行政伦理规范(03版).ppt

行政伦理规范行政伦理规范 第二章 2 2 第一节第一节 行政伦理规范概述行政伦理规范概述 第二节第二节 行政伦理规范的基本内容行政伦理规范的基本内容 本章内容本章内容 3 3 20072007年年1212月月3 3日，中国监察部行政监察日，中国监察部行政监察 研究所与加拿大国际开发署合作项目研究所与加拿大国际开发署合作项目“ “公公 共服务伦理规范与廉政建设共服务伦理规范与廉政建设” ”在泉州市举在泉州市举 行启动仪式。行启动仪式。 公共服务伦理规范与廉政建设是加强廉公共服务伦理规范与廉政建设是加强廉 政勤政建设的一个重要内容，也是坚持政勤政建设的一个重要内容，也是坚持 依法行政、从严治政，加强对政府机关依法行政、从严治政，加强对政府机关 及其公务员行为进行规范与监督的一项及其公务员行为进行规范与监督的一项 重要工作，对于建立廉洁、勤政、务实重要工作，对于建立廉洁、勤政、务实 、高效的政府具有十分重要意义。、高效的政府具有十分重要意义。 第一节第一节 行政伦理规范概述行政伦理规范概述 4 4 我国政府高度重视公共服务伦理规范体系我国政府高度重视公共服务伦理规范体系 的建设，改革开放的建设，改革开放以来，制定了一大批制以来，制定了一大批制 度，采取了一系列措施，目前，已初步形度，采取了一系列措施，目前，已初步形 成了以廉洁从政、利益冲突、收入申报、成了以廉洁从政、利益冲突、收入申报、 礼品登记、回避、离职后从业限制等制度礼品登记、回避、离职后从业限制等制度 为支柱的公共服务伦理规范体系。尽管我为支柱的公共服务伦理规范体系。尽管我 国公共服务伦理规范体系的建设已取得阶国公共服务伦理规范体系的建设已取得阶 段性成果，但与社会主义市场经济体制相段性成果，但与社会主义市场经济体制相 适应的公共服务伦理规范体系尚未健全，适应的公共服务伦理规范体系尚未健全， 有关公共服务伦理的规范尚未上升到立法有关公共服务伦理的规范尚未上升到立法 层次，一些公共服务伦理规范的执法与落层次，一些公共服务伦理规范的执法与落 实还不到位。实还不到位。 5 5 据悉，开展中加合作项目，旨在总结中国公共服务伦据悉，开展中加合作项目，旨在总结中国公共服务伦 理规范与廉政建设的经验，借鉴国外特别是加拿大在理规范与廉政建设的经验，借鉴国外特别是加拿大在 此方面的有效做法和措施，提出进一步加强中国公共此方面的有效做法和措施，提出进一步加强中国公共 服务伦理规范和廉政建设的建议。该项目将在调研、服务伦理规范和廉政建设的建议。该项目将在调研、 考察的基础上达到三个成果，一是形成中外公共服务考察的基础上达到三个成果，一是形成中外公共服务 伦理法律法规汇编；二是形成中外公共服务伦理规范伦理法律法规汇编；二是形成中外公共服务伦理规范 与廉政建设比较研究；三是提出关于完善我国公共服与廉政建设比较研究；三是提出关于完善我国公共服 务伦理规范与廉政建设的对策建议。务伦理规范与廉政建设的对策建议。 为推动项目成果的运用，中加合作项目还确定深圳市为推动项目成果的运用，中加合作项目还确定深圳市 、泉州市、邯郸市、苏州市、宁波市、铁岭市为试点、泉州市、邯郸市、苏州市、宁波市、铁岭市为试点 单位，试点单位将承担相应课题，研究和总结本地区单位，试点单位将承担相应课题，研究和总结本地区 公共服务伦理规范建设的有效做法。公共服务伦理规范建设的有效做法。 