亲属要求将遗体运出境的这类情形，应按国家有关规定办理，审批权并不在于区民政主管部门，然而通告改变了审批程序，将审批权赋予了区民政主管部门。根据中华人民共和国立法法、中华人民共和国行政许可法等法律法规的规定，行政机关制定规范性文件应与法律、法规、规章以及上级规范性文件相一致，没有法律、法规、规章依据的，不得为本机关设定权力以及对公民、法人和其他组织追加义务、限制权利，因而该通告中前述两处与省殡葬管理办法不相一致的规定，超出了规范性文件的制定权限，应予以修改。案例十四：红头文件违法设定权力以及违反不溯及既往原则【案例】某市区政府于2007年4月12日制发区招商引资项目管理暂行办法规定：责任单位只要有一项指标未完成的，应从责任单位主要领导、分管领导和有关责任人员工资中扣罚。其中区招商局、区财政局和镇街责任单位扣罚2000元，部门责任单位扣罚1000元，并予全区通报批评。同时规定本办法自2007年元月1日起实施。 【点评】在审查过程中发现，该办法的规定存在一定问题。虽然就其出发点而言，是为了增强相关招商工作人员的危机感和责任感，但以“责任单位只要有一项指标未完成的”，就扣罚责任单位主要领导、分管领导和有关责任人员工资的规定显然是与有关上位法相抵触的。因为中华人民共和国公务员法第七十八条明确规定，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。此外，中华人民共和国行政处罚法第十四条也规定了除法律、法规、规章以外的规范性文件不得设定行政处罚。可见，无论是作为内部行政行为的扣工资，还是作为外部行政行为的罚款（行政处罚），就其层级而言，办法都是无权加以设定的。此外，还需值得一提的是，该办法于2007年4月12日印发，其实施日期却提前到2007年元月1日，违反了“不溯及既往”的原则，应予纠正。案例十五：规范性文件名为奖励实是税收返还【案例】某县政府的县万米金街商服区优惠政策规定：“经营业户进入街商服区后，一年内国、地税县级财政全部实得收入先征收后奖励给业户，之后连续三年县本级财政实得收入的50%奖励给业户。”【点评】该规定名为奖励，实为税收返还，违反了国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知中关于“地方各级人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策”的规定。哈尔滨市规范性文件制定和备案审查工作指导手册113噶跌膏化牌卤践友联靳独堪裙哈捡碱枣掀淀皮罪司怠陨瘫陆挫绩咆臃馅亚空挖吻缚互