银行系统论文：当前农村信用社改革发展问题的现实思考.doc

银行系统论文：当前农村信用社改革发展问题的现实思考 农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中地位和作用十分重要。农村信用社改革发展中存在的问题引起了各级党政和各界关注，现将农村信用社和改革发展进程中出现的诸多问题和发展策略提出意见，以期抛砖引玉。农村信用社体制形成先天不足，滞后于经济发展和经济改革。 我国农村信用社发展大体经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（19511959），这段时期基本保持了合作制性质，对当时国民经济恢复发挥了重要作用。二是折腾与发展阶段（19591980），众所周知的原因，农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资与分配的重要渠道，也打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。三是农行代管阶段（19801996），这一时期中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，信用社与农行属于两套编制，使用两本账簿，但却是同一套领导班子，信用社的主要工作对象为乡镇企业。这一阶段，由各区、镇信用社入股组建了县级联社，对辖区信用社实行统一管理，联社与信用社为两级法人，信用社有独立的经营机制和用人机制。1996年，信用社正式从农行分出，开始独立运营。四是农村信用社改革与发展阶段（1996至今）。1996年国务院下发了关于农村金融体制改革的决定，人民银行负责对农村信用社直接监管，并承担了行业管理职责。 从以上农村信用社发展历程可以看出，农村信用社作为农村金融的主力军，事关农村稳定、农村经济发展和农民增收的大局，农村信用社也必需顺应时代发展的需要，与时俱进，审慎改革，改进服务方式、改革管理体制、以更好的支持三农。但现实情况是，农村信用社体制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，走上了事实上的“商业化”和“官办”的路子，其管理模式已成为事实上的商业银行模式，减亏增效已成为事实上的经营首选，积累了大量的难以化解的历史包袱。如资产质量恶化、盘活化解难；经营效益低下、历年累亏数额大；资本充足率低、经营实力不强；经济案件时有发生，风险难以控制，直接阻碍了农村信用社的健康发展。靠农村信用社现行的经营管理体制，难以在短期内从根本上解决这些问题。关键是要加快农村信用社经营管理体制的改革，使之端正经营方向，明晰产权关系，完善法人治理结构，落实防范和化解金融风险的责任，以更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用，更好促进农业和农村经济的稳定与发展。由于历史和体制方面原因，农村信用社在发展过程中逐步沉积了一系列矛盾和问题，而且随着改革进程的加快，这些矛盾和问题显得越来越突出。一、市场定位的模糊性 农村信用社市场定位于“三农”是不争的事实，那就是我国最基础最薄弱的农业；占全国80%人口的农民；占全国90%国土地面积的农村。但现实中存在这样三个方面的现实问题：一是“三农”的概念问题。即：农村信用社服务对象不明确。通常意义上是指农业、农村和农民，但城市中一些涉农企业和涉农项目可否纳入“农业”范畴，农村信用社可否对其发放贷款和提供金融服务？一些以农业为基础产业的小城市和农业县市可否纳入“农村”范畴？一些从事非传统种、养殖业而从事与农业有关产业的城市居民和个体工商业者是否可纳入“农民”范畴？没有明确的定位；二是服务对象的多样性问题。当前设在大中城市的农村信用社客观上已没有“三农”的服务对象，有的已没有农业贷款，按照“三农”来进行市场定位，来进行合作制规范，显然是不切实际的；三是经营目的问题。农村信用社办社宗旨是不以盈利为最终目的，但现实是农村信用社的上级行业管理部门及联社始终把效益作为考核农村信用社的一个主要方面，减亏增效事实上已成为农村信用社经营的首要任务。另外如何缓解农村信用社存在的大面积亏损和历史包袱问题，目前尚无根本有效的解决方法。二、法人治理结构的缺陷性 一是法人治理形式表面化。虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会的治理形式，但大部分农村信用社“三会”制度基本流于形式，理事会、监事会、主任分设难以做到，也难以履行程序进行规范化管理，加之社员在客观上参与信用社民主管理的机会少，信用社距合作制要求还有相当的距离，往往是主任“一言堂”，没有民主管理的实质内容。