律师担任政府法律顾问操作指引.doc

山东律协文件律师担任政府法律顾问操作指引第一章总 则第一条为了指导和规范我省律师参与政府法律顾问工作，保证服务质量，增强各级人民政府对法律风险的承受能力和防范化解能力，促进、保障律师参与政府法律顾问工作的发展，根据中华人民共和国律师法、律师担任政府法律顾问的若干规定、律师法律顾问工作规则等有关法律、法规、文件的规定，制定本指引。第二条本指引所称的政府法律顾问工作是指：律师依法接受各级人民政府及其相关职能部门的聘请，以自己的专业知识和技能为聘请方提供多方面的法律服务的专业性活动。本指引所称的“政府顾问单位”，是指聘请律师提供法律顾问服务的各级人民政府及其相关职能部门。本指引条文中，“政府”一词单独使用时，是指各级人民政府及其相关职能部门。第三条办理政府法律顾问业务应遵循预先防范、控制风险为主，事后补救为辅；过程参与、决策指导为主，事后承办、代理为辅的基本原则。律师作为政府法律顾问，应贯彻发挥法律顾问的参谋、助手作用，推进依法行政进程，建设法治政府的基本宗旨。律师作为政府法律顾问，除代理顾问单位进行诉讼、仲裁活动外，主要以非诉讼的服务方式，运用专业的法律知识帮助顾问单位办理行政活动过程中涉及的各种非诉讼法律事务，维护相关行政活动的合法、公平、效率，从而达到预防纠纷、减少诉讼的目的。第二章 工作范围及主要职责第四条律师担任政府法律顾问，受政府的委托办理下列常规法律事务：（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，参与政府重大决策的法律论证，解答有关行政事务的法律咨询；（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；对由政府负责人签署的政府规章，具有普遍约束力的规范性文件进行审查，防止出现违反上位法规定的现象；（三）受政府委托，参与或者协调政府投资、采购的合同谈判和经济贸易谈判；（四）协助政府草拟、修改、审核重大的经济合同以及其他有关法律事务文件；（五）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；就政府受理的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等所涉及的重大法律问题，提供法律咨询；（六）协助处理一般突发事件或公共危机事件；（七）协助政府进行法制宣传教育，参与法律知识培训活动，提高公务员队伍法律素质；（八）向政府提供国家有关法律信息，对行政管理体制改革、政府法制建设中的问题进行探讨，提出合理化法律意见；（九）受托办理其他政府法律事务。第五条律师担任政府法律顾问，受政府的委托办理下列专项法律事务：（一）应政府要求，就特定的政府采购、招投标等项目出具法律意见，或接受政府委托，参与有关政府采购、招投标活动，提供全程法律服务；（二）应政府要求，就特定的政府招商引资项目出具法律意见，或接受政府委托，为有关政府招商引资项目提供全程法律服务；（三）应政府要求，就特定的国有土地征收与补偿、出让或划拨、闲置土地处置等项目出具法律意见，或接受政府委托，为有关国有土地征收补偿、出让或划拨、闲置土地处置等项目提供全程法律服务；（四）接受政府委托，就政府管辖范围内发生的有重大影响的突发事件或公共危机事件，以非政府官员的身份参与协助调查取证、风险评估等事宜，并向政府提出依法处理的法律咨询意见和建议；（五）接受政府委托，代理政府参加诉讼、调解或仲裁活动,协助政府依法行使行政职权，维护政府机关的合法权益；（六）双方协商确定的其他专项法律服务。第三章 工作方法与书面记录第六条根据政府法律顾问业务的特点，律师在实际参与政府法律顾问事务过程中可采取以下工作方法：（一）对法律类文件进行审查。政府顾问单位拟发布的重大行政决策、签订的合同、对外发布的招标投标文件、规范性文件等涉及法律问题的重要文件，在签署前可以委托律师进行审查。律师应当对有关法律文件进行审查，提出修改意见或法律建议。（二）参与商务谈判及磋商。在重大招商引资、经济合作等项目中，律师可以接受政府顾问单位委托，参与相关商务谈判及磋商，维护政府顾问单位的合法权益，在法律许可范围内为政府顾问单位争取利益最大化。