资料来源：资料来源：泉州晚报泉州晚报，20072007年年1212月月4 4日日 6 6 一、行政伦理规范的含义一、行政伦理规范的含义 1 1规范的含义及特征规范的含义及特征 A A规范的含义规范的含义 “ “规范规范” ”是一个合成词，是一个合成词，说文解字说文解字中中“ “ 规规” ”，有法度也，有法度也，“ “范范” ”，车辙也。，车辙也。“ “规规” ”表现为表现为 法令制度或行为的准则规范；法令制度或行为的准则规范；“ “范范” ”本指规定本指规定 的行车路线，后又有模子之义，并逐渐引申的行车路线，后又有模子之义，并逐渐引申 为模范、榜样。为模范、榜样。“ “规范规范” ”联用，就是指约定俗联用，就是指约定俗 成或明文规定的标准，是一种既定的、公开成或明文规定的标准，是一种既定的、公开 的、被大多数人认可的限制性要求。的、被大多数人认可的限制性要求。 7 7 B B规范的特点：规范的特点： （1 1）概括性）概括性 规范是一般的、概括的规则，不针对具规范是一般的、概括的规则，不针对具 体人和事，对同样的事情相同对待，可以反体人和事，对同样的事情相同对待，可以反 复适用。复适用。 （2 2）公开性）公开性 规范本来就是为了引导或限制人们的行规范本来就是为了引导或限制人们的行 为而制定的，它只有在人们了解了其具体内为而制定的，它只有在人们了解了其具体内 容后才能被遵守，人们也只接受被公开了的容后才能被遵守，人们也只接受被公开了的 规范对其行为的限制和约束。所以，规范必规范对其行为的限制和约束。所以，规范必 须是公开的，而且要进行宣传，要让人们广须是公开的，而且要进行宣传，要让人们广 泛了解。泛了解。 8 8 （3 3）明确性）明确性 规范不仅对人们可以怎样行为、不得怎样行规范不仅对人们可以怎样行为、不得怎样行 为、应当或必须怎样行为等有明白确定的规定，而为、应当或必须怎样行为等有明白确定的规定，而 且在语言表述上简洁、明确，通俗易懂，让社会一且在语言表述上简洁、明确，通俗易懂，让社会一 般成员都能理解，这样才能真正有效规范人们的行般成员都能理解，这样才能真正有效规范人们的行 为，不致让一些人钻为，不致让一些人钻“ “空子空子” ”，也不致让一些人无所，也不致让一些人无所 适从。适从。 （4 4）适度性）适度性 规范必须反映社会一般行为要求，应当与人规范必须反映社会一般行为要求，应当与人 们的职责、身份和心理承受能力相适应，既不能过们的职责、身份和心理承受能力相适应，既不能过 于理想而让人们无法做到或难以做到，也不能要求于理想而让人们无法做到或难以做到，也不能要求 过低而达不到规范应有的作用。过低而达不到规范应有的作用。 9 9 2 2行政伦理规范的定义行政伦理规范的定义 行政伦理规范产生于社会公共生活领域中，是行政伦理规范产生于社会公共生活领域中，是 社会对行政人员所提出的从思想修养到具体行政行社会对行政人员所提出的从思想修养到具体行政行 为等全部行政管理职业活动中所应遵循的道德要求为等全部行政管理职业活动中所应遵循的道德要求 ，既包括对行政人员的思想意识、价值观念等主观，既包括对行政人员的思想意识、价值观念等主观 因素的一般要求，也包括在行政人员的具体行为中因素的一般要求，也包括在行政人员的具体行为中 应遵循的活动原则、工作程序、办事规则、言行标应遵循的活动原则、工作程序、办事规则、言行标 准和行政纪律等。准和行政纪律等。 - - 这些道德要求表现为基本准则，既是行政人员这些道德要求表现为基本准则，既是行政人员 进行职业行为选择的价值依据，也是对行政人员职进行职业行为选择的价值依据，也是对行政人员职 业行为进行善恶评价的标准。行政人员无论官职大业行为进行善恶评价的标准。行政人员无论官职大 小、地位高低，都要认真对待、严格遵守。