论我国行政补偿制度及其完善--以农村土地征收补偿为视角.pdf

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扩大征收补偿的范围，丰富土地征收补偿的方式，提高补偿标准，完善土地征 收补偿程序等措施。土地征收补偿制度的完善，有利于农民权利得到更好的保 护和保障，有利于缩小城乡差距，有利于社会的安定，经济的发展，使社会更 加和谐。 关键词：土地征收补偿；现状；缺陷；完善； l i a b s t r a c t a bs t r a c t l a i l di sm e a i l so fp r o d u c t i o na 1 1 ds u b s i s t e n c eo fp e 嬲a n t s nl st l l e “l i f e b l o o d ，o f p e a s 孤t s f o r s u n ，i v a l h o w e v e r ，t 1 1 ep e a s 锄t s l o s t 廿1 e i rl a n dw i 也e c o n o m i c a l d e v e l o p m e n ：t ，i i l c r e a s e du 】巾a n j z a t i o 玛砒1 dm el 觚de x p l o p r i a t i o na n dr e q u i s i t i o nb y 廿1 eg o v e m m e n t f 0 rt h ep e a s a n t s ，l o s tl a n dm e a i l sl o s tn l es o u r c eo fl i v e l i h o o d c 1 1 i n a i ss p e e d i i l gu pt 1 1 em o d e r n j z a t i o na n db u i l d h l gah a r m o n i o u ss o c i e 够i fc 嫩1 1 aw a n t s t 0b a l a n c el l r b a na n dm r a ld e v e l o p m e n ta n dn a r r o wt 1 1 eu r b 锄删g 印，也ef a n n e r s w h ol o s tt h e i rt e r r i t o r i e sm u s tb eg i v e nf 撕a n dr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n n o to i l l yt 0 m 豳t a i l l 也e 加m s 砸g i 砌1 i v 啦b u ta l s on e e dt 0i n l p r 0 v et 1 1 e i rs t a n 捌o fl i v i n g ， 百v et l l e mb e t t e rp r o t e c t i o n h o 、e v e r ，c h i n a sl a i l de x p r o p r i a t i o nc o m p e i l s a t i o n s y s t e mi ss t i l li l o tp e m 鸥也ee x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n so fl a i l dc o m p e i l s a t i o na r e s c a t t e r e d ，u i l s y s t e m a t i c ，p o o r l yo p e r a b i l i 锣，w h i c ha r e1 e a d i n g l er i g h t so fm ef 锄e r s c o u l dn o tb ee f j f e c t i v e 觚l db e t t _ e rp 似e c t i o n 1 1 1a d d i t i o n 也es c o p eo ft l l ep i v i s i o n si n r e l e v 觚tl a w s 觚dr e g u l a t i o i l so nc o m p e n s a t i o ni s 彻r r o w ，i n 1 ew a yo fc o m p e i l s a t i o n i su n 时觚d 也ec o m p e n s a t i o ns t a i l d a r di sl o w a 1 1o fm