（三）受政府指派参加有关会议。受政府委托，律师可以参加政府顾问单位的有关会议，就会议议题涉及的法律问题发表意见，对于审议事项的法律可行性进行法律论证，对于确有法律障碍的事项，根据不同情况提出律师建议。（四）接受委托提供专项法律服务。对于某些涉及重大、复杂法律问题，需要花费较多工作的项目，接受政府顾问单位的特别委托，组织专业律师团队，为政府提供专项法律服务。（五）组织法律培训与指导。根据政府顾问单位的实际情况和法律需求，律师可以采用定期或不定期的方式，为顾问单位开办各种法律培训及讲座。第七条律师在办理政府法律顾问业务的过程中，应当根据不同的法律服务内容，制作不同的法律文书，形成书面工作成果。根据法律服务事项的不同，律师法律文书可以分为法律意见书、法律建议书、律师风险提示、律师谏言、法律信息。法律意见书是指律师应政府顾问单位的委托或者要求，针对某一特定的法律事实、法律行为或法律文书，根据自己所掌握的事实和材料，正确运用法律作出分析、判断，据此向政府顾问单位出具的载有正式律师意见的书面法律文件。法律建议书是指律师向政府顾问单位提供的载有对某项法律问题调查研究的指导思想、方法、处理原则与建议等内容的书面法律文件，不具有法律意见书的效力。当出现下列情形之一的，律师可以出具法律建议书：时间紧迫不能及时形成正式的法律意见书而政府顾问单位需要律师书面文件的；律师根据相关证明材料无法确定有关事实的；政府顾问单位就非特指的某类专项问题的处理方式向律师提出法律咨询的；政府顾问单位有其他特别要求的。律师风险提示主要是在政府顾问单位涉及的法律事项不适合出具法律意见书，或者仅需对某种法律风险做出特别提示的情况下，出具的风险提示法律服务文书。律师谏言是律师服务过程中，发现政府顾问单位存在某种普遍或具有一定代表性的行为，而提供律师建议，用于提示政府顾问单位防范某种普遍行为的法律风险。法律信息是律师提供给政府顾问单位的可能对政府有重大影响的新法律、法规、规章或政策信息等资料或其索引。第八条律师对其所做的政府法律顾问工作，应当作出书面记录并备案。律师可以根据实际工作情况，采用工作日志服务记录会议纪要等形式，对政府法律顾问工作过程中涉及的服务内容、程序及相关建议或处理结果进行详细地记录。工作日志是律师办理政府法律顾问业务的简单记录，按照日期记录。法律顾问服务记录是律师办理政府法律顾问业务过程中，针对某一特定事项服务情况填写的记录性表格，表明服务内容、律师意见等主要事项。法律咨询服务记录是律师对于政府顾问单位口头或电话咨询事项服务情况填写的记录性表格。会议纪要（会谈纪要）是律师参与政府召开的会议或者就特定事项会谈时，制作的记录性法律服务文书，会议纪要按照固定格式制作和管理。第四章 工作规则与执业纪律第九条律师办理政府法律顾问业务的工作流程，可以依照当地政府制定的政府法律顾问工作规则进行，但是不应当违反律师法等法律法规关于受案、收费等事项的禁止性规定。第十条律师在为政府提供法律顾问服务的过程中，应当遵循以下原则：（一）维护委托人合法权益原则。律师担任政府法律顾问，应通过法律顾问工作维护国家利益、社会公共利益及政府机关合法的权利和利益，保障政府行使法律赋予的权力；禁止利用工作便利为本人或者他人直接或间接谋取不正当利益，或作出任何有损政府利益和形象的行为；（二）依法履行职责原则。律师承办政府法律顾问工作，必须严格依法办事，以客观事实为依据，以法律法规为准绳；坚持行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的原则；（三）独立原则。律师作为政府法律顾问，从事法律服务活动时具有独立性，不受行政机关及具体承办人员意志的影响，任何机关和个人不得强制要求或阻止律师依法独立出具法律意见；（四）保密原则。律师应当保守在政府法律顾问工作中接触到和了解到的国家秘密、商业秘密和不应公开的信息，对不宜公开的事项，不得向交办单位以外的任何人披露。第十一条律师参与政府法律顾问工作，应当避免利益冲突。