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从搞活国企到盘活国资 国企改革的路径突破 汪洪涛 主讲 我国改革开放以来的成果有目共睹，渐进式、存量型 、外围性的改革模式培育了作用越来越大的非公经济主 体，也使我国经济的内在活力得到了极大的提高，目前 ，非公经济在GDP中的贡献率已经超过了70%，解决了 大量的就业问题。在国民收入有了基本保证之后，针对 国有经济的效率问题所展开的改革也进入到了攻坚阶段 ，如何改革国有经济，理论界和实际工作部门把改革的 重点放到了产权领域，由此也引发了社会的争议，特别 是，针对经营者收购和持股（即MBO）的争议正在影响 着改革的进程和方向，如何理顺国有产权的改革思路， 就成为亟待解决的问题摆在了世人的面前。笔者认为， 要解决目前社会的争议，必须用理性的眼光，在法治的 前提下，以程序合法的原则来展开。为此，澄清对下述 问题的认识是非常必要的。 1. 国企产权改革的神话 在我国国有企业改革经历了一段波折之后，理论 界和实际工作部门都把建立现代企业制度作为我国 国有企业改革的中心工作，并认为只要严格按照“ 产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现 代企业制度精神来展开国有经济的改革，就必然会 使国有经济重新焕发活力和效率，由此，以产权改 革为核心的国企改革在1997年底以后在我国就轰轰 烈烈地开展了起来。当时的思路是，传统计划经济 体制下产权的责任主体不明确，因此就会形成责任 心不强、积极性不高的状况，只要明确了产权各项 权能的主体，积极性和责任心落实了主体，国有企 业就自然会适应市场经济的新体制。 当时的国资管理部门按照产权的四项权能即所 有权、经营权、处置权和收益权来分别落实其各自 的权利主体，即国资委担任所有权的代表，企业领 有经营权，资产处置权主要有由行业局转制而来的 集团公司领有，至于收益权，则由集团公司和企业 分享，在收益权的分配中，集团公司起主导作用。 如此，国有经济的产权权能分别落实了主体，理应 可以按照市场经济体制的游戏规则来展开运营了， 但是，实践证明，产权改革后的国有经济并没有找 到破解市场困局的钥匙，企业内部治理结构依然维 持原有的传统，其市场竞争力在整体上处于弱势， 科技进步和资产收益率也处于低效的窘境，并且， 国有经济的运行模式和运行绩效对于国有商业银行 的坏帐、呆帐的累积也负有较大的责任。 作为我国实体经济运行部门的 国有工业企业和商业企业的效率 问题并没有随着已经展开的产权 改革从根本上走向好转，其原因 究竟是什么？目前的实际操作部 门并没有对此进行深入的反思。 其实原因很简单，就是已有的产 权改革并没有触及产权的核心 剩余索取权。 2.产权改革的核心是剩余索取权的归属 产权在制度结构中的重要性无论如何描述 都不会过分，因为，产权构成了制度安排的 基础，所有经济主体的交互行为从其本源上 说，都是围绕产权而展开的。产权规定了经 济主体在社会中的地位和权力（权利）结构 ，并且在一定程度上会影响到法律的结构， 进而对社会的制度结构产生影响，这种影响 还会转过来规定产权的演绎路径。所以说， 产权是所有社会活动的基础和目的。 所谓产权，就是人们拥有的对资源的 用途、收入和可让渡性的权利。按照产权的 权能划分，所有权、使用权、收益权和处置 权构成了产权的全部内容。因为，在现实中 ，与某一资源相联系的权利束一般会为许多 经济主体所分割，所以，依据产权不同程度 的排他性和可转让性，在分析具体的产权安 排时，可以将产权的存在状态分为几个大类 ： 一些权利可能公共持有，所有人都可享 用（即，是非排他和不可转让的）；一些权 利可能只有用益权（即，排他的和不可转让 的）；还有一些权利可能是私人拥有的（即 ，既排他同时又可自由转让）。按照契约理 论的观点，由于产权权能的可分割性，以及 事件发生的不可预测性，事先的合同安排不 可能罗列出所有的权利、义务关系，因为有 许多权利或利益的衍生往往是无法预见的， 这部分权利的归属即剩余索取权的归属就是 产权界定中的主要议题了，所以，契约论者 认为，所谓产权归属，就是剩余索取权的归 属。 剩余索取权明确了，产权也就明确了 。