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对北京市集体土地流转与工业用地模式的思考2005-06-30 阅读次数： 201 字体大小： 大 中 小 摘要当前，在农村社会经济发展过程中，农村集体土地流转暴露出许多共性问题，受到社会各界广泛关注。如何在既有制度安排下，合理、合法、有效地流转集体土地，具有十分重要的意义。本文在详细调查北京三种不同土地流转模式的基础上，对通过流转集体土地获取工业用地方式为什么要创新、怎样创新、创新效果怎样、是否具有普适性等几个方面做出了判断。 从集体土地流转中获取工业用地的方式具有明显的创新意义。北京市怀柔县大中富乐村、通州区小堡村和大兴区榆垡镇通过流转集体土地获取工业用地的方式，具有一定的典型性，也有自己的特点。本调查报告以这三个地方的土地流转模式为重点，对通过流转集体土地获取工业用地的方式进行思考，在为什么要创新、怎样创新、创新效果怎样、是否具有普适性等几个方面做出判断。 一、用地模式创新的背景 北京市郊区的一些乡镇通过流转集体土地发展工业的现象比较普遍，特别是在交通便利、基础设施条件较好、经济比较发达的城乡结合部以及一些远郊区县的平原乡镇表现得更为突出。集体土地流转方式主要有出租、转让、联营、入股、抵押等，但以出租为主。这种通过流转集体土地获取工业用地现象的产生有着深刻的社会背景。 郊区工业化增加了用地需求，但又受到用地计划指标的限制。随着社会经济的发展，郊区工业化进程加快，工业用地的需求不断增加。再加上北京市产业结构调擎步伐加快，第二产业不断向郊区转移，也相应地增加了郊区对工业用地的需求。在土地利用总体规划的制约下，郊区用地计划指标不可能随意扩大。再加上近年来北京城市发展迅速，全市重大工程建设又需要占用大量的郊区建设用地指标。因此，有限的工业用地指标与郊区工业化快速推进形成了一对矛盾。这就促进了工业用地方式创新，增加了通过流转集体土地获取工业用地的外在压力。 社会经济快速发展使土地级差收益递增，但农民在征地中所获补偿较少。郊区工业化可以通过国家征地和集体土地流转来两种方式启动。但是，国家征地对给农民的补偿每亩仅为2万元3万元，这样的补偿与土地使用性质转变所带来的巨大的级差收益相比，形成极大的反差，农民被排除在土地级差收益之外。并且，在国家征地出让方式中，农民的社会保障问题、就业问题并没有得到根本的解决，引发了诸多的社会问题，影响了农村的稳定。因此，农民必然不愿放弃赖以生存的土地。这样一来，工业用地的供需矛盾更为突出，势必引发了通过流转集体土地来发展工业的内在动力。 二、用地模式的土地资产运作 近年来，北京市的工业用地增长很快，每年按照规划所供应的土地有限，而集体土地通过流转进入工业用地市场，可以获得较高的土地增值收益，因此，北京市许多基层组织自发地在集体土地流转方面加快了创新的步伐。其中，怀柔县大中富乐村、通州区小堡村和大兴区榆堡镇的做法受到各方的关注。 （一）怀柔县大中富乐村的基本做法 大中富乐村集体土地流转的特点是，村委会在集体建设用地上自建厂房出租。大中富乐村经镇、县批准，将未承包下去的集体建设用地辟为村级工业园区，占地面积500亩。村委会将园区土地统一规划，自筹资金进行土地开发，把“生地”加工成“熟地”，建设现代标准化厂房，然后统一将厂房出租给企业使用。园区开发建设资金来源于企业改制资金。1996年，大中富乐村将十几家村属企业进行彻底改制，或者出卖、或者出租、或者联营交与对方管理。村委会利用企业改制后收上来的钱，作为启动资金，对园区进行滚动开发。 土地及地上建筑物使用权的流转主要采用租赁方式。租期一般为10年，到期后可以续租。租用方每年按约定向村集体交纳租金。由于工业园区占地是原村集体的建设用地，虽不涉及农民的占地补偿问题，但也要求村委会拿出一部分土地运营收益和土地增值收益提高村民的社会福利水平，例如，进行村里的基础设施和环境建设，发放养老金和口粮等，以提高村民的生活和居住条件。 （二）通州区小堡村的基本做法 小堡村集体土地的家庭承包制度贯彻得比较彻底，除百余亩第二、第三产业预留地和个别地块（例如果树地）进行整体承包外，已将土地全部承包给了村民。为了满足工业园区的用地需要，在自愿的基础上，村委会采取土地承包经营权流转方式收回了部分农用地。目前，全村共有14户农民选取一次性补偿方式向村委会转让土地约190亩，234户农民选取分期补偿方式向村委会转让土地978亩。 村委会通过各种方式取得土地后，采取土地出租和厂房出租两种方式运营。