二是法人自治职能弱化。特别是监事会，几乎是空置，没有起到对理事会、社务会经营决策和运作行为再监督的作用，有的监事长干脆充当了总稽核、保卫科长的职责。 三是法人自治能力低下。表现为政治素质、政策水平、法规意识、业务能力、管理水平有限。 四是法人自治目标不明确。是按合作制实行自律管理，紧紧依靠“三会”组织，还是在合作制“外衣”下实行法人负责制式的强制管理，目标不明确。 五是法人关系难处理。农村信用联社、农村信用社二级法人之间的关系处理上有一定难度，在自主经营问题上容易出现“一放就乱，一收就死”的弊病。这对矛盾的核心是县级联社对农村信用社实行行政管理和农村信用社的法人权利被搁置，联社拥有对另一个法人人财、物的调配权利，这与公司法等法律法规是相违背的。三、管理体制的动荡性 目前,我国农村合作金融组织管理模式主要有两种：一种是以中支农金科或信合管理办为代表的行政色彩较浓的行业管理组织；一种是以地（市）级农村信用联社为代表的具独立法人资格的行业自律组织。这两种模式并行的格局，使基层信用社在体制和经营上无所适从，不利于基层信用社把握合作制方向，也不利于合作制金融改革的深入发展。 1、信合管理办管理模式分析。严格地说，信合管理办模式只是一种农村合作金融组织改革的过渡管理组织，它既不是行业自律组织，也不是真正意义上行业管理组织，而是一种行政色彩较浓的准行业管理组织，而且带有明显的金融监管特性。一方面信合管理办人员大部分由当地人民银行指派，机构隶属于人民银行，几乎是人民银行的一个处室；另一方面，信合办又履行的是行业管理的职能，对县（市）联社和农村信用社实行计划指导管理，甚至是人、财、物的直接管理，这样人民银行地（市）级中心支行与信合管理办、与县（市）联社形成了实质的上下级关系。既导致了人民银行职责错位，又容易使信合管理办管理越位，难以真正实现农村合作金融组织的民主管理。 2、地（市）级联社模式分析。从产权结构看，地（市）级联社采取了社员入股的形式，产权归社员所有；从法人自治形式上看，采取了“三会”自律管理制度；但从管理机制和手段来看，仍带有较强的行政管理色彩，尤其在人事管理和业务经营管理上，仍是一种实质的上下级管理模式，而且在自身的行政级别上，也是以“县团级”来定位。应该说，地（市）级联社模式不是真正意义上的行业自律组织，而是一种以行业管理为形式，以行政管理为主导的“半官半民”组织。四、风险责任不确定性 由于农村信用社普遍经营规模偏小，抗风险能力弱，经营风险难以避免。但农村信用社风险由谁负责，由谁承担的问题，一直没有明确的界定。由于产权关系不清，所有者缺位，不论是经营者还是管理者、或是社员，对信用社资产质量、经营成果等问题并不十分关心。农村信用社一旦出现金融风险，对经营者而言，信用社与自己利益关系不大，既难于“自负盈亏”，也难于“自担风险”；对社员而言，由于社员股金数量很少且分散在千百个农户之中，社员也不愿为几元、几十元的股金花费更多的成本来监督信用社的经营与发展。五、资本、股金的不真实性 目前信用社“入股自愿，退股自由”的募股方式，使信用社股本金缺乏一定的稳定性，也淡化了社员的权利和义务。由于农村信用社的亏损问题，信用社在募股宣传中，大部分仍以“保息分红”或纯支付利息方式宣传，如按规范的“不保息分红”募股，又难以取得农民的信任和支持。如调查某县级市联社帐面16673万元股本金中，大约只有不到500万元真实性股金，其余均属存款化股金。大量的存款化股金，不但掩盖了信用社资本充足性，也加重了信用社经营负担。如果按合作制规范要求，大量的存款化股金转入存款科目后，面临的首要问题是农村信用社的严重资不抵债问题；同时由于农村信用社的大面积亏损，规范改造及募集真正意义的股金又有相当的难度。 六、历史包袱和外部环境的局限性 影响农村信用社发展的“瓶颈”因素较多、历史包袱沉重、政策环境欠佳是信用社经营发展的一道难题，农村信用社的“弱势”地位短期内难以从根本上改变，历史包袱短期内难以彻底化解。历史包袱主要有：一是大量沉积资金问题。有的是行社脱钩时，信用社一度资金富裕，向外拆借了一部分资金，造成大量资金损失；有的是贷款偏离方向，盲目“垒大户”造成的不良贷款，某地级市场5月底各项贷款余额为23.3亿元，而不良贷款为12.6亿，占到54%，“两呆”贷款为11.4亿元，占全部贷款49%；二是历年经营亏损问题，某县级市存款（含股金）为10亿元，而历年亏损累计近2亿元；三是机构、人员过多与素质不高问题；四是乱占资金，乱占抵贷物资问题等。外部环境不佳的主要表现：一是农村信用社优惠政策较少，制约了业务发展；二是农村合作金融的法律不健全，信用社的经营完全依照商业银行法中对商业银行要求经营管理；三是地方行政干预的压力过大；四是农村信用社在处置和化解不良资产手段上先天不足，如不良资产的剥离和呆坏帐的核等。 