ep r o v i s i o l l sl e a d 钿m e r sc a n n o tm 血t a i l lm eo r i g 妇ls t a i l d 羽o f1 i v 吨h 位c h i i l a sl a n de x p r o p r i a t i o nl a w s a i l dr e g u l a t i o n s ，廿l ep r o v i s i o n sw 1 1 i c ha r er e l a t e dt ot h ec o m p e i l s a t i o np r o 伊a ma r e1 1 0 t c l e a r t h ep r o v i s i o n sa r eb i a s e d0 nt h er i g h t0 f 也em a i l le x e c u t i v eb u tn e 酉e c t 也e r i g h t so ft h ep e a s 趾t sw 1 1 0l o s tm e i rt e r r i t o r i e s t b e s ep r 0 i s i o i l sa r em a k i l l gn l e 鼬r o i 塔a d m i l l i s 饥l t i o nl e a d i n g ，t 1 1 ep o o ra u t o n o m yo f 拙i ep e a s 觚t s t h ep e a s 卸t sf e e l s l i k em a tt h ec o m p e n s a t i o ni su l 】岭a s o n a b l e 锄d 吐1 er e l i e fm e a s u r e sa r en o te 岱：c t i v e t h e r e f o r e ，c 1 1 i n an e e d st 0i 珈【p r o v ea n dp e 蟓斌t 1 1 es y s t e mo fc o m p e n s a t i o nf o rl 姐d e x p r 0 】陋a t i o n n ea u t h o rt l l i n k sm a ts o m em e a s u r e sc o l l l db e 诎【e n s u c h 舔 f o 锄u l a t e 恤“l a n da c q l l i s i t i o nc o m p e i l s a t i o na c t ，w m c hh 私趾u n i f i e ds y s t e m ， e x p 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土地征收补偿的标准一7 2 土地征收行政补偿的范围8 3 土地征收行政补偿的方式8 4 土地征收行政补偿的程序9 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷1 1 ( 一) 我国土地征收补偿法律滞后，“公共利益“ 规定不明确1 1 1 我国土地补偿法律滞后1l 2 “公共利益“ 的界定不明确1 1 ( 二) 土地征收补偿范围狭小，补偿方式单一1 2 1 土地征收补偿范围狭小1 2 2 土地征收补偿方式单一1 2 ( 三) 土地征收补偿标准过低1 2 ( 四) 土地征收补偿对象模糊，截留、挪用、拖欠补偿费严重1 4 ( 五) 补偿程序不完备，相对人自主性不足1 4 1 我国土地征收补偿程序不完备1 4 2 相对人自主性不足1 6 v v i 17 1 7 17 1 7 18 1 8 1 8 。1 9 1 9 2 0 2 0 2 0 2 l 2 l 2 2 2 3 2 3 2 5 引言 引言 土地对于农民来说是最基本的生活资料和最可靠的生活保障。我国有近8 亿农民，他们都依附于土地生存，土地成为他们的“命根子“ 。然而经济的迅猛 发展，城市化进程的加快，农民大量的土地被征收、征用，导致农村土地所有 权和使用权的改变，农民失去了生存保证，影响到农业的发展、农村的稳定和 国家的长远发展。因此国家应该对失去土地的农民进行补偿，确保其生存和发 展。我国现行法律制度仍存在缺陷，实践中也存在规避法律、对于土地的行政 补偿标准严重不足、以及补偿程序不完善等诸多问题，使得农民的权益得不到 保障，因此完善我国土地行政补偿制度显得十分重要和迫切。 一、行政补偿制度概述 一、行政补偿制度概述 ( 一) 行政补偿概念 1 行政补偿概念 2 0 0 4 年宪法修正案规定，“国家为了公共利益的需要可以依照法律的规定对 公民的私有财产进行征收或者征用并给予补偿。