公务员立法的重要性与制度创新(下).doc

公务员法制定的重要意义，在我们国家，公务员法被制定出来，实际上就像前面提到的，我们以前公民的立法层次，仅仅是国民的行政法规，公务员法是我们国家第一部干部人事管理的法律，公务员法律的制定，是我们国家干部人事管理可需和、规范化、法制化的里程碑。这一里程碑意义的法，把我们这么多年来干部人事制度改革的一系列经验纳入了法律里面，总结了1993年公务员暂行条例实施以来的一些经验、一些教训。因此，这部法更加科学、规范、更加体现法制精神。此外，公务员法的出台，对于规范公务员的管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、建设高素质的公务员队伍，促进勤政、廉政、提高工作效能都具有重大的意义。实际上，十多年来，我们国家公务员制度的推行工作取得了很大的进展，促进了机关干部的人事管理的科学化、民主化、制度化。这些改革成果，由法律规定下来，使得对公务员的管理具有稳定性、连续性，从而，促进了公务员制度的进一步完善。 第三，公务员法的颁布实施将促进社会主义民主政治建设的进程。公务员制度本身是社会主义政治文明建设的重要内容，公务员法实施以后，通过对包括各级党政领导在内的广大公务员的严格要求，严格管理，严格考核，有利于树立和落实科学的发展观和政绩观，有利于在新形势下面，党管干部的原则，贯彻党的干部路线和方针政策，有利于改进干部管理的方法，克服干部人事工作的神秘化倾向，扩大干部任用和监督中的民主，用法律来保证党的干部路线、方针、政策得到全面的贯彻和落实。实际上，公务员制度的推行，对于我们党和政府领导方式和执政方式的改变，对于加强党的执政能力建设和加强政府的行政能力建设、提高治国理政的水平，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明，都有着巨大的作用。 在这里，我想以保障公务员合法权益为例，来说明这部法的重要意义。实际上，我们知道，公务员和单位之间，应该是一种职务上的权利义务关系，这种职务上的权利和义务关系，要求我们协调对待公务员和单位之间，要充分反映法制的精神。在我们国家，公务员有654万人，准确地说是653.67万人，官和民的比例是1：198，也就是说，有将近198的人里面，肯定是公务员，应该说公务员和企事业单位的职工是一样的，他们都应该享受宪法规定的劳动权、工资权、休假权等人权。但是我们在长期的实践中，我们看到，在现实生活中，公务员的一系列人权也不一定能得到保障。比如休假权，现在我们看到有的地方，比如像温州，出台了强制公务员休假的规定，比如说，在现实生活中，有的地方的领导人，为了发展建设这个城市，他没有钱怎么办呢？克扣公务员工资，我们想想看，公务员工资是一个公务员的基本生存钱，你克扣他的工资，非常明显，侵犯了他的基本人权，我们的法律有明确规定，公务员的工资应该按月足额发放。在现实生活中，公务员合法权益需要得到保障，成了我们制定这部公务员法的一个重要内容，所以有的人甚至把公务员法也称为这是一部公务员权益保障法。 在这里，我举个例子。以前我们对公务员甚至给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分，公务员没有救济渠道呢？有的。主要是内部申诉，但是我举个例子。发生在辽宁普兰店市公安局的一位警察，叫韩振喜，这位警察从1998年起，因为工作原因和单位发生矛盾，他多次上访，韩所在的公安局精神疾病鉴定组，就认定韩振喜的行为是丧失辨认和控制能力，既不向他本人宣布，又没有向他家属宣布的情况下，就把他送往精神病院监护治疗长达9个月，在这里，我们明显地感觉到，该党委由于置于他单位内部的精神疾病鉴定组就认定他是精神有问题的行为，本身是没有法律约束力的，因为这是一个单位里面内部的精神疾病鉴定组，他的鉴定，肯定不具有法律约束力。此外，把他送到精神病院，既不向他本人宣布，又不向他家属宣布，明显违法。韩振喜从监狱出来以后就把单位告到法院，但是法院认为，虽然被告公安局的行为违法了，法院也意识到，公安局这个行为的确违法了，但是，因为这个行为是公安局对待公务人员的内部处分，内部行为，法院不予受理。从这里我们可以看到，作为一个公务员的合法权益要得到保障，必须要通过法律确立的机制才能实现。 再举个例子。