公共行政学_第四章_行政领导.ppt

公共行政学 第四章 行政领导 LOGO 目 录 3 2 行政领导概述1 行政领导的产生和结构 行政领导的职位、职权和职责 行政 行政领导方法与行政领导关系4 LOGO 第一节 行政领导概述 在一定的社会群体范围内，一些人怀着某种动机，抱着 某种目的，动员制度的、正直的、心理的和其他各方面的 力量，激发跟随者的欲望，使他们参加到实现目标的工作 中，并实现目标，对这一过程的实施就是领导活动。 权威是权力在人的头脑中的主观反映形式，是领导的力 量来源，权威的来源主要有五种。 一、领导的含义与性质 （一）领导与领导权威 专业性的权威 心理承认的权威 合法的权威回报的权威 强制的权威 LOGO 第一节 行政领导概述 （二）领导理论 一、领导的含义与性质 特质理论 行为理论 权变理论 目标理论 权利与资源理论 结构关系理论 性别理论 LOGO v 为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据 法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调、检查、调 研等多种形式的组织管理活动。静动结合，是行政领导 者、群体目标、被领导者同领导体制与环境四个方面相 互作用的过程 v 其特点： v 法定性 v 政治性 v 权威性 v 等级性 v 协同性 第一节 行政领导概述 （一）行政领导的概念与特征 二、行政领导 LOGO 第一节 行政领导概述 （一）行政领导的作用 二、行政领导 个人示范作用 评判导向作用协调督促作用 指挥激励作用决策导向作用 LOGO &领导素质-在先天心理与生理特征的基础上，通过后天 学习和实践而逐渐形成的领导者所具备的内在和外在的要 素的合成，是领导者在道德、品格、知识、情操、能力、 身体条件等方面综合特征的反映。 &行政领导素质-行政领导者能够有效履行领导职责、行 使行政权力所应具备的各种素质条件的总和，可以概括为 第一节 行政领导概述 三、行政领导素质 政治素质 精神素质 身体素质 智能素质 为一综合概念，既包括政治立 场、政治目标、积极的工作态 度，也包括爱国热情，清正廉 洁的信念，奉公守法的工作习 惯，实事求是的工作作风等。 风度仪表、举止谈吐、开拓胆 识、自信心、果敢度、仁和度 、应变能力、恒心和毅力等。 是领导品位与性情的外在体现 ，是成功与合格的行政领导者 必须强调的素质类型。 知识素质（专业知识、管理知 识、政治理论知识和法律知识 、综合知识）能力素质（优良 的组织与管理能力，包括思考 能力、判断能力等） 生理（年龄）、心理 LOGO 第二节 行政领导的产生和结构 （一）行政领导产生的方式 一、行政领导的培养和选拔 选举制 行政领导者由被领导者或被领导者的代表 选举产生 任命制 行政领导者由上级领导者或上级机关根据 个人或少数人的意志和标准任命产生 考任制 行政领导者由专门的机构根据统一的、客 观的标准，通过考试则有产生 聘任制 临时聘用一些外部人员担任非常设性的行 政领导职位 LOGO 第二节 行政领导的产生和结构 （二）我国行政领导的选拔过程 一、行政领导的培养和选拔 选任制 由国家权力机关通过民主选举方式产生政 府领导人员担任领导职位的制度 委任制 任免机关依法在其任免权限内确定符合职 务资格条件的人选，委派担任一定领导职 务的制度 考任制 用人单位在符合规定条件的基础上，通过 公开、平等、竞争、考试和严格的考核， 招收担任政府部门职务人员的制度 聘任制 用人单位采取招聘、竞聘方式，通过与应 聘人员签订合同、协议等，来选聘某些人 员在一定任期内担任一定行政领导职位的 制度。 LOGO v行政领导职务晋升的原则 v行政领导职务升降的人员范围 v行政领导职务晋升的资格条件 v行政领导职务晋升的程序 v竞争上岗的程序 附注：行政领导降职的条件和程序 第二节 行政领导的产生和结构 （三）行政领导的职务升降 一、行政领导的培养和选拔 LOGO -在国家行政体系中各种领导的总和与构成；也可以指某 个具体领导班子的结构，包括领导成员的人数、分工， 各类领导人的组合情况等。具体包括八方面： 第二节 行政领导的产生和结构 二、行政领导结构 政治结 构 民族结 构 性别结 构 年龄结 构 体制结 构 气质结 构 知识结 构 能力结 构 首要关注的内容， 政党政治是当前政 治社会的主要特征 ，在行政领导的政 治结构中最组要的 表现是不同政党派 别的有机构成 尊重民族习惯，认 同民族特色，体现 民族风格，对社会 的稳定发展非常重 要。