江苏小城镇职业技能供求特点调查分析及政策建议.doc

江苏小城镇职业技能供求特点调查分析及政策建议顾子元1， 陈广桂1，吴兆明2（1扬州环境资源职业技术学院;2.扬州市委农工办）摘要 江苏小城镇以镇村企业为支撑得到了快速发展，镇村企业也以小城镇为依托、伴随着小城镇的发展而飞速发展壮大。在小城镇和镇村企业快速发展的过程中，表现出对各类职业技能人才的巨大需求。本文通过对江苏小城镇职业技能供求状况的描述，深刻分析了目前影响职业技能供求的诸多因素,并为解决这些因素提出了一些政策建议，为农村职业技能教育和农村剩余劳动力的充分就业寻找出路。关键词 小城镇建设 镇村企业 职业技能 政策建议目前，江苏小城镇以镇村企业（尤其是工业企业）为支撑得到了快速的发展，而镇村企业也以小城镇为依托，无论从内涵还是从规模皆伴随着小城镇的发展而飞速发展壮大。小城镇和镇村企业相辅相成，互相促进、共同发展。在小城镇和镇村企业发展过程中，出现了对劳动力的巨大需求，吸纳了大量的农村剩余劳动力，促进了农村劳动力从农业向非农产业、从农村向小城镇的转移。在镇村企业发展、农村劳动力转移过程中，不同区域、不同经济基础和产业结构的小城镇对职业技能需求的内容、层次又有很大的差异性。江苏小城镇发展水平及对职业技能的需求总体上表现为由南向北由高到低梯度性的特征。当然在遵循总体上从南向北梯度性特征的同时，在苏中、苏北也出现了部分城镇跳跃式发展的典型，如出现了一些产值达几十个亿、甚至近百亿元，能吸纳劳动力就业人数近十万人的明星大镇、产业大镇。根据本课题组的调查分析，本文主要阐述以下三个部分内容。一、江苏小城镇职业技能供需现状1小城镇建设及镇村企业发展对职业技能需求现状2006年，我们对江苏5个市、10个县（市、区）、50个建制镇和200个重点企业进行了实地和问卷调查，对“小城镇建设及镇村企业发展建设需要什么样的技术人才和管理人才”等调查内容进行了汇总整理，见表一。表一：小城镇建设及镇村企业发展所需人才分类汇总表序号所需人才类别所占比重（%）1刨床工、铣床工、磨工、钳工、车工、钣金工、数控机床操作人才，机电一体化、机械维修人才，机械操控师、焊接工、喷漆工、配电人才122市场调研、物流、市场营销及管理、国际贸易人才（要求了解WTO知识，懂得相关国际法则，会经营），懂技术、会管理的民营企业负责人（老板），财会人才103企业中层以上的管理人员、车间主任、生产总监和流水作业的管理型人才，复合型管理人才（要求懂技术、会管理）44服装设计、裁剪、制版、打样、缝纫、纺织人才65玩具设计、制作人才36建筑、装潢、监理人才117理发师、造型师、美容师、厨师、家政、商业、饮食业、物业管理等第三产业人才108特种养殖（尤其是水产养殖）技术及相关管理人才、农产品加工人才69计算机应用与管理、电子技术人才410船舶设计和制造以及维修人才611化工、化纤人才612镇村规划与管理人才，环境保护人才413汽车装配、修理人才，家电维修人才814英语、法语、日语、韩语等翻译人才，并要求有复合型的特征415其它6从上表可以看出，江苏小城镇建设和镇村产业发展对职业技能需求多种多样，涉及到一二三产、工商建运服产业、物质生产和非物质产业、生产和流通等各种产业部门。当然不同的区域、不同的小城镇，由于经济基础和产业结构的差异带来了对职业技能需求构成的差异。同时，由于企业科技含量的不同，也带来了对职业技能需求层次的不同。但总体来讲，小城镇及镇村企业发展需要如下人才。（1）机械加工等方面的人才。调查中可见在小城镇及镇村企业发展中十分需要刨床工、铣床工、磨工、钳工、车工、等机械加工方面的人才。这说明工业尤其是机械加工业仍然是小城镇的主导产业之一。