我们看到，2004年8月份，大学毕业生谭女士进入国务院商务部工作，试用期是一年，在一次体检中，她被查出怀孕，谭女士被录用时，在资料中填写的是未婚，怀孕以后，她又向单位出示假结婚证，单位因此认定谭女士品质不可靠，在12月，商务部就以谭女士在向组织反映说明个人有关问题的时候，弄虚作假为由，取消了她的公务员录用资格。在这里，的确我们政府如果发现一位工作人员她弄虚作假，她怀孕以后在我们事前看到的材料是未婚的话，怀孕以后向单位出示假的结婚证，表明这位公务人员的确存在品质上的问题，我们录用公务员贯彻的一个原则就是要任人唯贤、德才兼备，很明显，应该说商务部认为谭女士在向组织反映说明个人情况的时候，弄虚作假，如果这个理由的确是真实的话，那么，不录用谭女士是符合法律规定的。但是问题来了，假如谭女士认为政府的处理是错误的，假如她认为她受到冤枉了，她给怎么办呢？法律应该为她提供救济的渠道，但是在该案中我们发现存在一些问题。 比如说，这位谭女士首先向人事部的申诉控告组申诉，但是人事部的申诉控制处不予受理，理由是，她在试月期，不是正式公务员。她又向中央机关所属事业单位、人事争议仲裁委员会提出人事争议仲裁，但是中央国家机关在京所属事业单位人事争议仲裁委员会不予受理，理由也是正当的，因为他只受理事业单位人员的人事争议。而谭女士在国家商务部工作，国家商务部不是事业单位。谭女士又去国家人事部请求仲裁，但是，我们看到，人事争议仲裁厅已经被撤销了，最后谭女士又起诉到法院，我们看到，今年4月1号，北京市东城区法院裁定，认为谭女士属于商务部录用公务员，你是商务部录用的公务人员，应该向商务部同级人民政府、人事部门去申诉，法院不予受理，因为这不属于法院的涉案范围。 从这里我们也看到，对公务员的救济渠道，我们还不充分，在这里值得我们思考，就是长期以来在我们国家存在的一个理论，这个理论在德国以及有的国家，被普遍实行，只是我们看到20世纪中末叶以来，这个制度逐渐被废止，那就是特别权利关系理论，特别权利关系理论什么意思呢？指的在国家里面，公务员和政府的关系，是一种特别权利关系，监狱和犯人的关系，那是一种特别权利关系，特点权利关系理论还认为，学校和学生的关系，公立学校和学生的关系是特别权利关系，在这个特别权利关系里面，法制和人权要受到限制，这个理论随着法制国家的发展，一些国家已经抛弃了，最典型的是在1972年3月14号，德国联邦宪法法院在著名的刑事执行案件判决里面，体现了废除特别权利关系理论的主张，在这个案子里面，联邦宪法法院针对一位犯人写信给家里，对监狱进行指责，监狱理所当然扣压这封信件，后来这位犯人得知以后就把监狱告到了法院，而在1972年3月14号，德国联邦宪法法院的判决里面，明确指出，1972年已经是法治国家时代，德国已经是一个法治国家时代，怎么可以在公务员和政府、犯人和监狱的关系里面，这种特别人权关系一点都不讲人权、不讲法治呢？所以我们看到，德国联邦宪法法院指出监狱当局扣压犯人的信件，侵犯了公民的通讯自由权。但是监狱认为，我是根据德国联邦司法部制定的监狱管理规则来检查他的信件的，这个时候我们看到，德国联邦宪法法院认为，联邦司法部制定的监狱管理规则违宪，无效。 在这里，我们看到，德国是在20世纪70年代开始抛弃特别权利关系理论，当然后来发展出在一些特别的关系上面，比如公务员和政府、学生和公立学校、犯人和监狱、凡是基础关系和管理关系，基础关系必须保障他的人权，要讲法治，至于管理关系，这是一个内部纪律问题，所以对于涉及到公务员的基础关系，比如说录用、比如说惩罚、处分、公务员有权到法院寻求司法救济。 我们国家在1989年4月4号制定的行政诉讼法，该法到1990年10月1号实施，行政诉讼法明确规定的民告官是不包括公务员的，按照行政诉讼法的明确规定，行政机关对他的内部工作人员的奖惩、处理行为，公务员无权起诉政府。所以我们说，民告官是不包括公务员的，这也就是说，法院只受理的是民和官之间的外部行政行为的纠纷，至于政府对他内部工作人员的内部行政行为，法院是不受理的，是不能审查的，这是我们行政诉讼法的明确规定。这一点，就是受到了这里特别权利关系的影响。 当然，值得我们高兴的是，刚刚颁布的公务员法对公务员合法权益的保障，提出了一些创新，具有重大意义。