“ 这是行政补偿制度的宪法依 据。从这一规定可以得出我国行政补偿制度的概念，即行政补偿是行政主体为 了公共利益的需要履行行政职责从而导致公民、法人或者其他社会组织的合法 财产及合法利益受到损害。这种损害是由于合法的行政行为所导致，因此国家 以公平原则和正当的程序给受到损害的公民、法人或者其他组织给予补偿的法 律制度。 从行政补偿的概念可以总结出行政补偿的构成要件。一是原因行为合法。 即行政主体为了公共利益的需要，基于此合法行为对相对人的财产进行征收、 征用。二是造成特别损害。我国2 0 0 4 年宪法修正案明确规定国家保护公民的个 人合法财产，当公民的合法财产受到侵害时公民就有权获得救济和补偿。即行 政主体征收、征用相对人的财产是宪法保护的合法的财产。这种征收征用对相 对人来说是特别牺牲，因为征收行为不具有普遍性。三是特别损害是由原因行为 引起的，它们之间存在因果关系。 2 行政补偿的特点 “行政补偿“ 和“行政赔偿”是两个相近的概念，为了更好的把握行政补 偿的概念我们可以与行政赔偿进行比较区分，总结出行政补偿的特点。根据中 华人民共和国国家赔偿法第二条的规定，“国家机关和国家机关工作人员违法 行使职权侵犯公民、法人和其他社会组织的合法的权益造成的损害，受害人有 权依照本法取得赔偿。“ 从行政赔偿的概念看出，行政补偿和行政赔偿都是国家 在行使行政权力的过程中造成了相对人的损害并给予的救济手段。但是这两个 概念性质完全不同。第一，产生原因不同。行政补偿是基于行政主体的合法的 行政行为而产生的；行政赔偿是基于行政主体的违法的行政行为所产生的。第 二，目的不同。行政补偿是为了公共利益的需要而造成行政相对人的损失，是 积极的、主动的：行政赔偿是由于行政主体实施了违法的行政行为，从而使行政 2 一、行政补偿制度概述 相对人的合法利益受到损害，是为了弥补或者恢复，是一种被动的、消极的。 第三，性质不同。行政补偿是国家为了公共利益的需要，基于合法的行政行为所 实施的，是行政义务的一种：行政赔偿是一种违法责任，它是基于违法的行政行 为而产生的，具有惩罚性。 由此得出行政补偿的特点如下：第一，行政补偿是一种行政职务行为，是 行政机关及其工作人员行使行政权力或者执行国家行政职能的过程中所产生 的。第二，行政补偿是为了公共利益的需要所造成的损失进行补偿，不是一种 行政违法行为。第三，行政补偿的主体是国家，国家行政机关或者其他行政主 体当然为补偿义务机关，任何个人都不会也不可能因为这个行政行为而用自己 的合法财产对行政相对人造成的损失进行补偿。第四，行政补偿的对象是相对 人的合法权益，主要是财产遭受的特别损害。 ( 二) 行政补偿的性质 我国尚未形成一部统一的、系统的有关行政补偿制度的立法，行政法学界 对行政补偿的性质也是众说纷纭。目前主要的有四种代表性的说法，归纳如下： 行政责任说。该说认为“造成相对人合法权益的受损是因为合法的行政行 为，相对人所遭受的损害应当由行政主体给予弥补的责任。“ o 法律责任说。该学说把行政补偿和行政赔偿进行比较，认为两者是对应的 法律救济制度，是法律责任的一种。然而法律责任是由于违法的行为所导致的， 行政补偿是由于合法的行为所导致，将行政补偿视为行政法律责任与法律责任 的一般原理相矛盾。 补偿性行政行为说。该说认为“行政补偿中行政主体的行政行为是具体的 行政行为，是行政主体基于现代社会国家的积极义务而实施的补偿性行政行 为。“ 圆 法定义务说。该说认为“行政补偿是行政主体的法定义务，是行政主体为 实现公共利益而实施的一种现代国家的法定义务。“ 综合以上学说，法律责任说在我国目前的情况下与法律责任的一般原理有 许多矛盾之处。产生法律责任的原因和依据是违法行为，而违法行为所引起的 回王太高著： 行政补偿制度研究，北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第5 8 页。 雪胡建淼著： 行政法教程，杭州大学出版社，1 9 9 0 版，第3 0 3 页。 国胡锦光等著：行政法专题研究，中国政法大学出版社，1 9 9 2 年版，第1 8 4 页。 3 一、行政补偿制度概述 后果是法律责任。如果违法行为不发生那么法律责任也不会产生，因此有违法 或者不正当的行政行为会引起法律后果，从而产生行政法律责任。然而行政补 偿是基于合法行为所产生的，行政主体只是对遭受特殊损害的相对人进行补偿 的一种行政行为。因此法律责任说不可取。“行政责任说“ 、“补偿性行政行为说、 “法定义务说，笔者认为是可取的，这些观点都是将行政补偿看成是行政主体 “职责意义上的责任。