因此在构成中 强调一定的民族背 景，以制定出适合 民族发展的对策内 容。 不同性别各有所长 ，应讲究性格搭配 ，发挥各自优势， 形成互补，同时在 一定程度上缓和竞 争的压力，避免内 部资源的消耗 年龄和阅历成正比 ，同活力成反比， 行政领导的年龄结 构应该呈阶梯形结 构，老、中、青各 占适当比例，取长 补短，有利于新老 交替，保障领导的 稳定性与连续性。 强健的体魄和充沛 的精力已完成领导 工作。 行政领导气质结构 主要是指行政领导 者由于性格、作风 与思维方式、工作 态度上的不同，根 据互补原则而组成 合理的搭配结构。 应由不同气质的人 构成，以协调合作 ，取长补短。 包含理论与实践意 义上的文化知识与 专业知识两方面， 应选拔具有较高的 文化知识与专业知 识的人才，在组合 上相互补充完善， 既有通才，也有专 长，市领导班子具 有综合的业务能力 能力是知识发挥和 运用，领导要学习 专业知识，又要在 实践中总结经验， 要有洞察力、预见 力等，应重视团队 精神，发挥整体优 势。 LOGO -行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，他是行 政领导者获得职权、承担职责的依据。是权力机关或人 事行政部门根据有关法律或规定，按程序选举或任命行 政领导者担任的职务和承担的相关责任。 v 职位概念的要点 v 职位的特点 v 职位的划分类型 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （一）行政领导职位 一、行政领导职位 1.职务、职权与职责三要 素；2.依法设置；3.有适 当的工作量和职责范围 ；4.职位有相应的职权。 1.因需而设；2 .职位的 数量有限；3.具有相对 稳定性；4.分配以及任 命按照法定程序。 合法非法职位；专任 兼职等，应必须是合 法的和实授的，尽量减 少暂设的和兼职职位 （二）行政领导的职务序列 LOGO -赋予行政领导职位的权力，是因行政领导者担任一定 职位而获得的有法律效力的权力，其由权力派生，与之 相称，是法定权力。其范围包括：执行权、制定计划权 、决策权、用人权、检查监督权、协调权。 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （一）行政领导者的职权 二、行政领导的职权与职责 -基于职权在行政上应附有之责任，或在履行职务 过程中应尽的义务，或对国家行政委托的任务 应负的责任。 职位、职权、职责三者的关系 （二）行政领导职责 LOGO -指行政首长全面领导本机关的工作，对 机关的事务有最后决定权，行政机关所属 各机构及工作人员的工作都要对行政首长 负责，行政首长对本机关工作负全部责任 的体制。 第三节 行政领导的职位、职权和职责 三、我国的行政首长负责制 LOGO 我国目前实行的行政首长负责制，经历了一个演变过程。新中国建 立初期，当时的中央人民政府政务院实行的是政务委员合议制的体制 。1954年宪法实施后的国务院仍实行委员会制。当时，国务院规定行 政措施、发布决议和命令，都必须由国务院全体会议和常务会议通过 ；一般日常事务由常务会议解决，国务院总理只负责召集和主持全体 会议和常务会议。当时，地方各级人民政府都称“人民委员会”。 但是，后来这种体制逐渐演变为以会议召集主持者为中心的半合议 、半独任制，甚至蜕变为事实上的一人专权，但却不承担相应的行政 责任。基于这种经验教训，1982年12月4日五届全国人大五次会议通 过的宪法规定: “国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、 主任负责制。”同时，“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、 市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”此后，我国从中央到 地方各级人民政府的行政首长负责制得以确立。 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （一）行政首长负责制在我国的确立 三、我国的行政首长负责制 LOGO v我国行政首长负责制中的“首长”包含两大类: v第一类，法定的“首长”。这是由宪法、国务院 组织法、地方各级人民政府组织法明文规定的 首长。包括:国务院总理；国务院 各部部长、各委员会主任；省长、 自治区主席、市长、州长、县长、 区长、乡长、镇长。 