小、地位高低，都要认真对待、严格遵守。 1010 3 3行政伦理规范与法律规范的区别行政伦理规范与法律规范的区别 （1 1）在内容上）在内容上 行政伦理规范主要表现为道德义务和道德责任，而行政伦理规范主要表现为道德义务和道德责任，而 法律规范的核心内容是法律权利和法律义务；法律规范的核心内容是法律权利和法律义务； （2 2）在形式上）在形式上 行政伦理规范通常是以规定、准则等形式出现的，行政伦理规范通常是以规定、准则等形式出现的， 而法律规范主要是以制定法或成文法出现的；而法律规范主要是以制定法或成文法出现的； （3 3）在制定程序上）在制定程序上 行政伦理规范虽然也要经过严格仔细的立项、论行政伦理规范虽然也要经过严格仔细的立项、论 证、表决、公布等程序，但不像法律规范那么正式证、表决、公布等程序，但不像法律规范那么正式 ； 1111 （4 4）在实施方面）在实施方面 行政伦理规范的实施通常是由党和政府的行政伦理规范的实施通常是由党和政府的 某一部门来执行，而法律规范必须由专门的某一部门来执行，而法律规范必须由专门的 机构和人员来实施；机构和人员来实施； （5 5）在实现机制方面）在实现机制方面 行政伦理规范的实现主要靠社会舆论和行政伦理规范的实现主要靠社会舆论和 个人的良心起作用，尽管政府也会介入，以个人的良心起作用，尽管政府也会介入，以 一定的外在物质力量及措施来保障实施，但一定的外在物质力量及措施来保障实施，但 远远不及法律的强制实施程度。远远不及法律的强制实施程度。 1212 4 4行政伦理规范的特征行政伦理规范的特征 （1 1）政治性）政治性 行政伦理规范作为行政人员的行为准则，是国行政伦理规范作为行政人员的行为准则，是国 家把社会对行政人员的道德要求上升为国家意家把社会对行政人员的道德要求上升为国家意 志，以制度化的规范形式固定下来的，目的是志，以制度化的规范形式固定下来的，目的是 从属于进一步维护国家政治统治的需要。在某从属于进一步维护国家政治统治的需要。在某 种程度上，我们可以说，行政伦理规范就是政种程度上，我们可以说，行政伦理规范就是政 治规范。治规范。 （2 2）强制性）强制性 行政人员如何行使权力，切实维护公共利行政人员如何行使权力，切实维护公共利 益，便是行政伦理规范最主要、最关键的益，便是行政伦理规范最主要、最关键的 问题。实践证明，对权力的约束不能单纯问题。实践证明，对权力的约束不能单纯 依靠习惯、舆论、信念、说教等软约束来依靠习惯、舆论、信念、说教等软约束来 发挥作用，相反，由于权力与利益的相关发挥作用，相反，由于权力与利益的相关 性往往使它的行使者背离权力存在的目的性往往使它的行使者背离权力存在的目的 ，以权谋私，权钱交易，因而必须借助于，以权谋私，权钱交易，因而必须借助于“ “ 物化的力量物化的力量” ”即强制性力量对之进行约束。即强制性力量对之进行约束。 这种强制性的后果通常是以记过、开除等这种强制性的后果通常是以记过、开除等 纪律处分的形式出现。纪律处分的形式出现。 1414 （3 3）示范性）示范性 行政人员既是政府形象的实际体现者，同行政人员既是政府形象的实际体现者，同 时政府又通过行政人员的行政行为对社会起时政府又通过行政人员的行政行为对社会起 着道德教化和示范的作用，引导社会走向理着道德教化和示范的作用，引导社会走向理 想的道德秩序。想的道德秩序。 （4 4）程序性）程序性 行政伦理规范作为一种制度形式，从规范行政伦理规范作为一种制度形式，从规范 的形成、实施到评估等整个过程都严格遵守的形成、实施到评估等整个过程都严格遵守 一定的程序。