但是“行政责任说”也有缺陷，即难于与“法律责任 说区别开来，在法理上行政法律责任通常简称为行政责任。“义务说”的不足 之处在于，此学说对于法律在什么情况下能为行政主体设定这种义务没有明确 的表达出来，有扩大行政补偿范围的倾向。“补偿性行政行为说“ 认为行政补偿 是现代国家的一种积极义务，对“行政责任说“ 、“义务说“ 存在的不足，可能 引起的歧义起到弥补作用，还保证了行政补偿外延的开放性。笔者认为，行政 补偿是一种具体方式，是行政主体采用的手段之一以实现行政目标。因此“补 偿性行政行为说”比较恰当。 ( 三) 行政补偿的法理基础 在土地征收补偿是行政补偿制度的基础，行政补偿是在其之上发展起来的 法律制度。由于土地资源具有有限性、不可再生性和不可移动性的特点，因此土 地征收补偿制度由此产生。但是经济的发展，国家只有为了公共利益的需要，才 能对公民、法人或者其他组织的财产及其他合法权益进行剥夺或者限制。因此 相对人被迫牺牲自己的合法权益，这样对他们来说是不公平的，然而现代法治 主义保障公民的合法的财产权，因此就出现了通过全体社会成员负担的方式来 弥补相对人的损失，来实现公平。纵观各国对于行政补偿的法理基础主要有一 下几种观点： 特别牺牲说。这是由德国学者奥托麦耶提出的。他认为，随着社会经济 的发展，基于社会的安全秩序自由和福利等目的，时有发生国家的公法活动对 公民利益的损害现象，然而这种侵害又是不可避免的。公民要忍受各种可能的 牺牲，但是公平正义要求这种牺牲必须是公平的，并且这种牺牲是有限制的， 不能超出内在的限度。是特定的、无义务的人造成他们的财产损失就意味着他 们为了国家或者公益做出了特别牺牲。所以国家应该给予他们相应的补偿。 公共负担平等说。日本的国家补偿以此为基础。该学说认为，在任何情况下， 4 一、行政补偿制度概述 国家为全体社会公民设定义务都应当建立在公平、平等原则的基础之上。由于 国家的行为所导致一部分人或者个别人承担的义务比其他人更重时，国家有必 要设法调整和平衡这种义务的不平等。国家实施这种行为是为了公共的利益， 因此此行为的受益者应当是全体社会公民，所以全体社会成员就应该对国家行 为的造成的损害进行分担。 人权保障说。现代民主国家的基本目的和重要任务之一是保障人权，当公 民遭受到国家、其他公民或其他组织的侵害时，国家有责任对遭受损害的公民 给予补偿。 不当得利说。享受公共利益的是社会全体，公共事业造成的损害应当有社 会全体成员负担。然而国家为了公共利益而造成的损失一般是个别人的特殊牺 牲所能实现的，既然是为了社会全体成员的利益没有理由让个别公民承担，因 此对于其他未受损害的社会全体成员来说就是一种不当得利，因此对于做出牺 牲的人就应当进行补偿。 笔者认为，我国对于行政补偿制度应当以“人权保障说“ 为前提，以“特 别牺牲说”为基础，以“公共负担平等说”为原则。 ( 四) 行政补偿的要素 行政补偿的基本构成要素为行政补偿的范围、行政补偿的标准、行政补偿 的方式。行政补偿范围和标准是对行政补偿原则的落实和具体化。 1 行政补偿的范围。当要对相对人的财产进行征收时就应当确定给予多大 程度的补偿。从理论上说，因征收造成的损失都应当属于补偿的范围，即财产 本身的损失、财产上权利的损失和与征收行为有关的所有利益损害。这样才符 合公平正义原则。纵观各国立法，补偿范围一般主要包括财产权补偿、因财产 征收产生的附随损失。财产权补偿一般是对物质的、确定的、直接的损失进行 补偿。直接损失是由于征收征用行为所导致的。如出租房屋后丧失的租金收入 等。物质损失是国家为了公共利益的需要，对公民的财产实行征收或征用，这 些财产包括不动产所有权和其他权利本身的价值，但是不包括精神上和感情上 的损失。确定的损失是行为造成的损失已经产生或者损失在将来一定会发生。 如拆迁后要寻找新场所所产生的费用，中介费、登记费用等。 2 行政补偿的标准。有两个因素是确定补偿金的数额主要考虑。一是财产 5 一、行政补偿制度概述 的结构，因为补偿财产的构成因素不同，所以补偿的数额也会因此而不同；如 不动产的地上和地下附着物、商品储存的数量、租赁权等都是可以变动的，计 算财产结构的基准日期显得十分必要；二是计算补偿财产价格的日期，任何财 产的价格都可能因为时间等因素而变化，因此确定计算财产价格的日期非常重 要。德国联邦建设法第9 5 条规定：“土地征用补偿费为征收机关就申请征收为 决定时土地交易价格。“ 日本土地征用法第7 1 条规定，补偿的标准为“考 虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对 应至权利取得裁决时为止的物价变动的修正率，所得的数额。