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （二）我国行政首长负责制中“首长”的范围 三、我国的行政首长负责制 LOGO v 第二类，推定的“首长”。这类行政首长虽然没有法律 明文规定，但其所 在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方的某一方 面的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施、发布全国或 区域的规范性文件。属于这类形的行政首长有六类: v 1.国务院全体会议组成人员中的国务院秘书长、中国人民银行行长、审 计署审计长。 v 2.国务院直属机构的正职领导，如国家税务总局、国家环保总局、中国 民用航空总局、海关总署等的正职领导。 v 3.县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导。 v 4.地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门 机构和其他直属行政机构的正职领导，如乡镇企业局、公路局等的正职 领导。 v 5.地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直机构或者派出机 构的正职领导。 v 6.其他具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （二）我国行政首长负责制中“首长”的范围 三、我国的行政首长负责制 LOGO v行政首长的职权 v行政首长向“谁”负责 v行政首长负“何”责 第三节 行政领导的职位、职权和职责 （二）我国行政首长负责制中的基本内容 三、我国的行政首长负责制 LOGO -行政领导者为了发挥领导作用，实现管理目标采取的 方式、手段与策略。 ?特点： ? 实践性-优劣及可适用性完全取决于实践的检验与需 要。 ? 多样性-不同层次，不同职务，不同的事务，不同环 境。 ? 可变性-时代在变化，方法也应随之改变。 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （一）行政领导方法的含义与特征 一、行政领导方法 LOGO 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （二）行政领导的基本方法 一、行政领导方法 实事求是 例外原则 重人才 公正、公 益、公信 仁和 抓关键 行政领导 LOGO 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （二）行政领导的日常方法 一、行政领导方法 处理公文 听取汇报 主持会议 咨询协商 网络领导 运筹时间 行政领导 LOGO 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （一）与行政领导有关的人事关系 二、行政领导关系 与下属 与副职 与党务领导者 与上级领导 与部门领导者 与后任领导者 与前任领导者 领导的最基本功能是能够集中 全体员工的力量去做更大的事 情，实现群体目标。因此要深 入员工，多指导、多支持、多 倾听，要以工作绩效为评价下 属的最根本标准 适当放权，分工协作，使各负 其责，各用其长，但防止出现 多头领导、乱领导。副职只对 正职负责，政治对外部，上级 负责。 党是对政治路线、政治方向、 组织干部的领导，是对党风、 党纪的监督。行政领导应主动 与党务领导者沟通，在党务事 务中，行政领导者应当服从党 务领导者的领导 以服从为主，适应上级的工作 习惯，理解意图，服从安排。 但要以坚持组织原则为前提， 以党纪和法律规范为底线。 部门领导是下属，帮手。行 政领导者的主要任务应当是 战略考虑、决策与用人，需 适度下放权力，充分调动部 门领导的积极性，不要过多 干涉或代为行使。出现问题 应帮助解决问题，力求客观 公正。 “领导梯队建设”。任职期间为 下任创造良好的工作条件，少 留老大难为题，妥善交接工作 。 避免工作方向与处理原则上 大起大落，面对遗留难题认 真解决，成绩实事求是，对 员工要从各方面做出自己的 判断，不要受过多影响，最 后妥善处理好机关内部办事 规则与工作习惯的传承与改 革。 