随着小城镇的进一步发展，镇村工业规模的进一步扩大，对上述职业技能人才的需求数量将会更多，层次也会更高。调查中我们发现江都市的丁沟镇、仪征市的新集镇等一个镇就需要上述人才数百人。（2）经营管理人才。调查中，我们发现不少小城镇及镇村企业需要市场调研、物流、市场营销及管理、国际贸易人才，懂技术、会管理的民营企业负责人（老板），财会人才等。说明在市场经济条件下，对镇村企业来讲，商品向货币的跳跃仍是一个惊险的跳跃。企业的商品质量再好，如果卖不出去，资金不能回笼，职工的工资发不出，银行贷款不能按时还，企业就要倒闭。调查中我们发现市场调研人才、营销人才，几乎所有镇村企业都有这方面的需求。尤其是我国已经加入了WTO，需要按国际惯例指导经济运行，所以这些人才同时要具备了解WTO的有关知识，按照相应的国际法则办事。对民营企业的老板而言提高经营管理水平的迫切性更强烈，因为一部分老板就是农民出身，他们文化素质普遍不高，经营理念不强，管理思路不清，领导艺术缺乏，管理规范欠缺等。其管理特征又是家族式的，亲戚朋友都跟进来，当这些企业规模较小时，管理上还能应付过去。但是达到一定的规模以后，管理上的缺陷就暴露出来了。（3）服装纺织及玩具设计加工方面的人才。江苏镇村企业中大量的是服装和玩具企业，生产出口服装、纺织品和玩具，是小城镇经济的重要增长点，也是江苏出口创汇主要来源。不足之处这方面专业人才不多且层次不高。其产品不具有自主知识产权，一般是为客户来料加工而且层次较低。如要提高出口服装和玩具的档次、自主创新，就迫切需要大量的服装设计、裁剪、制版、打样、纺织、玩具设计及加工等方面的人才。（4）建筑、装潢等人才。江苏小城镇发展过程中产生了许多建筑大镇，他们的建筑工程遍布全国各地，拥有很高的知名度。如江都市的浦头镇、姜埝市的梁徐镇、高港区的刁铺镇等。但是这些镇的建筑公司，是从原来的木工、瓦工、钢筋工、水泥工等匠人组建并逐渐发展起来的，其文化层次不高，虽然技术熟练，对生产建筑过程也了解，但都属于低层次的。因此随着建筑业的发展壮大，迫切需要一定高层次的、有较高理论素养的建筑装潢工程和监理人才。（5）第三产业人才。随着小城镇建设的发展，企业的增多，城镇规模越来越大，居住人口越来越多，伴随城镇功能的完善和扩充，需要为其服务的第三产业人才也越来越多。调查中我们发现，而现有从事这些行业的人员基本上都是农民出身，没有受过专门的培训，职业技能层次很低，跟不上第三产业发展的需要。（6）特种养殖、农产品加工及管理人才。农村小城镇与农业有天然的联系。苏中尤其苏北有些小城镇的镇村企业，主要从事农产品加工、特种养殖（尤其是水产养殖和加工）。在这些龙头企业的带动下，农业逐步向产业化、规模化、集约化方向发展，推动农村产业结构的优化、升级。在扬州市里下河地区、虬镇、江都市的吴堡镇、宝应县的广洋湖镇等都是特种养殖与加工大镇，但我们了解到这些镇的种养殖及加工企业普遍缺少生产、加工和管理方面的人才。另外，小城镇建设和镇村企业的发展还需要大量其他人才，如计算机应用人才、化工生产人才等，见表一第915项。2职业技能供给现状（1）职业教育与培训输送职业技能人才。职业教育与培训对小城镇及镇村企业职业技能的供给有三个方面。一是高等职业教育。 二是中等职业教育。三是各种类型的职教和培训。江苏高等职业教育，经过近10年的发展，目前达到了相当大的规模。全省共有70多所高等职业院校，每年提供数万毕业生，这无疑为江苏小城镇的职业技能需求提供了不少的人才，成为我省小城镇获得所需技能型人才的主要渠道之一。但是从江苏省统计资料看，近几年高职中的大部分毕业生流向大中城市或到苏南经济发达地区，苏北的学生们毕业后也都想方设法到苏南经济发达地区或上海及周边地区谋取职业。