担任政府法律顾问的律师，如果同时担任与政府有利益冲突一方的法律顾问或者与其均有利益关系的，应依照相关律师执业避免利益冲突的规则来处理，并积极向政府顾问单位进行解释或说明，防止争议及纠纷的产生。在民事诉讼、经济诉讼和行政诉讼中，担任政府法律顾问的律师不得同时接受对方委托，担任对方当事人的代理人。担任政府法律顾问的律师认为本人与其所承办的政府法律服务事项有利害关系，可能影响公正履行职责的，应当主动申请回避。第十二条担任政府法律顾问的律师，应当严格按照中华人民共和国律师法、律师职业道德基本准则以及律师执业行为规范来进行同行业的竞争。禁止在政府法律顾问工作过程中，或者利用担任政府法律顾问的工作便利，以诋毁同行等方式在同行业进行不正当竞争；不得利用政府法律顾问的身份代理他人办理法律事务，或者从事与履行法律顾问职责无关的事务。第十三条律师在处理政府法律顾问事务时，有权向有关部门调查取证，查阅相关资料，获得全面、必要的信息资料，有关政府顾问单位应当为顾问律师提供必要的工作条件和便利。第十四条律师承担政府法律顾问工作，应当深入调查研究，正确适用法律，提高业务质量，降低职业风险；避免因工作方法不当、调查工作不深入、法律适用错误等原因导致委托人决策失当或经济损失。对政府及其工作人员的违法要求，承办律师应当予以拒绝，并向政府顾问单位阐明拒绝办理的法律依据。第五章 政府法律顾问合同第十五条律师担任政府法律顾问，应当在协商一致的基础上，由政府与律师事务所签订聘应合同。聘应合同应当采用书面形式。第十六条政府与律师事务所之间的聘应合同，应当包括以下主要内容：（一）双方法定名称、指派律师姓名；（二）法律顾问的具体职责范围、工作方式；（三）双方的权利、义务；（四）报酬数额及给付方式；（五）违约责任；（六）合同生效日期和有效期限；（七）双方需约定或者写明的其他事项。第十七条律师事务所应当指派具备较高法学理论水平、丰富执业经历和良好执业道德的专业律师担任政府法律顾问。第十八条律师担任政府法律顾问，应当根据合同规定和政府委托的权限进行活动，不得超越委托权限，也不得从事与履行法律顾问职责无关的事务。第十九条律师担任政府法律顾问，应当收取法律顾问费。服务律师收费标准可以根据政府的法律事务要求和工作量、服务期限等综合因素考虑；法律顾问费用的收费模式主要有年费制、计时收费制、特殊事项的单独收费等，具体收费方式可以由双方协商确定。政府委托律师办理专案代理事务或专项顾问事务，应向律师另行支付代理费，由双方另行签订委托代理合同。对于法律顾问服务以外的诉讼、仲裁事务，双方应当按照山东省律师服务收费标准的规定，另行协商确定律师费收取标准。第二十条律师办理政府委托事项所发生的下列费用，应由政府承担：（一）相关行政、司法、鉴定、公证等部门收取的费用；（二）本市外发生的差旅费、食宿费、翻译费、复印费、长途通讯费等；（三）征得政府同意后支出的其他费用。第二十一条律师有下列情形之一的，政府有权解除合同，并有权要求律师退还部分或者全部已付的法律顾问费：（一）无正当理由，擅自更换作为政府常年法律顾问的律师的；（二）因律师工作延误、失职、失误导致政府蒙受重大损失的；（三）律师不按合同的约定提供法律服务，经政府指出后，仍不改正的；第二十二条政府有下列情形之一的，律师有权解除合同，并有权要求支付未付的法律顾问费、未报销的工作费用以及延期支付的利息：（一）政府的委托事项违反法律或者违反法律服务执业规范的；（二）政府向律师提供虚假情况、不实信息，致使律师不能提供有效的法律服务的；（三）政府逾期不向律师支付法律顾问费或者工作费用的。第二十三条有下列情形之一的，法律顾问合同终止：（一）合同期限届满，双方不再续签合同的；（二）双方通过书面协议解除本合同；（三）因不可抗力致使合同目的不能实现的；（四）在委托期限届满之前，当事人一方明确表示或以自己的行为表明不履行合同主要义务的；（五）当事人一方迟延履行合同主要义务，经催告后在合理期限内仍未履行；（六）当事人有其他违约或违法行为致使合同目的不能实现的。第六章 常见政府法律顾问业务操作提示第二十四条律师参与政府重大决策和重大事项法律论证业务（一）审查重点对政府拟作出的重大决策和拟决定的重大事项，从法律角度进行评估，从主体上、程序上、实体内容上审查论证其合法性、合规性。