LOGO v条块关系 v数量与质量的关系 v历史、现状和未来的关系 v改革、发展与秩序的关系 v物质、制度与精神的关系 v理论与实际的关系 v权力与监督的关系 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （二）与行政领导者有关的业务关系 二、行政领导关系 LOGO - 第四节 行政领导方法与行政领导关系 （一）行政领导方法的含义与特征 一、行政领导方法 第四章完 谢谢！ LOGO 案例 张明原刚刚调到A市公安局交通处任处长。他上任后， 针对队员普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信等问题 采取了一系列措施：请环保局有关部门到各主要马路测量 空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污 染补贴费；为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个 交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；派人到 各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制 ；对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；同时派工作组 进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。这4条 措施后，领导威信倍增。各科队长和几位副处长大事小事都 要请示张处长，似乎没有他的点头许多事情就很难办。按照 张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的 权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自从张处长离 休后，他的威信也随之消失了。 LOGO 案例 v问题 为什么张处长离休后威信也随之消失 了？ LOGO 威信，是指一个人在人群中的声望和信誉。行政领导干 部的威信，实质上就是行政领导干部在群众中的影响力。这 种影响力主要来自于两个方面：一是法定权力，它以外部推 力来影响和改变人们的心理和行为，具有强制性，但难以持 久；二是个人权力，即依靠个人的学识、才能、品行、人际 关系等所产生的影响力，其特点是它使部属自觉追随，表现 为一种内趋力，不具有强制性，它能稳定地、长久地、深入 地影响部属的心理和行为。案例中，张处长对领导观念的理 解是片面的，他单纯依靠行政权力推行工作，而忽视了自身 道德素质的提高，忽视了依靠发扬民主、做群众思想动员工 作来调动干警的积极性和主动性。 第一，张处长对威信的理解存在偏差；没有充分认识到个 人权力的作用。 第二，领导者要建立持久有效的威信，必须注意下述几点 ：提高自身素质，严格要求自己。实行既集中又民主的 领导方式，处理好群众关系。善于授权。 案例 LOGO 特质理论 v 领导者特性理论集中回答这样的问题：领导者应该具备 哪些素质？怎样正确地挑选领导者？ v 研究者认为，只要找出成功领导人应具备的特点， 再考察某个组织中的领导者是否具备这些特点，就能断 定他是不是一个优秀的领导人。这种归纳分析法成了研 究领导特性理论的基本方法。 v 1 传统特性理论：主要观点为领导者所具有的特性是天 生的，是由遗传决定的。现在已经很少有人赞同这种观 点。 v 2 现代特性理论：主要观点为领导者的特性和品质是在 实践中形成的，是可以通过教育训练培养的。 v 美国普林斯顿大学包莫尔提出的企业家应该具备的10个 条件： 1.合作精神。 2.决策能力。 3.组织能力。 4.精 于授权。 5.关于应变。 6.敢于求新。 7.敢担风险。 8. 勇于负责。 9.尊重他人。 10.品德高尚。 LOGO 行为理论 v 领导行为理论集中研究领导的工作作风及行为对领导有 效性的影响，领导方式的类型： v 专制或独裁型（专权型领导）：是指领导者个 人决定一切，布置下属执行。这种领导者要求下属绝对 服从，并认为决策是自己一个人的事情。 v 民主集中型（民主型领导）：是指领导者发动 下属讨论，共同商量，集思广益，然后决策，要求上下 融洽，合作一致地工作。 v 自由放任型领导：是指领导者撒手不管，下属愿 意怎样做就怎样做，完全自由，他的职责仅仅是为下属 提供信息并与企业外部进行联系，以利于下属的工作。 LOGO 权变理论 v 领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领 导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不 同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理 论。 