这就使得苏北地区小城镇在获取高职生方面处于劣势地位，导致苏北小城镇及镇村企业职业拥有的技能人数比苏南越来越少、技能层次差距越来越大。江苏省中等职业教育在计划经济时期已具有一定的教学能力，发展已达到相当的规模。其特点是：小专业、小规模，专业有特色，技能性和动手性强。为改革开放后的小城镇发展输送了不少的技能型人才，成为江苏小城镇及镇村企业获得技能型人才的主要渠道之一。但是，近十年来，由于高等教育大众化，一部分中等职业学校升格为高等职业院校以及高校的连年扩招，使得中等职业教育停滞不前，直到2006年才与普高招生持平，显现各级政府对这一块扶持力度还不够。江苏省各种形式的职教和培训中心参差不齐，搞得比较好的为小城镇培养了一批人才，如苏南经济发达地区的一些城镇。其他培训机构，条件较差，缺少师资和必要的设施，并且又缺少政府财政扶持，只能以赚钱为目的而搞一些培训，其效果可想而知。然而，从2006年开始，江苏省组织开展“百万农民培训”大转移工程，委托有条件的职教和培训中心进行培训。2006年省政府投入1亿元资金对30万农民进行了转移培训，2007年仍将投入1亿元，培训农民30万人。（2）职工在生产实践过程中劳动技能的积累、提升、创新与传输。这是江苏小城镇及镇村企业技能供给的另一条渠道。在原集体性质的乡镇企业时期，有些乡镇工业经济比较好，就有相当的技能储备。集体乡镇企业改制后，原来那些技术人才都进入镇村企业，有的是自己办企业做老板，有的被聘请为技术骨干。这些技术人才通过传、帮、带，把技能一代代传下去，而后代职工在学习前人技术的基础上发扬光大并有所创新。这种传、帮、带的特征，越向苏北表现越明显。（3）外国技能的输入、消化、吸收和提升。这是江苏小城镇及镇村企业技能供给的第三条渠道，是通过对外经济交往，外国技能的输入、消化、吸收和提升。在对外经济交往过程中，通过中外合作、中外合资以及外商独资，创办“三资”企业。外国的先进技术和先进管理经验、先进的理念逐渐渗透到企业中来，为员工了解、学习、掌握和运用，大大提高了职工的劳动技能。这种特征越向苏南越表现突出。二、江苏小城镇职业技能供需影响因素分析1影响小城镇职业技能需求共性因素（1）小城镇经济发展水平尤其是工业化程度。总体来看，小城镇经济发展水平高，工业化实现进程快、程度高，对职业技能人才需求量就大、种类就多、需求层次就高。例如，苏州、无锡地区的小城镇和镇村企业，除当地的人力资源全部被吸纳外，还招收了大量的外地农民工和职业技能人才，这也是苏州、无锡地区的高职院校、中等职校毕业生很容易就业的原因之一。而苏中、苏北地区的小城镇对职业技能人才的需求无论是在规模还是在种类、层次上都较弱，尤其是在苏北地区的淮安、宿迁等地的一些小城镇由于工业没有什么基础，对职业技能人才需求较少。（2）小城镇和镇村企业的产业结构状况。这种状况决定了对职业技能人才需求结构。例如，兴化市戴南镇是全国有名的以不锈钢为原材料生产汽车轮胎帘线和不锈钢制品的专业镇，他们就需要大量的不锈钢生产加工制作方面的人才。扬州地区的宝应县是荷藕生产大县，该县许多小城镇就需要荷藕生产、加工、销售人才。仪征市大仪镇处于物流业比较发达的交通要道，该镇需要一批物流职业技能人才。扬州市近郊小城镇以玩具生产、加工销售、出口为特点，他们需要大量的玩具生产、加工、销售和外贸方面的职业技能人才。（3）与大中城市相比小城镇相对落后留不住技能人才。我们对苏中地区扬州市的高邮市周山镇近五年的各类技能人才流失情况进行了调研，结果见表二。