1.主体审查：拟作出重大决策的政府机关是否合格的行政主体；有无超越法定权限（包括级别权限和部门权限）；2.程序审查：方案的拟订、决策的作出、审批、公示、发布等是否符合法定程序；3.实体审查：相关决策事项涉及的行政权力有无明确的法律法规依据；方案的内容是否符合法律、法规、规章规定。（二）工作内容1.了解事实深入了解重大决策和重大事项的内容，尤其要注意充分了解与决策事项相关的背景政策、文件、合同等资料，对决策事项背景有透彻、精准的理解和判断。2.研究论证查阅涉及决策事项的法律、法规、规章、司法解释、政策依据，搜集研究其他地区和全国范围内的相关典型案例，必要时需了解法律、法规和政策针对同类事项的历史沿革情况。3.出具法律意见根据了解到的事实和法律，对政府重大行政决策出具法律意见书，对政府重大事项的出具法律风险评估书。（三）特别提示根据中共十八届四中全会关于依法治国若干重大问题的决定，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。第二十五条律师参与地方法规、规章和地方政府规范性文件的制定和修改（一）审查重点参与地方法规、规章、政府规范性文件的制定和修改，重点审查内容包括：1.合法性审查：冲突审查：审查地方法规、规章、规范性文件有无与上位法相冲突的情形；2.权限审查：对规范性文件，重点审查规范性文件不得设定的事项，如行政处罚事项、行政许可事项、行政强制措施等应当由法律、法规或者上级行政机关规定的事项；有无自我授权等。3.适当性审查：有无地区封锁、行业保护、行政垄断；有无违法限制或者剥夺公民、法人或者其他组织权利；有无规避自身法定义务；所规定的管理措施是否适当；政府及各部门规范性文件是否协调等。（二）工作内容1.资料收集与比较研究搜集国家和地方现行的相关法律、法规、规章和规范性文件，必要时借鉴参考其他城市对同类事项作出的法规、规章和规范性文件等，作为法规起草和修改的参考。2.相关法律问题研讨在广泛调查和对比研究的基础上，提炼、归纳法规、规章和规范性文件所涉及的重要法律问题，通过座谈会、发放调查问卷等方式，研讨合法、合理、科学有效的解决方案。3.修改或起草法规、规章草案起草地方法规、规章或规范性文件草案，或者出具修改论证意见。4.提交工作成果向顾问单位提交相关法规、规章的草案或修订意见，根据情况提供起草或修改说明；5.推动方案审议通过推动法规、规章进入立法程序，应委托方要求对相关条款向有关方面做出解释和说明。（三）特别提示中共中央十八届四中全会关于依法治国若干重大问题的决定中强调，要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度。在对地方政府立法、地方政府规章及规范性文件进行调研起草、审查、修改时，应当予以特别注意。第二十六条律师为政府重大经济项目提供法律服务（一）审查重点对政府重大的招商引资、投资、合作等经济项目，从项目的立项审批、项目招投标、项目实施到项目验收全过程，对相关参与方的主体资格、资信状况、交易背景等进行详尽的尽职调查，对有关交易结构、交易条件、法律风险等作出准确的法律评价，提出审慎尽责的法律意见，作为政府顾问单位评估法律风险、作出决策或审批、核准的重要参考。1.合作方资信状况包括合作方的公司注册资料，主要资产、业务状况，相关不动产、知识产权登记状况及证书认证情况，重大投资项目合同及履行情况，重大涉诉、资产抵押情况，合作方股权结构、股东及实际控制人的相关情况等；合作方为境外企业的，应提供驻在国（地区）法律机构出具的经我国使（领）馆认证的尽职调查报告及法律意见书，在审查时还应注意所在国公司资本制度、产权登记制度等与我国法律的不同之处。在调查了解上述基本信息的基础上，律师还应协助政府顾问单位对合作方的合作意愿进行评估，主要考虑因素：合作方前期同类项目开展及收益情况；合作方在项目中的投入计划与合理预期收益；合作方在过往项目中的诚信度等。2.法律可行性根据双方项目框架协议确定的交易模式、交易结构和交易条件，结合我国有关法律法规的规定，论证该项目的法律可行性；在遇到相关法律障碍时，通过交易结构的重新设计、合作模式的调整或重新选择等方式，提供可行的法律解决方案。