“ 加拿大一般是 通过法定征地单位与被征地人谈判来解决土地征收补偿费用的，法律规定补偿 出价建立在被征收不动产的公平市场价格基础之上。英国对土地补偿标准非常 具体，对土地补偿以公开市场的市价为标准。美国财产法规定以补偿所有者财 产的公平市场价格。 从我国现行的行政补偿立法上看主要有三种模式。第一，行政机关单方确 定的标准。如长江三峡工程建设移民条例第7 条规定“国家对三峡工程建 设移民依法给予补偿。具体补偿标准由国务院三峡工程建设委员会移民管理机 构会同国务院有关部门组织测算、拟定，报国务院批准后执行。第二，法律或 规章制度明确规定了补偿标准。如矿产资源法实施细则第4 1 条规定“国家 设立国家规划矿区，对国民经济具有重要价值的矿区时，对应该撤出的原采矿 人国家按照有关规定给予合理补偿。我国不采用市场评估价格确定补偿标准。 3 行政补偿的方式。行政补偿方式主要有货币补偿，实物补偿，权利凭证 如债券等。世界各国对于补偿的方式规定也各不相同。法国规定以货币支付为 原则，近年来也出现时实物补偿方式。德国规定原则上是金钱补偿，金钱以外 的补偿方式必须由法律明文规定并以被征收人申请为条件。日本也是以金钱支 付为原则实物补偿为例外。我国是以金钱补偿为原则，实物补偿为补充。 函王太高著：行政补偿制度研究，北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第1 5 2 页。 6 二、我国土地征收补偿制度现状 二、我国土地征收补偿制度现状 ( 一) 有关我国土地征收行政补偿制度的立法 土地征收是对土地所有权的改变，然而土地是农民最基本的生产资料和最 重要的生活保障，土地征收就使农民失去他们的生存资料和生活保障，为了维 护被征收土地的农民的合法权益、促进农业发展、维护农村稳定建立土地征收 补偿制度是十分必要的。 国务院于1 9 8 2 年5 月制定了国家建设征用土地条例，1 9 8 6 年制定了土 地管理法，1 9 8 8 年1 2 月2 9 日修正。修正后的土地管理法规定了征地办法， 并废止了国家建设征用土地条例，国务院于1 9 9 1 年1 月4 日颁布的土地 管理法实施条例对征地的程序和有关审批权进行了详细的规定，从而土地征 收补偿制度有了系统的规定。 2 0 0 4 年宪法修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿“ 。国家对私人财产实行补偿 的宪法依据得以确立。但是宪法并没有做出具体的规定。因此属于原则性的规 定，可操作性差，不利于保护被征收人的合法利益。 2 0 0 7 年制定了中华人民共和国物权法，为我国的行政补偿制度确定了明 确的法律规定和基本的立法框架。 ( 二) 我国土地征收行政补偿制度具体规定 1 土地征收补偿的标准 对于土地征收补偿的补偿标准由土地管理法第4 7 条规定。从该规定可 以看出我国对土地的补偿标准主要是：第一，征收耕地的土地补偿费为该耕地 征收前3 年平均产值的6 到1 0 倍。第二，按照需要安置的农业人口数计算耕地 的安置补助费。需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征收前被征 收单位平均每人占有耕地的数量计算。并确定了每一个需要安置的农业人口的 安置补助费标准为该耕地被征收前3 年平均产值的4 到6 倍。但是该法还规定 了每公顷被征收耕地的安置补助费的最高标准，最高不得超过被征收前3 年平 7 二、我国土地征收补偿制度现状 均年产值的1 5 倍。第三，为了更好的保障被征收土地农民的利益，该法还规 定以上补偿标准仍然不能使需要安置的农民维持其原有的生活水平，经省、自 治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助 费的总和不得超过土地被征收前3 年平均产值的3 0 倍。国务院根据社会经济发 展水平，在特殊情况下，可以提高征用土地补偿费和安置补助费的标准。2 0 0 7 年的中华人民共和国物权法的出台突破了土地管理法关于土地补偿费 和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3 年平均产值的3 0 倍的规定。根据 物权法的规定在征收集体土地方面确立了“保障被征收农民生活“ 的补偿 原则。从而为其他法律规定行政补偿标准是否合理做出原则性的规定。第四， 对于补偿费用的归属也做了具体明确的规定，农村集体经济组织享有土地补偿 费，地上附着物及青苗的所有者享有地上附着物及青苗补偿费，征收土地的安 置补助费必须专款专用不得挪作他用。 2 土地征收补偿的范围 根据土地管理法第4 7 条的规定，土地征收行政补偿的范围仅限于与被 征收土地有直接联系的损失。