表二：高邮市周山镇近五年各类技能人才流失情况表年份回镇就业人数（人）离镇发展人数（人）当年培养的人才数（人）人才流失率%20013253715620022883628200335114631420043113444192005291645552合析该镇人才流失情况，可见该镇技能人才总体上是流入大于流出，五年的平均流失率为34.4%，但近几年该镇技能人才流失呈上升势头。像该镇人才流失情况无论在高邮、还是在扬州其他乡镇还是比较普遍的。（4）企业、求职者（农民）对职业技能需求的漠视。首先，企业等一些用工单位对职业技能需求要求不高。在我省农村尤其是苏北地区还存在着大量的低技术、掠夺性的生产和经营，未经教育与培训的人员不但直接就可以胜任，并且可以降低成本。其次，农民对职业培训的意识不强，或比较关注职业技能培训的短视性、直接性效果。一些农民在求职前由于工作经历（只有家乡劳动的经历）简单、文化层次低、思维习惯陈旧和对传统农业的依赖性，无法认知市场对职业技能的现实需求和潜在需求。有些培训对农民来讲可能终身有益，但可能不会立即见效。而农民更关注的是眼前利益，对能立即得到收益的职业技能的培训较感兴趣。比如灌南县镇村一些农民只让子女读到初中就行了。因为如果再送出去读中专或五年高职，还需要花费五、六万元甚至七、八万元。而初中毕业直接去打工，顺便学个木工、瓦工手艺，3-5年不但不花钱，还可以赚回3-5万元回来。（5）我国不可间断的劳动参与制度也影响职工技能的提升。有些职工谋到了某个职业，但这个职业的工作不能间断，该职工如果离开该岗位经常请假参加培训学习，很可能就会失去这份工作。所以，职工宁可不去培训学习，也不愿失去工作。这就限制了职工技能水平的提升。2.影响小城镇职业技能供给共性因素（1）一次性的教育制度和缺少终身学习的外在条件与环境。江苏农村九年制义务教育基本普及，对广大初中毕业生来说高中考得上就上高中，高中考不上就上高职（五年制）或上中职，毕业后找工作。国家从制度上没有再学习的规定，虽然政府也号召继续学习，但继续学习的氛围并没有较好地营造出来，或者说氛围不浓，根本原因是缺乏制度刚性约束。职工一旦工作以后，一些小城镇企业尤其是苏北地区小城镇企业的老板和职工都很少有再学习、再培训的意识。周围也不具备再培训的条件，不像发达国家，终身学习、终身培训的机制健全、氛围浓厚。 （2）职业教育和培训滞后，不适应小城镇企业发展的需要。职业教育和培训与小城镇经济（产业）发展对职业技能的需求以及职工（包括农民）对技能的需求不协调。职业教育和培训与企业、职工的技能需求从理解、视野和目标定位等诸多方面都不对等。尽管职业院校提出“双师”型教师的要求并采取相应的补救措施，但从总体上看，职业教育的教师基本上都是本科院校毕业的学生，他们本身职业技能就不强，教的学生当然技能更不强。另外实训设备、设施跟不上，尤其中等职业学校和各类职教培训中心设备、设施更加缺乏，学生在实训方面条件受到限制。再就是我们的教学内容、教材落后于小城镇经济发展需要。新的科技又不能及时引入教学之中，教学内容落后于技术发展的一个节拍甚至几个节拍。（3）培训渠道不畅。一方面经济落后的农村有大量的过剩劳动力，希望找到工作，而另一方面经济发达的小城镇和企业需要大量的有一技之长的劳动力，而短时间内又找不到，供需之间往往脱节。有时候供需之间虽然接触到了，但需求方要求有一定的劳动技能，需要进行专门培训。有许多农民本应通过培训进入到相应的工作岗位，这样由于没有培训、技能差，只能干一些低层次、低收入的苦力活，而技术层次比较高的岗位仍长期空缺，没有人上岗。（4）政府对小城镇和镇村企业的职业技能人才引进和培训投入不足。政府财政对城市和农村小城镇而言，大头都在大中城市，对小城镇投入比较少。在对农村财政投入中又主要用于教师、城镇公务员和事业单位人员的人头费上。