一定的程序。 1515 二、二、行政伦理规范的本质行政伦理规范的本质 1 1行政伦理规范是主观与客观的统一行政伦理规范是主观与客观的统一 （1 1）行政伦理规范作为对行政人员及其行政行为的）行政伦理规范作为对行政人员及其行政行为的 道德要求，根植于行政管理过程中的伦理关系，道德要求，根植于行政管理过程中的伦理关系， 是反映行政管理职业伦理关系及其客观要求的行是反映行政管理职业伦理关系及其客观要求的行 为规范。为规范。 （2 2）行政伦理规范作为客观的社会关系的反映形式）行政伦理规范作为客观的社会关系的反映形式 ，作为客观的行政伦理关系和行政道德要求的反，作为客观的行政伦理关系和行政道德要求的反 映形式，是行政人员及行政体系各部门对行政伦映形式，是行政人员及行政体系各部门对行政伦 理关系主观认识的结果，它必然包含着行政人员理关系主观认识的结果，它必然包含着行政人员 作为道德主体的抽象、概括、判断等思维活动，作为道德主体的抽象、概括、判断等思维活动， 并以行政伦理概念、行政伦理范畴、行政伦理判并以行政伦理概念、行政伦理范畴、行政伦理判 断等主观形式表现出来。断等主观形式表现出来。 1616 2 2行政伦理规范是他律与自律的统一行政伦理规范是他律与自律的统一 行政伦理规范的他律性来自于行政伦理的社会行政伦理规范的他律性来自于行政伦理的社会 历史本质，历史本质，行政伦理规范的他律性主要指行政人行政伦理规范的他律性主要指行政人 员以及他的行政行为选择需要根据行政伦理规范员以及他的行政行为选择需要根据行政伦理规范 作出。作出。 行政伦理规范的他律性表现为行政人员对行政伦行政伦理规范的他律性表现为行政人员对行政伦 理规范他律性的认同，并自觉服从这种他律性的理规范他律性的认同，并自觉服从这种他律性的 约束，将外在的客观要求内化为心中的道德法则约束，将外在的客观要求内化为心中的道德法则 ，并能够通过自我意志实现对自身行为的把握。，并能够通过自我意志实现对自身行为的把握。 行政伦理规范的自律性则是行政人员主体性充分行政伦理规范的自律性则是行政人员主体性充分 发挥的结果。发挥的结果。 他律与自律的统一，是行政伦理规范内在本质的他律与自律的统一，是行政伦理规范内在本质的 现实展现。现实展现。 1717 三、行政伦理规范的作用三、行政伦理规范的作用 1 1行政伦理规范的一般作用行政伦理规范的一般作用 行政伦理规范作为正式的制度安排与法律规范一行政伦理规范作为正式的制度安排与法律规范一 起共同规范、约束行政管理活动中的各种关系，起共同规范、约束行政管理活动中的各种关系， 这种作用是行政伦理规范作为治理工具的社会一这种作用是行政伦理规范作为治理工具的社会一 般作用。般作用。 （1 1）对行政管理过程中特定道德秩序的维护作用。）对行政管理过程中特定道德秩序的维护作用。 （2 2）对以法律规范为主的其他社会规范作用的补充）对以法律规范为主的其他社会规范作用的补充 作用。作用。 （3 3）行政伦理规范对社会有着教育和示范作用。）行政伦理规范对社会有着教育和示范作用。 （4 4）行政伦理规范能够促进经济基础的发展和进一）行政伦理规范能够促进经济基础的发展和进一 步巩固，并影响社会生产力的发展。步巩固，并影响社会生产力的发展。 （5 5）行政伦理规范对文化的传承和开创有促进作用）行政伦理规范对文化的传承和开创有促进作用 。 1818 2 2行政伦理规范对行政人员的作用行政伦理规范对行政人员的作用 （1 1）对行政人员行为的导向作用。）对行政人员行为的导向作用。 