解决农村信用社经营中和体制上存在的问题，当务之急是加快农村信用社改革，以适应经济发展新要求。 （一）多视角定位“三农”，拓展信用社的市场领域。 农村信用社的市场定位不是狭义的“三农”定位，鉴于当前农村信用社经营发展实际，对“三农”内涵应适当扩大，可在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济服务的个体工商户和私营企业；服务区域可扩展至县域及大中城市的城乡结合部。如此定位是基于以下三个方面的现实考虑： 1、农村金融体系的“单一化”问题。农村信用社从成立之初，党和政府就赋予了农村信用社面向“三农”服务的职能定位，随着农业改革的不断深化，农村经济也逐步向多层次化发展，这就要求在农村经济发展中既要有以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构，还要有为农户服务的合作性金融机构。但鉴于目前农村金融服务体系中，政策性银行因政策规定不能顾及，国有商业银行又收缩了县以下机构网点，农村合作基金会经整顿后也不再单设，农村信用社成了县以下农村金融体系的“独立大队”。农业生产的发展、农民生活总是的解决、农村经济结构调整的资金支持重任就责无旁贷地落到农村信用社的肩上。 2、农村信用社服务对象的“城市化”问题。随着我国工业化、城镇化水平的不断提高，位于大中城市的农村信用社已名不符实，继续按照服务“三农”的政策要求进行规范，势必脱离实际，在管理上也会带来诸多难题。 3、农村信用社业务经营上的“商业化”问题。长期以来，一些农村信用社在业务经营和管理方式上向商业银行学习、攀比，实质上扮演了商业银行基层机构的角色，走“商业化”和“官办”的路子，片面追求盈利，把大量信贷资金投放给农村工商企业，一定程度上成了事实上的农村商业银行，与农业银行业务已无多大差异。 （二）加大政策扶持，营造良好的经营环境。 首先，中央银行要加大对信用社的支持力度。人民银行对信用社要“热情扶持”，要把农村信用社作为金融的“弱势群体”和“幼稚产业”倾注扶持之情。可从经下几个方面给予适当支持：一是再贷款支持。由于农村信用社在同业竞争中势单力薄，对外部救助的依赖性较强，这种比较劣势，容易导致支付危机，中央银行需要加大再贷款支持力度，根据农村信用社需要及时给予再贷款支持。现实需要解决的现实问题是要合理确定使用期限，以适应农业生产周期和自然灾害影响的需要；二是实行优惠利率，适当提高农村信用社存款准备金利率；三是在现金和开户上，结合实际取消一些限制性规定；四是以县为单位，将邮政储蓄转存人民银行款项，有偿调剂给农村信用社用于支持“三农”发展。 其次，在税收政策上，税务部门要根据农村信用社服务农户和农业的特点，继续降低营业税率，对资不抵债信用社应免交营业税，待其经营好转后再恢复征税，对信用社依法收贷中以资抵贷的土地使用权和房产设备等免交交易环节的各种税赋，对遭受自然灾害严重的地区，当年适当减免营业税。 其三，各级政府和相关部门要重视和支持农村信用社打击逃废贷款债务，帮助农村信用社依法维护金融债权，加大联合制裁力度，培育良好的社会信用氛围。 （三）转换经营机制，完善法人治理结构。 取消基层农村信用合作社法人地位，原县（市）农村信用联社及其所属农村信用社的全部债权债务，由实行统一法人管理体制后信用联社承担，对外统一纳税，实行联社统一法人核算制度，建立新的法人治理结构。 按照“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”要求，要体现合作制特性，信用社所有权归广大入股农民，社员代表大会、理事会、监事会按规定发挥应有作用。 转换经营机制，不仅仅是核算方式的改变，其中包括利益分配机制、经营考核机制、网点管理机制、资金营运机制、效益核算机制等各个方面。这就要求农村信用社尽快适应统一法人体制要求，从转变思想观念入手，大力推行客户经理制和全员营销制；从集约化经营入手，改进网点管理机制和效益核算机制；从提高资金运用率入手，加强资金营运机制；从合理配置人力资源入手，健全用人机制和经营考核机制。 （四）妥善处理农村信用社的历史“包袱”。 由于农村信用社资产质量等历史问题多，短期内扭亏无望，部分信用社近年还有继续恶化的趋势，特别是我国加入世贸组织后，业务功能不全的农村信用社再背上沉重的历史包袱，很难占领一席之地。要客观对待农村信用社的历史包袱问题，既要解决因政策性因素形成的历史包袱，又要防止把因市场风险和经营管理不善而形成的新风险归结为历史包袱。国家应尽快制订减免农村信用社历史包