2006年江苏省投入农村资金上千亿元，但用于农民培训方面的资金只有1亿元。我们在调查中发现，对中等职业学校和相当数量的职教培训中心，尤其乡镇级的培训机构，由于政府的财政投入很少，从师资到教学设施都达不到培训要求，使得他们只能自生自灭。（5）职业培训机构的功利性。也有一些职业培训机构的设立主要是功利驱使，而培训质量难以保证，这在社会上产生很不好的负面影响。（6）整个社会的职业技能培训体系不完善。整个社会的职业技能培训体系不完善，表现为两方面：一方面职业教育和培训机构不完善。目前有三类教育和培训机构，高等职业学院、中等职业学校和各类职教培训中心。这三者之间如何定位、如何分工，都存在不少问题。这几年，江苏高等职业教育发展很快，而中等职业教育特别是各类培训机构发展则较慢，分工也比较模糊。另一方面教育机构与劳动保障部门之间不协调，教育机构搞职业教育和培训，而劳动保障部门搞技能鉴定、资格鉴定，两类部门之间往往从各自部门利益、各自立场和自我保护出发，导致诸多不协调，资格难以互认，培训难以融通，内容难以衔接，资源难以共享。整个社会没有形成有效的一体化的教育、培训及资格鉴定体系。 三、江苏小城镇建设职业技能教育体系的政策建议目前从总体上看，江苏小城镇建设还是粗放扩张经营型。要使小城镇建设健康发展、增强竞争力，进而真正带动整个农村经济的健康发展，推进农村现代化建设，小城镇必须从粗放型向集约型经济增长方式转变，从数量型向质量型经济增长方式转变，使经济结构调整升级。从而使提高劳动者职业技能水平，建立和完善江苏小城镇建设职业技能教育的有效体系的紧迫性、必要性就显露出来。根据调查，我们认为应从以下几个方面努力。一是加强领导，整合资源。江苏对小城镇建设很重视，因此，各级政府要像建设新农村那样进行专题研究，拿出对策、办法，使职业技能教育和培训更有针对性、效率性。另外，针对目前教育部门和劳动与社会保障部门两张皮的现象，需要政府出面，整合各种职教资源，建立一个统一的职业技术管理机构，实施一体化的教育和培训体系。二是提高认识，加大投入。目前，虽然对高等职业教育投入不少（尽管与需求仍有差距），但对县及小城镇的各种职教和培训机构投入却很少。目前江苏小城镇及镇村企业最迫切需要的是各种形式的短期技能培训（包括上岗前的农民和在岗的职工），这种培训花钱少，见效快，有很大的针对性。政府除进行专题调研外，财政上还应拿出一块分给基层职教和培训机构。也可与他们签订相关协议，建立与培训质量和就业效果相挂钩的激励机制，以培训的实际效果实行“以奖代补”。三是注重引导，逐步建立准入制度。调查中可见江苏除一些大的外资企业外，镇村企业招工几乎都没有准入制。这种招工现象，制约江苏小城镇经济结构的调整（尤其是苏北地区，城镇工业是以传统工业产业为主）和整体质量的提高，制约江苏在全国竞争乃至国际竞争中争取更多的就业岗位，制约江苏农村劳动力充分合理利用和剩余劳动力转移。国外和国内经济发达地区的实践证明，实行就业准入是提高就业者和新增劳动力文化素质和技术技能的制度保证。所以政府综合部门要会同工商、劳动与社会保障部门、职业技能培训机构，引导镇村企业，逐步建立就业资格准入制度。准入的标准可先低后高，开始实行准入制度时，标准要低一些，让职工通过努力可以达到，这样对职工既有压力，又有动力。然后随着准入制的实施，逐步提高准入标准。通过准入制的实施，促使职工一步步提高其职业技能水平。四是建立信息平台，疏通职业技能供需渠道。由于小城镇经济发展水平和工业化程度的不同，以及培养渠道的不畅，使得江苏南北技能层次、供需有很大差异。加之信息不灵，使得南北优势不能互补。