包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青 苗补偿费。除了这种补偿费以外，所有权人的其他一切损失和权利都得不到补 偿。2 0 0 7 年的物权法对土地征收行政补偿增加了社会保障费用和拆迁补偿 费的规定。并且将补偿范围扩大到土地承包经营权等用益物权。对征地可能造 成的损失也没做出规定。 3 土地征收行政补偿的方式 土地征收补偿方式，是指土地征收补偿过程中，国家以何种方式来补偿土 地被征收人的损失。虽然我国2 0 0 4 年宪法修正案第1 3 条第3 款对行政补偿制 度进行了规定，但是宪法并没有就补偿标准、方式做具体的规定。现行土地 管理法规定，对土地征收的补偿方式主要为土地补偿费、地上附着物补偿费、 青苗补偿费和安置补助费。在其他相关的行政法规、部门规章和地方性政府规 章中还规定了其他补偿方式。因此，我国土地征收补偿方式主要是金钱补偿方 式，即一次性支付土地补偿金。并未规定其他的补偿方式，补偿方式单一。这 些规定都是计划经济条件下二元社会的产物。然而在市场经济的条件下，这种 2 0 0 4 年8 月2 8 日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的土地管理法第4 7 条 规定。 8 二、我国土地征收补偿制度现状 单一的补偿方式不符合社会主义市场经济的发展，其弊端日益凸显。因此，有 必要对我国的土地征收补偿方式加以完善，使其适应社会主义市场经济的发展 需要，更好的保障失地农民的权益。 4 土地征收行政补偿的程序 根据我国土地管理法第4 5 、4 6 、4 7 、4 8 条以及土地管理法实施条例 第2 5 、2 6 条的有关规定，我国征收土地的补偿程序可以分为土地征收程序和土 地征收的补偿程序。 土地征收程序分为五个步骤：( 1 ) 具体建设单位申请用地。( 2 ) 征收土地方案 由土地主管部门拟定。该方案主要包括征收土地的目的及其用途，征收土地的 范围、面积、地上附着物的种类及数量，征收土地及地上附着物和青苗的补偿， 劳动力安置途径，原土地的所有权人及使用权人的情况等。( 3 ) 审查建设用地。 ( 4 ) 批准。( 5 ) 有关部门组织实施。从此规定可以看出，整个程序都是从行政机关 开始，以行政机关为核心，而忽视了土地所有人、使用人的参与，这样他们的 权益就无法得到保障。 征收补偿程序为：( 1 ) 征地方案公告。( 2 ) 登记。( 3 ) 有关部门制定补偿方案。 ( 4 ) 公告方案。( 5 ) 听取相关人的意见。( 6 ) 争议协调。( 7 ) 裁决。( 8 ) 实施。在整个征 收过程中，土地所有人、使用人很少有机会对此进行发言，最终也只能接受补 偿方案，即使规定了补偿异议裁决还是忽视了他们的存在。并且他们提出的异 议也无法阻止不正当征收的进行。 从以上规定可以看出，我国土地征收补偿程序只要拟征收土地方案依法经 过批准并得到许可就可以进行征地。被征收土地的所有权人、使用权人只能在 规定的期限内办理补偿登记手续。被征地的所有权人、使用权人对土地征收行 为的质疑权，以及审查部门需不需要听取被征地所有权人或使用权人对此行为 的意见都没有相关法律的明确规定。 法律虽然规定了对安置补偿被征收土地的所有权人、使用权人有听证的权 利，有关地方政府应当听取集体组织和农民的意见，但是对于他们的意见的效 力没有作出具体规定。即使土地管理法实施条例第2 5 条第3 款对此进行了 补充规定，但是这一补充规定没有强制效力，并不会影响到征地方案的实施。 我国现行的相关立法本身就不完善。实践中，有些地方政府有关主管部门 。史阳勃：试析土地征收行政补偿程序的完善，法制与社会，2 0 1 0 年1 月。 9 我国土地征收补偿制度现状 暴力执法，使得被征地的所有者和使用者的权益 l o 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷 从我国的现实立法和具体规定可以看到我国已经建立起土地征收补偿的宪 法保障，土地管理法及其实施细则关于土地征收补偿做出来比较系统的规定， 加之2 0 0 7 年物权法的出台进一步补充了土地管理法的规定，但是我国的土 地征收补偿制度仍然存在很多不足和缺陷。 ( 一) 我国土地征收补偿法律滞后，“公共利益”规定不明确 1 我国土地补偿法律滞后 虽然我国2 0 0 4 年宪法修正案对土地征收补偿制度作出了规定，土地征收补 偿制度有了宪法的依据。但是该规定属于原则性的，可操作性差，不能直接引 用。不能更好的保护被征收人的利益。从我国的土地征收补偿制度可以看出我 国的土地征收补偿制度还停留在计划经济时代。