行政人员在行政伦理意识支配下，以社会或公众的利益行政人员在行政伦理意识支配下，以社会或公众的利益 为标准，在不同的价值准则或善恶冲突之间做出的自觉、为标准，在不同的价值准则或善恶冲突之间做出的自觉、 自主、自控的抉择，是对自己行为动机、意图、目的和行自主、自控的抉择，是对自己行为动机、意图、目的和行 为方式、过程、结果的选择。为方式、过程、结果的选择。 （2 2）对行政人员行为的规范作用。）对行政人员行为的规范作用。 行政伦理规范是对行政人员实施治理的正式制度安排，行行政伦理规范是对行政人员实施治理的正式制度安排，行 政人员一旦进入行政管理的过程，就必须遵守它，并且只政人员一旦进入行政管理的过程，就必须遵守它，并且只 有当行政人员的行为符合这些规范体系时，才能真正被社有当行政人员的行为符合这些规范体系时，才能真正被社 会所接受，进而实现行政效能的最大化。会所接受，进而实现行政效能的最大化。 （3 3）对行政人员行为的调整作用。）对行政人员行为的调整作用。 在行政管理活动中，行政伦理对于符合行政道德要求的情在行政管理活动中，行政伦理对于符合行政道德要求的情 感、信念和行政行为，予以激励和强化；对于不符合行政感、信念和行政行为，予以激励和强化；对于不符合行政 道德要求的情感、欲望则予以纠正或弱化，特别是当出现道德要求的情感、欲望则予以纠正或弱化，特别是当出现 认识错误、方式或方法失当时，行政伦理能够纠正行为者认识错误、方式或方法失当时，行政伦理能够纠正行为者 某种自私观念和偏颇情感，改变自己行为方向和方式，以某种自私观念和偏颇情感，改变自己行为方向和方式，以 避免产生违背行政责任要求的后果。避免产生违背行政责任要求的后果。 1919 第二节第二节 行政伦理规范的基本内容行政伦理规范的基本内容 忠诚、公正、廉明、勤政忠诚、公正、廉明、勤政 一、忠诚一、忠诚 行政忠诚是现代行政管理迫切需要的行政行政忠诚是现代行政管理迫切需要的行政 伦理精神，它既是行政人员自我发展的实伦理精神，它既是行政人员自我发展的实 现前提，又是行政组织有效运作的必备条现前提，又是行政组织有效运作的必备条 件。忠诚为行政伦理规范的最基本内容，件。忠诚为行政伦理规范的最基本内容， 具有基础性的作用。具有基础性的作用。 2121 （一）行政忠诚的具体要求（一）行政忠诚的具体要求 1 1、对国家、党和人民的忠诚、对国家、党和人民的忠诚 2 2、尊重法律的忠诚，是理性的忠诚、尊重法律的忠诚，是理性的忠诚 3 3、要求下级对上级要忠诚、要求下级对上级要忠诚 2222 案例：香港不惜代价，遏制公务员犯罪案例：香港不惜代价，遏制公务员犯罪 香港廉政公署前女高级调查主任陈素霞，因诈病香港廉政公署前女高级调查主任陈素霞，因诈病 骗取骗取402402天有薪病假，被判入狱天有薪病假，被判入狱1515个月，成为香港首个月，成为香港首 宗因宗因“ “诈病诈病” ”而被刑事起诉的个案。被告陈素霞被控于而被刑事起诉的个案。被告陈素霞被控于 20022002年年1010月月2828日至日至20032003年年1212月月4 4日期间，使用日期间，使用2020张张 不同医生签发的病假单，讹称因患病而不能执行公务不同医生签发的病假单，讹称因患病而不能执行公务 ，令廉署批准她请病假共，令廉署批准她请病假共402402天。天。 据报道，为搞到陈素霞 据报道，为搞到陈素霞“ “诈病诈病” ”的确凿证据，香港廉的确凿证据，香港廉 政公署不怕被指劳师动众，采取了自己人查自己人的政公署不怕被指劳师动众，采取了自己人查自己人的 做法，在陈素霞因背伤告病假做法，在陈素霞因背伤告病假1 1个月后，个月后，2929次派出内次派出内 部部“ “狗仔队狗仔队” ”全天候展开跟踪监视，调查的花费竟高达全天候展开跟踪监视，调查的花费竟高达 百万港元。