土地出租的租金大体上为每年每亩4000元。村委会建设标准厂房或按照企业要求建设厂房进行出租，每年所收租金为实际建设厂房投资额的豆历，即以所建厂房6年折旧完毕的标准设定租金。园区厂房建设需要大量资金投入，村委会就采取现金入股的方式向村民筹集资金。刚开始，每股股金1万元。由于村委会采取保底分红的办法，且年红利高达15，这样的分配有明显的吸引力，因此，村民家家入股。后来，村委会规定一户一股，每股5000元，并向入股者颁发工业区建设股金证。 农民向村委会转让土地承包经营权后，可以选取一次性补偿的方式和分期补偿的方式。一次性补偿方式的具体做法是，村委会与农户协商，农户自愿签定规范的转让协议，村委会按每年每亩200元的补偿标准取得农民承包土地30年剩余年限的经营权，将补偿金一次性支付给农民。分期补偿方式的具体做法是，农民自己提出申请，与村委会签定规范的转让协议，村委会颁发土地股金证；分期补偿的补偿额为第一年每亩600元，第2�4年每亩每年800元，第510年每亩每年10001500元，第11年以后每亩每年15002000元，兑现至农民土地承包合同期终止日。 （三）大兴区榆垡镇的基本做法 榆垡镇集体土地流转的最大特点是成立土地基金会，进行土地资产运营。土地基金会建立土地基金会章程，并成立土地基金管委会，设置土地基金管理办公室。管委会为土地基金会的最高执行权力机构，设主任1人，由镇主要领导兼任，委员由各村推举的村干部或村民代表及金融部门负责人组成。土地基金管理办公室在管委会的领导下开展工作。 土地基金会采取用地项目和被占地村组“双人会”的机制，用地单位以土地补偿费为会责入会，平均每亩5万元，作为土地基金。土地基金作为专项资金，调拨时需管委会主任、相关村的委员和存储银行三方会签才能实现。被占地村集体代表农民将所占土地入会。入会的村集体与土地基金会签订永久性土地使用合同，并授权管委会代表行使所属土地的所有权和经营权，村集体享有土地永久性收益权。土地基金会统一对土地进行开发建设、招商、融资；同时，以每年每亩1550元的价格补偿农民土地承包经营权，并根据社会和经济发展的情况分阶段增加补偿比例。如果将来土地基金不足以兑现农民的补偿，由镇财政补贴，保障农民永久性收入。 土地基金会利用可靠和稳定的回报，掌握了大量入会土地，把现有土地资源进行整合，把土地基金作为资本进行投融资运作，大胆进行基础设施建设，招商引资，使原来的“生地”变成“熟地”，改善了小城镇的投资环境，增强了小城镇的资本吸附能力。 三、三种用地模式创新的重点 怀柔县大中富乐村、通州区小堡村和大兴区榆堡镇利用集体土地流转发展工业的方式并不相同。之所以出现这种差异，是因为它们各自面临的矛盾不同，要求创新不同的用地模式。 1大中富乐村用地模式的创新重点。大中富乐村村骨干企业到20世纪90年代中期纷纷亏损或倒闭。第一次创业时积累的资产抵债后所剩无几，甚至资不抵债。亿元村成了空壳村。大中富乐村用地模式创新之初，面临的主要问题是如何走出发展的困境。1996年，大中富乐村向镇、县申请500亩建设用地，准备辟为村级工业园区，并利用村里原有的十几个小企业全部改制后回收的资金作为启动资金，对园区进行滚动开发，建设现代标准化厂房，招商引资，自己不再兴办企业。到2002年，园区工业产值、收入都超过10亿元，实现利税8650万元，园区的效益在全市村级工业园区中居首位。大中富乐村的工业用地模式的创新收到了实效。 2小堡村用地模式的创新重点。小堡村用地模式创新之初面临的主要压力是如何加快工业园区发展。当时，通州区宋庄镇有20多个村工业园区，3个镇级工业园区。小堡村为了在竞争的包围圈中赢得竞争优势，选择降低工业用地价格作为主攻方向。小堡村集体通过流转农民土地承包经营权，集中集体土地，建设开发区，并向企业出租园区土地和自建厂房，赢得了竞争的优势。现在，小堡村的村办工业企业的产值、工业利润和税收分别从1998年的6500万元320万元和128万元提高到2002年的12亿元、58O万元和358万元。2002年，小堡村的村办企业的税收总额在宋庄镇排名第二。 3榆垡镇用地模式的创新重点。随着榆堡小城镇的迅速发展，入规划区的企业不断增加，原规划区内的用地已远远满足不了发展的需要；而以征地出让方式寻求建设用地，农民担心征地后无法保证就业机会和生活来源，不愿出让自己的土地。在榆堡镇用地模式创立之初，榆堡镇集体面临着解决工业项目用地不足与农民不愿永久性放弃土地的矛盾。