从我国的立法现状来看，我国 的土地征收补偿立法指导思想保守；我国行政补偿制度过分的强调公民的服从 和国家的强权，强调公民要服从国家，国家利益优先于公民利益。但是补偿是 国家给予公民的法定权利，而不是国家给予公民的一种恩惠，获得公平的补偿 是公民的权利。我国的法律对土地征收补偿以适当补偿为原则，而不是公平补 偿原则。然而从发达的国家对土地征收补偿制度的立法指导思想来看，他们是 从保障私有财产权的角度，主要是通过规范和制约行政机关的行政权来保障私 有财产，如法国、德国、美国、日本对行政补偿基本原则都采用“公平补偿“ ， 即完全补偿原则。我国的土地补偿立法指导思想漠视了农民的土地权利，对农 民的补偿权利规定很少，以行政权力占主导来实现公共权利。 2 “公共利益一的界定不明确 根据我国宪法规定国家征收土地的前提条件是“为了公共利益的需要“ 。公 用征收是公共利益与个人利益的衡量，只有为了公共利益并且公共利益大于要 牺牲的个人利益时，公用征收才能成立。然而法律对“公共利益未作出具体 的规定，国家土地主管部门在征收土地中处于主导地位，被征收土地的单位和 农民处于被动地位，缺乏参与商量权。在征地的公益性以及征地本身缺乏应有 三、 我国土地征收补偿制度存在的缺陷 的异议权，导致实践中有些地方政府打着“公共利益“ 的幌子，低价征收农民 的土地，再高价出让给开发商从事商业建设。产生了重重矛盾，严重损害了农 民利益。不利于社会的和谐与稳定。 ( 二) 土地征收补偿范围狭小，补偿方式单一 1 土地征收补偿范围狭小 根据我国土地管理法第4 7 条第1 、2 、6 、7 款的规定，我国土地征收 补偿的范围仅限于土地补偿费、安置补助费、青苗及其地上附着物补偿费、房 屋补偿费、搬迁安置费。都是直接损失，并且直接损失并非全部直接损失。一些 可以量化的财产损失，如残余地损失，经营损失，租金损失等一些常见的损失 都没有纳入其中，更别说对那些难以量化的非经济上的附着损失。显然这个补 偿范围过于狭窄，不能保证被征地人维持其原有的生活水平。 、 2 土地征收补偿方式单一 我国土地征收补偿方式是以金钱补偿为原则，但也采用其他手段进行补偿 在某些特殊情况下，如拆迁户的住房安置、将农业户口转为非农业户口、每征 收一亩地安排一个符合条件的农民就业、实物的产权调换、移民安置补偿等。 由于相关的法律过于简单，可操作性差，某些新规定虽然能为被征地农民更好 的参与社会竞争服务，但是由于没有对安置进行详细的安排带来操作上的难题。 实践中，基本上以发放补偿金的形式进行土地征收补偿，让农民自谋职业。然 而被征地的农民自身素质有限，很难找到合适的职业谋生，导致失去土地以后 没有保障，生存受到威胁。我国并没有将失地农民纳入到社会保障体系中，这 种一次性支付补偿金的补偿方式不能使农民真正安置就业。一旦农民的安置补 偿金用完后，他们就彻底的失去了生存的保障。 ( 三) 土地征收补偿标准过低 我国的宪法虽然规定了土地征收补偿，但未对补偿的标准进行规定。只有 土地管理法对补偿标准作出了具体规定。 根据土地管理法第4 7 条规定可以看出我国的土地征收补偿标准如下： 第一，土地补偿费、安置费以被征收土地的原用途为基础，补偿标准不因为土 1 2 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷 地征用后的用途改变而改变。第二，以耕地的产值作为计算方法。对耕地的征 收的补偿计算标准为耕地被征收前3 年平均年产值的6 到1 0 倍。第三，规定了安 置补助费的计算标准和最高限额。安置补助费参照耕地年产值进行计算。为该 耕地被征用前3 年平均产值的4 到6 倍，每公顷最高不超过1 5 倍。第四，对其他用 途的土地征收，由省、自治区、直辖市参照耕地的土地补偿费以及安置补助标 准确定。对于地上附着物及青苗的损失补偿，授权省、自治区、直辖市自主确 定。经省、自治区、直辖市人民政府批准，对于补偿数额不足以维持失地农民 原有的生活水平，可以增加安置标准费。并明确规定，土地补偿费和安置补助 费之和不得超过被征收土地征用前3 年的平均产值的3 0 倍。但2 0 0 7 年出台的物 权法突破了这一规定，确立了“保障被征地农民生活的补偿原则。 从上述规定可以看出，我国补偿的标准存在以下几个问题：第一，补偿的 土地用途过于狭隘。征收土地的补偿费和安置费按照土地的原用途为基础，这 就决定了补偿计算的依据仅限于土地的农作物产量。但是随着农业的发展，还 产生了环境生态农业，旅游观光农业的发展，提高了农业土地的价值，土地的 间接经营收入超过了直接的产值收入。在征地的实践中一般只按照土地的原用 途而忽视了土地经营增加的附加值，从而导致补偿的不全面。