案件最终得以破获。百万港元。案件最终得以破获。 资料来源：资料来源：香港不惜代价，遏制公务员犯罪香港不惜代价，遏制公务员犯罪，文摘周文摘周 报报，20062006年年3 3月月1010日。日。 2323 （二）行政忠诚的特征（二）行政忠诚的特征 1 1、服从性、服从性 服从是实现行政目标的基本条件，也是行政权服从是实现行政目标的基本条件，也是行政权 利的重要来源。利的重要来源。 强调服从，应肯定理性服从而反对盲目服从。强调服从，应肯定理性服从而反对盲目服从。 盲从就是不问是非、不辨真伪、不分善恶地消盲从就是不问是非、不辨真伪、不分善恶地消 极顺应和盲目随从。具体到行政活动，就是对极顺应和盲目随从。具体到行政活动，就是对 权威的迷信、崇拜、绝对地服从。权威的迷信、崇拜、绝对地服从。 2424 2 2、自主性、自主性 行政人员具有了自主性时，行政忠诚便呈现行政人员具有了自主性时，行政忠诚便呈现 出更为理性的特征。当权威是正当的，即合出更为理性的特征。当权威是正当的，即合 乎公共行政的基本理念，并以良法为根据时乎公共行政的基本理念，并以良法为根据时 ，行政人员便会服从它；反之，倘若权威所，行政人员便会服从它；反之，倘若权威所 提出的要求、所发出的命令违背公共行政的提出的要求、所发出的命令违背公共行政的 基本原则时，行政人员有权利也有义务拒绝基本原则时，行政人员有权利也有义务拒绝 它。它。 自主性的三个衡量标准：自主性的三个衡量标准： （1 1）是否超越了工具性；）是否超越了工具性； （2 2）是否超越了合法性；）是否超越了合法性； （3 3）是否超越了官僚制。）是否超越了官僚制。 2626 3 3、相对性、相对性 （1 1）忠诚于理性，还是上级？）忠诚于理性，还是上级？ （2 2）忠诚于人民，还是上级？）忠诚于人民，还是上级？ （3 3）忠诚于人民，还是组织？）忠诚于人民，还是组织？ 2727 （三）行政忠诚的作用（三）行政忠诚的作用 1 1、行政忠诚可以增强行政权力的合法性基础、行政忠诚可以增强行政权力的合法性基础 2 2、行政忠诚可以强化行政人员的责任意识、行政忠诚可以强化行政人员的责任意识 3 3、行政忠诚可以强化角色意识、行政忠诚可以强化角色意识 如何做到忠诚？如何做到忠诚？ 1 1、培养行政人员的忠诚意识、培养行政人员的忠诚意识 2 2、理顺忠诚关系、理顺忠诚关系 3 3、努力营造有利于行政人员忠诚的行政体系、努力营造有利于行政人员忠诚的行政体系 和社会环境和社会环境 2929 二、公正二、公正 公正是社会治理最重要的道德原则。公正是社会治理最重要的道德原则。 行政是行动中的法律，其目的就是要实现社行政是行动中的法律，其目的就是要实现社 会的公平与正义。（著名行政学家迪马克）会的公平与正义。（著名行政学家迪马克） （一）行政公正及其内涵（一）行政公正及其内涵 行政公正是指为确保行政机关行使行政行政公正是指为确保行政机关行使行政 权力的过程和结果为社会一般理性人所认权力的过程和结果为社会一般理性人所认 同和接受的价值原则。同和接受的价值原则。 行政公正就是以权力为基点的一系列关行政公正就是以权力为基点的一系列关 于权利的界定和分配的规则体系。行政公于权利的界定和分配的规则体系。行政公 正原则可以细化为形式公正和实质公正原正原则可以细化为形式公正和实质公正原 则。则。 3131 体现行政公正的行政办