比如，我国公务员法改以前的一级申诉制度为二级申诉制度，为公务员提供了更多一份的保证，按照公务员法的规定，公务员对涉及本人人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，对于复核结果不服的，向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关上一级机关提出申诉，当然，也可以不经过复核，直接提出申诉。对于省级以下机关做出的申诉处理决定不服的，可以向做出处理决定的上一级机关提出再申诉，这就为公务员提供了更多的保障途径，从原来的一级申诉制变成了今天的二级申诉制。 此外，公务员法对于职位聘任制的公务员，按照我们公务员法的规定，实行合同制的管理，那么，因为履行聘用合同产生了争议怎么办呢？公务员法为聘任制公务员提供了更加充分的救济途径，首先，有一个中立的人事争议仲裁机构来进行裁决，对于人事争议仲裁机构的裁决，当事人如果不服，还可以向人民法院提出诉讼。从这里我们看到，这一规定突破了行政诉讼法、民告官不包括公务员的制度，对于公务员里面的聘任制公务员，公务员法明确规定，可以到人民法院提起诉讼。 当我们了解了公务员立法的重要意义以后，第四个问题，是公务员制度的创新及其法制化。在我们国家，实施公务员制度本身不容易，从党的十三大提出实行公务员制度，到93年公务员暂行条例制定出来，我们国家开始推行公务员制度，这么多年来，我们在推行公务员制度同时，我们也对我们国家的公务员制度有了一系列的创新，这些制度创新又经过我们这次公务员法把它上升为法律，从而实现了规范化、法制化。在我们这里，公务员法它是以暂行条例为基础的，凡是暂行条例里面有的内容经过时间证明是可行的，那就保留下来，从而保持公务员制度的连续性和稳定性，这是一个方面。在保持稳定性的同时，我们又坚持与时俱进，有所创新，比如，为了加强对机关干部队伍的统一领导，调整了公务员的范围，总结吸收了十多年来干部人事制度改革的一系列新成果，比如竞争上岗、公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制等等，这些创新使我国的公务员制度更加科学、更加完善、更具活力，也有利于形成广纳群贤、人尽其才、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制。 应该说，公务员的制度创新，是我们国家这部公务员法里面的重要内容之一，在这里，公务员制度创新主要包括这样几个方面，第一，创新干部选拔任用的管理体制和选拔任用的方式。经过多年的改革，我们冲破了比较单一的干部管理任用委任制的管理模式，进行了干部选拔任用管理体制和选拔任用方式的创新，初步建立了党政干部、企业管理人员和事业单位管理人员分类选拔和多重选拔任用方式并存的、有中国特色的干部人事制度管理体制和选拔任用模式。在党政干部管理方面，形成了参照公务员制度和公务员制度为主体的党政干部管理体制，在干部录用上面，通过考试录用公务员，已经成为党政机关吸纳工作人员的主渠道，公务员和机关干部录用，凡进必考已经普遍实行起来，在干部晋升上面，改革创新的一个成果，就是公开选拔竞争上岗，被写进了2002年7月党政领导干部选拔任用工作条例里面，成为党政领导干部选拔任用的重要方式。 在选拔任用的过程里面，我们还进行了一系列制度创新，比如民主推荐。民主推荐作为党的群众路线，在干部选拔任用工作上的具体体现，早在1995年中央下发的党政领导干部选拔任用暂行条例里面就规定，选拔任用党政领导干部应该进行民主推荐，提出考察对象。在这里，我们又实行当领导干部任前公示制度，这也是近几年来干部人事制度改革的重要成果，2000年6月份，中央深化干部人事制度改革纲要提出，地厅级以下的领导干部的选拔任用，应当普遍实行任前公示制度，使得群众对于干部的任免有知情权和监督权。2002年，党政领导干部选拔任用工作条例明确规定，实行党政领导干部任前公示制度，这些改革创新的举措，在我们的公务员法里面有了明确的规定，它吸纳了干部人事制度改革的成果，在公务员法的第30条中，明确规定，招录机关根据考试成绩考察情况和体检结果，提出欲录用人员的名单，并且予以公示，公示期满，中央一级招录机关，要将你录用的人员名单报中央公务员主管部门备案，地方各级招录机关将录用人员名单报省级或者社区的市级公务员主管部门审批。第44条又规定，公务员晋升领导职务，应当民主推荐，确定考察对象。