国有企业中的剩余索取权主要受人事任命 权的左右，因而，集团公司在企业产权各项 权能的收益中占据了起决定性主导作用的地 位，对地方企业而言，地方政府的行政首长 或组织部门又是起主导作用的决定力量。这 就造成了国有企业的领导人无法真正地独立 行使企业的经营权和国有资产的使用权。 当政府的目标和企业的目标发生冲 突时，企业领导人必须服从政府的 目标，这是企业领导人符合理性的 选择，这样一来，向政府负责而不 是向市场负责就成为国有企业运行 机制构建中无法逾越的隐痛了。 并且，国有企业的治理结构作为一个大的系 统，还包括内部职工和中层干部及基层干部 的行为模式，他们的价值取向、行为模式在 封闭的、近乎传统体制的旧框框里无法超越 对自身认识的限制，因此，即使名义上已经 完成产权改革的国有企业，甚至是已经上市 的国有企业，在实践中，虽然早已完成了机 构形式的转换，但是，其内部的治理结构并 没有完成功能上的跳跃。 从总体上说，“鞭打快牛、表扬慢牛、 慰问病牛、抢救死牛”的政府管理模式依然 在对国有企业的运营理念和模式发挥着影响 ，在搞活国有企业而不是国有资产的目标任 务中，GDP指标无法转换为资产收益率指标 ，政府的管理思路也无法转变到“鞭打慢牛 、奖励快牛、医治病牛、卖掉死牛”上来。 “责任明、负担少、产权清、机构精、结构 顺”的企业治理结构离国有企业依然较远， 国有企业无法像非公经济那样走上“脑子灵 、思想改、胆子大、路子宽、盘子大、票子 多”的发展路径。 受人事任命权所左右的企业剩余索取权 无法真正落实到企业头上，企业管理层 所受到的限制并不亚于传统计划经济体 制时期，因此，国有企业也无法完成“ 在市场经济的大海中游泳”所需要的内 在基因的突变。国有企业的路在市场经 济条件下呈现出越走越窄的迹象。如何 改变国有企业目前所呈现出的颓势，必 须摒弃以往的做法，彻底地解放政府， 在此基础上方能解放国企。 其实，以往改革中政府牢牢掌控企业的人事任 命权，并通过人事任命权来掌握企业内部的 治理过程，这是符合法理的，也是符合产权 理论的基本要义的，对政府在行使产权责任 中的做法的任何责难都存在着侵犯政府产权 权益的嫌疑，因此，从理论上讲，政府没有 过错，企业也没有过错。但是，实践中所显 示的国企改革绩效低下却说明，国企改革特 别是产权改革在某些方面出了错，究竟错在 哪儿呢？参考西方国家的国企改革之路，对 认识我国国企的道路选择是大有裨益的。 无论是英国、联邦德国、日本还是俄罗斯、 波兰、匈牙利，在它们的国企改革历程中， 显示出一个共同的特点，即，围绕搞活国企 本身而展开的改革莫不以失败告终，围绕盘 活国有资产而展开的产权改革大多收到了良 好的绩效。国外的经验，以及我国以往的实 践都已证明，国有经济的改革首先要明确其 目标，这个目标必然是盘活国有资产、做大 国有资产、即实现国有资产的保值增值。 任何想要救活国有企业的想法，落实到 具体的行动中去的时候，都会遇到逻辑上和 事实上的障碍，进而反过来阻碍国有资产的 流通和增值。这主要是因为，市场风险的考 验很难保证每一家企业都能存活下去，据美 国商务部统计，美国每年新成立的企业当年 倒闭的达65%以上，三年倒闭的达90%以上， 这么高的倒闭率磨练了生存下来的企业的市 场竞争力，也确保了社会资产的流动和转移 ，可以实现社会资产的保值和增值。 并且，这个大浪淘沙的过程也培养了一支成 熟的职业经理人队伍和企业家阶层。如果我 们的国有经济改革还停留在必须搞活国有企 业的层面，其本身就是不符合市场经济优胜 劣汰的基本法则的，按照大数原理，该倒闭 的企业在政府的行政力量保护下无法倒闭， 必然会阻碍大量国有资产流动到投资回报率 高的用途上去，国有资产的保值增值就会流 于空谈，无法得到切实的保证。因此，让国 有资产流动起来就成为下一步国有经济改革 的重中之重了。 3.产权流动与产权流失之间不能划等号 国有资产的流动有多种方式，经营者收购和持股 （MBO）在我国目前的条件下，可以较好地解 决职业经理人缺位的难题，并且，经营者收购后 ，还可以有效地完成企业员工从单位人向社会人 转变的心理与身份转换过程，有助于符合市场经 济内在要求的企业内部治理结构的调整，最重要 的是，剩余索取权也可以从政府人事任命权的控 制中解脱出来，真正回归到资产所有者手中，并 在所有者和经营者的反复博弈中得以落实。 