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此表由评阅人填写评价项目满分得分总分教师签字选题正确15论点、论据40材料、数据20写作规范性15字数要求10论文编号： 中国农业大学现代远程教育课程论文（设计）课程名称：05 公共管理学论文题目：公共危机管理现状分析学生姓名 专 业 层 次 批 次 学 号 学习中心 年 月 中国农业大学网络教育学院制目 录1前言.1.1研究背景11.2国内外研究现状31.3研究目的和意义2.对公共危机、公共危机管理及相关概念的界定2.1危机、危机管理等概念的界定.62.2关于危机的类型与特性73.我国危机管理的现状及存在问题3.1公共危机意识淡薄93.2对公共危机的基本特征认识不够103.3公共危机管理机制落后103.4危机中信息流通不畅104关于我国公共危机的诱因分析及结论.5关于我国危机管理的几点建议.115.1转变观念，增强危机和风险意识.115.2完善政府危机管理机制.115.3调动各界社会资源，加大社会参与.5.4建立国家公共危机管理的法律体系.参考文献.12摘要加强政府危机管理，对于保障国家安全、促进经济发展、维护社会安定具有重要的现实意义。当前，我国危机管理中存在着公共危机意识淡薄、缺乏系统的战略和政策规划、公共危机管理机制落后、法治和法制的缺失、缺乏财政资源支持等一系列问题。政府应就上述问题作出有效的应对、处理、解决公共危机。关键词：公共危机 公共危机管理现状 公共危机管理 解决公共危机1.前言1.1研究背景进入世纪以来，频仍的“天灾人祸”撞击着人们的神经，从“”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸，从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害，各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤、交通拥堵和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。1.2国内外研究现状建国以来，每年发生各类事故近100万起，死亡13万多人，伤残70多万人，经济损失2500多亿元人民币。其中，一次死亡3到9人的重大事故平均每天发生7起，一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起，一次死亡30人以上特别重大事故平均每月1.2起，一次死亡100人以上的特别重大事故每年至少1起。 全球新发的三十余种传染病已有半数在中国发现。此外，每年发生的重大食物中毒事件超过200起，死亡超过200人，农药中毒每年超过5万人。发达国家十分重视公共危机管理机制建设，已逐步形成了一套较为完备的危机应对措施，并建立了相应的危机管理机制。实践证明，这些措施和机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。如日本建立了以内阁总理大臣为最高指挥官的危机管理机制。内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责组织实施。1.3研究目的和意义研究公共危机管理现状是为了让人民具备理性的国民危机意识，理性的国民危机意识是公共危机管理的基础。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。这是具有重大的现实和长远意义的。2、对公共危机、公共危机管理及相关概念的界定2.1危机、危机管理等概念的界定危机作为一个复杂的概念，源自希腊的一个用于描述濒临死亡的医学术语。在辞海中危机有三个释义，分别是“潜伏的祸机”、“指生死成败的紧要关头”、“即经济危机”。现代汉语词典中危机则仅有 两个释义：一是“指危险的根由”；二是指“严重困难的关头”。学者李泽洲在构建危机时期的政府机制一文中认为，“突发性公共事件”就是在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件。马建珍在浅析政府的危机管理一文中指出，危机是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态 。此外，薛澜等认为，危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚，朱德武则给予危机概念以乐观的阐释，认为危机就是“危险和机会”，每一次危机既是失败的根源，又是孕育成功的种子。关于什么是危机管理，在借鉴国外学者观点的基础上，我国一些学者提出了自己的看法，主要有如下几种界定：(1)强调危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期。如张成福指出，“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弥危机 。(2)将“危机管理”看作“突发事件管理”，强调的是危机的多样性和复杂性。如杜宝贵等指出，区别于常态下的公共管理，人们把处理突发性公共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理。(3)强调危机管理不仅是政府管理的重要组成部分，还是政府组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。杨冠琼认为，危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施I埽j。