第二，补偿的数 额过低。按照我国法律的规定我国土地征收补偿标准按照产值倍数的方法计算。 根据我国法律规定，补偿费用是以土地被征收前3 年的平均产值计算。这种计算 方法十分不科学，而且会产生许多问题。如果前三年由于洪水等自然灾害遭受 严重损失，产量下降甚至颗粒无收，按照此种补偿方法计算，农民的实际利益 将遭到更严重的侵犯。并且法律还规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得 超过土地被征收前3 年平均产值的3 0 倍。如果按照按亩产1 0 0 0 元来计算，那么补 偿费最高为3 万元每亩。随着经济建设的发展，土地价格不断上涨，人民的生活 水平也是不断的提高，按照以上标准进行补偿根本无法维持被征收入的基本生 活。第三，土地征收补偿与被征收后用于其它项目建设所产生的价值存在的很 大的差额。这样土地的真实价值就没有得到体现，土地补偿费远远低于土地出 让价格。这样导致地方政府滥征土地造成土地资源的巨大浪费。从而扩大城乡 之间的收入差距，不利于小康社会的全面建设。 1 3 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷 ( 四) 土地征收补偿对象模糊，截留、挪用、拖欠补偿费严重 土地管理法规定土地补偿费归农村集体经济组织，地上附着物及青苗 补偿费归育苗所有者享有。土地集体所有意味着农民是集体组织的成员，都平 等的享有集体土地的成员权。但是成员权并不能保证农村集体组织成员有权获 得土地补偿费的分配。实践中，农民只能获得地上附着物和青苗补偿费。集体 土地所有权行使主体不明确，农民个人不能主张权利，因此出现了“人人有权， 人人又无权“ 的现状。因此，这种征地补偿费用的归属与分配规定存在冲突， 这种冲突导致了土地征收费用分配的不合理。我国宪法规定，农村集体土地归 农民所有，农村集体组织仅仅负责土地的经营和管理，土地征收补偿费用应当 归土地所有者享有，即农民。但是土地管理法实施条例第2 6 条却规定农村 集体组织享有土地补偿费。因此在实践中，土地征收补偿费一般发放给了各级 集体经济组织，而当这些土地征收补偿费掌握在少数村干部手中，就容易导致 补偿费的截留、挪用、拖欠等问题。 由于土地补偿对象的模糊，在受补偿主体之间就存在不公平的现象。乡政 府作为国家行政机关参与到补偿分配中，损害了农民的权益。村集体在分配中 与农民争利，分配混乱，村集体为了个人利益的最大化，利用自己的优势获得 更多的土地收益份额，最终农民获得的补偿少之又少，他们的生活无法得到保 障，不利于社会的和谐与稳定。 ( 五) 补偿程序不完备，相对人自主性不足 1 我国土地征收补偿程序不完备 首先，由于我国行政补偿程序分散在不同的法律、法规、行政规章等文件 中，目前没有统一的法律法规规定，法律效力等级不一，可操作性差。从征 地公告办法、国土资源听证办法、国务院关于深化改革严格土地管理 的决定等来看，多倾向于行政权，被征地人的程序权利得不到保障和体现， 补偿的随意性和不公正性问题严重。 ， 其次，被征收土地的权利人参与程序不完善。从现行的征收补偿程序看， 整个过程都体现了行政权优先原则、效率原则，对土地征收的程序和补偿程序 始终都是以行政机关单方出现，将土地使用者排除在外，用地单位可以不听取 土地所有权人、使用权人的意见自行制定征地计划。土地主管部门可以仅凭用 1 4 三、我国土地征收补偿制度存在的缺陷 地单位的申请书审查批准征地计划，批准后就可以组织实施，不用听取土地所 有权人、使用权人的意见和想法。对征地方案也是由用地单位和土地主管部门 联合制定，制定后不管权利人有任何异议公布即可。相对人的知情权、辩论权、 告知权、听证权、诉讼权几乎被剥夺，忽视了公民权利必然导致征地过程中侵 犯公民权益的结果。 现行的土地管理法以及实施条例规定了“两公告”、听证的土地征用 程序。一次是国家按照法定程序批准征用土地后，由县级以上地方人民政府予 以公告并组织实施。这个公告就是对征地的通知，被征地者并没有提出征地行 为是否合法的质疑权。另一次是确定征用补偿安置方案后，由有关地方政府公 告并听取征地的农村集体组织的意见。由于补偿安置标准在批准征收方案时已 经确定，即使规定了听取意见的程序，被征地者只能就补偿的面积提出异议， 对补偿安置标准不能提出任何意见。被征地者的参与权和听证权得不到保障， 使得被征地人无法表达自己的意见而处于被动地位。 第三，征地补偿程序不透明，征收方式简单且暴力。如土地管理法规 定征地要公告，给予农民知情权和参与权，但许多地方不能做到公开透明，不 注意听取农民的意见，征地方式简单