如遇到无法克服的法律障碍，应指出其法律风险及相关的法律依据。3.决策程序合法性审查是否属于依法必须招标的项目；是否需要主管部门的批准手续；审批部门是否具有法定审批权；非业主单位签约是否得到项目业主的合法授权等。（二）工作内容1.了解合作意向、交易框架，搜集交易的有关背景情况和基础资料。2.尽职调查。律师接收委托后对相对方的资信状况进行周密调查，以核实其合作的诚意及履行合同的能力。3.起草审查法律文书。律师在为项目服务过程中，协助起草，审查有关的法律事务文书。4.参与项目的谈判，为参加洽谈的决策者提供相关法律意见，对经济活动依法进行审查。5.提示项目法律风险，提出防范、化解、转移、规避风险的措施和方法，必要时出具法律意见书。第二十七条律师参与政府商务谈判及磋商（一）工作重点律师接受政府委托，参与政府顾问单位的商务谈判及磋商，维护政府顾问单位的合法权益。律师参与商务谈判事宜，只针对谈判涉及法律问题提供律师意见，从法律合法性角度把握谈判，不宜对政府活动进行不适当干预。（二）工作方法律师根据谈判事项的差异，可以采用以下方式处理：1.谈判指导。由律师对谈判事项提供法律意见书，由政府具体经办人根据律师意见与对方进行磋商谈判；2.共同参与。综合性谈判，由律师会同政府相关部门共同参与谈判，律师应当对整个谈判的法律问题进行综合考虑，并对整体谈判法律问题提供律师意见供政府相关部门参考；（三）注意事项由政府工作人员进行的谈判，律师应当对有关情况及时予以了解，根据谈判结果提供新的律师意见；重大谈判前，律师应当进行法律可行性论证，确定谈判方案，并就谈判有关事项与政府具体负责人员进行沟通，取得共识或确定谈判原则。律师在谈判结束后，应当根据谈判结果制作律师风险提示，对合同履行过程中应该注意问题予以提示。第二十八条律师参加受政府委托的有关会议（一）审查重点律师参加政府有关会议，应当就涉及的法律问题进行发言，发表法律意见。对于确有法律障碍的事项，根据不同情况提出律师建议：1.原定操作方式不符合法律规定，但有其他合法方式的，律师应在了解政府决策的目的和想要达到的效果后，为其设计合法的替代方案。2.律师认为会议讨论事项涉及重大法律问题，需要进一步进行法律论证的，应当指出法律问题及进一步论证的必要性。律师可以根据实际情况提议在会后进行法律论证，待法律论证后向政府提交法律意见书。3.涉及事项属于违法事项且无其他合法替代方案，或者存在不可避免的重大法律风险的，律师应当对违法性及违法后果予以说明。必要时，律师应当制作律师风险提示。（二）注意事项律师参加受政府委托的有关会议应当恪守律师职业道德和执业纪律，严守国家秘密、商业秘密及政府工作的有关秘密。第二十九条律师参与办理涉法涉诉信访案件处理（一）参与方式律师参与信访接待，主要有两种方式：1.日常接访。受政府有关部门指派，在信访接待服务窗口协助信访部门接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。2.处理信访案件。律师受政府有关部门委托，就特定信访案件与信访当事人进行沟通，提出建议解决方案。（二）工作原则律师参与处理信访案件，应当遵循以下原则：1.合法合规。律师对接受委托的信访矛盾案件进行核查、分析、评估，要以事实为依据,以法律、行政法规、行政规章为准绳，严格按照法律规定提供法律咨询或出具法律意见书；2.尊重事实。律师参与办理化解、调解信访矛盾的，要认真分析矛盾产生的根源，对责任单位的化解方案进行相应的法律分析，以切实保障信访人和责任单位的合法权益。3.调解原则。律师参与信访案件，应利用自身法律专业水平和中立第三方的客观地位，积极发挥律师的调解作用，尽量调解解决。同时，对于暂时无法化解的信访案件要配合信访部门做好信访人的答疑工作，避免群体事件发生。在负责日常信访接待时，应重视对初信初访矛盾的评估和化解力度，使信访矛盾及时解决在基层。4.遵守信访程序规定。律师参与信访核查终结工作，应当依照信访条例等相关政策法规，对事实依法核查、依法按政策出具相应的法律意见。第三十条律师参与政府法治建设培训与指导根据政府顾问单位实际情况，或者根据政府顾问单位直接提出的要求