此外，还有学者，如张小明指出，公共危机管理是对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非政府部门，也包括企业等私人部门，甚至还可以将公民个人涵盖在内。2.2关于危机的类型与特性2.2.1危机的类型危机可以从不同的角度进行分类：从危机成因分析，可以分为自然危机(如地震、干旱、水灾等)和人为危机(如社会动乱、战争、恐怖活动等)；从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机；从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等，这一点在国内外学界基本上达成了共识。在借鉴国外学者研究的基础上，我国一些学者也尝试着进行了分类，除了分类的角度有所不同外，并没有大的分歧。以下学者的分类较有代表性。在胡宁生主编的中国政府形象战略一书中，作者在综合前人所做划分的基础上，对危机分类做了以下归纳 ：表1 危机类型一般划分概览划分标准相应的危机类型动因性质自然危机(自然现象、灾难事故)，人为动因性质 危机(恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件等)影响时空范围国际危机、国内危机、组织危机主要成因及涉及范围政治危机、经济危机、社会危机、价值危机采取手段和平方式的冲突方式(如静坐、示威、游行等)，暴力性的流血冲突方式(恐怖活动、骚乱、暴乱国内战争等)特殊状态核危机，非核危机胡宁生等还进一步提出了综合划分标准，选取危机状态下的复杂程度、性质及控制的可能性等指标，将危机划分为两种基本类型：一是结构良好的危机；二是结构不良的危机。而沈致远等人则基于金融危机的历史经验同时结合数学金融学的研究，认为突发性事件有两种类型：一是“能量积累型”，例如地震、火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然崩溃；二是“放大型”，如企业倒闭引起一系列债主相继破产、美国长期资本管理基金事件及一国危机引起的“级联放大”效应造成亚洲金融危机等。我国学者近年来在借鉴国外学者研究的基础上，对危机类型作了不同的分类，其中，比较有代表性的有：薛澜等在危机管理：转型期中国面临的挑战一书中，分析了危机产生的诱因，并把危机分为自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型等。杨冠琼在危机性事件的特征、类别与政府危机管理一书中，按照危机涉及的区域将危机分为区域危机、国家危机乃至全球危机；依据危机发生的领域将危机分为政治危机、经济危机、民族危机和宗教危机等。胡宁生在其主编的中国政府形象战略一书中对危机作了不同的分类：按动因性质分为自然危机和人为危机；按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机；按主要成因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等；按所采取的手段分为和平方式的冲突方式和暴力性的流血冲突方式；另外还分为特殊状态的危机，如核危机与非核危机等。除此之外，学术界还有许多危机类型划分方式。学者们之所以对危机进行类型划分，其目的都是为了更好地为危机管理服务，以最大限度地减少危害损失，防止人类悲剧的发生。2.2.2危机的特性在对各类危机进行分析的基础上，我国学者对危机的特性做了归纳。总结这些研究，目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。马建珍认为，危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征 ；张成福指出，危机具有威胁性、不确定性、时间的有限性与危机的双重效果性，认为危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，危机可以促进制度的革新和环境的变革 ，有学者也将这一特性称为两面性；李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征 ；而薛澜等对转型期我国危机形态的特点做了具体分析，将它们归纳为五个方面：危机事件涉及的领域多元化；危机事件呈高频次、大规模；危机事件的组织性、暴力性和危害性加强；危机波动方式多元、震动频度增大；危机事件的国际化程度加大。笔者认为，我们有必要对形形色色的危机加以分类和归纳，并对各种不同类型的危机进行分析，寻求哪些因素可能导致危机爆发，危机爆发时具有的共同危机信号和征兆是什么，从中找出具有共同性的东西，以便有效预防危机的发生，降低危害损失。3.我国危机管理的现状及存在问题我国的危机管理逐步形成了政府统一领导、分类别、分部门应对突发事件的应急管理体制，遇到重大突发事件，通常成立由政府分管领导任总指挥的临时性应急机构，负责领导应急处置工作。这种管理模式在以往抵御灾害风险的过程中发挥了重要作用，但是从有效应对当代突发事件的要求看，还存在着不少问题和不足。3.1 公共危机意识淡薄由于政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足，危机出现时就会显得措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延，例如2003年底重庆开县发生井喷事故时，有些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。而公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。3.2 对公共危机的基本特征认识不够充分认识危机的突发性和危害性等特征是解决公共危机的前提。