于是，在2002年1月榆垡镇成立了土地基金会。土地基金会试运行以来，入会土地已有652O亩，其中，东胡林村为82O亩，酉胡林村为4000亩，榆垡村为1700亩。榆堡镇用地模式的创新，实现了在保障农民永久性收入的基础上获得足够的建设用地的目标。 四、用地模式创新的绩效 总体来说，怀柔县大中富乐村、通州区小堡村和大兴区榆垡镇利用集体土地流转发展工业的用地模式是成功的。首先，大幅度提高了招商引资的竞争力。怀柔县富乐工业园区已引进大中型企业31家，投资总额达到10亿元。通州区小堡村伯富工业园区，到2002年，入驻企业已达52家，投资总额12亿元；2003年以来入区企业22家，投资总额6600万元。大兴区榆堡镇土地基金会运行一年多来，共吸引8家企业入驻园区，投资总额超过10亿元。 其次，降低了企业进入园区的门槛。投资企业直接与流转方（村委会、镇政府、土地基金会）进行合作，不需要与农民打交道，减少了由于建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾；流转方代理投资企业办理各种申请、审批手续，加快了工作进度，从而使企业可以较快地获得土地使用权，保证了项目的及时开工。流转方加强基础设施建设，一般都对工业用地做到“七通一平”，甚至“九通一平”，还有一些流转方建好厂房出租，这明显地改善了工业企业投资的硬环境，缩短了建设周期，节约了企业投资的时间成本。另外，土地运营主要以出租方式进行，这种用地方式与国家征地出让方式相比，降低了企业的前期投入。 最后，增加了农民的收益。农民收益的增加主要体现在土地补偿提高、进入工业园区就业和社会福利提高等几个方面。怀柔县大中富乐村每年从土地增值收益中拿出300多万元用于改善村民福利。全村676个劳动力中有617人从事第二、第三产业，大部分人为园区服务。大中富乐村农民人均纯收入已从1996年的3000元提高到2002年的10248元。通州区小堡村不少农户能获得三种收入：出让土地承包经营权所得的补偿金；以资金入股所分得的红利；70的劳动力在园区就业，能获得工资性收入。小堡村农民人均收入已经从1998年的5500元提高到2002年的9600元。大兴区榆垡镇加入土地基会的农户每年可以获得每亩土地1550元的补偿。这比农户直接经营土地所获得的收益提高了34倍。镇域内企业用工采取同等条件下优先录用加入土地基金会的农户的方法。农民自己从事第二、第三产业又获得了新的收入。这种用地方式既拓宽了就业渠道，又增加了农户的收入。 五、用地模式的普适性 随着郊区工业化、城市化进程的加快，农村集体土地的资产性质逐步显露出来。如何盘活农村土地资产，保障农民在工业化过程中享受土地增值的级差收益，调动农民参与工业化进程的积极性，是一个亟待解决的问题。那么，这三种成功模式是否具有普遍适用性？要回答这个问题，必须对模式成功的原因、模式的合法性和规范性有一个清醒的认识。 （一）模式成功的原因 这三种模式成功的首要原因是，区位条件优越。小堡村和榆垡镇地处城市边缘，富乐工业园区地处怀柔县城东环路北段，这里交通便利、基础设施条件较好。在这些地方建设工业园区，改善硬环境所需资金投入相对较少，改善相对容易。其次，基层领导者素质要高。这三个地方的土地运作模式都是依托基层政府或村委会来完成的，因此，基层领导者的经营素质就成为成功的另一个重要原因。当前，集体土地流转还是一种自发行为，每个地方的具体情况不同，集体土地流转的模式也应不同，因此，用地模式创新对基层领导者的市场敏感性要求更高，对基层领导者的创新能力要求也很高。同时，用地模式的创新还要求基层领导者具有创新动力。基层组织对用地模式创新的动力或来源于基层领导者的政治自觉性，或来自于发展经济、增加财政收入的利益驱动。 （二）模式存在的合法性 我国实行土地公有制，国家以法律的形式建立了土地用途管理制度。如果流转的工业用地是建设用地，可以从中华人民共和国土地管理法和国务院关于发展房地产业若干问题的通知中找到法律变通的依据。但是，如果流转的工业用地是农用地，则与法律条文有相互冲突的地方。小堡村佰富工业园区、榆垡镇土地基金会和富乐工业园区二期工程都需占用大量农用地。对此，这些园区应根据用地计划，对被流转的农地进行调整，使其符合法律的规定。 （三）模式运作的规范性 小堡村和大中富乐村的工业用地是以村委会的名义取得的。这不是规范的公司运作，存在政企不分的问题。同时，土地产权的清晰性、权责的明确性、管理的科学性也都难以保障。榆里镇的土地基金会也是依靠镇政府托底建立的