v 领导权变理论的中心思想是：企业组织是社会大系统 中的一个开放型的子系统，受环境的影响。因此，必须 根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应 的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。组织 的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标 的过程。因此，必须根据组织的近远期目标以及当时的 条件，采取依势而行的管理方式。管理的功效体现在 管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。因此，必 须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之 间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。 LOGO 晋升原则 v坚持德才兼备、任人唯贤，注重工作实绩和群众 公认的原则。 v在国家规定的职务名称序列和职数限额内进行， 不能突破，否则无效。 v应逐级升降。 v坚持公开、平等、 竞争、择优的原则 LOGO 职务序列 v 职务序列指公务员领导职务的序列。根据公务员职位分类制 度，规定了公务员的职位序列和级别划分。公务员领导职务 层次分为十个等次并对应着十三个级别 v 国 务院总理：一级 v 国务院副总理，国务委 员： 二至三级 v 省部级正职：三至四 v 省部级副职：四至五 v 厅司级正职：五至七 v 厅司级副职：六至八 v 县处级正职：七至十 v 县处级副职：八至十一（以上为行政领导干部） v 乡科级正职：九至十二 v 乡科级副职：九至十三 LOGO 人员范围 v 我国行政领导职务升降的人员范围，包括各级政府组成 人员和非政府组成人员担任领导职务的公务员（详见 P61） v 1.县以上各级政府组成人员职务的升降，由同级人大及 其常委会(人大闭会期间)依法进行。 v 2.各级国家行政机关中担任行政领导职务的非政府组成 人员，其职务升降由国家行政机关自身依法进行。几种 具体情况: v (1)实行中央垂直管理的各级行政机关，行政领导的职务 升降由中央政府主管部门负责；实行省以下垂直管理的 ，行政领导的职务升降由省政府主管部门负责。 v (2)实行双重领导管理体制的国家行政机关行政领导，若 以地方管理为主，地方政府在对行政领导进行职务升降 时，要征求中央国家行政机关的意见；若以中央国家行 政机关管理为主，中央国家行政机关在对行政领导进行 职务升降时，则要征求地方政府的意见。 v (3)派出机关行政领导人员的职务升降由派出机关任命。 LOGO 晋升资格条件 v (1)年度考核定为称职以上等次。近两年年度考核为优秀或近三年年 度考核确定为称职以上。 v (2)下一级任职年限。晋升科、处级、司(厅)级正职，需分别任下一 级职务两年以上；晋升科、处、司、部级副职，需分别任下一级职 务三年以上。 v (3)工龄及基层工作经历。晋升处级副职以上领导职务，一般应具有 5年以上工龄和2年以上基层工作经历；晋升县级以上人民政府工作 部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有下一级2个以上工 作部门任职的经历；晋升地(市)级以上政府机关处级以上职务的， 需有3年以上基层工作经历。 v (4)文化教育程度。晋升科级正副职，应具有高中、中专以上文化； 晋升副处级到正司级职务，应具有大专以上文化；晋升副部级职务 ，应具有大学本科以上文化。 v (5)身体健康，能坚持正常工作。 v (6)符合任职回避的规定。 v (7)按照管理权限由有权机关根据具体职位需要规定的其他条件。 LOGO 职务晋升的程序 (1)公布职位空缺与任职条件，民主推荐预选对 象； (2)对预选对象进行资格审查，产生考察对象； (3)全面审查考察对象； (4)择优提出拟晋职人选； (5)按照管理权限由有权机关领导集体研究决定 ，并依法任免。 LOGO 竞争上岗的程序 v(1)公布职位； v(2)公开报名； v(3)资格审查； v(4)考试； v(5)演讲答辩； v(6)民主测评； v(7)组织考察； v(8)决定任命。 LOGO 降职的条件和程序 v行政领导降职的条件:一是年度考核确定