由于公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速，危机在一定时间内，一定范围内是可能处于失控状态的。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。此外，对社会公众来说，危机造成的最大危害在于日常生活秩序遭到破坏，并由此造成心理的脆弱和心理疾病的发生。危机可能最终会得到控制和消除，但它给人们心理留下的恐惧和创伤却可能长期存在。3.3 公共危机管理机制落后在我国危机事件来临时，地方政府实行的是分部门管理的模式，即在一个一个临时性、非常设机构的领导下，有一个或者几个具体的部门来应付危机事件。这种在事发前各自为政、彼此封闭的管理模式导致了我国政府危机预警系统条块分割现象严重，政府内部之间难以形成危机综合协调机制，也很难实现资源整合与协同决策，无法把握最佳时机将危机所带来的灾害减小到最低。而且这样的非常设机构在危机结束之后也都随之解散，不能把每次应对危机的宝贵经验留下，也无法使危机预警系统进一步完善。3.4 危机中信息流通不畅由于各种危机一般始发于地方，因此地方政府应对危机时应与各级政府之间保持迅速畅通的信息渠道，使各级政府正确识别危机、面对危机、解决危机。然而在我国目前的各级政府运作体制之间，下级政府由于种种原因往往采取虚假治理的行为，隐报瞒报的现象时常发生。地方政府的分权造成了局部利益与国家整体利益之间的矛盾冲突，地方政府过多从局部利益考虑问题，实行地方保护主义，从而有意地扭曲危机信息的传输渠道，致使上级政府无法掌握准确的危机信息，因此也无法做出有效的危机决策，从而失去控制危机的最佳时机。4关于我国公共危机的诱因分析及结论任何事情都是在特定的时代背景下发生的。20世纪70年代末至今，是我国社会发生多重转变的重要时期，将近年来我国公共领域频繁出现的各种危机置于这一特定时代背景中，通过与国际上公共危机的比较，多方面、多维度地审视我国公共危机的特点，不难发现，近年来各种公共危机的出现是与我国转型期的具体国情及社会特点密切相关的，只有首先解决导致危机发生的各种深层社会问题，才能使我国公共危机管理真正做到防息未然，标本兼治。我国一些学者在这方面做了有益的探索。薛澜等从社会与组织、个人层面对转型期我国危机诱因做了深入分析：在社会及组织层面，认为经济发展的不均衡性、政治体制改革的滞后性以及传统道德文化体系的失衡为危机产生的主要原因；在个人行为层面，认为近年来由于农民负担过重、腐败、官僚主义、贫富悬殊、社会风气败坏、失业下岗人员增加、就业形势严峻等因素，造成我国大量人员对社会、政府严重不满，这些充满不满情绪的个体会变成破坏中国社会稳定的“燃烧物质”，在一定的突发事件的“导火索”的作用下，就可能形成破坏性的危机事件。张成福认为，从当代的现实情况来看，几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加：(1)人口的增长和人口密度的增加；(2)全球气候的变化；(3)环境的破坏和恶化；(4)科技发展所带来的负面作用和影响；(5)恐怖主义；(6)社会压力和冲突的增加固。李燕凌等通过对我国农村公共危机的深入分析。认为从本质上讲，产生公共危机的根本原因是公共产品的失衡；而中国农村公共危机产生的根本原因是农村公共投入太少、投资结构不合理。5.关于我国危机管理的几点建议5.1 转变观念，增强危机和风险意识政府部门必须转变观念，树立危机意识和风险观念。许多惨痛的教训一再告诫我们要牢固树立危机和风险意识，使政府以及群众都能掌握各种灾害共存的应对措施，树立危机和风险意识应该体现在公共管理的方方面面和各个环节中，使政府在制定发展规划时以及对危险行业的监管过程中始终保持高度的安全责任感。5.2 完善政府危机管理机制当代中国政府危机管理体系应包括危机的预警、危机的反应以及危机后的恢复重建三个系统：(1)危机的预警机制。建立危机预警机制，可以发现危机预兆，把它消灭在萌芽状态或者潜伏时期，既可以减少人力物力的投入，又可以把灾害的损失降到最小。(2)危机管理的应急反应机制。在政府危机管理反应机制建设时，应该重点放在两个方面：一是要明确各部门的职能与责任，加强各部门之间的调动与协作能力；二是要开发信息流通系统，建设有利于中央政府统一领导、指挥、决策的信息流通渠道。(3)危机管理的恢复重建机制。一是政府要及时地组织受灾群众进行生产自救，帮助受灾群众重建家园，确保社会生活的稳定有序发展。二是政府应该采取各种策略和措施，通过社会保险和社会保障资金的援助，心理咨询机构的心理慰藉，各类知识讲解，抚平受灾和受害民众的心理创伤，使他们尽快恢复生产生活的信心。5.3 调动各界社会资源，加大社会参与国内外经验表明，应对重大危机挑战，必须广泛动员社会力量参与救援。非政府组织可以提供许多政府组织无法提供的公共物品和公共服务，多方位的应对突发事件。不论在决策咨询、人员救护、灾民救济、资金募捐以及公众心理慰籍、恢复重建等方面，非政府组织都可以发挥自己的特长优势，弥补政府资源的稀缺和资金人力的不足。5.4建立国家公共危机管理的法律体系制定统一的国家和地方政府危机管理法律体系，加强对公共危机管理的立法是公共危机应急机制的重要组成部分。与此同时，也要依法规范市民在危机中的责任。当危机来临时，仅仅靠公民自觉地社会责任是不够的，为实现公共利益，就要以法律来规范公民在危机使得权利与义务，以法律来调整紧急状态下的各种社会关系。应当指出的是，全球化时代，人们之间的密切联系使危机可能在地球上迅速扩散，并超越原有城市甚至国界。因此加强国际国内城市间的交流与合作是非常必要的。首先要加强国内各城市间的交流与合作，建立国内统一的城市交流与合作规范以及交流与合作网络。其次要加强国际间城市的交流与合作，在联合国的框架内建立全球城市突发公共危机管理机构，建立全球性城市突发公共危机研究机构；建立全