目前，针对经营者收购，社会层面反响比较大的是 ，在MBO过程中，是否存在国有资产的流失， 是否存在收购者（即企业的原领导层）侵吞国有 资产、低价收购国有资产的问题。被MBO的企 业的普通职工很难取得心理上的平衡，因为一旦 完成了MBO，原来的主人翁地位顷刻间就会消 失，职工的去留按照企业效益的原则再也难以得 到政府“父亲般慈爱”的照顾，这一巨大的心理落 差往往会形成社会大众层面对MBO方式的责难 。 其实，从理性的角度看，在MBO过程中 ，需要分清国有资产缩水和国有资产流失 的区别。国有资产流失结果的出现必然存 在着主观故意的不规范操作，其中的黑幕 下必然包含着违法的行为，因此，国有资 产的流失中必然伴随有经济犯罪行为，这 就需要司法机关的介入，并施以严厉的打 击。 而国有资产的缩水则是市场交易合乎公平、 自愿原则的结果。因为市场经济的基本原则 就是买卖双方权力对等，对待售的国有资产 进行评估的主体并不仅限于政府或政府国资 管理部门，对评估结果的最后履行必须得到 买卖双方的认可，成交价（即时价）可能高 于、小于或等于帐面价值，这三种可能性都 可能出现， 只要整个过程能够在严格而科学的监管 下符合程序地进行，即公正地评估、公开透 明地竞标、非“大呼隆”式地有序进行，即 使是缩水了，也是值得鼓励和推广的，就像 股民在股票交易中的“割肉”行为一样，“ 割肉”是为了避免股民资产的进一步缩水， 是符合保值的原理的。 我国的国有企业在经历了传统计划经济体 制中的超额折旧后，对大多数企业而言， 其资产的投资部分早就被超额提取了，由 于传统国企的技术进步进程缓慢，技术装 备的技术含量底，因此，除了企业所拥有 的土地使用权外，其他资产的残值应该是 非常低的，如果不顾资产的磨损状况进行 评估，一味地固守其帐面价值，是很难让 这部分资产流动起来的，国有资产的保值 增值会在消极的固守中流于空谈，会加速 资产的缩水。 因此，只要公开程序、透明交易、严格监督，国 有资产任何形式的流转都是值得鼓励和推崇的， 惟有流动，才能保证国有资产的盘活和增值。已 有的改革实践也证明，不流动，损失会更多，人 还是那些人，经营者收购后，大多数企业开始活 起来了，其关键就是解决了剩余索取权问题，进 而解决了困扰国企的理顺内部治理结构问题。 4.公有制的实现形式应该是资本的社会化 目前在国企改革领域引发社会非议的主要 问题是，出售国有企业股权后，或者说经 营者收购后，国有企业的性质会不会改变 ，如果绝大多数国有企业都完成了转制， 那么，公有制的主体地位如何得以确保， 社会主义社会的性质是否就会改变。 上述疑问的出现是正常的，因为这是在建国后长期 的社会主义传统经济理论教育下所自然形成的思 维路径。在此，需要澄清一些认识，即必须站在 社会化大生产的背景下来思考公有制的实现形式 问题，而不能再以小生产和小私有制时代的传统 眼光来看待所有制问题了。因此，首先需要澄清 的问题就是，国有经济并不等同于国营经济。国 有和国营是两个截然不同的概念，其内涵也存在 着巨大的差异。 国有指的是企业所有权的归属问题，而国 营则是指企业经营权的授予问题。在生产 社会化以后，所有权与使用权、经营权的 分离已经成为大工业社会的普遍现象，这 一现象的普及与深化反过来推动了股权的 分散化，进而产生资本的社会化趋向。 对社会主义社会而言，资本的经营权从政府手中 转 移出来，吸收更多的社会资本形成混合所有 制产权结构，并且，在股权分散程度比较大的情 形下，在具体的企业中尽量不占有大的权重，就 可以有效地解决国有企业内部由“人事困局”而 产生的“传统体制弊端”，政府可以有效地利用 社会监督型和服务型的中介机构来帮助自己实施 有效的监管，社会舆论对社会资本的监督作用也 会由此而真正发挥作用。 真正符合市场经济体制内在要求的企业内部治理结 构在国有股不占大头的混合所有产权结构下可以 有效地得以构建，国有资本可以在此种产权制度 下真正按照“资本收益率最大化”的原则进行配置 和流动，其主动性和灵活性可以得到有效的提高 和体现。因此，在建立起完善的法治体系和社会 监督制度之后，让国有资本依附于庞大的社会资 本进行运作，无论是在资本的安全性方面还是增