所以需要政府出面，建立全方位的劳动力供给需求、职业培训、就业指导、推荐就业的信息平台。如何建立信息平台涉及到各方面的关系，如信息的准确度、地方的封锁、利益分配等问题。为此，政府应深入调研，作出相应的决策。五是加大技能培训。近十年来，江苏高等职业教育发展很快，但是不足之处也很明显。职业院校的教师基本上都是本科院校的毕业生分配而来，他们多是由理论，少技能。高职院校重学历轻技能现象普遍。其技能的针对性不强、时效性不够。高职院校的实训、实习设施还跟不上技能教育的要求，经费投入不够。教育部门对高职院校教学的评估指标体系、对技能教育的重视程度不够。所以，高职院校弥补上述不足，必须教育行政部门与学院共同转变思想观念，制定方案分步实施。所以各级政府在对高职院校、中等职业学校和市、县职教中心采取财政支持的基础上，还应拿出一部分钱，用于支持县、镇（乡）两级的培训机构。国家和地方政府要像创建高职院校实训基地和农业科研中心那样组建县、镇（乡）两级职教培训中心。我们认为目前对县、镇（乡）两级职教、培训中心的投资回报率要高于对高职院校和中等职业学校的投资回报率。对一些销售收入几十亿元的小城镇要成立培训就业指导中心，实行劳动力供给、需求、培训、就业一体化的运行机制。三是建立有效的资金筹集机制。江苏小城镇技能供给的关键还在于资金的供给上。我们认为，首先，政府部门要有一个有效畅通的资金支持渠道，并且要加大投入力度。中央根据农村、农业、农民的实际情况做出了建设社会主义新农村的正确战略决策。建设新农村很重要的一个着力点就是发展农村小城镇。引导农民提高技能是农民进入小城镇的关键。我们现有的农民技能培训资金渠道主要是在农林部门和劳动与社会保障局，主要用于农业实用技术培训，也有一部分用于农民创业培训，但这部分资金数额不大。其次，解决好相关部门在农民技能培训上的协力合作、资金配置的问题。我们在调研时还接触了这样解决好一个事例：扬州市商贸局有专业的“三把刀”技能培训基地，想为农民提升技能素质做些贡献。于是他们就承诺可以免费帮地方政府开展技能培训，结果没有实施。究其原因，是农民培训费虽然商贸局可以免，但他们的交通、食宿、就业等一大笔相关费用却无法解决之故。第三，教育部门要积极主动地多方筹措资金，保证培训经费。县、乡两级教育机构一要从县财政预算中争取安排资金作为培训教育工作的专项经费。二要争取到有关扶贫、劳动、农业、民政等部门的培训经费。三要设立社会捐助教育培训基金，主要接纳经培训就业得益后回报培训基地的资金及社会各界的赞助。四是要能在自己的预算中列出一块专门用于小城镇职业技能培训。第四，政策上为各类民间资金的进入开辟途径。现在民间资金愿意投入小城镇职业技能培训的数量不少，但江苏没有一个统一的民间资金进入指导政策。有些地方遇见此类问题时便出台一些变通的临时政策，但这终归不是长久之计。比如，苏南现在已经有一些上市公司，他们自己来开展职业技能培训，从经济学上讲这种教育资源配置模式肯定不是帕累托最优的。我们在高邮波司登服装工业园就遇见了这样的情况：该企业2006年要招收6000名职工，而员工素质的参差不齐是他们所要解决的问题。目前没有一个地方职业院校能够帮助解决这种问题，最后他们只能靠自己的技术培训部一点点地在实践中低效率地来解决培训问题。而他们是更情愿把资金投入到某个职业院校来解决自身的员工技能培训问题的，但职业院校的运行机制却不能适应这种多层次的短期培训需求，这种局面应扭转 。A diagnosis and political suggestions to supply and demand for vocational professions in small towns of Jiangsu province G