此外，我们的公务员法还确认了竞争上岗作为晋升方式的法律地位，在公务员法第45条中明确规定，机关内设机构、厅局级正职以下的领导职务出现空缺的时候，可以在本机关或者本系统内部，通过竞争上岗的方式，产生任职人选，对于厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上其他相当职务层次的非领导职务出现空缺可以面向社会公开选拔，产生任职人选。我们看到，我们党的人事制度改革关于创新干部选拔任用管理体制和选拔任用方式，在我们的公务员法里面做了很好的吸收、明确的规范。 第二个方面，实行党政领导干部职务任期制度。党政领导干部职务任期制度，这是我们国家在解决领导干部职务终身制的问题上的一项重大创新。所谓干部任期制，实际上意味着凡是任期已经到的党政领导干部，一律退出领导职位，在这方面，2000年8月份，中央批准下发的深化干部人事制度改革纲要，确立了深化干部人事制度改革的首要目标，就是我们要建立能上、能下、能进、能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。党的十六大报告又指出，要实行党政领导干部职务任期制。党政领导干部的职务任期制就是使干部具有能上能下、能进能出、更新机制的重大创新。我们都知道，党政领导机关的领导职位，负用领导职责，拥有决策职权，是机关里面最宝贵的资源。作为重要人才资源的党政领导干部，总会存在人才开发的最佳时期，总有人岗匹配的最佳时期，干部任期制的实行，的确有利于人才的不断更新，在这一方面，值得我们注意的是，其实我们党很早就意识到要废除领导干部职务终身制，1978年，我们终于确立了干部退休制度，而干部退休制度解决了活到老、干到老的职务终身制问题。当我们解决了活到老、干到老的职务终身制问题，我们还存在不到退休绝不退职的准终身制问题。比如说1982年，我们就对一些公务员，包括九种人明确规定，废除职务终身制，他们的任期不得超过两届，这就是对于国家主席、副主席、全国人大常委会委员长、副委员长、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职不得超过十年，不得超过两届，宪法的这一规定，终于解决了我们的最高国家领导人职务终身制的问题。 但是在现实生活中，由于不到退休绝不退职这一现象的存在，实际上公务员还存在准终身制。在这一方面，我们跟西方国家不一样，西方国家由于实行分类管理，对于政府类公务员和业务类公务员是按照两途分开的原则进行管理的，政府类公务员由于实行政党竞争，一旦执政的政党下台，那么，政府的公务员也随之退出有关的岗位，但是在我们国家，我们没有政府类和业务类的划分，无论是领导制的公务员和非领导制的公务员，我们并不实行职务中立，而是都要按照党管干部的原则，都要坚持党的基本路线。在这里面，如何解决党政干部职务任期制，也是我们近年来深化改革人事制度改革里面一个重要内容。经过多年的探索，特别是党的十四大以来的实践，全国各地在解决干部能上能下方面，积累了许多经验，有的地方通过科学界定胜任现职的领导干部标准进行严格考核，确认不胜任现职的对象，有的地方通过建立任期制，推行干部聘任制和试用制，解决了到期自然下的问题，有的地方在党政机关中层干部中，实行竞争上岗，淘汰落选者，这些措施在一定程度上动摇了准终身制的基础，干部能下最近几年取得了明显进展。 所以我们看到刚刚颁布的公务员法就参照党政领导干部选拔任用工作条例的规定，明确规定，领导成员的职务，按照国家规定，实行任期制，任期制作为干部退休制的一个延伸，可以较好地建立起党政领导干部的更新机制，也解决了一个党政人才的培养、选拔、任用，扩大了空间。 第三个创新，是这么多年来，我们破除单纯依靠领导干部自觉、自立的观念，干部监督制度建设不断加强，并且通过这次公务员法把它制度化、法律化。近年来，我国在对领导干部的监督上面，建立健全了领导干部个人重大事项的报告制度，干部谈话诫勉制度，任期和离任经济责任审级制度，领导干部向党组织回复群众反映本人有关问题的制度等等。1997年5月份，中共中央办公厅下发了关于对违反党政领导干部选拔任用工作条例行为的处理意见，中共中央组织部通过组织检查组到各地督察和设立举报电话等监督形势，开通了监督渠道。公务员法吸收了十几年来干部监督制度中的一系列新成果，例如，这对公务员监督方面，一项比较严格、重要的制度，就是建立了公务员离职从业现象，我们的公务员法吸纳了干部人事制度改革的这一成果，明确规定，公务员辞去公职，或者退休的，领导成员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作单位业务直接相关的企业，或者其他盈利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的盈利性经营活动，违反者要予以处罚。公务员法的这一规定，实际上从法律上强化了公务员的监督、管理制度，对于防止和克服公务员的在职腐败和利用现有权利为退休以后腐败提供机遇，这样的行为，做出了明确的限制，实际上，这样的规定也防止了公务员的期权腐败。应该说，随着市场经济的发展，这样的规定是非常有必要的。 第四个制度创新，是党政机关部分实行聘任制，聘任制是公务员的一种任用方式，任用公务员可以考任制度、选任制度、委任制度，随着社会的发展，我们看到20世纪80年代以来，西方大部分国家的公务员管理越来越多的采用聘任制，聘任制是指用人机关和应聘人员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利和义务的一种聘任制度。在我们国家，采用这项制度，这一改革突破了传统公务员身份的连续性和职业长任制的特点，在我们国家，在干部人事管理中，引用合同管理的方法，最早是在三资企业里面，而后国有企业应用，并且逐步推广到事业单位，以及乡镇、党政机关，目前我们国家国有企业已经实行了全员合同管理，事业单位也正在全面推行聘任制度，2002年，党的在领导干部选拔任用工作条例第40条对此做了明确规定，他规定，聘任制，党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制，实际上这个聘任制可以弥补委任制的不足，进一步解决公务员能进不能出、缺乏活力的问题，激活了公务员队伍、提高了行政效率。所以我们看到，最近颁布的公务员法第16章专门设了一章叫职务聘任，规定，经过省级以上公务员主管部门的批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，在这里，我们明确对哪些人员实行聘任？首先对专业性较强的职位，这些职位主要包括金融、财会、法律、信息技术等专门人才，这些人才市场上比较紧缺，机关需要，并且具有吸引这些人才的竞争力，同时也适应了高层次人才流动性强的特点，此外，对于辅助性的职位，比如对于材料保管员、对于打字员、对于速记录用职位等，实行聘任制度。 正因为这么多年的改革，我们聘任制度逐渐意识到要把它固定下来，所以，公务员法才有专门的一章，与职位聘任制相适应，公务员法明确规定，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确认机关与所聘公务员的权利和义务，从这里看到，我们机关和聘任制的公务员签订合同，从而实现了对聘任制公务员的合同化管理，同时，公务员法规定了人事争议仲裁制度，因为履行聘任合同产生的争议，先有一个中立的人事争议仲裁机关来裁决，当事人对裁决不服可以向人民法院提起诉讼，这样我们就对公务员的聘任，从合同的签订到合同或者管理到纠纷的解决，提供了完整的法律上的明确规定。 第五个方面的创新，是我们实行党政机关领导成员引咎辞职和责令辞职制度。最近几年来，我们看到对于党政领导干部责任的追究，问责制的推行，使得这一制度需要用法律规定下来的呼声越来越强，因为我们都知道，民主法制制度下的政府，应该是一种责任政府，不仅需要各级政府作为一个整体对人民来承担责任，尤其需要每一个公务员对选举他们的人民，或者是人大承担责任。辞职就是对我国干部人事管理经验的一个总结，是公务员制度的一个重大创新。1993年，我们的公务员暂行条例，仅仅规定辞去公职和辞退公务员两种情形，2000年以后，尤其是2002年，党政领导干部选拔任用工作条例就实行党政领导干部辞职制度做出了明确规定，党政领导干部选拔任用工作条例第56条明确规定，实行党政领导干部辞职制度，辞职包括因公辞职、资源辞职、引咎辞职和责令辞职，其中引咎辞职和责令辞职是实现干部能上能下的重要途径。实际上，引咎辞职和责令辞职属于公务员中的领导成员应该承担的政治责任。在西方国家，引咎辞职是为了对老百姓的指责回应